MÉMOIRE SUR LE DOCUMENT DE CONSULTATION PRÉSENTÉ À LA COMMISSION DE L AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE Le 16 octobre 2002
présenté TABLE DES MATIÈRES PRÉSENTATION DE L UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC...i INTRODUCTION...ii 1. LES ENJEUX DU LOGEMENT SOCIAL ET À PRIX ABORDABLE POUR LES MUNICIPALITÉS... 1 1.1 Des responsabilités croissantes pour les municipalités en matière sociale...1 1.2 Les responsabilités des municipalités en matière de logement social et abordable...2 1.3 L inadaptation de la taxe foncière pour le financement des responsabilités sociales des municipalités...5 2. UN ENSEMBLE DE SOLUTIONS POUR RÉPONDRE À DES BESOINS MULTIPLES AVEC DES MOYENS FINANCIERS APPROPRIÉS... 7 2.1 La variété des besoins... 8 2.2 Des solutions pour répondre aux besoins d abordabilité... 8 2.3 Des solutions pour répondre aux besoins de disponibilité... 11 2.4 Un rôle accru des municipalités dans le cadre de politiques durables grâce à l attribution de ressources autonomes et durables... 13 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS... 16
présenté i PRÉSENTATION DE L UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC Avec ses quelque 200 membres comptant pour plus de 6 millions de citoyens et gérant plus de 90 % des budgets municipaux, l Union des municipalités du Québec (UMQ) représente le monde municipal dans toute sa diversité. Couvrant près de 75 % du territoire municipalisé au Québec, son poids et sa légitimité lui permettent d intervenir dans le débat public au nom de plus de 80 % de la population québécoise. Depuis sa fondation en 1919, l Union prend part à tous les débats et joue un rôle de premier plan dans la défense des municipalités et de leurs citoyens. Par son action, elle favorise la reconnaissance réelle de l autonomie politique et financière des municipalités québécoises. Elle appuie et supporte ses membres en intercédant en leur nom, en les tenant informés sur les développements de la scène municipale et en leur donnant la possibilité d influencer ensemble le cours des décisions, dans le meilleur intérêt des citoyens. L Union se veut également un carrefour de la réflexion municipale québécoise et favorise à cette fin la formation des élus municipaux et la diffusion de l information, notamment par le biais de son site Internet (www.umq.qc.ca), de son bulletin Info Express, de sa revue URBA et de ses assises annuelles. L UMQ est également un agent privilégié de communication entre les gouvernements et les municipalités. Enfin, reflétant en cela l évolution de la pensée et de l action municipale des dernières années, l Union mène à bien divers mandats de services auprès de ses membres, favorisant ainsi une saine gestion des deniers publics.
ii INTRODUCTION L Union des municipalités du Québec remercie les membres de la Commission de l aménagement du territoire de lui permettre de présenter son point de vue dans le cadre des consultations particulières sur le logement social et abordable. À cet égard, nous vous rappelons que la force de l UMQ réside dans la diversité de ses membres qui proviennent des régions centrales, des régions-ressources, des petites et grandes municipalités. Les grands centres urbains du Québec sont tous représentés au sein de l UMQ, dont les membres sont par conséquent directement concernés par la problématique du logement social et abordable. L UMQ, comme la Commission de l aménagement du territoire, est préoccupée par ce dossier et par les impacts négatifs de ce phénomène dans les villes, tels que l augmentation du nombre de sans-abri et la détérioration de la qualité des logements et du cadre de vie d un nombre croissant de ménages. Le monde municipal est directement interpellé par la pénurie de logements sociaux et abordables qui sévit dans les principaux centres urbains du Québec et désire collaborer à la mise en place de solutions à la fois durables et qui permettent de réduire la pénurie de logements à court terme. Les municipalités sont des partenaires importants dans la mise en œuvre des programmes de logements. En effet, plus près des populations nécessiteuses, les municipalités sont des intervenants privilégiés pour identifier les besoins et participer à la réalisation des projets. Elles sont aussi des partenaires de la construction et de la gestion du parc d habitations à loyer modique (HLM), et s associent au gouvernement dans la mise en œuvre et le financement des programmes de construction de logements abordables. L UMQ s implique par l intermédiaire des programmes de construction de logements abordables, en siégeant au conseil d administration du Fonds québécois d habitation communautaire, démontrant ainsi la volonté de ses membres de participer activement
iii avec les autres acteurs impliqués à la mise en œuvre d actions concrètes visant à éviter de nouvelles crises du logement dans les années à venir. L UMQ s est prononcée à deux reprises sur la question de la pénurie de logements abordables. Le conseil d administration de l UMQ a adopté une résolution le 23 novembre 2001, qui préconisait l utilisation des allocations de logement comme politique à privilégier à long terme pour favoriser l accès des ménages à revenus modestes à du logement abordable, le soutien aux initiatives communautaires de création de logements abordables, et la construction de logements abordables par les organismes HLM en complément aux autres actions. Ayant constaté que la pénurie de logements locatifs allait perdurer dans les prochaines années, malgré les efforts récents des gouvernements en matière d investissement dans la construction de logements abordables, qui ne suffiront pas à rattraper le retard dans les programmes pris ces dernières années, l UMQ a adressé une lettre au premier ministre en septembre 2002 pour lui demander d adopter des mesures fiscales incitatives pour la construction de logements locatifs. Dans le cadre du présent mémoire, l UMQ entend se prononcer sur les mesures proposées dans le rapport de consultation en mettant l accent sur le rôle des municipalités. L UMQ tient également à formuler des propositions de solutions à la crise du logement, qui permettront à la fois de combler les besoins en logement à court terme d ici l échéance du 1 er juillet 2003, et à long terme pour que les solutions préconisées contribuent à une amélioration significative des conditions de vie des ménages. Dans cet objectif, il est important de rappeler brièvement dans quel contexte se pose la problématique du logement social et abordable pour les municipalités.
iv La crise du logement, qui se traduit par une pénurie importante de logements locatifs, concerne avant tout les grands centres urbains. Toutes les prévisions, tant du gouvernement du Québec que des constructeurs d habitations, laissent penser que cette pénurie s aggravera d ici l année prochaine et les années qui suivront, et ce, malgré les programmes de construction de logements abordables mis en œuvre par le gouvernement du Québec et par le gouvernement fédéral. La pénurie de logements locatifs dans les grands centres urbains du Québec entraîne un taux d inoccupation extrêmement bas (0,6% dans la région métropolitaine de Montréal), alors que le taux d équilibre se situe à 3%, ainsi qu une augmentation constante des prix des loyers. De fait, de plus en plus de ménages éprouvent des difficultés à trouver des logements dont le loyer correspond à moins de 30% de leurs revenus, et la pénurie affecte désormais non seulement les ménages à faible revenu mais aussi ceux à revenu moyen. Face à cette situation, le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral ont adopté des programmes visant à accélérer la construction de logements abordables, tels les programmes Accès Logis et Logement abordable, auxquels les municipalités apportent une contribution, par le biais des fonds municipaux de développement du logement social. Ces programmes permettront à de nombreux ménages ayant les revenus les plus bas d accéder à un logement dont ils seront capables de payer le loyer. Toutefois les prévisions des intervenants du domaine démontrent que ces programmes ne seront pas suffisants pour ramener le taux d inoccupation à 3%. De surcroît, ces programmes s attaquent au problème des ménages à faible revenu, mais ils ne bénéficieront pas aux ménages avec un revenu moyen qui sont touchés par la pénurie de logements locatifs. Par ailleurs, les municipalités, dont la contribution financière augmentera avec l accélération des constructions mises en œuvre dans le cadre de ces programmes, ne disposent que de ressources fiscales limitées pour répondre à ces besoins.
v Nos propos témoigneront donc de l importance que revêt, pour l UMQ, la problématique du logement social et abordable et du rôle majeur que les municipalités souhaitent exercer dans la recherche et la mise en œuvre de solutions multiples et diversifiées. Nos propos souligneront également la nécessité d une révision des ressources fiscales des municipalités afin de leur permettre d assumer pleinement leurs responsabilités en matière de logement social. La première partie de notre mémoire présente les principaux enjeux de la question du logement social et abordable pour les municipalités, tant en matière de responsabilités qu en matière de financement. La deuxième partie du présent mémoire identifie les solutions que l Union des municipalités du Québec préconise pour combler la diversité des besoins en matière de logement, et les moyens de financement de ces mesures. En conclusion, la dernière partie du mémoire présente une synthèse des recommandations de l UMQ.
1 1. LES ENJEUX DU LOGEMENT SOCIAL ET À PRIX ABORDABLE POUR LES MUNICIPALITÉS Le problème du logement social est fortement et directement relié à celui, plus global, de la pauvreté de la population, qui touche de plus en plus les municipalités. La pauvreté influence et contraint leurs politiques, y compris celle du logement social. Pour cette raison, nous rappellerons dans un premier point la nature des impacts de la pauvreté de la population sur les municipalités, puis nous ferons état, dans un deuxième point, de leurs responsabilités en matière de logement social. Enfin, nous expliquerons dans un troisième point pourquoi la taxe foncière n est pas appropriée pour financer ces responsabilités. 1.1 Des responsabilités croissantes pour les municipalités en matière sociale Alors que les responsabilités municipales étaient traditionnellement centrées sur des services à la propriété (aqueducs, égouts, rues, etc.), elles ont graduellement évolué vers un important volet de services à la personne, dont celui du logement social. Cette évolution s explique par les nombreux transferts de responsabilités des gouvernements supérieurs vers les municipalités depuis plusieurs années. Cette évolution s explique aussi par le fait que les municipalités urbaines, qui sont les principales concernées par cette évolution, sont confrontées à des problèmes grandissants de pauvreté, qui se traduisent dans des politiques et des actions diverses tournées vers des populations particulières, telles que : - Les personnes âgées : leur nombre augmente et ne cessera d augmenter dans les prochaines décennies. Il en résulte des besoins particuliers en termes de services et de logement; - Les immigrants : la quasi-totalité est installée dans les grands centres urbains, les municipalités devant les accueillir et assurer leur bien-être économique et social, ce qui se répercute notamment sur les politiques d aménagement du territoire, et bien-sûr sur les besoins de logements;
2 - Les jeunes familles à faible revenu : les difficultés qu elles éprouvent à accéder à la propriété exercent une pression à la hausse sur la demande de logements locatifs. Ces problèmes de nature sociale entraînent de nombreuses actions des gouvernements dans le cadre de politiques sectorielles. Les municipalités sont également des acteurs importants dans la prise en charge de ces populations, ce qui les conduit à consacrer une partie non négligeable de leur budget à ces responsabilités. 1.2 Les responsabilités des municipalités en matière de logement social et abordable Lorsque l on procède à une analyse globale de la situation, on constate qu en plus des répercussions sur les actions des municipalités et sur les besoins en logement des différents problèmes sociaux exposés plus haut, les municipalités assument d importantes responsabilités en matière de logement social. Outre leur responsabilité dans le financement et la gestion du parc HLM via les Offices municipaux d habitation, les municipalités contribuent, en partenariat avec les autres ordres de gouvernement, à la construction de logements abordables afin de réduire la pénurie et d éviter une nouvelle crise du logement en 2003 et dans les autres années à venir. Premièrement, les municipalités contribuent financièrement à la construction de logements abordables dans le cadre du programme Accès Logis du gouvernement du Québec et du programme Logement abordable conjoint du gouvernement fédéral et du gouvernement du Québec. Lancé en 1997 avec la collaboration du Fonds québécois d habitation communautaire, et reconduit pour cinq ans à compter de 2002 avec quelques améliorations, le programme Accès Logis permet à des coopératives d habitation et à des organismes à but non lucratif de réaliser des logements communautaires.
3 À l intérieur de ce programme, les municipalités participent au financement de la construction et de la rénovation de ces logements dans le cadre de la contribution minimale exigée du milieu. Plus de 60% des contributions du milieu sont versées par les municipalités. La contribution minimale, déterminée par la Société d habitation du Québec pour chaque municipalité en fonction du nombre de logements prévus, correspond à 15% des coûts de réalisation admissibles et à 10% du coût du supplément au loyer, soit un coût moyen par logement réalisé de 12 000 $. Certaines municipalités ont créé, de manière obligatoire pour certaines et facultative pour d autres, un fonds de développement du logement social, auquel elles versent les contributions, et qui permet d associer les principaux acteurs du développement du logement communautaire et social dans la gestion de leur fonds. À l échelle du Québec et pour le programme AccèsLogis, la SHQ a prévu un total de 6500 logements à réaliser sur cinq ans entre 2002 et 2007, ce qui représente une contribution minimale des municipalités de 68,5 M $ sur cette période. Le programme de logement abordable est un programme à frais partagés entre le fédéral, le provincial et le municipal, pour la réalisation de 6500 logements par des Offices municipaux d habitation (OMH), des coopératives d habitation, des OSBL et des promoteurs privés (un volet social et communautaire et un volet privé). À l intérieur de ce programme, les municipalités sont appelées à contribuer au financement de la construction de ces logements selon une contribution minimale qui correspond à 15% des coûts de réalisation admissibles. À l échelle du Québec et pour le programme Logement abordable, la SHQ a prévu un total de 6500 logements à réaliser sur trois ans entre 2002 et 2004, ce qui représente une contribution minimale des municipalités de 57 M $ sur cette période.
4 Les municipalités contribuent également au financement du programme d aide d urgence aux ménages sans logis mis en place en 2002 par le gouvernement du Québec, qui s adresse aux municipalités dont le taux d inoccupation est inférieur à 1,5%. Les municipalités contribuent à hauteur de 10% des subventions de supplément loyer versées, pour un maximum de 750 unités. Les municipalités sont tenues d offrir leurs services à tout ménage sans logis qui en fait la demande. En contrepartie, elles peuvent demander le remboursement d une partie des coûts de ces services à la SHQ, à hauteur de 50% des dépenses admissibles. Enfin, les municipalités investissent de manière importante dans la rénovation et la réhabilitation de certains quartiers, qui visent à améliorer la qualité des logements, à mettre en valeur le milieu environnant et à favoriser la conservation du patrimoine bâti. Le gouvernement du Québec a mis sur pied un programme de remboursement d une partie des coûts engagés dans cette politique par les municipalités : programme de rénovation des vieux quartiers, devenu le programme rénovation Québec (application à compter de 2003). Avant sa révision, il était prévu que les investissements réalisés dans le cadre de ce programme représentent, pour deux ans, 115 M $ pour les municipalités, 115 M $ pour le gouvernement du Québec, et 4,5 M $ pour le gouvernement fédéral. La description des différents programmes de logement social et abordable permet de mieux cerner l ampleur de la contribution financière des municipalités. Comme ces dernières versent des contributions par logement réalisé, le coût total des programmes est difficile à évaluer, mais il est d autant plus élevé que le nombre de logements réalisés est élevé. Par ailleurs la multiplication de sans logis entraîne des coûts directs (mise en œuvre de programmes d urgence) et indirects (impacts sociaux) pour les municipalités. Nous sommes convaincus de la nécessité de favoriser l accélération de la réalisation de logements abordables dans les mois et les années qui viennent, et de l importance que revêt l implication et la participation des municipalités dans ces programmes, parce
5 qu elles sont les plus proches des citoyens et les mieux placées pour en évaluer les besoins. Toutefois, il est essentiel de souligner que les municipalités ne pourront pas compter sur leurs ressources actuelles pour mener à bien ces politiques sans remettre en cause leur équilibre budgétaire ou d autres secteurs d intervention, leur marge de manœuvre financière étant extrêmement limitée. 1.3 L inadaptation de la taxe foncière pour le financement des responsabilités sociales des municipalités La richesse foncière uniformisée dans l ensemble du Québec a progressé de 0,9% de 1996 à 1999, alors que les revenus personnels se sont accrus de 10%, que l inflation a progressé de 4,4%, et que les recettes provenant de la TVQ se sont accrues de 34,2%. Il s ensuit un déséquilibre fiscal entre les municipalités et le gouvernement du Québec, qui s explique par l inadaptation de la taxation foncière à l évolution des responsabilités des municipalités. Cette inadaptation est d autant plus porteuse de déséquilibre que la taxe foncière constitue encore la principale source de revenus des municipalités. La taxe foncière est très bien adaptée pour financer les services à la propriété traditionnellement fournis par les municipalités, tels que le nettoyage des rues, le déneigement, ou la collecte des matières résiduelles. Il existe en effet un lien évident entre la base fiscale, soit la propriété (la valeur foncière) et ces services. Par contre, la taxe foncière est beaucoup moins bien adaptée pour financer les services à la personne, principalement dans le domaine social, économique ou culturel. Il n existe en effet pas de lien entre la valeur foncière et les coûts reliés aux programmes sociaux ou aux activités culturelles et de loisirs. Or ces services à la personne représentent une part croissante des budgets municipaux, notamment dans les
6 milieux urbains, où les villes sont confrontées à des problèmes de pauvreté et à des demandes croissantes de leurs citoyens quant à la qualité de vie. L implication des municipalités dans la fourniture de services à caractère social les amène de fait à la conduite de politiques de redistribution, qu elles soient délibérées ou non. Or les théories économiques sur lesquelles sont basées les compétences fiscales dévolues aux différents ordres de gouvernement au Canada et au Québec préconisent la limitation du rôle des municipalités à une fonction d allocation des ressources, celle de redistribution devant être exercée par les gouvernements supérieurs uniquement. Pour répondre à la fonction d allocation des ressources, la taxe foncière comme principale source de revenu est un instrument satisfaisant d un point de vue économique, mais elle ne l est point pour la fonction de redistribution de la richesse. Il est de plus en plus évident que les compétences fiscales des municipalités doivent être adaptées aux nouvelles réalités. Il est temps de reconnaître aux municipalités un certain rôle dans la redistribution des revenus, étant donné leur implication croissante en matière sociale et économique. L implication des municipalités dans le logement social et abordable en est une bonne illustration. Or la taxe foncière ne répond pas à cette fonction. Ce point de vue est désormais partagé par de nombreux experts, comme en témoigne le récent rapport de l OCDE sur le développement régional au Canada, qui précise que la taxe foncière est un outil médiocre de financement des programmes de redistribution comme le logement social. En témoigne également le rapport spécial du groupe TD publié en avril 2002, qui précise que l impôt foncier n est pas approprié pour financer les nouvelles responsabilités des villes comme le logement social, à cause de son caractère régressif et de l absence de relation avec la capacité de payer et avec l activité économique. 1 1 Rapport spécial TD Economics, Un choix entre investir dans les villes canadiennes et désinvestir dans l avenir du Canada, 22/04/2002 : Le rapport recommande de donner aux municipalités canadiennes de nouvelles sources de revenus stables et évolutives, comme la possibilité de fixer le taux d une taxe municipale assise sur une taxe existante, comme les taxes d accise et les taxes de vente, sans toutefois augmenter le fardeau fiscal global, les gouvernements supérieurs devant libérer un champ fiscal pour les villes.
7 L évolution des activités économiques depuis ces dernières décennies se traduit par le déplacement de la richesse économique du secteur manufacturier traditionnel vers le secteur des entreprises reliées à l économie du savoir. Tous les intervenants s entendent pour dire que cette tendance ne fera que s accroître dans les décennies à venir. Dans ce contexte, la taxation foncière, qui est assise sur la richesse foncière, ne suffira plus aux municipalités pour le financement de leurs responsabilités. Comme les activités de l économie du savoir nécessitent moins d investissements immobiliers, les entreprises qui oeuvrent dans le secteur de l économie du savoir versent généralement des taxes foncières bien moindres que celles versées par les entreprises manufacturières pour le même niveau de chiffre d affaires. Les municipalités ont besoin d une source de taxation qui leur permette de capter la richesse économique désormais concentrée dans le secteur de l économie du savoir. Dans le même sens, il existe un décalage dans le temps entre l évolution des valeurs foncières et l évolution des dépenses municipales, qui dépendent en partie de l évolution de l activité économique et des besoins en matière sociale. Finalement, l impôt foncier utilisé comme principale source de financement des municipalités pose désormais des problèmes d efficacité et d équité, d autant plus marqués que les responsabilités sociales des municipalités augmentent. 2. UN ENSEMBLE DE SOLUTIONS POUR RÉPONDRE À DES BESOINS MULTIPLES AVEC DES MOYENS FINANCIERS APPROPRIÉS Voici quelles sont les mesures qui devraient être analysées pour combler les principaux besoins en matière de logement social et abordable, sans toutefois commenter une à une les solutions avancées dans le document de consultation. Nous ferons à la fois un survol des mesures à adopter indépendamment du niveau de gouvernement concerné, et une
8 présentation du rôle que les municipalités entendent jouer dans la mise en œuvre de ces mesures. 2.1 La variété des besoins Comme le document de consultation le souligne, les problèmes de logement rencontrés par de nombreux ménages au Québec relèvent à la fois d une question de prix des logements, qui doit être reliée à la question des revenus des ménages, et d une question de disponibilité, qui tient au nombre de logements disponibles sur le marché et à leur adéquation aux caractéristiques de la demande. Les mesures à adopter devront donc répondre à la fois à ces deux questions. Le document de consultation souligne également les mutations profondes des modes de vie, qui ont des impacts importants sur les caractéristiques de la demande de logement, comme l accroissement du nombre de ménages composés d une seule personne et du nombre de familles monoparentales ou l engouement pour le milieu urbain. Ces mutations devraient être prises en compte dans les réponses à apporter à la crise du logement et devraient conduire à l amélioration durable des conditions de logement. Compte tenu de ces éléments, il n existe pas de solution unique pour résoudre la pénurie de logement. C est plutôt un ensemble de solutions diversifiées qui permettra de répondre aux besoins très divers des ménages en matière de logement. 2.2 Des solutions pour répondre aux besoins d abordabilité Nous avons identifié deux catégories de mesures à court et long terme, certaines de ces mesures étant avancées dans le document de consultation. - Une aide à la personne : Comme cela est proposé dans le document de consultation, il nous semble important de mettre en place une allocation logement calculée selon le revenu et selon le loyer moyen
9 de la région considérée. De plus, des critères supplémentaires devraient être prévus, tels que le nombre d enfants et l âge des personnes (critère à destination des personnes âgées). Cette allocation logement ne devrait pas être conditionnée à un logement en particulier, afin de favoriser la mobilité des ménages et la mixité sociale. L allocation logement pourrait toutefois être versée directement au propriétaire, ce qui le porterait plus facilement à louer son logement à un ménage à faible revenu. - Une aide à la pierre : La construction de logements sociaux et abordables permet de répondre à la fois à la question de l abordabilité et à celle de la disponibilité. C est pourquoi des efforts supplémentaires doivent être faits pour accélérer la construction de ces logements, via les programmes AccèsLogis et Logement abordable. Aujourd hui, 50% des projets du programme AccèsLogis sont réalisés dans le cadre du volet I, qui vise les logements pour les ménages à faible revenu, la majorité de ces projets étant réalisée dans les grands centres urbains. Le volet II, qui vise les personnes âgées en perte légère d autonomie, représente 32% des projets, lesquels sont réalisés majoritairement en région. Quant au volet III, qui s adresse aux personnes ayant des besoins particuliers (personnes victimes de violence familiale, aide d urgence, personnes atteintes de déficiences), il représente 18% des projets et est particulièrement utilisé dans les grands centres urbains, principalement à Montréal, où les besoins sont les plus importants. Le niveau des investissements réalisés dans le cadre de ces programmes doit être maintenu, toutefois le volet II devrait être plus développé dans les grands centres urbains afin de tenir compte de l évolution démographique. Contrairement à ce que le document de consultation recommande, l UMQ ne croit pas que le volet I du programme doive être abandonné, même graduellement. En effet, même si l évolution démographique et de la société laissent présager une augmentation des ménages composés d une seule personne, les familles ayant de faibles revenus ou monoparentales sont souvent celles
10 qui ont le plus de mal à se loger, notamment dans les villes, et le logement abordable répond bien à leurs besoins. Afin d attirer les investisseurs privés vers le financement de la construction de ces nouveaux logements, la proposition du document de consultation de création d un fonds d investissement en logement social et abordable constitue un bon moyen d assurer la viabilité et l autosuffisance financière du secteur social et communautaire. Les modalités d application devraient comprendre des incitations fiscales pour l investissement dans ce fonds et des garanties du gouvernement permettant de sécuriser les investisseurs. Le document de consultation propose le transfert du parc de logements sociaux vers le secteur communautaire, ce qui pourrait constituer une avenue de solution intéressante. Toutefois, en l absence d évaluation chiffrée de la mesure, il nous est difficile d en mesurer les effets. Une étude spécifique devrait donc être entreprise pour approfondir cette proposition. Cette étude devrait associer les représentants du milieu communautaire et les municipalités pour parvenir à un consensus sur le mode de réalisation. Finalement, la décision de transférer ou non le parc de logements sociaux vers le secteur communautaire devrait appartenir aux municipalités. Quant à la question du mouvement coopératif, les municipalités sont préoccupées par l évolution du parc de logements coopératifs. L UMQ encourage donc la réalisation d une évaluation de ce mouvement pour en réajuster les pratiques en fonction des mutations dans les besoins et le mode de vie des ménages. Par exemple, le fait que des ménages continuent d occuper un logement coopératif destiné aux jeunes familles après le départ de leurs enfants a pour effet de limiter l accès à ces logements par de nouvelles jeunes familles, et de rendre ineffectif l objectif initial de la coopérative.
11 2.3 Des solutions pour répondre aux besoins de disponibilité Pour faire face aux problèmes de disponibilité à court comme à long terme, deux séries de mesures doivent être mises en œuvre : - L aide au secteur du logement locatif : Pour résorber la pénurie de logements locatifs à court et à moyen terme, les programmes de construction de logements abordables devront être complétés par des mesures fiscales visant à encourager la construction de logements locatifs privés. En effet, la pénurie de logements locatifs soit le problème de disponibilité que vivent actuellement les grands centres urbains provient d un déséquilibre structurel entre l offre et la demande de logements. Alors que la demande de logements locatifs s accroît avec la bonne conjoncture économique, l offre ralentit, principalement à cause du manque de rentabilité du secteur du logement locatif. Le manque de rentabilité est dû à un écart important entre le loyer économique, soit le loyer qui permet à un propriétaire de justifier son investissement, et le loyer marchand, soit le revenu locatif probable d un immeuble sur le marché. L adoption d une série d incitatifs fiscaux en faveur des investisseurs dans les logements locatifs permettrait d améliorer la rentabilité de la construction de logements locatifs privés, et encouragerait ainsi les investissements dans ce secteur. La combinaison des programmes de logements abordables et de l augmentation de la construction de logements locatifs privés grâce à des mesures fiscales incitatives est une solution déjà avancée par plusieurs organisations, dont l Association provinciale des constructeurs d habitation du Québec, la Ville de Québec, et la Communauté métropolitaine de Montréal. Elle nous paraît devoir être mise en œuvre pour combler les besoins des ménages à faible et à moyen revenu dans les vingt prochaines années. Cette mesure s adapte bien aux modifications des modes de vie et d ordre démographique analysées dans le document de consultation.
12 Le détail des mesures fiscales qui devraient être adoptées a fait l objet d une étude approfondie par la Communauté métropolitaine de Montréal en juin 2002, et l UMQ adhère aux propositions qui sont développées et évaluées dans cette étude. - L aide à l accession à la propriété : L UMQ se prononce en faveur d un programme d aide à l accession à la propriété, avec cependant des modalités différentes de celles qui sont proposées dans le document de consultation. Tout d abord, l UMQ s oppose à toute mesure de dégrèvement d impôt foncier sous quelque forme que ce soit. Comme nous l avons exposé plus haut, les municipalités éprouvent déjà des difficultés à financer leurs responsabilités croissantes en matière sociale, ces difficultés étant attribuables à leur grande dépendance envers l impôt foncier. Un dégrèvement d impôt foncier aurait pour effet d appauvrir les municipalités et de réduire encore plus leur marge de manœuvre pour conduire des politiques durables d amélioration des conditions de vie de leurs citoyens. Cette proposition doit donc absolument être rejetée. Pour favoriser l accès à la propriété, l UMQ suggère plutôt d examiner la possibilité de déduire de l impôt sur le revenu les taxes foncières ainsi que les intérêts des prêts immobiliers. La déductibilité devrait être inversement proportionnelle au revenu et plafonnée afin de ne pas favoriser les plus hauts revenus et les constructions haut de gamme. De plus, il faudrait envisager que ce programme soit limité dans le temps afin d en conserver l objectif initial, celui de favoriser l accès à la propriété. Cette mesure aurait pour effet de réduire le niveau d endettement des ménages accédant à la propriété. Elle pourrait être réservée aux logements en copropriété afin de limiter l étalement urbain. La réalisation d une étude serait toutefois nécessaire avant la mise en œuvre de la mesure afin d en évaluer les impacts.
13 Nous sommes réservés quant à l applicabilité des mesures proposées dans le document de consultation destinées à favoriser l accès à la propriété pour les ménages avec des revenus annuels inférieurs à 35 000 $. Ces mesures risqueraient en effet de conduire à terme certains ménages à des situations de surendettement, avec tous les impacts négatifs que l on connaît. Les ménages qui possèdent des revenus modestes sont en effet souvent dans des situations d emploi précaires ou composés d une seule personne, et sont par conséquent souvent fragiles financièrement. Les inciter à devenir copropriétaire les exposerait à des difficultés financières éventuelles, attribuables à des risques de pertes de revenus temporaires et à l obligation d assumer des coûts de logements qui pourraient augmenter dans le temps (charges de copropriété, difficulté de revente, augmentation des taux d intérêt hypothécaire, etc). 2.4 Un rôle accru des municipalités dans le cadre de politiques durables grâce à l attribution de ressources autonomes et durables Les municipalités souhaitent s impliquer davantage dans les politiques d amélioration de la qualité de vie et de dynamisation et de réhabilitation des quartiers, incluant l amélioration de la qualité des logements et des bâtiments. Dans une perspective de développement durable, les solutions à la pénurie de logements doivent être accompagnées de politiques cohérentes en matière d aménagement du territoire, d éducation, de pauvreté, et de transport. L objet de ce mémoire n est pas de se prononcer sur l ensemble de ces politiques, mais l UMQ juge important de rappeler la nécessité de cohérence entre les politiques publiques pour éviter les effets négatifs de politiques sectorielles parfois contradictoires. Par exemple, si les mesures en matière de logement sont destinées à densifier une ville, il ne faut pas laisser de côté les banlieues, où les transformations profondes de la société se font sentir sur la conception même de leur développement. Une politique de transport en commun plus développée devra en effet être conduite dans les prochaines décennies pour répondre aux besoins des personnes âgées de plus en plus nombreuses dans ces banlieues,
14 ainsi que pour répondre aux problèmes environnementaux. Ce sont les municipalités qui financent les politiques de transport en commun, et elles ont besoin de ressources financières évolutives et renouvelées pour relever ces défis. Pour assumer ces responsabilités majeures, nous avons démontré que la taxe foncière n était pas adaptée, de nouvelles ressources qui respectent leur autonomie sont donc nécessaires. Comme nous l avons évoqué précédemment, depuis une quinzaine d années, les responsabilités et les enjeux des municipalités ont évolué à un rythme effréné alors que leur richesse foncière n a cessé d évoluer de manière défavorable. Dans ce contexte, les municipalités ne peuvent dégager de marge de manœuvre suffisante pour faire face à leurs obligations. Les décideurs municipaux sont désormais confrontés à la nécessité d adapter les structures municipales et de les doter de compétences et de pouvoirs suffisants pour répondre avantageusement à l enjeu majeur de maintenir et d accroître la vitalité et la prospérité des collectivités. De plus, il est incontournable que les municipalités fondent leur existence sur des principes permanents d autonomie locale qui appellent des règles assurant une véritable démocratie locale et des sources de financement durables et diversifiées. Cette autonomie ne pourra être atteinte sans financement autonome et si le gouvernement, dans l avenir, se désengage de plusieurs domaines d activités publiques et transfère de nouvelles factures aux municipalités dans une volonté d assainissement des finances publiques et de réductions des dépenses. L équilibre budgétaire des municipalités a suffisamment été mis à l épreuve depuis le milieu des années 1980. Dans cette perspective, les solutions mises de l avant par l UMQ sont des solutions à long terme à retenir pour résoudre le problème de la pénurie de logements.
15 Pour ce qui est de la contribution municipale, elle passe par une réforme de la fiscalité municipale québécoise. Les projets des contrats de ville, si financiers et non fiscaux, ne sont que des diachylons sur des plaies de plus en plus grandes. La réforme de la fiscalité des municipalités québécoises doit leur apporter une marge de manœuvre élargie et encourager les efforts de développement de manière durable. Les modalités de cette réforme restent à discuter.
16 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS Pour l UMQ, le problème crucial de la pénurie de logements est très inquiétant, car il va de pair avec les problèmes de pauvreté et l évolution démographique et sociologique du Québec. La consultation sur le logement social et abordable vise principalement à trouver des solutions concrètes et réalistes et d identifier les conditions propices à l amélioration durable des conditions de logement et de vie des ménages. L UMQ appuie cet objectif et croit que la réflexion et les pistes de solutions énoncées dans le présent mémoire démontrent que la clé du succès réside dans la mise en œuvre d un ensemble varié de solutions afin de les adapter à la diversité des besoins. À cet égard, l UMQ estime que les municipalités ont un important rôle à jouer, et que pour le remplir elles doivent se voir attribuer de nouvelles sources de revenus d ordre fiscal. Ainsi, pour l UMQ, dans un objectif de mise en œuvre d un ensemble cohérent de solutions à la fois à court terme et durables, et permettant de répondre aux besoins très diversifiés en matière de logement social et abordable, il faut : Adopter un programme d allocation logement non conditionnée à un logement particulier et versée au propriétaire, calculée en fonction des revenus du ménage et du loyer moyen dans la région considérée; Améliorer la construction de logements abordables par les programmes actuels AccèsLogis et Logement abordable en : Maintenant les efforts d investissement dans le volet I; Augmentant les efforts d investissements dans le volet II dans les grands centres urbains;
17 Créant un fonds d investissement en logement social assorti de mesures fiscales favorables; Réalisant une étude sur la possibilité de transférer le parc de logements sociaux au secteur communautaire, tout en laissant la décision finale aux municipalités; Réalisant une étude d évaluation du secteur du logement coopératif. Demander au gouvernement d adopter un ensemble de mesures fiscales visant à encourager la construction de logements locatifs privés, sur le modèle de l étude réalisée en juin 2002 par la Communauté métropolitaine de Montréal; Rejeter toute mesure de dégrèvement d impôt foncier, qui viendrait appauvrir les municipalités et réduire considérablement leur marge de manœuvre; Envisager la possibilité pour les ménages de déduire de l impôt sur le revenu les taxes foncières et les intérêts des prêts immobiliers en proportion inverse des revenus; Presser le gouvernement d engager un débat avec l UMQ sur la réforme de la fiscalité municipale et la perspective de nouvelles sources de revenus autonomes et diversifiées pour les municipalités, de manière à mettre fin à la fragilité financière des municipalités et à dégager une marge de manœuvre financière autonome pour financer les projets en matière de logement social ainsi que les politiques plus globales visant à améliorer les conditions de vie de leurs citoyens (politiques de transport et de revitalisation de certains quartiers).