La souffrance au travail Les «Risques Psychosociaux» dans les Collectivités Territoriales Guide pratique : Employeurs Territoriaux Santé et Prévention des Risques Professionnel FICHE PHS Version 1-Mars 2016 1- CONTEXTE REGLEMENTAIRE : L accord national interprofessionnel du 02 juillet 2008 sur le stress au travail, doublé d un accord du 26 mars 2010 sur la prévention du harcèlement et des violences au travail, a permis aux partenaires sociaux de prendre en compte la problématique des risques psychosociaux au travail (RPS). Le 22 octobre 2013, le ministre de la réforme de l Etat, de la décentralisation et de la Fonction Publique a signé un protocole d accord cadre relatif à la prévention des RPS dans la fonction publique. Ce protocole vise à intégrer durablement la prise en compte des RPS au même titre que les autres risques professionnels dans les politiques de prévention. La circulaire du 25 juillet 2014 relative à la mise en œuvre, dans la fonction publique territoriale, de l accord cadre du 23 octobre 2013, précise que chaque employeur territorial doit réaliser un plan de prévention local des RPS avec le concours du Comité d Hygiène de Sécurité et des Conditions de Travail (CHSCT), ou de l instance en tenant lieu, sur le fondement d un diagnostic partagé des facteurs de RPS ; l évaluation et le plan de prévention des RPS seront intégrés dans le document unique d évaluation des risques professionnels (DUERP). La judiciarisation croissante des rapports sociaux et l engagement de plus en plus fréquent des responsabilités civiles et pénales en matière de santé au travail devant les tribunaux ont déjà abouti à de nombreuses condamnations d employeurs territoriaux et de collectivités en tant que personnes morales. L évolution des tribunaux français et européens à cet égard est révélatrice : elle permet notamment, pour le salarié, la reconnaissance des conséquences de RPS en accident du travail, et étend l engagement de la responsabilité civile (la Cour de cassation parle «d obligation de sécurité de résultat» arrêt du 28 février 2006) de l employeur, même en l absence de faute personnelle (arrêt dit Snecma du 5 mars 2008 de la Cour de cassation). Les composantes organisationnelles du travail et la nature du management sont des facteurs qui sont aujourd hui retenus par les juges de la cour de cassation pour reconnaître une responsabilité de la collectivité dans les atteintes à la santé des salariés. 1
L obligation de sécurité s applique donc à tous les domaines liés à la prévention des risques professionnels, et ne se limite pas seulement à la prévention des accidents de service et du travail et des maladies professionnelles. Cette obligation a été étendue en matière de harcèlement moral, la Cour de cassation précisant que les employeurs ont une véritable obligation de prévention de résultat et doivent en conséquence mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires pour assurer la prévention du harcèlement (Cour de cassation du 21 juin 2006, n 05-43.914) et y mettre un terme (Cour de cassation du 21 février 2007, n 05-41.74). Bien plus encore, la Cour de cassation considère que l employeur, de par son obligation de prévention de résultat, ne peut se contenter de prendre des mesures simplement correctives, notamment lorsqu un salarié est victime sur le lieu de travail d agissement de harcèlement moral et sexuel (Cour de cassation du 3 février 2010, n 08-44019) ou encore de violences physiques ou morales. Il doit prendre toutes les mesures pour en empêcher la survenance. Afin d assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des agents, l employeur public doit donc : - Eviter de mettre en place une organisation de l activité qui aurait des conséquences néfastes pour la santé des agents ; - Transcrire et mettre à jour dans un document unique les résultats de l évaluation des risques professionnels pour la sécurité et la santé des agents. Ce document comporte un inventaire des risques identifiés dans chaque unité de travail (Articles R. 4121-1 et 2 du Code du Travail), y compris les risques psychosociaux ; - Garantir qu aucun agent ne subit les agissements soit de harcèlement sexuel au sens de l article L. 1153-1 du Code du Travail, soit de harcèlement moral tel que le définit l article L. 1152-1 du Code du Travail ; - Mettre en place des actions de prévention des risques professionnels, d information et de formation ainsi qu une organisation et des moyens adaptés à la préservation de la santé de son personnel. Il doit veiller à tenir compte du changement des circonstances et à améliorer les situations existantes (Articles L. 4121-1 et 2 du Code du Travail).Il s agit bien de planifier la prévention et non pas uniquement de réagir à une situation donnée. A cet égard, la prévention à la source est la seule dont les modalités permettent à l Autorité Territoriale de répondre à ses obligations réglementaires. Si la qualification juridique des évènements dépend de l appréciation des faits par le juge, il est cependant acquis que l absence de mise en œuvre effective de démarche de prévention engagera, dans la pluparts des cas, la responsabilité civile et pénale de l Autorité Territoriale. C est dire si s engager dans une démarche de prévention de ces risques s avère essentiel pour les collectivités. 2
2- DEFINITION DES RISQUES PSYCHOSOCIAUX : La plupart des guides ou textes de présentation des RPS les définissent à travers leurs conséquences (stress professionnel, violence au travail, épuisement professionnel, tentative de suicide ou suicide en lien avec le travail, etc.). La définition de référence des RPS retenue ici, est celle du rapport du collège d expert présidé par Michel GOLLAC : «Ce qui fait qu un risque pour la santé au travail est psychosocial, ce n est pas sa manifestation, mais son origine : les RPS seront définis comme les risques pour la santé mentale, physique et sociale, engendrés par les conditions d emploi et les facteurs organisationnels et relationnels susceptibles d interagir avec le fonctionnement mental.» Cette définition met l accent sur des facteurs de risques présents dans des situations de travail, caractérisées par une organisation du travail, des pratiques relationnelles ou des conditions d emploi potentiellement pathogènes pour les agents. Toute collectivité territoriale est un système psycho-sociotechnique où chacune des dimensions est en interaction (psychologique, sociologique et technique) ; la dimension psychosociale n est donc ni un danger, ni un risque, elle est bien présente dans toute situation de travail, elle est une ressource de l engagement des agents, elle permet de répondre aux exigences de l organisation (intelligence, ruse, ), elle permet de faire face aux risques, et, souvent, de s en protéger ; mais lorsque la dimension psychosociale est «troublée» cela se traduit par des manifestations psychologiques ayant un impact plus ou moins grave sur le plan physique : fatigue, épuisement, troubles du sommeil, maladies psychiques, dépression, troubles du comportement (agressivité, violence, addiction, ), maladies cardiaques, troubles musculosquelettiques, tentative de suicide, suicide dans les cas les plus graves. Par conséquent, la notion de facteurs de risques de troubles psychosociaux sera parfois préférée à celle de risques psychosociaux. L analyse de ces troubles, met en évidence la place centrale tenue par l organisation du travail : les TPS sont des symptômes d un dysfonctionnement de l organisation du travail. Le collège d expertise «GOLLAC et BODIER» a retenu six familles de facteurs de risques professionnels à caractère psychosocial susceptibles de favoriser l émergence de troubles psychosociaux, et sur lesquels il est possible d intervenir et d agir. En effet, qu il s agisse de travailler en prévention sur le domaine de l intensité du travail, du temps de travail, des exigences émotionnelles, de l autonomie des agents, de la qualité des rapports sociaux au travail, comme sur les conflits de valeurs données au travail ou à la perception de l insécurité de la situation de travail, des facteurs et critères objectivables existent et permettent non seulement d appuyer un diagnostic pertinent des situations de travail, mais également d y asseoir des actions effectives. Ce guide, sans prétendre à l exhaustivité, a pour finalité d informer les employeurs territoriaux sur leurs obligations en la matière, et à offrir un premier niveau d accompagnement méthodologique dans leur projet de mise en œuvre effective de la prévention des facteurs de risques psychosociaux. 3
Démarche globale de prévention des facteurs de risques à caractère psychosocial Document unique Signaux d alerte/problèmes repérés Evaluation Identification du risque = Prédiagnostic ou dépistage Mise en place d un projet spécifique Diagnostic Elaboration d un plan d actions Mise en œuvre L approche recommandée consiste à combattre le risque à sa source : c est la Prévention. Elle est centrée sur l analyse du travail réellement effectué et de son organisation. Elle se traduit par une évaluation des risques, un diagnostic approfondi et un plan d actions. Cette approche est la plus efficace à long terme, tant du point de vue de la santé des agents que de celle de la qualité du service public. Elle permet à l Autorité Territoriale de répondre à ses obligations réglementaires de protection de la santé des agents. L action qui a pour but de renforcer la résistance des agents, notamment au stress (relaxation, soutien psychologique, coaching,...), ne s attaque pas aux causes réelles et sérieuses des facteurs de risques de troubles psychosociaux, et son impact est donc limité dans le temps (abusivement dénommée prévention secondaire). La prise en charge médicopsychologique des agents en souffrance (abusivement dénommée prévention tertiaire), qui consiste à éviter que leur état de santé ne se détériore davantage, est indispensable en cas de situation grave (suicide, cas de harcèlement avéré, ) ; ce type de réponse doit alors être associée à des actions de Prévention. Il est important que la collectivité et les représentants du personnel s engagent sur une démarche participative et explicative, complète et durable. Ce projet, identifié comme une priorité dans la collectivité devra faire l objet d une information du personnel. 4
1. Identification du risque ou comment poser le problème Cette étape consiste à faire un état des lieux en organisant le recueil d indicateurs de dépistage, d évènements «RPS». Ce travail permet d identifier des secteurs ou groupes d agents plus particulièrement exposés aux facteurs de risques psychosociaux, mais aussi de construire dans la collectivité un consensus sur la présence de facteurs de risques de troubles psychosociaux. 2. Diagnostic approfondi ou comment comprendre le problème Il permet, au travers de l analyse de l activité réellement effectuée, de mettre en évidence les contraintes liées au travail et à l organisation du travail, mais aussi les marges de manœuvres et leur importance dans la survenance d effets délétères pour la santé. Pour garantir la démarche et l objectivité des résultats, il peut être souhaitable de s entourer de compétences extérieures (ergonome, psychologue, sociologue, ). Pour cela, l établissement d un cahier des charges vous permet de formaliser votre demande et de préciser vos besoins. Les résultats sont communiqués aux acteurs de la collectivité (groupe projet, CHSCT, Direction, agents) en vue d une validation. 3. Elaboration et mise en place du plan d actions Les actions à mettre en œuvre sont définies à partir du diagnostic. Elles sont formalisées dans un plan d actions propre à la collectivité, accompagnées d un échéancier. Cela permet de renseigner le Document Unique. Il conviendra de prévoir l évaluation des résultats de l action. 5
J agis en prévention des facteurs de risques de troubles psychosociaux Que dois-je faire et comment? En vue de quoi? Avec qui? Faire un état des lieux en identifiant les RPS à partir d indicateurs tels que l absentéisme, les accidents de service et du travail, et en organisant un recueil d évènements (Cf. brochure INRS ED 6012). En fonction de l état des lieux, poser un diagnostic sur les «RPS», en analysant les situations de travail, selon une méthodologie adaptée au cas par cas (Cf. brochure INRS ED 6011). Si vous ne disposez pas des compétences nécessaires vous pouvez, après élaboration d un cahier des charges, faire appel à un consultant (RPS-Comment choisir un consultant 2012 (ANACT-INRS- CNAMTS) Respecter mon obligation de préserver la santé des agents de ma collectivité Conserver la continuité et la qualité du service public Eviter de voir se dégrader la situation sociale, ce qui aurait un impact sur le climat et le fonctionnement de la collectivité Mettre en évidence les contraintes liées au travail et identifier les leviers sur lesquels agir Mobiliser des compétences pour m aider à agir De manière participative Les agents (dont les représentants du personnel et le CHSCT) La fonction RH et Sécurité de la collectivité (Assistant et Conseiller de Prévention) Le service de santé et de prévention des risques professionnels du Centre de Gestion Les agents concernés L Assistant et/ou le Conseiller de prévention Les représentants du personnel Le service de santé et de prévention des risques professionnels du Centre de Gestion Des consultants externes (Intervenant en prévention des risques professionnels inscrit auprès de la DIRECCTE) Mettre en place un plan d actions à faire valider de façon adaptée et à actualiser régulièrement lors de points d étape Formaliser les résultats du diagnostic Organiser la mise en œuvre d actions de prévention, notamment en les hiérarchisant Mobiliser les ressources humaines, techniques et financières nécessaires à la réussite de la prévention Les acteurs de la santé et de la sécurité des agents, dans la collectivité ou à l externe Améliorer les conditions de travail dans la collectivité, y compris en modifiant l organisation du travail Evaluer ce plan d actions et mettre à jour périodiquement l état des lieux Vérifier la pertinence des mesures engagées et les réorienter si besoin Mettre en place une démarche durable et pérenne Toutes les personnes ayant été associées ou impliquées dans la démarche Cette démarche doit être la plus complète possible et ne pas exclure à priori de facteurs de risques. la faute d imprudence peut être retenue contre un employeur, en cas d accident du travail, pour une analyse des risques insuffisantes et non transcrite dans le document unique d évaluation des risques (Cour de cassation, chambre criminelle, 25 octobre 2011) Cette démarche d analyse des risques vous permettra utilement de renseigner le document unique d évaluation des risques (Article R. 4121-1 et 2 du Code du Travail), ainsi que le bilan annuel de la situation générale de la santé, de la sécurité et des 6
conditions de travail à remettre au CHSCT (Article 49 du Décret n 85-603 du 10 juin 1985 modifié) L évaluation doit nécessairement déboucher sur un plan d actions permettant d agir sur les facteurs de risques détectés. La responsabilité d employeurs peut être retenue pour le fait que l analyse ne se soit pas traduite par «une organisation plus rationnelle du travail» (cour de cassation, chambre criminelle, 15 mai 2007) J agis après évènement grave survenu dans ma collectivité (agression verbale ou physique venant de l extérieur ou entre agents. Dégradations matérielles volontaires, plainte de harcèlement d un agent ou tentative de suicide, ) Que dois-je faire et comment? En vue de quoi? Avec qui? En cas de plainte, procéder à une enquête Etablir les faits et, le cas échéant, travailler dans la collectivité pour éviter qu ils se reproduisent Les personnes concernées En cas d atteinte à la santé d un agent, faire la déclaration d accident de service ou du travail Respecter la loi (Article L. 411-1 du Code de la Sécurité Sociale et Circulaire N 1711 du 30 janvier 1989) Fonction RH Matérialiser les premiers éléments de constat de la situation Les personnes concernées, les témoins, les représentants du personnel Préserver les droits de la victime Procéder à une enquête interne destinée à mettre en œuvre la prévention 1- Identifier, analyser et comprendre les causes de l évènement 2- Proposer des solutions destinées à éviter que la situation ne se reproduise La fonction RH Les agents de prévention (Assistant et/ou Conseiller) Le CHSCT Le médecin du travail L ACFI 3- Mettre en œuvre des actions en se positionnant à partir de l une des trois phases de la démarche de prévention (Cf. brochure INRS ED 6011). Prendre en compte la souffrance des agents (victime, collègues, témoins) par la mise en parole, et en organisant la prise en charge, y compris sur le plan financier, du soutien psychologique des personnels Limiter l impact de la souffrance mentale liée à l évènement Permettre un maintien ou un retour réussi dans la collectivité, rapide et dans les meilleures conditions possibles Le médecin du travail Le psychologue du travail L assistante sociale La fonction RH Rétablir un climat social permettant de bonnes conditions de travail Mettre en œuvre la Prévention Respecter mes obligations réglementaires de prévention des risques professionnels Les acteurs de la santé et de la sécurité dans la collectivité 7
Votre collectivité est dotée d un CHSCT. Vous devez l associer à ces démarches conformément à la loi (Articles L. 4612-1, 3 et 9 du Code du Travail et Articles 38, 39 et 45 du Décret n 85-603 du 10 juin 1985 modifié). Vous pouvez trouver des conseils techniques dans la brochure INRS ED 6125. L absence de déclaration d accident du travail, quand elle est justifiée, en plus d être une infraction pénalement répréhensible (Articles R. 471-3 et R. 147-7 du Code de la Sécurité Sociale) peut conduire à rendre opposables à l employeur les dépenses de soins liées à l accident, et donc à l obliger à rembourser celles-ci à la CPAM (Article L. 471-1 du Code de la Sécurité Sociale), pour les agents non titulaires de la Fonction Publique Territoriale Dans le cas de harcèlement moral avéré, l employeur a l obligation de prendre toutes dispositions pour le faire cesser (Article 6 Ter et 6 Quinquiès de la loi 83-634 du 13 juillet 1983). Cette omission est considérée comme fautive et peut aboutir à la condamnation au versement de dommages-intérêts à la personne qui en serait victime. 8