Contrat de partenariat public-privé de performance énergétique

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1 TH 734 juillet-août 2012 Développement durable Serge Grignon Directeur Adjoint en charge des Services ÉCONOMIQUES et Techniques Centre Hospitalier Henri-Laborit, POITIERS 21 Dossier Contrat de partenariat public-privé de performance énergétique au centre hospitalier Henri-Laborit de Poitiers Même un projet modeste peut gagner à être lancé dans le cadre d un contrat de partenariat de performance énergétique : l exemple du centre hospitalier Henri-Laborit de Poitiers. Le centre hospitalier Henri-Laborit, établissement spécialisé en santé mentale du département de la Vienne, employant environ 1250 agents et assurant le suivi de près de patients, a signé le 24 juin 2011 un contrat de partenariat public-privé de performance énergétique (PPP-CPE) avec la société Cofely, filiale de GDF Suez, visant, à titre principal, à créer sur son site de la Milétrie (41 ha) un réseau de chaleur alimenté par une chaufferie bois et, à titre accessoire, à doter la plupart de ses pavillons d hospitalisation d installations solaires thermiques contribuant à la production d eau chaude sanitaire, et à réaliser des travaux d isolation dans les bâtiments les plus énergivores. Il s agissait, pour un établissement de santé, du premier contrat de ce type à vocation globale, c est-à-dire associant moyens de production et interventions sur le bâti. Au-delà de la réussite tant technique que financière de ce partenariat, ce qui a frappé les collectivités et établissements publics qui se sont ultérieurement intéressés au projet pour s en inspirer, c est le montant somme toute modeste de l opération (2,6 millions d euros HT) au regard d une procédure (le contrat de performance énergétique) qui peut sembler lourde, complexe et surtout coûteuse de par l ingénierie financière qu elle suppose. Il est vrai que l aventure du PPP-CPE, qui aura duré plus de deux ans, a été semée d embûches, émaillée de périodes de doute ou suspendue à l incertitude des subventions. Néanmoins, au moment où les installations prévues au titre du contrat vont être mises en service, force est de constater que ce type de parte- nariat fondé sur des engagements de performance tant sur le plan énergétique qu environnemental est un formidable outil mis à la disposition d une personne publique. Contexte Dès 2008, le CH Henri-Laborit s est interrogé sur la pertinence de maintenir sur son site principal de la Milétrie les installations individuelles (quasiment une par pavillon) de chauffage et de production d eau chaude sanitaire (ECS) au gaz, compte tenu : de la raréfaction progressive des énergies fossiles (donc du renchérissement de l énergie gaz) : volonté de passer à l énergie biomasse, ce qui permet aussi accessoirement de valoriser la production interne de bois issue des coupes et de l élagage ; des surcoûts engendrés par une telle situation tant en investissement (nécessité d installations de secours dans chaque chaufferie, aboutissant à une puissance installée supérieure à 7 MW contre 3,2 MW jugés nécessaires) qu en exploitation (frais de maintenance importants) : idée d un réseau de chaleur raccordant l ensemble des bâtiments ;

2 Dossier 22 TH 734 juillet-août 2012 des solutions offertes pour atténuer l investissement que représentent un réseau de chaleur et une chaufferie biomasse : possibilité via l Agence de l environnement et de la maîtrise de l énergie (Ademe) d avoir accès aux subventions régionales et Fonds chaleur ; de la démarche environnementale engagée par l établissement : volonté d une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre des postes énergie et bâtiments ; des nouvelles perspectives juridiques offertes par la directive européenne 2006/32/CE sur l efficacité énergétique : idée d un contrat de partenariat de performance énergétique, dans lequel le partenaire privé conçoit, réalise, finance, entretient et exploite l installation moyennant loyer mais surtout s engage à long terme sur des rendements et des performances, ce qui le distingue d un simple marché de chauffage même avec intéressement. C est pourquoi le plan directeur du centre hospitalier intégrait a minima une démarche visant à vérifier la faisabilité, notamment économique, à remplacer les multiples chaudières de la Milétrie par un réseau de chaleur alimenté par une autre énergie que le gaz et, le cas échéant, à réaliser le projet sous forme de partenariat public-privé, compte tenu des engagements de performance à long terme qui y sont attachés. Ainsi, après une étude de préfaisabilité réalisée par l exploitant en place en avril 2009, qui semblait valider la démarche tant sur le plan économique (situation projetée peu différente de la situation de référence pourtant limitée au combustible et à la maintenance, c est-à-dire n intégrant ni loyer financier ni provision pour gros investissements) qu environnemental (plus de tonnes de CO 2 économisées), le CH Henri- Laborit décidait effectivement de se lancer dans un processus visant à signer un contrat de partenariat public-privé. Démarches préalables L établissement prenait en premier lieu contact avec l Ademe pour lui présenter son projet et s assurer que le choix d un portage privé ne le pénaliserait pas quant à l obtention éventuelle des subventions attachées aux projets biomasse et réseau de chaleur. Des assistants à maîtrise d ouvrage (AMO) à compétences technique, juridique et financière étaient ensuite désignés en juin 2009, suite à un appel public à concurrence conclu pour un montant global d un peu plus de TTC 1. Dès juillet, l étude de faisabilité réalisée par l AMO technique confirmait l intérêt de l opération, surtout si elle était couplée avec des travaux d isolation sur les bâtiments classés comme peu performants lors des diagnostics énergétiques réalisés par l établissement. En septembre 2009, le rapport d évaluation préalable (REP) prévu par l article 2 de l ordonnance du 17 juin 2004 relative aux partenariats public-privé (étude de faisabilité juridique et financière) était rédigé. Sur le plan juridique, le REP concluait à la complexité de l opération et à un bilan avantages/inconvénients favorable, justifiant ainsi le contrat de partenariat, notamment au regard des autres solutions offertes (loi MOP, BEH 2 ). Sur le plan financier, le PPP se traduisait par un délai de réalisation plus court de sept mois et une économie en coût complet de près de 5 % par rapport à la MOP, ainsi que par un équilibre de l opération par rapport à la situation actuelle en moins de neuf ans (sur un contrat de vingt ans). Ces conclusions ont été présentées au conseil d administration lors de sa séance du 24 septembre Celui-ci approuvait alors à la fois le programme d in- 1- AMO financier : 2iConseil, Bagnolet ; AMO juridique : cabinet Matharan-Pintat-Raymundie, Paris ; AMO technique : Inddigo, Nantes. 2- MOP : maîtrise d ouvrage publique ; BEH : bail emphytéotique hospitalier.

3 TH 734 juillet-août Dossier vestissement (estimé alors à 3,7 millions d euros HT, y compris travaux accessoires relatifs à l installation de panneaux solaires thermiques sur les principaux pavillons et travaux d isolation de certains bâtiments) et le recours au contrat de partenariat (sur le fondement de l ancien article L e alinéa du code de la santé publique). Difficultés initiales La première difficulté a été de faire comprendre à nos interlocuteurs en charge de l investissement au sein des tutelles l intérêt à recourir à un contrat de partenariat pour un investissement aussi modeste, alors même que le CPE était encore méconnu et que les retours sur les BEH, notamment de faible ampleur, mis en œuvre n étaient pas forcément favorables. Les premiers contacts se sont soldés par un conseil pressant à renoncer. Par ailleurs, la transmission à l agence régionale de l hospitalisation (ARH) de la délibération du conseil d administration a donné lieu à renvoi au projet d établissement et à son approbation en cours, ce qui a quelque peu tempéré l enthousiasme initial. La deuxième difficulté a été le télescopage avec la loi Hôpital, patients, santé et territoires (HPST) du 21 juillet 2009 qui venait d être promulguée. La question peut paraître anodine. Elle a néanmoins eu un impact fort sur la procédure, y compris jusqu à son dénouement final (autorisation du directeur général à signer le contrat), le doute sur sa légalité s étant immiscé. En effet, en premier lieu, le directeur général de l agence régionale de santé (ARS), fonction créée par la loi, devait jouer un rôle majeur dans les PPP des établissements publics de santé. C est le cas avec le décret du 29 avril 2010 qui précise que les PPP sont soumis à son accord préalable non seulement avant lancement de la procédure (sur la base du REP) mais aussi avant signature ; en second lieu, les établissements publics de santé, en devenant établissements publics d État, entraient de fait dans le champ du titre I er de l ordonnance , c est-à-dire que le rapport d évaluation préalable était soumis à avis de la Mission d appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé (Mappp) alors qu antérieurement les hôpitaux, rattachés aux collectivités territoriales, n y étaient pas formellement tenus. Ces évolutions réglementaires ont perturbé la mise en œuvre du projet puisqu il a fallu non seulement, préalablement à la signature du contrat, expliquer au directeur général de l ARS les intentions de l établissement et l intérêt d un contrat qu il découvrait, n ayant pas eu à valider le REP, mais encore avoir la volonté de passer outre l avis défavorable de la Mappp sur le REP, qui lui avait été transmis dans le souci de faire vérifier la faisabilité du projet à un organisme expert, et après que la Mission nationale d appui à l investissement hospitalier (Mainh) nous avait renvoyés sur la Mappp, s agissant d un PPP. Cet avis défavorable, intervenu en décembre 2009, est la troisième difficulté à laquelle a été confronté le centre hospitalier, et celle qui a failli le faire renoncer. Sans nier la pertinence juridique du recours au contrat de partenariat, la Mappp argumentait en effet sur la difficile viabilité du projet en raison notamment de son périmètre jugé trop réduit, mais aussi des hypothèses de subvention (60 %) retenues au REP et perçues comme non réalistes, ce niveau n ayant jamais été atteint dans les projets qu elle avait eu à connaître. Même si l objectif d un tel avis est d éviter à un établissement de se fourvoyer dans une démarche inadaptée, il a été perçu comme particulièrement dommageable que le contrat de performance énergétique ne soit pas reconnu comme une modalité justifiant de facto le recours au contrat de partenariat, en raison de son caractère global, liant choix de conception et ingénierie de financement à des charges d exploitation et des engagements en matière d économie d énergie, que la démarche d expertise n ait pas considéré le lien direct existant entre le périmètre du projet (biomasse) et le niveau élevé de subvention attendue, et que l innovation n ait pas été privilégiée alors que le risque financier apparaissait maîtrisable (ainsi le CH Henri-Laborit introduira-t-il par exemple dans son contrat une clause de résiliation pour intérêt général sans paiement du préjudice en cas de non-obtention des subventions). Justement, la dernière difficulté à laquelle l établissement a dû faire face a été l incertitude pesant sur les subventions Ademe. Incertitude d abord sur la pérennité des aides compte tenu du délai inhérent au processus à engager, incertitude ensuite sur les règles d attribution des subventions, pouvant aboutir à une décote en cas de portage en PPP et non en maîtrise d ouvrage public, malgré l introduction en 2008 du principe de neutralité entre les différentes options en matière de commande publique. Face à un tel parcours semé d embûches, la première réaction du CH Henri-Laborit a été de s interroger sur la légitimité de son choix de recourir à un contrat de partenariat. Force a été de constater que les solutions alternatives de droit commun ne répondaient pas à

4 Dossier 24 TH 734 juillet-août 2012 ses exigences initiales 3 : les procédures traditionnelles (loi MOP, conception-réalisation) dissocient investissement et maintenance-exploitation et, ce qui n est pas le moins important, le risque attaché à l opération porte exclusivement sur la personne publique, contrairement au contrat de partenariat où il est partagé ; seule la dérogation à la loi MOP accordée aux établissements de santé par l article L du code de la santé publique leur permettant de confier à une personne publique ou privée une mission globale portant à la fois sur la conception, la construction, l aménagement, l entretien et la maintenance de bâtiments ou d équipements aurait pu le cas échéant permettre de juger globalement investissement et exploitation. Mais, outre le fait qu un tel marché, selon sa durée, aurait couru le risque d être qualifié de marché de services (l exploitation en étant l objet principal), ce qui excluait dès lors un recours à la conception-réalisation, la mise en jeu d engagements de performance pouvait demeurer problématique, notamment en cas d absence de dialogue compétitif (assujetti à la complexité de l opération). Le contrat de partenariat de performance énergétique apparaissait donc bien comme la solution ad hoc, dès lors qu il permettait d étaler les charges sur une longue durée, de répartir les risques et de fonder la rémunération sur des engagements de performance. C est pourquoi, fort du discours incitatif de l Ademe et du soutien de ses instances, l établissement a au final décidé de confirmer son engagement dans la démarche. En effet, la délibération du conseil d administration sur le recours au contrat de partenariat était exécutoire à réception par l ARH (ancien article L ). Par ailleurs, l avis de la MAPPP a été jugé facultatif, donc non suspensif, la procédure de rédaction du REP ayant été lancée antérieurement à la parution de la loi HPST. L avis d appel à candidatures lançant le dialogue compétitif a donc été publié fin janvier 2010 pour un contrat de vingt ans. Dialogue compétitif À la date limite de réception (12 mars 2010), trois candidats s étaient déclarés (Dalkia, Cofely et Idex). Seuls les deux premiers répondaient à la demande de remise d une offre le 28 juillet Le dialogue s est donc engagé entre Dalkia et Cofely sur trois tours et sur la base des documents successivement produits (propositions prévisionnelles sommaires puis intermédiaires) entre septembre 2010 et janvier 2011, avant que les candidats ne soient invités à déposer leur offre finale pour le 21 mars 2011 sur le fondement d un projet comprenant le socle initialement prévu, à savoir réseau de chaleur alimenté par une chaufferie bois, mais avec appoint et secours décentralisé, ainsi que les installations de solaire thermique (dans les bâtiments pouvant les accepter) et les travaux à fort retour d investissement tels que définis par le partenaire dans les bâtiments les plus énergivores. L offre Cofely a été retenue comme économiquement la plus avantageuse après analyse fondée sur les critères prévus au règlement de dialogue, à savoir la valeur technique pour 25 %, le coût global de l offre pour 30 %, les objectifs de performance pour 30 %, le niveau d engagement à confier à des PME une partie de l exécution du contrat pour 5 % et le niveau de prise de risque pour 10 %. Ce dialogue s est révélé très intéressant, car il a permis d affiner le programme fonctionnel des besoins, tel qu il avait été imaginé initialement. Ainsi l appoint et le secours seront-ils finalement assurés non de façon centralisée mais au niveau des pavillons, le partenaire gardant ou remplaçant l une des deux chaudières en place. Cela a aussi permis de ne pas brader les moyens de production appartenant à l établissement puisque le rachat, à leur valeur résiduelle, des chaudières non conservées a été intégré au contrat. Certains bâtiments, considérés au départ comme exclus du projet (comme les archives centrales), ont finalement été intégrés compte tenu du tracé favorable du réseau de chaleur. La puissance nominale de la chaudière bois 3- Le nouvel article 73 du code des marchés publics introduisant les marchés globaux de performance n existait pas encore.

5 TH 734 juillet-août Dossier Bilan financier final Le loyer à payer par le CH Laborit est décomposé en un loyer financier (R1) correspondant au remboursement de l investissement supporté par Cofely (principal et intérêts), la rémunération des charges de maintea été optimisée, notamment au regard des évolutions connues de l établissement. À la différence du projet principal, le CH a jugé utile de rester maître d ouvrage et financeur pour les missions accessoires que sont le solaire thermique et les travaux d isolation, ce qui lui permet en outre de toucher directement les subventions et certificats d économie d énergie (CEE) associés. Le partenaire a dû d autant mieux prendre en compte la réduction du besoin énergétique en résultant dans son estimation du poste combustibles qu il a lui même déterminé non seulement le périmètre des travaux mais également les gains énergétiques qu on pouvait en retirer, lesquels ont été contractualisés. À noter néanmoins qu une fois réalisés, les panneaux solaires intégreront le contrat de partenariat pour ce qui est de l entretien, de la maintenance et de l exploitation. L éventualité de raccorder des abonnés extérieurs a été discutée pour, au final, ne pas être retenue. Volet travaux du contrat de partenariat Le contrat prévoit la réalisation du projet issu de l offre finale dans un délai de quatorze mois à compter de sa notification (soit une mise en service pour le démarrage de la saison de chauffe ), à savoir : la construction d une chaufferie biomasse de 1,5 MW raccordée à un réseau de chaleur de 2,2 km, desservant treize bâtiments, soit m² de surfaces à chauffer ; la transformation des chaufferies des pavillons en sous-stations, intégrant la conservation ou le remplacement des chaudières existantes en vue d assurer localement l appoint et le secours, ce qui permet aussi d arrêter le réseau en période estivale ; l installation de 218 m² de panneaux solaires thermiques sur quatre pavillons d hospitalisation, permettant une production annuelle d eau chaude solaire de m 3 ; l isolation de deux bâtiments (combles ou plancher) en vue de réduire leur consommation énergétique en chauffage. Les chaudières mises à la réforme et non amorties seront reprises par le prestataire à leur valeur résiduelle. Les plaquettes bois seront produites par une de ses filiales et la production interne du CH sera valorisée (engagement d achat, sous condition de respect du cahier des charges qualité). Le montant à financer par le partenaire (intégrant travaux, honoraires, assurances, provisions et les frais financiers intercalaires) est de HT. Le coût des missions accessoires (financées par le CH) est de HT, dont pour les travaux d isola- tion et pour les installations solaires thermiques. Il faut noter que, pendant la phase travaux, le risque est entièrement assumé par le partenaire privé, lequel doit assurer parallèlement la conduite et l exploitation des installations existantes, aux conditions contractuelles du marché de chauffage préexistant au contrat. Volet exploitation Le contrat est signé pour vingt ans, ce qui, compte tenu de la durée des travaux, confie au partenaire privé l exploitation et la maintenance (gros entretien et renouvellement compris) des installations pour une durée de dix-huit ans et dix mois. C est pendant cette phase que les aspects «performanciels» du contrat trouvent à s appliquer. Ainsi, outre les prix de la chaleur délivrée en sous-station, Cofely s engage sur : le respect d un mix énergétique annuel de 88 % bois pour satisfaire aux besoins annuels du site en chauffage (4 060 MWh, effet des travaux d isolation déduit) comme en eau chaude sanitaire (6 674 m 3 ), ce qui correspond à 91 % en saison de chauffe ; une production d au moins 30 % de l ECS grâce au solaire ; une réduction de 24 % des besoins énergétiques de chauffage pour les bâtiments ayant bénéficié des travaux d isolation ; et la réduction des émissions de gaz à effet de serre de tonnes équivalent CO 2 (dont 720 du fait de la biomasse et 280 des rénovations et du solaire thermique). Il en résulte que, si l un ou plusieurs de ces engagements n est pas tenu, le partenaire privé sera pénalisable sur sa rémunération. Par exemple, s il devait consommer en proportion moins de bois que prévu au taux de couverture, ou encore si le solaire thermique était moins efficace que prévu, le CHL n aurait pas à supporter le surcoût lié à une surutilisation du gaz. Par ailleurs, le «marché» proposé étant un marché de comptage avec intéressement, le partenaire est engagé, au-delà d une zone de neutralisation, dans un partage asymétrique des surcoûts/économies si les consommations énergétiques ne sont pas maîtrisées, à la hausse comme à la baisse. Le contrat prévoit enfin des pénalités forfaitaires, parfois en complément de la pénalisation financière ci-dessus.

6 Dossier 26 TH 734 juillet-août 2012 nance (R2), les charges de gros entretien/renouvellement (GER) (R3), la rémunération des énergies (R4) au regard du mix énergétique contractuel (88 %) et la rémunération des charges de gestion du contrat (R5). Le montant du R1 a pu être optimisé grâce à un taux de financement compétitif et garanti jusqu à la signature du contrat, à un préfinancement sur fonds propres de la part du partenaire privé et à un niveau élevé de subvention au titre du Fonds chaleur, représentant 48,8 % du montant à financer et 55,3 % des dépenses éligibles. Il en résulte un résultat financier spectaculaire puisque, sur la base d un scénario prudent en termes d évolution du prix du bois et du prix du gaz (respectivement 3 % et 6 % par an), les dépenses de la première année d exploitation (de l ordre de HT), installations hors Milétrie comprises, seront peu différentes de celles qui auraient été obtenues en conservant le fonctionnement décentralisé et le combustible de départ, ceci alors même que le marché de référence n intègre pas de GER : le loyer financier est donc effacé dès la première année ; à périmètre identique, c est-à-dire sans GER, les économies générées par le contrat sont estimées à près de 6 millions d euros HT. Elles sont encore de 4,3 millions d euros si on intègre le GER, et de 3,8 millions d euros (temps de retour de huit ans sur les investissements) si l on prend en compte le GER et les travaux accessoires pris en charge directement par le CH, lequel, entre subvention solaire thermique de l Ademe et certificats d économie d énergie pour les travaux d isolation, atténuera sa dépense d environ 41,5 %. On notera que, sans subvention, le contrat eût néanmoins été encore intéressant, avec un taux de retour d investissement de treize ans, en ce sens qu il amortit l effet à venir de l augmentation du coût de l énergie grâce à l engagement de mix énergétique très favorable (88 % d énergie biomasse) et à la baisse du besoin énergétique (travaux d optimisation énergétique) ; il permet également de partir sur un parc de chaudières neuves ou quasi neuves (celles conservées auront moins de cinq ans) avec un GER adapté, ce qui garantira de disposer à échéance d installations toujours performantes ; il laisse enfin à l établissement la possibilité de poursuivre la politique d amélioration énergétique de son bâti et de faire évoluer les installations, objets du contrat, puisque non seulement le partenaire s engage à participer aux investissements à hauteur de 10 % (dans la limite d un million d euros de travaux) mais encore l ensemble des économies en résultant vont au CH Laborit. Épilogue L aventure du PPP-CPE du centre hospitalier Henri- Laborit va dans les mois qui viennent basculer dans sa phase exploitation. On pourra alors vérifier si les fondements mêmes de la démarche (consommer moins, dépenser moins, polluer moins) se concrétisent. Un premier bilan peut être fait. Il apparaît notamment que le PPP-CPE est une bonne solution lorsqu on offre au partenaire privé la possibilité d intervenir sur un process complet et que la personne publique a une visibilité suffisamment longue sur ses besoins : le partage de risque est alors d autant plus facile à négocier. Le PPP-CPE doit impérativement être précédé d une période d audit et de diagnostics et encadré par une assistance à maîtrise d ouvrage de qualité, eu égard à sa complexité et à l importance attachée à la précision et à l exhaustivité des termes du contrat signé, dont les effets se feront sentir sur une longue durée. Son recours ne peut se justifier uniquement sur des considérations de financement, car si le préfinancement est bien privé, le financement sur le long terme est public. En revanche, les garanties offertes en matière de gains énergétiques estimés sont fondamentales, tout comme le partage des risques. Ni la faiblesse relative du montant prévisionnel des investissements à mener ni le caractère restreint du périmètre d intervention offert au partenaire privé ne doivent être un obstacle au recours au contrat de partenariat de performance énergétique. Il faut prendre en considération le contrat dans sa durée et dans sa globalité, et valoriser au maximum les possibilités offertes par le dialogue compétitif pour échanger avec les candidats sur leurs engagements comme sur les modalités proposées pour les atteindre. L étape suivante sera désormais le contrôle des engagements de performance prévus au contrat. Celle-ci n est pas la moins importante et ne doit pas être négligée, notamment lors de la mise en service, puis au cours de la première période d exploitation. Un rappel des AMO peut permettre de placer le contrat sur de bons rails dès le départ, notamment en leur faisant vérifier que les engagements contractuels sont tenus. L étape ultime sera enfin de faire vivre le contrat, c està-dire non seulement de mettre en place les moyens nécessaires à son pilotage, mais aussi de le faire évoluer sur sa durée grâce à des plans de progrès négociés avec le partenaire. Gageons alors que la notion de partenariat sera réellement porteuse de sens.