Québec (Canada) Le Québec 1 est responsable des questions d environnement sur son territoire. Sa législation en la matière et sa réglementation sur l évaluation et l examen des impacts sont autonomes et ne sont en aucun point subordonnées à la loi canadienne sur l évaluation environnementale. Le gouvernement fédéral applique cependant sa loi au Québec sur les territoires fédéraux comme les aéroports, les voies de navigation, les parcs nationaux, les bases militaires et les réserves indiennes ainsi que sur le territoire inuit. Par ailleurs, afin d éviter les dédoublements, des ententes d évaluation environnementale commune sont fréquemment conclues entre le gouvernement provincial et le fédéral. Plusieurs procédures d évaluation environnementale se côtoient sur le territoire québécois. Dans le Québec septentrional, situé au nord du 49 e parallèle, depuis la signature en 1975 de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) et en 1978 de la convention du Nord-Est québécois, des procédures différentes pour l évaluation des impacts des projets de développement sur l environnement et le milieu social ont été instaurées de façon distincte et avant celle du Québec méridional. La limite du 55 e parallèle sépare le territoire Cri (au sud) du territoire Inuit (au nord). De plus, un petit secteur, borné à l ouest par le 69e méridien, au nord par le 55 e parallèle, au sud par le 53 e parallèle et à l est par la frontière du Québec, appelé la région de Moinier, est occupé principalement par les Naskapis et fait l objet d un régime distinct d évaluation environnementale. Lorsqu un projet chevauche ces limites, il est alors assujetti à de multiples procédures lesquelles sont définies dans les conventions ci-haut mentionnées. Pour le sud du Québec, essentiellement le sud du 49 e parallèle, la procédure relève de façon générale du ministère du Développement durable, de l Environnement et des Parcs. C est sur cette procédure méridionale que nous nous attarderons. La Loi sur la qualité de l environnement a été adoptée en 1972 avec pour objet principal de lutter contre la pollution. Elle exigeait alors du maître d ouvrage l obtention d un certificat d autorisation avant d entreprendre tout projet susceptible de modifier la qualité de l environnement ou d entraîner l émission de contaminants (a. 22), à moins que ces projets ne soient exclus en vertu du règlement sur l application de la loi. Déjà, le ministre demandait, avant d émettre le certificat pour les projets d envergure, la réalisation d une étude de répercussions environnementales. C est en 1978 que la loi subira une modification majeure avec, notamment, la création du ministère de l Environnement et du Bureau d audiences publiques sur l environnement (BAPE), et l ajout d une section sur l évaluation et l examen des impacts sur l environnement de certains projets qui inclut la participation publique (section IV.1, a. 31.1 et suivants). En vertu de cet ajout et pour certains projets, un maître d ouvrage susceptible de modifier 1 Information tirée du site du ministère du Développement durable, de l Environnement et des Parcs et revue par Luc Valiquette, anciennement de la Direction de l évaluation environnementale du MDDEP. Voir aussi l excellent texte annoté de la Loi sur la qualité de l environnement de Yergeau (1988).
la qualité de l environnement ou d entraîner l émission de contaminants doit suivre la procédure consignée au règlement sur l évaluation et l examen des impacts sur l environnement (r.9), et obtenir, avant d entreprendre les travaux, un certificat d autorisation du gouvernement (a. 31.1). La liste des projets assujettis à cette procédure apparaît au règlement (r. 9, a. 2). Il s agit de projets alors jugés comme ayant un impact significatif sur l environnement à partir de certains seuils. La liste des projets a évolué au fil des années. On notera que : le règlement entrait en vigueur le 30 décembre 1980, mais, grâce à un délai d exemption, le gouvernement pouvait soustraire un projet dont la réalisation physique avait commencé en dedans de 1 an de la date d entrée en vigueur (Giroux, 1991) ; les projets d établissement et d agrandissement de lieux d enfouissement sanitaire ou de dépôt de matériaux secs sont soumis à la procédure depuis l adoption de la loi c.e-13.1 en 1993 ; certains projets, notamment les projets industriels, n ont pas été soumis immédiatement à la procédure d évaluation et d examen des impacts sur l environnement ; il fallut attendre leur entrée en vigueur par décret en 1996 ; un article n est toujours pas en vigueur (a. 2g concernant les routes publiques à moins de 300 m de cours d eau). Finalement, la soustraction au processus est possible pour des projets dont la réalisation vise à réparer ou à prévenir des dommages causés par une catastrophe réelle ou appréhendée (a. 31.6), ce qui a été appliqué notamment à la suite de la tempête de verglas dans la région de Montréal en 1998. Le processus, qui s applique à la fois aux projets privés et publics, comporte diverses phases : dépôt de l avis de projet, élaboration et remise de la directive au maître d ouvrage, réalisation de l étude d impact, consultation publique, analyse environnementale et décision. Le maître d ouvrage dépose un avis de projet au ministre de l Environnement. Pour l aider dans cette tâche, le ministère a élaboré un avis de projet type8. À la réception de cet avis, le ministre, en fait la direction responsable de l évaluation environnementale, détermine si le projet doit être soumis à une étude d impact en vertu de la loi, en comparant la description du projet à la liste des projets assujettis et spécifiés dans le règlement. Si une étude d impact s avère nécessaire, le ministre procède à l élaboration d une directive en consultant les ministères concernés. Il s agit d une phase de cadrage qui se fonde essentiellement sur l expérience acquise et sur la consultation des unités gouvernementales pertinentes, et qui permet de déterminer la nature, la portée et l étendue de l étude d impact que l initiateur du projet doit préparer. Avec l expérience, le
ministère de l Environnement a élaboré diverses directives sectorielles, elles aussi élaborées en consultation avec les ministères concernés. Le ministre remet alors la directive au maître d ouvrage qui procède à la réalisation de l étude. La réalisation de l étude d impact est sous la responsabilité du maître d ouvrage. Ce dernier voit donc à mandater une équipe d experts (en régie ou en sous-traitance), s occupe de ses propres échéanciers et paie la totalité des coûts. Le maître d ouvrage est invité, dans les directives, à faire participer et à consulter le public en cours de réalisation de l étude d impacts. Cette situation met parfois en question l indépendance des équipes de travail. Tout au long de la réalisation de l étude d impact, le promoteur entretient, s il le souhaite, des relations suivies avec la direction des évaluations environnementales. Cette pratique, qui n est pas prévue par la loi ou le règlement, permet de s assurer que le rapport déposé sera recevable, c'est-à-dire s il contient suffisamment d'information pour être rendue publique, compte tenu des enjeux perçus à cette étape. Par ailleurs, le ministre peut demander en tout temps de l information complémentaire au promoteur. Lorsqu il a terminé, le maître d ouvrage remet le rapport d étude ainsi qu un résumé vulgarisé au ministre qui jugera si la tâche a été remplie à sa satisfaction ; il demandera au besoin des informations complémentaires. Si l étude satisfait aux exigences, le rapport est rendu public en vue d un examen externe. Le rapport sera aussi utilisé par la direction du ministère responsable de l évaluation environnementale pour l analyse technique. Le Bureau d audiences publiques sur l environnement (BAPE)9 est directement mandaté par le ministre de l Environnement pour procéder à un examen public ; il possède notamment des pouvoirs d enquête et les commissaires sont assermentés et soumis à un code d éthique et de déontologie. Le BAPE invite alors le public, selon des règles de procédures bien définies et connues de tous, à prendre connaissance des documents déposés, entre autres, à proximité des lieux prévus pour la réalisation du projet. Il organise de plus des séances d information publique. Toute personne, tout groupe ou toute municipalité dispose de 45 jours pour consulter les documents et demander la tenue d une audience. La demande doit être faite par écrit et motivée. Si le ministre ne juge pas la demande «frivole», il mandate alors le BAPE de procéder à une audience publique (durée limitée à quatre mois par règlement) ou à une médiation (durée de deux mois). Au terme de l audience et de la médiation, le BAPE dépose son rapport au ministre qui fait état de ses constatations et de son analyse et qui n a pas de valeur décisionnelle (a. 31.3 de la loi). Le mandat émis par le ministre au BAPE précise l objet de l enquête. Ce dernier peut, dans certains cas être très large, ou encore ne concerner que certains éléments du dossier. Les limites du mandat ou encore la répétitivité des dossiers peuvent parfois causer certaines insatisfactions pouvant conduire à des contestations allant de déclarations aux médias jusqu au boycottage de la participation publique aux audiences. La direction responsable de l évaluation environnementale procède parallèlement à l analyse environnementale du projet avec la participation des autres ministères ou directions concernées. Cette analyse se fait sur la base du rapport d étude d impact
mais aussi des échanges tenus pendant l'audience publique et des documents qui y sont déposés. Elle n aboutit généralement qu après le dépôt du rapport d audiences publiques, prenant souvent en compte les résultats de la participation publique du BAPE. Certaines informations sont cependant transmises aux citoyens en cours d audience par le représentant du ministère qui agit comme personne-ressource. Les rapports d'analyse environnementale du ministère sont rendus publics depuis 1997. Le ministre dispose d un délai maximum de 15 mois à l intérieur duquel il doit soumettre le dossier complet au gouvernement pour approbation. Ce délai de rigueur ne s applique toutefois qu aux projets de type industriel ; il court à partir de la réception de l avis de projet et ne tient pas compte de la durée requise pour la réalisation de l étude d impact par le maître d ouvrage. Le ministre se base sur les trois rapports déposés (le rapport d ÉIE, l analyse environnementale et le rapport d enquête et d audience publique) et les documents afférents pour élaborer un projet de décret qu il soumettra à l approbation du Conseil des ministres. L autorisation, s il y a lieu, relève d un décret ministériel et comprend généralement des conditions d application ainsi que des devoirs et des obligations à l intention du maître d ouvrage. On exige à l occasion des modifications au projet, à moins de simplement refuser l autorisation. Le ministère traduit ensuite ce décret, le cas échéant, en un ou plusieurs certificats d autorisation. La procédure actuellement en place a évolué au fil des années, ayant été évaluée à deux reprises (Québec, 1988, Québec, 1992). En 1992, l'assemblée nationale du Québec a adopté une nouvelle loi sur l évaluation environnementale qui introduisait la notion d'enjeux en évaluation environnementale et mettait en place des mécanismes et une procédure pour effectuer l'évaluation environnementale stratégique des politiques, plans et programmes du Québec susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement. Toutefois, malgré ces améliorations au régime québécois d'évaluation environnementale, certains irritants introduits par cette loi ont soulevé de fortes oppositions de la part de plusieurs groupes de pression en évaluation environnementale, dont l Association québécoise pour l évaluation d impacts (AQÉI),.et cette nouvelle loi n'a jamais été mise en vigueur. Parmi les irritants de cette loi de 1992, mentionnons le transfert du pouvoir de décréter des audiences publiques du ministre de l'environnement vers le Conseil des ministres, de même que la possibilité que ce dernier n'assujettisse plus certains projets à la procédure d'évaluation environnementale, du fait que le programme encadrant ces projets aurait été soumis à une procédure d'évaluation environnementale stratégique. Depuis, plusieurs améliorations ont été apportées au régime d'évaluation environnemental : certains délais ont été précisés et l équité dans la gestion des projets a été accrue de différentes façons : émissions de directives sectorielles, application de la médiation environnementale, assujettissement des projets de lieu d'enfouissement sanitaire et des projets industriels et établissement d un délai maximum pour l'évaluation de ces derniers On appréciera du processus québécois sa transparence et son encadrement. Tous les documents sont rendus publics localement, à Québec et Montréal, et par Internet, et ce,
même si les dossiers sont clos. Il y a obligation légale d annoncer dans les médias la tenue de consultations publiques. Tous les citoyens peuvent s exprimer ouvertement sans avoir recours à des avocats. Les règles de procédures d audience publique et de médiation environnementale sont connues de tous et rappelées au début de chaque rencontre publique. Une commission peut exiger le dépôt des documents nécessaires à leur analyse quelque soit l acteur qui le détient en sa possession. L analyse environnementale est rendue publique. La décision qui émane du Conseil des ministres est justifiée et publicisée. Les décrets sont des documents publics. On peut ajouter que les médias font état du dossier, relatant souvent les points de vue des différents acteurs. Principaux liens Association québécoise pour l évaluation d impacts Bureau d audiences publiques sur l environnement Ministère du Développement durable, de l Environnement et des Parcs