La lettre Finances et Performances Publiques Décembre 2014 Édition n 8 Numéro spécial GBCP Sommaire Entretien avec Philippe Triscos, Chargé de mission au sein de l Agence pour l Informatique Financière de l État. 2 Point de vue «La mise en œuvre opérationnelle de la GBCP au sein d un établissement», par Sylvie Gigarel, Directrice du Pôle Finances de l Université de Bourgogne. 6 Point de vue «GBCP : une opportunité pour le SI?» par Vincent Olivier, Directeur de CG2 Conseil. 10 Ce nouveau numéro de la Lettre Finances et Performances Publiques s inscrit dans un contexte réglementaire bien connu, fixant des échéances à venir complexes pour le Secteur Public. Qu elle soit à peine appréhendée par certains, étudiée de manière attentive, mais non sans interrogations et hésitations par d autres, ou d ores et déjà en phase opérationnelle de déploiement, une chose est sûre : la nouvelle Gestion Budgétaire et Comptable Publique (GBCP) bouleverse le fonctionnement traditionnel des établissements publics. Plus qu un simple décret dépoussiérant les anciens paradigmes budgétaires et comptables de la sphère publique, la GBCP est devenue un projet à part entière, qui vient revisiter en profondeur l organisation, les règles de gestion et le rôle des acteurs, au sein d une fonction comptable à la recherche d un nouvel élan de modernisation et d efficacité. et se traduit fondamentalement par l évolution et la mise en compatibilité des Systèmes d Information (SI). Dans ce contexte et au-delà de l approche théorique du décret, nous avons choisi de consacrer ce nouveau numéro aux témoignages et premiers retours d expérience, de ceux qui ont en ligne de mire la date butoir du 1 er janvier 2016. À n en pas douter, l année 2015 s annonce comme une année charnière pour les établissements publics. Elle déterminera dans une large mesure la capacité de ceux-ci à prendre le virage, en temps et en heure, de la rénovation budgétaire et comptable souhaitée. ÉDITO Un simple projet de plus, pourrait-on penser, qui s ajoute à un éventail de reformes déjà en cours au sein des établissements publics : contrôle interne, certification des comptes, mise en place de services facturiers, dématérialisation des chaînes comptables et pilotage de la masse salariale, pour ne citer que celles-là. Certes, mais pas seulement. Toute la spécificité de la GBCP réside justement dans le fait qu elle est souvent le point de convergence de toutes ces dynamiques Hélène Baron-Bual, Associée en charge de l offre Secteur Public, Grant Thornton. 1
Entretien avec Philippe Triscos, Chargé de mission au sein de l Agence pour l Informatique Financière de l État. Propos recueillis par Florian Richard Dap, Senior Manager, Business Risk Services. L Agence pour l Informatique Financière de l État (AIFE) est un service à compétence nationale, créé par le décret du 11 février 2005, puis amendé par celui du 7 mai 2014. Sa gouvernance est interministérielle. Au sein de cette agence, Philippe Triscos est Responsable de la mission GBCP et assure, à ce titre, le pilotage du projet interdirectionnel du ministère de l Économie et des Finances, dédié à l accompagnement des organismes publics pour le déploiement du «décret GBCP». L équipe-projet est composée de l AIFE, de la Direction du Budget et de la DGFiP 1. Quel est le rôle de cette équipe-projet interdirectionnelle? Notre principale mission est d accompagner les organismes dans la mise en œuvre opérationnelle du décret GBCP. Concrètement, cela se traduit par : La définition et la diffusion, fin 2013, du Dossier de Prescriptions Générales (DPG), dont l ambition était de proposer à l ensemble des organismes une traduction opérationnelle des attendus du décret, La réalisation d un ensemble de kits, permettant d aider les organismes dans la gestion de leur projet, à repenser leur organisation et à se préparer à la bascule lors du changement d exercice, La formalisation de supports de formation, Un important travail de communication, non seulement auprès des organismes, mais également de l ensemble des parties prenantes du projet GBCP que sont les différentes tutelles, les éditeurs SI et les prestataires de services. Pour autant, en raison de l ampleur du chantier, nous concentrons nos efforts sur des actions globales. Il ne nous est ainsi pas possible d intervenir au sein de chaque organisme. À ce stade, quel regard portez-vous sur le niveau de maturité des différents organismes? Depuis mars de cette année, nous avons demandé à l ensemble des organismes de nommer un référent GBCP, qui puisse jouer le rôle de chef de projet. Aujourd hui, sur 720 organismes, environ 230 seulement ont nommé ce référent. Certains organismes n ont ainsi toujours pas lancé leur projet GBCP et cela est problématique car l effort de mise en conformité peut être important. 1 Direction Générale des Finances Publiques. 2
La date butoir est fixée au 1 er janvier 2016. Pensez-vous que cette date soit vraiment réaliste, au regard du faible niveau d avancement des organismes? Le 1 er janvier 2016 est et demeure une date impérative qui ne sera pas décalée. Il est important que nous poursuivions, collectivement et individuellement, les efforts déjà engagés. Les conséquences d une non-application du décret peuvent en effet être assez importantes, puisque le contrôleur budgétaire de l organisme pourrait ne pas rendre le budget 2016 exécutoire. Comment un organisme peut-il efficacement mener son projet GBCP? Quels sont les écueils à éviter? La première étape est dans tous les cas de désigner, très rapidement, un chef de projet et de mettre en place une structure projet, au sein de chaque organisme. La seconde étape est de bien définir l ensemble des besoins de l organisme au travers notamment d une réflexion sur l organisation. Il est très important de ne pas attendre des outils informatiques une définition de ces besoins : c est l organisation qui doit orienter les processus et les outils de gestion et non le contraire. Par conséquent, c est la réflexion organisationnelle qui doit être menée en priorité. À titre d exemple, l organisation budgétaire ne doit pas être définie par un outil standard, mais bien par l organisme lui-même, puisqu elle constituera la base du pilotage budgétaire interne et du dialogue avec les tutelles. Dans la plupart des cas, ce sera à l organisme de proposer à sa ou ses tutelles, le référentiel budgétaire qu il envisage. Enfin, nous encourageons fortement les organismes et notamment ceux de taille modeste, à envisager l opportunité de se rapprocher d autres organismes partageant les mêmes problématiques et activités, afin de mutualiser les efforts. Justement, quel est le rôle des tutelles dans la mise en œuvre du décret sur la GBCP? Les tutelles ont naturellement un rôle primordial à jouer, puisqu elles accompagnent au quotidien leurs organismes. Certains ministères, comme celui de l Écologie, du Développement Durable et de l Énergie, jouent déjà un rôle très actif, en organisant régulièrement des ateliers et des groupes de travail avec leurs organismes. Certaines tutelles sont cependant un peu plus en retrait et structurent à peine leur rôle d accompagnement. Notre mission est également d apporter aux tutelles le soutien nécessaire pour piloter et coordonner les travaux au niveau ministériel. 3
Entretien avec Philippe Triscos. Pensez-vous que les éditeurs de logiciels soient aujourd hui prêts à accompagner les organismes? À l heure actuelle, aucun outil présent sur le marché n est prêt à être déployé. Pour autant, l ensemble des éditeurs sont confiants, mais soulignent néanmoins qu une refonte importante des outils est à prévoir. La mise à disposition de la plupart des outils est prévue dans le courant du 1 er semestre 2015, ce qui reste compatible avec un démarrage en janvier 2016. Ce délai de disponibilité des solutions doit être l occasion d une réflexion préalable des organismes sur leur organisation, afin que l implémentation des outils soit réalisée sur des processus stables et pérennes. Définirez-vous un cahier des charges SI? Dans le passé, le ministère a effectivement mis à disposition des organismes et des éditeurs, un cahier des charges type du système d information. Cela ne sera toutefois pas le cas pour le décret sur la GBCP car il vise justement à ce que les organismes se réapproprient les processus et les outils de gestion. Le Dossier de Prescriptions Générales (DPG) paru fin 2013, a ainsi pour vocation de décrire les besoins fonctionnels détaillés, mais pas les modalités techniques de leur mise en œuvre, laissant à chaque éditeur l initiative de proposer les outils les mieux adaptés (ou adaptables) au contexte de chaque organisme. Par exemple, l implémentation de la gestion en autorisation d engagement et crédit de paiement, ne pourra se faire que si les processus opérationnels, financiers et comptables ont été correctement définis au préalable. Quel rôle jouez-vous vis-à-vis des éditeurs et de leurs outils? Nous menons des actions globales d accompagnement, notamment par la tenue de points réguliers avec chaque éditeur, pour échanger avec eux et les encourager à améliorer les fonctionnalités proposées par leurs outils. Toutefois, nous n intervenons à aucun moment dans la spécification de ces outils. Nous n avons bien évidemment pas non plus vocation à formuler de recommandation d achat. Nous resterons toutefois vigilants au respect par les éditeurs des prescriptions fonctionnelles dans le calendrier imparti. 4
La GBCP encourage très clairement à dématérialiser davantage les pièces et les opérations comptables et financières. Quels sont les points importants à bien appréhender? La dématérialisation est effectivement «embarquée» au sein du décret sur la GBCP. Il est d ailleurs très important que ce projet soit, pour les organismes, l occasion de réfléchir à la manière dont ils veulent l implémenter : il s agit d un choix structurant des processus qui doit donc pouvoir être rapidement tranché. Plus largement, l État encourage, voire impose, davantage de dématérialisation. La réglementation évolue en effet en ce sens et la position de la Cour des Comptes sur l archivage des pièces justificatives devrait naturellement évoluer elle aussi. Quelles sont les prochaines actions que vous mènerez pour accompagner le décret sur la GBCP? Nous lancerons bientôt une plateforme de type «Réseau Social d Entreprise» (RSE), afin de faciliter la communication avec et entre les organismes. Ce site leur sera entièrement dédié et leur permettra de constituer des communautés d échanges et de discussions. Nous sommes encore une fois convaincus que c est par le rapprochement des organismes et la mutualisation de leurs efforts que la GBCP sera efficacement mise en œuvre. L ordonnance portant sur la facture électronique s inscrit dans cette mouvance réglementaire. Son impact sur les organismes ne doit pas être négligé : s ils doivent être capables de recevoir ces factures, ils devront également être capables d en émettre, étant fréquemment fournisseurs de l État. Ce projet devra souvent être mené de front avec la mise en conformité à la GBCP, la date butoir ayant été fixée pour les organismes au 1 er janvier 2016. L AIFE accompagne ce dernier chantier de dématérialisation, avec la mise à disposition d une plateforme de gestion des factures dématérialisées commune à l État, aux collectivités territoriales et aux organismes. Ce projet, déjà initié, sera réalisé en concertation avec les organismes publics. Philippe Triscos, Chargé de mission au sein de l Agence pour l Informatique Financière de l État. Florian Richard Dap, Senior Manager, Business Risk Services. 5
Point de vue «La mise en œuvre opérationnelle de la GBCP au sein d un établissement» par Sylvie Gigarel, Directrice du Pôle Finances de l Université de Bourgogne. Propos recueillis par François Mazella di Bosco, Manager Secteur Public. L Université de Bourgogne est une université de premier plan en France, avec un budget de 250 millions et 2 900 agents salariés en poste. Ses activités d enseignement et de recherche sont des plus intenses, avec pas moins de 400 diplômes proposés, 26 550 étudiants, 6 secteurs scientifiques de recherche et 28 unités de recherche labellisées, dont 14 unités mixtes (CNRS, INRA, INSERM ). L Université de Bourgogne et l Université de Franche-Comté ont initié une démarche de rapprochement stratégique, afin de créer l Université de Bourgogne Franche-Comté, sous la forme d une «communauté d universités et établissements». Regroupant 5 services, le Pôle Finances assure la prévision et le suivi budgétaire. Il est garant du respect de la réglementation dans la politique financière de l Université. Il pilote et anime le réseau des antennes financières, afin de coordonner et d homogénéiser les pratiques et de leur apporter la technicité nécessaire. Il contribue à définir la politique financière de l établissement, en apportant à l équipe de gouvernance les outils d aide à la décision sur la soutenabilité budgétaire des choix stratégiques. Sa Directrice nous livre son point de vue sur la GBCP et sur les opportunités et/ou difficultés qu elle soulève au sein d une grande université. 6
Des projets de modernisation de la gestion comptable et financière ont déjà été initiés au sein de l Université de Bourgogne (service facturier, CHD 2, CICF 3 ). Comment la GBCP va-t-elle s inscrire par rapport à l ensemble de ces projets? Y a-t-il un risque de «surchauffe» en matière de gestion de projets? Comment y apporter de la cohérence? Avec le passage aux responsabilités et compétences élargies, l Université de Bourgogne a mis en place un service facturier, dans le but d optimiser la chaîne de la dépense, de raccourcir le délai global de paiement et de professionnaliser les acteurs. Pour autant, l organisation cible n est aujourd hui, pas complétement atteinte, en raison du trop grand nombre de personnes intervenant dans le processus. La GBCP doit être l occasion de réfléchir sur la mise en place d une organisation simplifiée, rationnalisée et fluidifiée. C est pourquoi, les groupes de travail qui seront mis en place au mois d octobre 2014 devront, après une phase d appropriation des concepts de la GBCP, proposer une organisation en s appuyant sur une démarche systémique. Cela signifie qu il faudra prendre en compte l ensemble des projets actuellement en cours (comme le contrôle interne comptable et financier ou l autonomisation de la gestion financière de certains laboratoires) et à venir (comme la dématérialisation des factures et des conventions de recherche). Effectivement, nombreux sont les projets de modernisation, mais un séquençage des différents chantiers à mettre en place permettra d éviter tout risque de surchauffe. Je pense que la GBCP est la clé d entrée de la modernisation et qu elle doit embarquer à son bord tous les outils qui permettent d optimiser et de rendre cohérente la gestion publique (avec la dématérialisation et le contrôle interne comptable et financier notamment). La date du 1 er janvier 2016 est proche et il est illusoire de penser que tous les établissements seront prêts à temps. C est pourquoi, je crois nécessaire de planifier une démarche reposant sur des déploiements thématiques successifs, tout en prenant en compte les contraintes réglementaires. En matière de modernisation de la dépense, la GBCP incite à la mise en œuvre d une dématérialisation des flux. Comment se positionne l Université de Bourgogne et ses services par rapport à ce procédé? L Université de Bourgogne est très favorable au déploiement de la dématérialisation qui devrait conduire à la réduction des coûts de gestion, tout en améliorant la sécurité et l efficience des actes de gestion. Cet objectif, qui sera porté par l Agence Comptable, en lien avec le Pôle Finances, ne pourra être mis en œuvre que lorsque l établissement aura, au préalable, défini son organisation cible dans le cadre de la GBCP. Dès lors, les circuits de diffusion sécurisés, pourront être identifiés, adaptés le cas échéant, puis expérimentés. Logiquement, cette étape devrait être effective dès le début de l année 2016 pour des entités tests dans un premier temps, avant un déploiement complet du dispositif par la suite. 2 Contrôle hiérarchisé de la dépense. 3 Contrôle interne comptable et financier. 7
Point de vue «La mise en œuvre opérationnelle de la GBCP au sein d un établissement» Quels sont, selon vous, les plus grands défis techniques soulevés par la GBCP en matière de développement des comptabilités pour un établissement public comme le vôtre (Autorisation d Engagement / Crédits Paiement, comptabilité analytique )? En quoi consistent ces difficultés? La rénovation du cadre budgétaire, avec un budget voté en droits constatés et des autorisations budgétaires limitatives en crédits et en emplois visant à améliorer le pilotage, exige une réécriture des logiciels de gestion, qui devront désormais : Privilégier une approche pluriannuelle des autorisations d engagement, Favoriser l anticipation de la gestion au niveau des prévisions, puis de la reprogrammation, Faciliter le dialogue de gestion en offrant des outils de restitution et de suivi, Prévoir des flux dématérialisés. D un point de vue technique, c est donc un très gros chantier qui conditionne le succès de la mise en application de la GBCP. C est l AMUE 4 qui est chargée de travailler en étroite collaboration avec l éditeur du produit que nous utilisons. Pour autant, les établissements ont exprimé leurs attentes à propos des fonctionnalités actuelles de l outil et des recommandations du Dossier de Prescriptions Générales. Pour la comptabilité analytique, qui est fondée sur la comptabilité générale, il est indispensable que l Université de Bourgogne réfléchisse à simplifier la structure analytique existante, car aujourd hui, les centres de coûts sont beaucoup trop nombreux et la fiabilité des données n est pas satisfaisante. La GBCP est un projet large et complexe, à conduire dans des délais relativement courts. Quelles ressources va-t-il employer? Doit-il dépasser la Direction des Finances? Nécessite-t-il le développement de nouvelles compétences au sein de l Université? Et si oui, lesquelles? La mise en œuvre de la GBCP est un projet complexe qui dépasse la Direction des Finances, en raison de ses potentielles conséquences organisationnelles. ordonnateur-comptable sera amené à travailler en étroite collaboration pour tout ce qui relève de la gestion de trésorerie notamment. Ce projet doit être porté par l équipe de gouvernance et la Direction Générale des Services de chaque établissement. Il est important que l Agent comptable et les services opérationnels soient associés dès le lancement du projet. Je souhaite insister sur l implication de l Agent comptable dès le début du processus car, dans un futur proche, le couple La mise en œuvre de la GBCP suppose de disposer de ressources ayant, non seulement, des capacités techniques, mais également des compétences sur la conduite du changement. Bien entendu, la communication est également un vecteur indispensable à la réussite du projet. 4 Agence de Mutualisation des Universités et Établissements d enseignement supérieur. 8
Le référent fonctionnel GBCP est-il déjà identifié au sein de l Université? De quelles compétences doit-il selon vous s entourer? Je pense que l Université de Bourgogne dispose en interne des ressources nécessaires. Il faut désormais les mobiliser via une démarche «projet». Je suis le référent fonctionnel sur ce projet et depuis décembre 2013, je fais également partie du groupe d experts de l AMUE sur la GBCP. Cette expérience très enrichissante, qui a porté sur les concepts, les processus, les possibilités organisationnelles, les formations «métier» et la conduite du changement, doit désormais être mise au profit des tous les acteurs de notre établissement. Sylvie Gigarel, Directrice du Pôle Finances de l Université de Bourgogne. François Mazella di Bosco, Manager Secteur Public, Grant Thornton. 9
Point de vue «GBCP : une opportunité pour le SI?» par Vincent Olivier, Directeur de mission, CG2 Conseil. Depuis sa création en 1997, CG2 Conseil accompagne les Directions Générales, les Directions Métiers et les Directions des Systèmes d Information des grandes entreprises et administrations, dans la mise en œuvre et le management de leur système d information. Les impacts GBCP amènent les Directions des établissements publics à choisir entre deux alternatives : mettre à jour leur Système d Information (SI) existant ou remplacer leur outil comptable & budgétaire. Dans le second cas, ils seront confrontés à un choix limité : le nombre de solutions compatibles GBCP est inférieur à dix pour les nomenclatures comptables M9. Les solutions envisagées se décomposent en 2 groupes : Les Progiciels de Gestion Intégrés (SAP, GFI SSP, Coriolis AX, Qualiac, YourCegid, Oracle ), qui couvrent un périmètre fonctionnel allant bien au-delà des fonctions comptable et budgétaire, en traitant également des problématiques de logistique, de gestion des marchés ou encore de paye. Leur mise en œuvre peut être complexe, mais l intégration dans le SI se trouve facilitée par un nombre d interfaces réduit. Les solutions dédiées aux seuls traitements des fonctions comptable et budgétaire (WinM9, AGE, line100 ). Souvent réservés aux petits établissements, car moins onéreux (4 à 10 fois moins chers qu un PGI 5 ), ces logiciels sont également plus simples à paramétrer, bien qu ils nécessitent l ajout de solutions complémentaires pour avoir une couverture fonctionnelle satisfaisante. Pourquoi remplacer plutôt que mettre à jour? Afin de moderniser le SI. Aujourd hui de nombreux SI datent des années 90 et leur fonctionnement a des impacts directs comme : Le maintien complexe des solutions en place, mais surtout une intégration de plus en plus coûteuse liée à l ajout de «rustines», Un manque de souplesse des outils, figeant l organisation interne à celle liée à des solutions plus anciennes, qui se traduit également par un manque d autonomie dans les restitutions. Cela nécessite souvent la mise en place d entrepôts de données pour des besoins de reporting. 5 Progiciel de Gestion Intégré. 10
De nombreux éléments sont à prendre en compte : La capacité de l éditeur : celui-ci sera-t-il en mesure de livrer à temps les évolutions GBCP? Disposera-t-il des ressources suffisantes pour accompagner son client? Le planning de mise en œuvre respecte-t-il l échéance du 1 er janvier 2016, voire de septembre 2015, pour la préparation budgétaire? Les conséquences organisationnelles liées à l implémentation de la nouvelle solution qui nécessitera au préalable une refonte des processus internes. En effet, c est un projet qui requiert un fort accompagnement externe. Les délais incompressibles induits par les procédures de marché public, quelle que soit celle qui sera retenue in fine. Les délais significatifs de paramétrage et d intégration. La réalisation des développements spécifiques, générateurs de surcoûts et menaçant le maintien de la nouvelle solution. L adéquation de l organisation interne avec la structuration du progiciel représente un véritable gage de succès. Mais cela représente-t-il une réelle alternative? Simple à mettre en place, «bon marché» et avec un impact organisationnel limité, la mise à jour du progiciel existant semble être la solution idéale. Encore faut-il qu elle soit disponible à temps (un éditeur reconnu annonce juillet 2015 pour la publication de la mise à jour de son produit pourtant déjà déployé dans des centaines d établissements). Qui plus est, retenir cette option, c est avoir une vision à court-terme et purement financière, car c est se priver d une opportunité de réformer l établissement en améliorant son organisation interne tout en le dotant d un outil de pilotage performant. C est donc faire le choix de minimiser l impact réglementaire sur le budget d investissement. En cette période de crise, nombreux seront ceux qui se laisseront tenter par cette option. Quelle que soit la vôtre, le temps presse et il faut agir maintenant! Le choc culturel résultant de l implémentation d un PGI. Trop souvent minoré, l accompagnement au changement doit être pensé dès l origine du projet. La disponibilité des équipes : même avec l appui d une AMO 6, la charge de travail sera non négligeable et s ajoutera aux tâches courantes. Les ordonnateurs ne seront pas disponibles avant fin décembre 2014, pour cause d élaboration budgétaire. L agence comptable, quant à elle, sera indisponible au premier trimestre 2015, pour cause de clôture comptable. L implémentation d un PGI est un projet d établissement qui va fortement et durablement solliciter tous les métiers et pas uniquement l équipe projet. Enfin, le nombre d acteurs sur le marché étant restreint et les besoins importants, les disponibilités des éditeurs, voire des intégrateurs, risquent de devenir le seul critère de sélection. Face à cette situation, le dénouement pourrait être trouvé avec la mise à jour du progiciel existant. 6 Assistance à maîtrise d ouvrage. Vincent Olivier, Directeur de mission, CG2 Conseil. 11
Contact Hélène Baron-Bual Associée en charge de l offre Secteur Public T (+33) 1 56 21 03 03 E helene.baron@fr.gt.com À propos de Grant Thornton Grant Thornton, groupe leader d Audit et de Conseil, rassemble en France 1600 collaborateurs dont 110 associés dans 22 bureaux, en se positionnant sur 5 métiers : Audit, Expertise Conseil, Conseil Financier, Conseil Opérationnel & Outsourcing, Juridique & Fiscal. Grant Thornton accompagne les entités dynamiques (sociétés cotées, entreprises publiques et privées et les structures du Secteur Public) pour leur permettre de libérer leur potentiel de croissance, grâce à l intervention d associés disponibles et impliqués, épaulés par des équipes délivrant une expertise à très haute valeur ajoutée. Les membres de Grant Thornton International Ltd constituent l une des principales organisations d Audit et de Conseil à travers le monde. Chaque membre du réseau est indépendant aux plans financier, juridique et managérial. Grant Thornton, l instinct de la croissance. www.grant-thornton.fr Agnès de Ribet Directrice du Marketing et de la Communication T 01 56 21 03 03 E agnes.deribet@fr.gt.com 2014 Grant Thornton. Tous droits réservés. Impression sur papier provenant de forêts gérées durablement. Grant Thornton Membre français de Grant Thornton International Ltd 100 rue de Courcelles 75849 Paris Cedex 17 www.grant-thornton.fr