LE REGIME D ASILE EUROPEEN COMMUN

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1 LE REGIME D ASILE EUROPEEN COMMUN Présentation des nouveaux textes de l Union européenne relatifs au droit d asile Août 2013 Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 1

2 Sommaire (liens actifs) Avant-propos... 3 Introduction... 5 La refonte du «paquet asile» et ses enjeux... 8 Détermination du statut et contenu de la protection... 9 Directive Qualification... 9 Conditions d accueil des demandeurs d asile Directive Accueil Procédures d octroi et de retrait de la protection internationale Directive Procédures Détermination de l Etat responsable d une demande d asile Règlement dit «Dublin III» Comparaison des empreintes digitales pour l application du système Dublin Règlement Eurodac Autres instruments du régime d asile européen commun Directive relative à la protection temporaire en cas d afflux massif Extension de la directive «Résidents de longue durée» Bureau européen d appui en matière d asile Programme européen commun de réinstallation Nouveau Fonds Asile et Migration Conclusion Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 2

3 Avant-propos L établissement d un régime d asile européen commun : un chemin encore long à parcourir Extrait de la déclaration à l occasion du vote final concernant le «Paquet asile» Signée par l Association Européenne des Droits de l Homme, Amnesty International, Caritas Europa, Curches Commission for Migrants in Europe, European Council on Refugees and Exiles, Europeean Network Against Racism, International Catholic Migration Commission, International Rehabilitation Council for Torture Victims, Jesuite Refugee Service, Quaker Council for European Affairs, Save the children (10 juin 2013) Après cinq années de négociations, le Parlement européen est sur le point de voter l adoption finale du «paquet asile». Sans aucun doute, ceci représente un autre tournant dans le processus d harmonisation dans le domaine de l asile, initié en 1999 à Tampere où les chefs d État européens se sont engagés à établir un Régime d asile européen commun (RAEC) fondé sur l application pleine et exhaustive de la Convention de Genève. Cet engagement a été réaffirmé en 2009 dans le Programme de Stockholm appelant à un RAEC basé sur des normes de protection élevées, un traitement égal des demandes d asile similaires avec des résultats identiques, indépendamment de l'état membre où elles sont enregistrées. Aujourd hui, ceci est loin d être le cas pour les demandeurs d asile qui arrivent sur le sol de l Union européenne et qui peuvent encore se trouver confrontés à des obstacles concernant l accès aux procédures, à des conditions d accueil inadéquates, à des difficultés pour recevoir une assistance juridique de qualité et une prise en charge tenant compte des questions de genre ainsi qu à des disparités dans les taux de reconnaissance en fonction de l'état membre responsable de l examen de leur demande. Le vote du Parlement européen annonce la nouvelle phase opératoire du RAEC au lieu de marquer son accomplissement. Nous, organisations soussignées, sommes convaincues que l Europe ne peut se permettre de manquer cette opportunité de transposer ces nouvelles normes législatives de l acquis communautaire en matière d asile en normes élevées de protection au niveau national. En matière de transposition de la législation européenne, nous demandons aux États membres de créer ou de maintenir des normes de protection plus favorables que celles définies dans le droit d asile européen existant. Les États doivent maintenant agir dans le bon sens, en accordant aux demandeurs d asile une chance juste de voir leur dossier correctement examiné, en mettant un terme à la détention de ceux qui fuient la persécution et en permettant aux réfugiés de reconstruire leur vie et d apporter leur contribution à la société. En aucun cas, la transposition des normes communes ne doit résulter en la dévalorisation des systèmes d asile nationaux dans la législation et dans la pratique. Nous demandons à la Commission européenne d allouer les ressources suffisantes au contrôle efficace de la mise en œuvre du droit européen, y compris pour garantir sa conformité avec le droit européen et international relatif aux droits humains et traiter toute détérioration des pratiques en lançant rapidement des procédures d infraction. De la même manière, le Bureau européen d appui en matière d asile jouera un rôle capital dans le développement concret du RAEC dans la législation et la pratique. Les organisations de la société civile possèdent une expertise et des connaissances inestimables et fournissent des services importants aux demandeurs d asile. Ainsi, il est capital que la Commission et le Bureau d appui collaborent de manière significative avec ces organisations dans le cadre de leurs rôles respectifs dans le contrôle de la mise en œuvre et du mécanisme d alerte précoce et de préparation, dans l amélioration de la coopération pratique sur les problèmes d asile et dans le soutien des États membres. Le soutien des organisations de la société civile dans la délivrance de services essentiels et dans la mise à disposition d informations sur les pratiques dans les États membres dans ce domaine est vital. De ce fait, des ressources et capacités adaptées seront nécessaires pour favoriser l atteinte de cet objectif en pratique et Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 3

4 devront être intégrées dans les prochaines discussions relatives aux politiques à adopter dans le cadre du futur Fonds «Asile et migration». Lors de la prochaine phrase de transposition et de mise en œuvre, les États membres et les institutions européennes doivent s engager dans un débat ouvert, transparent et régulier avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et les organisations de la société civile afin de créer une Europe de la protection et de l intégration de toutes les personnes à la recherche d une protection internationale sur notre sol. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 4

5 Introduction Le contexte politique et institutionnel de l élaboration du RAEC Le projet de l Union européenne de supprimer progressivement ses frontières intérieures s est logiquement accompagné d une mise en commun des politiques d immigration et d asile. Dès la fin des années 1990, suite à l entrée en vigueur du traité d Amsterdam, venu communautariser la politique d asile, et sur la base du programme de Tampere, par lequel le Conseil européen 1 a établi les modalités de création d un «espace commun de liberté, de sécurité et de justice» pour la période , les Etats membres se sont engagés à mettre en place un régime d asile européen commun (RAEC). L objectif était alors de «déboucher sur une procédure d asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile» 2. Dans un premier temps, il s agissait d harmoniser les cadres juridiques nationaux en matière d asile selon une approche fondée sur des «normes minimales». Cette première phase d harmonisation a ainsi abouti à l adoption de cinq instruments législatifs européens: le règlement Eurodac (2000), le règlement Dublin (2003), la directive Accueil (2003), la directive Qualification (2004) et la directive Procédure (2005). Le programme de La Haye adopté par le Conseil européen en 2004 deuxième programme pluriannuel en matière de liberté, sécurité et justice a ensuite défini les objectifs d une deuxième phase d harmonisation, visant à finaliser le RAEC d ici Celui-ci, tout en rappelant les objectifs inscrits dans le programme de Tampere, insistait sur le renforcement de la coopération pratique entre les Etats membres et le développement d une dimension extérieure de la politique d asile européenne. C est enfin le programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen en 2009, qui est venu fixer les nouvelles priorités en matière d immigration et d asile pour la période Face aux difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre du RAEC, ce programme a repoussé sa finalisation à fin Cette deuxième phase d harmonisation est également marquée par l entrée en vigueur du traité de Lisbonne en Celui-ci confie à l UE la tâche de développer «une politique commune en matière d asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non refoulement» (article 63.1). Le traité de Lisbonne prévoit l adoption de règles communes, allant au-delà des normes minimales inscrites dans le traité d Amsterdam, et précise que le RAEC se définit par : a ) un statut uniforme d'asile en faveur des ressortissants des pays tiers, valable dans toute l'union ; b ) un statut uniforme de protection subsidiaire pour les ressortissants des pays tiers qui, sans obtenir l'asile européen, ont besoin d'une protection internationale ; c ) un système commun visant, en cas d'afflux massif, à une protection temporaire des personnes déplacées ; d ) des procédures communes pour l'octroi et le retrait du bénéfice de la protection internationale ; e ) des critères et mécanismes de détermination de l'état membre responsable de l'examen d'une demande d'asile ou de protection subsidiaire ; f ) des normes concernant les conditions d'accueil des demandeurs d'asile ou de protection subsidiaire ; 1 Le Conseil européen, composé des chefs d'etat ou de gouvernement des Etats membres, définit les orientations et les priorités politiques générales de l'union européenne. 2 Conseil européen de Tampere, 15 et 16 octobre 1999, Conclusions de la Présidence, point 15. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 5

6 g ) le partenariat et la coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire ou temporaire. (article 63.2) Ce traité institutionnalise en outre l application de la procédure législative ordinaire pour les questions d asile (intervention du Parlement européen en tant que co-législateur et décisions du Conseil à la majorité qualifiée). Enfin, il vient améliorer le contrôle juridictionnel de Cour de Justice de l Union européenne. En effet, les juridictions des Etats membres peuvent désormais directement saisir la Cour de Justice de l Union européenne en cas de difficulté d interprétation du droit de l Union européenne (question préjudicielle), ce qui, auparavant, était réservé aux juridictions suprêmes nationales. Les difficultés de la deuxième phase d harmonisation du RAEC En juin 2008, la Commission européenne a publié un plan d action 3 pour achever la seconde phase d harmonisation de la politique d asile européenne commune. Si la première phase du RAEC avait effectivement permis l adoption d instruments législatifs, l harmonisation souhaitée n était pas encore atteinte et d importantes disparités persistaient au niveau de la mise en œuvre des politiques d asile dans les États membres. La Commission a donc cherché à apporter des modifications à la législation existante en publiant, au cours de l année 2008, ses premières propositions de refonte pour chacun des instruments adoptés depuis le début des années De manière générale, ces propositions ont été accueillies favorablement par les parlementaires européens. Permettant effectivement de mieux respecter les droits des demandeurs d asile et bénéficiaires d une protection internationale, elles ont également été saluées par les associations de défense des droits humains. Néanmoins, dans le contexte d une politique européenne mettant de plus en plus l accent sur la lutte contre l immigration irrégulière, contre le terrorisme et sur le renforcement des contrôles aux frontières extérieures assortie d une montée des discours nationalistes, et parfois même xénophobes, dans de nombreux pays européens, les négociations avec le Conseil autour de ces propositions sont peu à peu tombées dans l impasse. Mettant également en avant le contexte de crise économique et de contraintes budgétaires ainsi qu une augmentation du nombre de demandes d asile enregistrées au sein de l Union depuis le milieu des années 2000 et les risques d abus, de nombreux Etats membres se sont farouchement opposés à l instauration de normes de protection plus élevées pour les demandeurs d asile et réfugiés. Demandes d asile enregistrées au sein de l UE - Eurostat Plan d action en matière d asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l Union, Communication de la Commission européenne, COM (2008) 360 final. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 6

7 Face au blocage des négociations au sein du Conseil, la Commission a finalement publié en juin 2011 de nouvelles propositions législatives beaucoup moins ambitieuses et décevantes. Cette initiative a néanmoins permis de relancer les négociations avec les Etats membres. Le Parlement européen a joué pleinement son rôle de co-législateur dans le cadre de cette deuxième phase d harmonisation du RAEC et a notamment insisté sur la défense des droits humains. Pourtant, malgré quelques compromis, le Parlement a souvent dû céder face aux positions restrictives des Etats membres réunis au sein du Conseil. C est donc à l issue de cinq années d âpres négociations que le nouveau cadre juridique en matière d asile, ou «paquet asile», vient d être finalisé par les institutions européennes. Le résultat est malheureusement bien loin des promesses annoncées au début des années 2000 Dans un premier temps, ce document présente les principales modifications apportées aux différents textes du «paquet asile» et analyse les enjeux de cette refonte pour les années à venir. Il s intéresse, dans un second temps, aux autres instruments législatifs et opérationnels qui viennent compléter l architecture du régime d asile européen commun. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 7

8 La refonte du «paquet asile» et ses enjeux Le «paquet asile» désigne le nouveau cadre juridique européen régissant les conditions d évaluation d une demande de protection internationale et le contenu de cette protection (directive Qualification), les conditions d accueil des demandeurs d asile (directive Accueil), les procédures d octroi et de retrait de la protection internationale (directive Procédures) ainsi que le mécanisme de détermination de l Etat membre responsable d une demande d asile (règlement Dublin) et la base de données d empreintes digitales liée à ce mécanisme (règlement Eurodac). Les trois directives du «paquet asile» établissent des normes communes qui doivent être transposées en droit interne. Les Etats sont libres de choisir les moyens d atteindre les objectifs fixés par ces directives tout en étant liés par une obligation de résultat. Dans le cadre de cette transposition, les Etats peuvent décider d appliquer des normes plus élevées, celles fixées par les directives étant des «normes plancher». C est la Commission européenne qui est ensuite chargée de veiller au respect de ces directives. En cas d infractions, elle peut saisir la Cour de Justice de l Union européenne pour que l Etat concerné soit condamné (procédure de recours en manquement) 4. Il faut également rappeler qu à l issue de la période de transposition, fixée par chaque directive, les juridictions nationales peuvent, en l absence de règle nationale de transposition, directement appliquer les directives européennes 5. Les deux règlements sont directement applicables en droit national. Les Etats n ont aucune marge de manœuvre puisque les textes s incorporent directement dans leur législation, sans qu il ne soit besoin de recourir à des règles nationales de transposition. 4 Au 8 juillet 2013, dix-sept recours en manquement portant sur des questions d asile ont été initiés devant la Cour de justice de l Union européenne. Sept affaires ont abouti à une condamnation : C-431/10 (Irlande), C-322/08 (Suède), C-293/08 (Finlande), C-272/08 (Espagne), C-256/08 (Royaume-Uni), C-102/06 (Autriche) et C-72/06 (Grèce). Plus d informations sur le site de la Direction générale des Affaires intérieures, Commission européenne. 5 En principe, la directive doit être transposée dans un délai fixé par les institutions (de 6 mois à 2 ans). Passé ce délai: [ ] La Cour de Justice considère que la directive est d effet direct (c est-à-dire que les particuliers peuvent l invoquer devant le juge). La directive est d effet direct vertical à l expiration du délai de transposition. Cela signifie que les particuliers peuvent invoquer le texte à l encontre des États devant les tribunaux. En revanche, la directive n a pas d effet direct horizontal (les particuliers ne peuvent pas invoquer le texte à l encontre d autres particuliers devant les tribunaux). La Cour de justice a cependant établi plusieurs conditions pour qu un particulier puisse invoquer une directive devant les tribunaux: - les dispositions de la directive doivent être inconditionnelles et suffisamment précises; - la directive ne doit pas avoir été correctement transposée par une mesure nationale dans les délais prévus. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 8

9 Détermination du statut et contenu de la protection Directive Qualification La directive Qualification encadre les conditions que doivent remplir les demandeurs d asile pour pouvoir bénéficier de la protection internationale. La protection accordée peut être le statut de réfugié, conformément à la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, ou la protection subsidiaire, si la personne ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais fait état de craintes d'être exposée à des atteintes graves en cas de retour dans son pays 6. La directive définit également le contenu de la protection internationale en indiquant les droits auxquels peuvent prétendre les bénéficiaires (titres de séjour, accès à l emploi, accès à l éducation, protection sociale, soins de santé, accès au logement ). La nouvelle directive Qualification, seul texte qui n a pas posé de difficultés majeures lors des négociations, a été adoptée dès décembre Elle doit être transposée en droit national d ici décembre Les modifications apportées à la directive de 2004 peuvent globalement être saluées. D une part, certains critères de détermination du statut de protection ont été clarifiés et contribuent à harmoniser leur interprétation à l échelle européenne. D autre part, les droits des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire ont été rapprochés. D ailleurs, ces deux catégories sont réunies sous le terme de «bénéficiaires de protection internationale», une modification qui se retrouve dans l ensemble des nouveaux textes du «paquet asile». Une occasion manquée Les titres de séjour délivrés aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire restent inégaux et ce, contrairement aux intentions initiales des institutions européennes favorables à un rapprochement des statuts. Les pratiques en la matière restent par ailleurs très disparates selon les Etats membres. La durée initiale du titre de séjour remis aux bénéficiaires de la protection subsidiaire reste d un an minimum, même si la durée du titre est portée à deux ans lors de son renouvellement (article 24). En France, la législation devra être adaptée sur ce point, le titre de séjour associé au bénéfice de la protection subsidiaire n étant valide qu une année. En revanche, la durée du titre de séjour délivré aux réfugiés reste d au moins trois ans renouvelable. En France, cette durée est fixée à dix ans. Malgré cette légère avancée, Les principales améliorations - La définition des membres de la famille a été élargie pour inclure les parents ou tout autre adulte responsable d un mineur non marié bénéficiaire de la protection (article 2.j alinéa 3). Cette nouvelle disposition permet ainsi à ces personnes de bénéficier au même titre que le conjoint, le partenaire ou les enfants mineurs non mariés du bénéficiaire des droits et avantages inscrits dans la directive. Par exemple, 6 a) la peine de mort ou l exécution ; ou b) la torture ou des traitements ou sanctions inhumains ou dégradants infligés à un demandeur dans son pays d origine ; ou c) des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d un civil en raison d une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international (article 15). 7 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 9

10 les parents du bénéficiaire peuvent désormais se voir appliquer le principe de l unité familiale (article 23), c est à dire qu ils peuvent obtenir le statut de réfugié ou la protection subsidiaire en l absence même de craintes personnelles. Ce n est actuellement pas le cas en France. La jurisprudence de la Cour nationale du droit d asile, sous le contrôle du Conseil d Etat, exclut le bénéfice du statut de réfugié pour les parents des enfants mineurs protégés au titre de l asile. De même, aucun titre de séjour n est prévu pour ces personnes. - Plusieurs notions relatives à la détermination des besoins de protection internationale ont été clarifiées. Ces modifications ont pour but de limiter les abus d interprétation ayant pu conduire à des refus de protection et de contribuer ainsi à l harmonisation des décisions à l échelle européenne : La notion d acteurs de la protection (article 7) : ce sont les acteurs qui sont en capacité d accorder une protection contre les persécutions et atteintes graves en l occurrence l Etat ou des partis ou organisations qui contrôlent l Etat ou une partie importante du territoire de celui-ci. La directive prévoit que la protection offerte par ces acteurs doit être «effective et non temporaire». L impact de cette modification devrait toutefois être assez limité en France car l interprétation qui a été retenue par les instances en charge de l examen des demandes d asile n est pas extensive. De même, la notion d asile interne (article 8), qui permet aux Etats de refuser une protection s il est établi que le demandeur ne craint pas d être persécuté dans une partie de son pays d origine ou qu il peut y être protégé, a été précisée. Pour appliquer cette notion, il convient de démontrer que le demandeur «peut, en toute sécurité et en toute légalité, effectuer le voyage vers cette partie du pays et obtenir l autorisation d y pénétrer et que l on peut raisonnablement s attendre à ce qu il s y établisse» 8. A cette fin, les Etats membres doivent obtenir des informations «précises et actualisées» auprès de sources pertinentes (Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés ou Bureau européen d appui en matière d asile). Enfin, parmi les cinq motifs de persécution inscrits dans la Convention de Genève 9 et définis dans la directive, celui qui posait le plus de difficultés d interprétation a été précisé. Il s agit de l appartenance à un certain groupe social (article 10.1.d). Le texte prévoit qu «il convient de prendre dûment en considération les aspects liés au genre 10, y compris l identité de genre, aux fins de la reconnaissance de l appartenance à un certain groupe social ou de l identification d une caractéristique d un tel groupe». Cette modification pourrait avoir un impact important sur les pratiques françaises puisque les aspects liés au genre sont difficilement retenus dans le cadre de la détermination du statut de réfugié. - Les droits conférés aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et aux réfugiés sont alignés, notamment en termes d accès à l emploi (article 26) et de soins de santé (article 30). Ces modifications n auront toutefois que peu d impact en France car, dans ces domaines, les bénéficiaires de la protection subsidiaires bénéficient déjà de conditions similaires aux réfugiés. - L accès aux procédures de reconnaissance des qualifications des bénéficiaires d une protection internationale (article 28) est amélioré. Les Etats membres sont tenus de «faciliter le plein accès des bénéficiaires d une protection internationale qui ne sont pas en mesure de fournir des preuves documentaires 8 Si la France n avait jusqu à récemment que peu recours à cette notion en raison d une interprétation restrictive de la notion d asile interne par le Conseil constitutionnel, plusieurs décisions du Conseil d Etat semblent aujourd hui venir altérer ce constat : voir notamment les trois arrêts du Conseil d État du 21 décembre 2012 statuant sur la protection qu il conviendrait d accorder aux jeunes filles nées en France et menacées d excision en cas de retour dans leur pays d origine ainsi qu à leurs parents (Mlle E. F., n ; Mme F., n ; OFPRA c/ Mme B. C., n ). 9 Opinions politiques, religion, race, nationalité et appartenance à un certain groupe social. 10 NDA : rappelons que, selon les principes directeurs du HCR sur les persécutions liées au genre, «le genre fait référence aux relations entre les femmes et les hommes basées sur des identités, des statuts, des rôles et des responsabilités qui sont définis ou construits socialement ou culturellement, et qui sont attribués aux hommes et aux femmes». Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 10

11 de leurs qualifications aux systèmes appropriés d évaluation, de validation et d accréditation de leur formation antérieure». - Tout en autorisant la dispersion sur le territoire national des bénéficiaires d une protection internationale, la nouvelle directive incite surtout les Etats à respecter le principe de non discrimination en matière d accès au logement (article 32). En France, le droit au logement opposable (DALO) est reconnu aux réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire. - Les programmes d intégration doivent «tenir compte des besoins spécifiques» des bénéficiaires de la protection internationale. En France, si les réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire ont accès au Contrat d accueil et d intégration, obligatoire pour tout migrant souhaitant s installer sur le territoire national, aucune mesure spécifiquement adaptée aux besoins de ce public n y est prévu. Ce dispositif devra être adapté afin de faciliter l intégration des bénéficiaires de la protection internationale. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 11

12 Conditions d accueil des demandeurs d asile Directive Accueil La directive Accueil encadre les conditions d accueil des demandeurs d asile au sein de l Union européenne. Elle a pour objectif de garantir aux personnes en attente d une réponse relative à leur demande de protection internationale un niveau de vie digne et des conditions de vie comparables entre Etats membres. Elle couvre notamment l accès à l information relative à leur statut et à la procédure, les règles de séjour et de circulation, la rétention, la scolarisation des enfants, l accès à l emploi et à la formation professionnelle, les règles concernant les conditions matérielles d accueil (logement, nourriture et habillement) et les soins de santé ainsi que les conditions particulières pour les personnes vulnérables. La nouvelle directive Accueil a été adoptée en juin Elle doit être transposée en droit national d ici juillet Plusieurs modifications apportées à la directive de 2003 peuvent être saluées car elles permettent d améliorer les conditions d accueil des demandeurs d asile. Néanmoins, alors que l intention initiale était d encadrer et de limiter le recours à la rétention et de créer un régime spécifique pour les personnes les plus vulnérables, on ne peut qu être déçu par le texte final. En matière de rétention notamment, l intention de la Commission a été dévoyée au fil des négociations puisque ses propositions ont été élargies et reformulées de manière vague, permettant ainsi aux Etats membres de les interpréter selon leur bon vouloir. La principale inquiétude - Motifs du placement en rétention (article 8) : bien que le texte précise que les Etats ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu elle demande une protection internationale, qu un placement en rétention n est possible que «si nécessaire» et sur la base d une appréciation au cas par cas et seulement si d autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées, une liste de motifs de rétention est insérée : a ) Etablir ou vérifier l identité ou la nationalité du demandeur ; b ) Déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu il y a risque de fuite ; c ) Statuer sur le droit d entrer sur le territoire ; d ) Lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d une procédure de retour, et lorsque l Etat peut justifier sur la base de critères objectifs qu il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté sa demande à seule fin de retarder ou d empêcher l exécution de la décision de retour ; e ) Pour des raisons de sécurité nationale ou d ordre public ; 11 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 12

13 f ) Dans le cadre de transferts Dublin (voir Partie Règlement Dublin infra). Le caractère vague des motifs et la marge d appréciation laissée aux Etats membres soulèvent des inquiétudes. Cet article pourrait en effet conduire à un placement en rétention quasi-systématique des demandeurs d asile. Des occasions manquées - La durée de rétention n a finalement pas été clairement encadrée. Celle-ci doit simplement être «la plus brève possible» (article 9.1). Les interprétations pourront varier à l échelle nationale et l impact positif de cette disposition pourrait donc être limité. Il conviendra de surveiller une éventuelle interprétation de la part de la Cour de justice de l Union européenne (CJUE) dans le cadre d une réponse à une «question préjudicielle» posée par une juridiction nationale afin de déterminer l interprétation à retenir d une disposition d un texte de droit de l Union européenne. - Placement en rétention de personnes vulnérables et de demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d accueil (article 11) : même si un certain nombre de garanties sont insérées dans le texte (voir cidessous), les Etats membres restent néanmoins autorisés à placer en rétention des personnes dont l état de santé est préoccupant ou des mineurs, y compris des mineurs isolés. Ce point est particulièrement préoccupant et contrevient d ailleurs aux textes internationaux, notamment la Convention internationale relative aux droits de l enfant, telle qu interprétée par le Comité des droits de l enfant Si l instauration d une évaluation des besoins particuliers en matière d accueil des personnes vulnérables (article 22) doit être saluée, la marge de manœuvre laissée aux Etats quant à son application laisse présager d un impact limité en pratique. L évaluation doit être initiée «dans un délai raisonnable» après la présentation de la demande, et les Etats membres doivent faire en sorte que l aide fournie tienne compte des besoins particuliers en matière d accueil «durant toute la durée de la procédure» et que leur situation fasse l objet d un «suivi approprié». Les modalités de mise en œuvre d un tel mécanisme restent donc très floues (par qui? Où? Comment? Quels critères?). Celui-ci est pourtant fondamental puisque l identification a également des répercussions sur la procédure d asile (voir directive Procédures garanties procédurales spéciales). Quelques garanties minimales reconnues aux demandeurs d asile - Des garanties procédurales en matière de rétention sont insérées dans le nouveau texte (article 9). Les Etats doivent prévoir un contrôle juridictionnel «accéléré» de la légalité du placement en rétention «d office et/ou à la demande du demandeur» ; ce contrôle doit être décidé «le plus rapidement possible» ; ce délai doit être défini en droit national. Les demandeurs doivent être informés «immédiatement» par écrit des motifs du placement en rétention et des procédures de recours contre cette décision ainsi que de la possibilité de demander une aide juridique gratuite. - Les conditions de rétention sont également encadrées (article 10). En règle générale, le placement en rétention doit s effectuer dans des centres spécialisés ; si le texte prévoit une possibilité de déroger à cette 12 «En application de l article 37 de la Convention et du principe d intérêt supérieur de l enfant, les enfants non accompagnés ou séparés ne devraient pas, en règle générale, être placés en détention.», Comité des droits de l enfant, Observation générale n 6 (2005), Traitement des enfants non accompagnés et des enfants séparés en dehors de leur pays d origine, CRC/GC/2005/6, 61 Voir également : «78. Les enfants ne devraient pas être criminalisés ou sujet à des mesures punitives en raison de leur statut migratoire ou de celui de leurs parents. La détention d un enfant en raison de son statut migratoire ou de celui de ses parents constitue une violation des droits de l enfant et transgresse le principe de l intérêt supérieur de l enfant. Aussi, les Etats devraient promptement et entièrement mettre fin à la détention des enfants sur la base de leur statut migratoire». Committee on the rights of the child, report of the 2012 day of general discussion, "the rights of all children in the context of international migration", 28 september 2012, 22 pp. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 13

14 règle lorsque l Etat n est pas en mesure de fournir ce type d hébergement, il précise toutefois que les demandeurs doivent alors être séparés des détenus de droit commun. En outre, les demandeurs doivent avoir accès à des espaces en plein air et les Etats doivent veiller à ce que des membres de la famille, des conseils juridiques ou des conseillers et des personnes représentant des ONG aient la possibilité de communiquer avec les demandeurs et puissent leur rendre visite. - S agissant du placement en rétention de personnes vulnérables et de demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d accueil (article 11) : Il est établi que l état de santé, y compris de santé mentale, des personnes vulnérables est «une préoccupation primordiale» pour les autorités nationales. Lorsque ces personnes sont placées en rétention, les Etats veillent à assurer «un suivi régulier» et à leur apporter «un soutien adéquat». En France, on observe une très faible prise en compte des besoins sanitaires des personnes placées en rétention, notamment une absence totale de suivi psychologique. Cette disposition, bien que très vague, pourrait venir améliorer cette situation. Les mineurs ne peuvent être placés en rétention qu en dernier ressort et après qu il a été établi que d autres mesures moins coercitives ne peuvent être appliquées «efficacement». Ce placement doit être d une durée «la plus brève possible» et tout doit être mis en œuvre pour les placer dans des lieux d hébergement appropriés pour mineurs. Surtout, l intérêt supérieur de l enfant doit être «une considération primordiale» pour les Etats. Enfin, lorsqu ils sont placés en rétention, les mineurs doivent avoir la possibilité de pratiquer des activités de loisirs, y compris des jeux et des activités récréatives adaptés à leur âge. Il est également précisé que les mineurs non accompagnés ne peuvent être placés en rétention que dans des «circonstances exceptionnelles», qu ils ne doivent jamais être placés dans des établissements pénitentiaires et qu ils doivent être hébergés séparément des adultes. Les familles doivent disposer d un lieu d hébergement séparé qui garantit une intimité suffisante et les femmes et les hommes doivent être séparés (sauf membres de la famille ou consentement des intéressés) 13. Grâce à ces dispositions, les personnes retenues pourraient ainsi bénéficier de conditions de rétention plus dignes et plus respectueuses de leurs droits humains. La France devra donc faire davantage d efforts pour éviter notamment que femmes et hommes isolés dorment dans les mêmes pièces. Cela impliquera également de demander au préalable l avis des personnes ; certains cas pouvant d ailleurs être plus complexes (personnes homosexuelles, transsexuelles, etc.). A Mayotte, où les conditions de rétention sont particulièrement dramatiques, la question de l intimité des familles devra aussi faire l objet d une attention particulière. - Le délai maximal d accès au marché du travail est réduit à neuf mois dès lors qu aucune décision en première instance n a été rendue (article 15.1). Ce délai était auparavant de 12 mois. Bien que le texte conserve la disposition selon laquelle les Etats membres «décident dans quelles conditions l accès au marché du travail est octroyé au demandeur», celle-ci est assortie d une garantie d «accès effectif à ce marché» (article 15.2, aliéna 1). La possibilité d «accorder la priorité aux citoyens de l Union [ ] ainsi qu aux ressortissants de pays tiers en séjour régulier» «pour des motifs liés à leur politique du marché du travail» est également conservée (article 15.2, alinéa 2). - Lorsque les conditions matérielles d accueil (logement, nourriture, habillement) sont octroyées sous forme d allocations financières, leur montant est fixé en fonction du niveau établi dans l Etat membre pour 13 Exceptions possibles pour les placements en rétention à un poste frontière ou dans une zone de transit (article 11.6). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 14

15 garantir «un niveau de vie adéquat à ses ressortissants» (article 17.5). Un traitement moins favorable peut toutefois être appliqué dans certains cas. - En matière d hébergement, les Etats sont priés de tenir compte des aspects liés à l âge et au sexe ainsi que de la situation des personnes vulnérables (article 18.3) ; ils doivent également prendre des mesures pour prévenir la violence et les actes d agression fondés sur le genre à l intérieur des locaux situés aux frontières, dans les centres de transit et dans les centres d accueil collectifs (article 18.4). La France accuse un certain retard en matière de prévention des violences liées au genre en structures d accueil. Ces nouvelles dispositions imposent donc de réfléchir à la mise en place de mesures appropriées. - La définition des personnes vulnérables est élargie (article 21). En plus des mineurs, des mineurs non accompagnés, des personnes handicapées, des personnes âgées, des femmes enceintes, des parents isolés accompagnés d enfants mineurs et des personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, la définition inclut désormais les victimes de la traite des êtres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les victimes de mutilations génitales féminines. Une fois identifiées, ces personnes devront donc bénéficier d un suivi adapté à leur situation particulière (conditions d accès à un hébergement ou d accès aux soins par exemple). - L intérêt supérieur de l enfant doit être une «considération primordiale» lors de la transposition de cette directive. Les Etats doivent garantir un niveau de vie adéquat pour le développement physique, mental, spirituel, moral et social du mineur (article 23.1). - Les victimes de tortures, de viols ou d autres violences graves doivent avoir accès à des soins médicaux et psychologiques adéquats et le personnel chargé de ces personnes doit recevoir une formation appropriée (article 25). Des efforts importants devront donc être faits en France où cet accès est souvent limité en raison d une saturation des dispositifs. La nouvelle directive Accueil propose quelques timides avancées dont il conviendra de surveiller l application. Néanmoins, la principale préoccupation reste la porte ouverte à la rétention systématique des demandeurs d asile. On peut aussi s interroger sur les alternatives à la rétention qui, bien que mentionnées (des alternatives doivent être prévues dans la législation nationale, article 8.4), ne sont pas davantage précisées et donc laissées à l appréciation de chaque Etat. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 15

16 Procédures d octroi et de retrait de la protection internationale Directive Procédures La directive Procédures fixe les règles relatives aux procédures d examen des demandes de protection internationale en première instance et en appel au sein des Etats membres. Ce texte, assez complexe, couvre non seulement les conditions d accès à la procédure, les garanties procédurales, les règles relatives aux entretiens, les conditions d accès à l aide juridique et à la représentation mais aussi les conditions de recevabilité et d accélération des demandes, les concepts de pays considérés comme «sûrs», les réexamens ou encore les règles relatives au droit à un recours effectif. La nouvelle directive Procédures a été adoptée en juin Elle doit être transposée en droit national d ici juillet Une exception toutefois concerne les dispositions relatives à l encadrement de la durée de procédure d examen en première instance (voir ci-dessous, article 31 paragraphes 3, 4 et 5) dont la transposition est prolongée jusqu en juillet Touchant aux traditions administratives des Etats, la directive Procédures fut le point névralgique des négociations du paquet asile. Pour les Etats, il s agissait en effet de trouver un équilibre entre les garanties accordées aux demandeurs et l efficacité des systèmes, autrement dit le maintien voir la réduction des coûts et des délais et la lutte contre les abus. Le résultat final est néanmoins décevant puisque, malgré quelques dispositions permettant de renforcer les garanties procédurales, la directive reste un catalogue de dérogations autorisant les Etats membres à maintenir leurs pratiques nationales, saupoudré de formulations ambigües rendant l interprétation de certaines dispositions très aléatoire. Alors que le texte indique que les Etats doivent désigner une autorité de détermination unique (article 4), le Conseil a souhaité maintenir les dérogations selon lesquelles des autorités différentes peuvent être en charge : - de la détermination de l Etat responsable de l examen de la demande d asile (Dublin) ; - des décisions d entrée sur le territoire dans le cadre de procédures à la frontière. De ce fait, la procédure française reste en conformité avec le nouveau texte : les préfets assurent la mise en œuvre du règlement Dublin et le ministère de l Intérieur autorise les entrées sur le territoire français au titre de l asile Des occasions manquées et des reculs - Les conditions d accès à la procédure sont améliorées mais l insertion de dérogations vagues risque d empêcher leur mise en application (article 6). L enregistrement de la demande doit avoir lieu dans un délai de trois jours ouvrables mais l Etat peut étendre ce délai à 10 jours dès lors qu un «nombre élevé» de personnes demandent «simultanément» une protection internationale. La formulation imprécise de cette disposition laisse présager une interprétation large de la part des Etats membres. La France, qui est l un des premiers pays d accueil à l échelle européenne, pourrait notamment se saisir de cette opportunité pour déroger à la règle générale. - Les mineurs isolés étrangers et les victimes de torture, de viol ou d une autre forme grave de violence psychologique, physique ou sexuelle ne sont finalement pas exemptés des procédures accélérées et des procédures à la frontière, celles-ci étant pourtant peu appropriées pour examiner ce type de demande. La France figurait parmi les Etats farouchement opposés à de telles exemptions, mettant en avant les risques 14 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l octroi et le retrait de la protection internationale (refonte). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 16

17 d abus et d appel d air. Ces dispositions sont l illustration même du parti pris des Etats membres selon lequel la mise en œuvre d une politique migratoire restrictive prévaut sur le respect la dignité et les droits des demandeurs d asile. - Les Etats sont tenus de fournir aux personnes retenues des informations sur la protection internationale seulement «s il existe des éléments donnant à penser que des ressortissants de pays tiers [ ] peuvent souhaiter présenter une demande de protection internationale» (article 8). Les Etats membres ont en effet refusé de fournir une information systématique, invoquant le risque d une augmentation du nombre de demandes infondées. En pratique, cette disposition pourra donc être interprétée de manière très large et n obligera pas les Etats à informer les personnes placées en rétention sur la possibilité de demander une protection internationale. Là encore, la politique de contrôle des flux migratoires l a emporté sur le principe de protection des personnes craignant d être persécutées dans leur pays d origine. - Un délai maximal de procédure d examen en première instance est fixé à six mois (article 31.3). Toutefois, les Etats ont la possibilité d étendre ce délai jusqu à 15 mois (soit prolonger ce délai de neuf mois supplémentaires) en cas de questions factuelles et/ou juridiques complexes ou du fait qu un grand nombre de ressortissants de pays tiers demandent simultanément une protection internationale. Le manque de précisions concernant ces dérogations laisse une grande marge de manœuvre aux Etats membres en termes d interprétation. Par ailleurs, les Etats peuvent «exceptionnellement», «dans des circonstances dûment justifiées», dépasser de trois mois au maximum les délais prescrits «lorsque cela est nécessaire pour assurer un examen approprié et exhaustif» de la demande (soit 18 mois au total). Enfin, les Etats peuvent aussi différer la conclusion de la procédure d examen en raison «d une situation incertaine dans le pays d origine qui devrait être temporaire» (article 31.4). L article 31.5 précise que : «En tout état de cause», le délai maximal de procédure en première instance est de 21 mois. - Le projet d introduction d un recours automatiquement et en toutes circonstances suspensif a échoué (article 46). Le principe posé est que les Etats membres autorisent les demandeurs d asile à rester sur leur territoire jusqu à l expiration du délai d introduction d un recours, et si ce dernier a été formé, jusqu à son issue. Cependant, est prévue une série de situations, relativement étendue et dont la formulation permet une interprétation extensive, dans lesquelles ce droit n est pas automatique. Dans ces hypothèses, une juridiction doit décider si le recours permet aux demandeurs de rester sur le territoire. Cette juridiction peut prendre cette décision de sa propre initiative (à l occasion de l examen du recours concernant le rejet de la demande d asile par exemple) ou en étant saisie par les demandeurs d asile de cette question. Dans les deux cas, l intervention de la juridiction n est prévue par la directive que si la décision de rejet de la demande d asile «a pour conséquence» de mettre un terme au droit du demandeur de rester sur le territoire de l Etat membre. En France, la décision de l OFPRA a pour conséquence de mettre un terme au droit de se maintenir sur le territoire pour les demandeurs d asile dont la demande a été examinée en procédure prioritaire (refus de séjour provisoire). Aujourd hui, le seul recours suspensif dont disposent ces personnes est celui disponible devant le juge de la reconduite à la frontière qui est chargé de contrôler la légalité de la mesure d éloignement (obligation de quitter le territoire français) et d en vérifier la compatibilité avec le seul article 3 de la Convention européenne des droits de l homme pour ce qui concerne les craintes de torture ou de traitements inhumains ou dégradants en cas de retour. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 17

18 La France semble juger ce système «parallèle» compatible avec la nouvelle directive 15 quand bien même le recours contre la décision de l OFPRA devant la Cour nationale du droit d asile n est pas suspensif. La transposition de cette directive devrait conduire à une réforme complète des recours contre les décisions de rejet de l OFPRA de façon à prévoir la possibilité d un recours suspensif contre ces dernières, et non plus seulement contre la mesure d éloignement du territoire. - Procédures accélérées (article 31.8) : le nombre de motifs d accélération de l examen d une demande a été réduit de quinze à dix. Toutefois, les motifs suivants sont maintenus: soumission de questions sans pertinence, pays d origine sûr, présentation de faux documents, destruction de documents, demande peu convaincante (assortie de «déclarations manifestement incohérentes et contradictoires, manifestement fausses ou peu plausibles qui contredisent des informations suffisamment vérifiées du pays d origine»), demande ultérieure (équivalent des demandes de réexamen pour le droit français), demande visant à empêcher un éloignement, entrée ou prolongation du séjour de manière illégale suivie d une présentation tardive de la demande, refus de donner ses empreintes digitales et, enfin, danger pour la sécurité nationale ou l ordre public 16. La liste reste malheureusement très longue et peut très bien couvrir les cas, déjà prévus par la législation française, qui permettent à un préfet de mettre en œuvre la procédure prioritaire d examen d une demande d asile. - Demandes irrecevables (article 33.2) : les motifs d irrecevabilité ont également été légèrement révisés. Sont maintenus les motifs suivants : protection accordée par un autre Etat membre, premier pays d asile, pays tiers sûr, demande distincte déposée sans justification par une personne à charge. Le motif de l introduction d une demande «identique» est reformulé, il s agit désormais d une demande ultérieure «dans laquelle n apparaissent ou ne sont présentés par le demandeur aucun élément ou fait nouveau» 17. La France ne connaît pas, aujourd hui, de cas d irrecevabilité de l examen d une demande d asile (hors demande d asile relevant de la compétence d un autre Etat membre). - La possibilité d une liste européenne commune de pays d origine sûr est supprimée, mais le concept de pays d origine sûr (article 36) et la possibilité de listes nationales (article 37) sont maintenus. Les concepts de premier pays d asile (article 35) et de pays tiers sûrs (article 38) sont également maintenus. Le concept de pays tiers européen sûr est aussi ajouté (article 39). Alors que l on pouvait enfin espérer l abolition de tous ces concepts, les Etats membres les ont défendu bec et ongles, mettant en avant la nécessité de lutter contre les abus. Rappelons tout de même qu en France, le Conseil d Etat a posé le principe selon lequel la notion de pays tiers sûr ne pouvait pas s appliquer stricto sensu (arrêt Conté, janvier ; arrêt Rogers, décembre ). Les améliorations et les garanties nouvelles - La formation des autorités en contact avec les demandeurs d asile est renforcée : 15 Assemblée nationale, Rapport n 491 sur la proposition de résolution européenne (n 431) de Mme Karamanli et M. De la Verpillière sur le régime d asile européen commun, 12 décembre 2012, p Sont ainsi supprimés les motifs suivants : demandeur ne pouvant manifestement pas être considéré comme réfugié, pays tiers sûr, introduction d une autre demande mentionnant d autres données personnelles ou encore une demande d un mineur non marié après le rejet de la demande d un parent et ne présentant pas d éléments nouveaux. 17 Sont supprimés les motifs selon lesquels le demandeur était autorisé à rester dans l Etat en question pour un autre motif ou était autorisé à rester sur le territoire de l Etat en question pour d autres motifs le mettant à l abri de tout refoulement. 18 Le Conseil d'etat a estimé que l'on ne pouvait pas se fonder, pour refuser la qualité de réfugié, sur la seule circonstance que le demandeur avait séjourné, avant d'arriver en France, dans un pays d'accueil. 19 Dans cette décision le Conseil d Etat estime que le refus d'entrée sur le territoire opposé par le ministre de l'intérieur à un demandeur d'asile, au motif que celui-ci avait omis de demander la protection du pays par lequel il avait transité pour venir en France, n'était pas de celles dont le ministre de l'intérieur pouvait légalement tenir compte pour regarder comme manifestement infondée la demande de l'intéressé présentée à la frontière. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 18

19 Agents de l autorité de détermination (OFPRA) (article 4.3) : les Etats doivent prévoir une «formation pertinente» en matière de droit international relatif aux droits de l homme et de l acquis de l Union européenne en matière d asile (ensemble des textes et politiques européennes relatifs au droit d asile), de traitement des demandes des mineurs et des personnes vulnérables, de techniques d entretien, de l utilisation de rapports d expertise médicale et juridique ou encore de questions liées à la production et l utilisation des informations sur les pays d origine 20. La formation développée par le Bureau européen d appui doit être prise en considération 21. Par ailleurs, les agents chargés des entretiens doivent «avoir acquis une connaissance générale des problèmes qui pourraient nuire à la capacité des demandeurs d être interrogé», en particulier dans le cas des victimes de torture. Enfin, les agents chargés des entretiens doivent être compétents pour tenir compte de la situation personnelle et générale d une demande, y compris les aspects liés au genre ou à l orientation sexuelle ainsi qu à l identité de genre du demandeur (article 15.3.a). Policiers, gardes-frontières, officiers d immigration et personnel en rétention (article 6.1 alinéa 3) : ces personnels de l Etat doivent disposer des «informations pertinentes» et recevoir le niveau de formation «nécessaire» afin de pouvoir fournir aux demandeurs des informations permettant de savoir où et comment introduire une demande de protection internationale. En outre, le personnel chargé des entretiens de recevabilité des demandes doit recevoir une «formation de base nécessaire», notamment en ce qui concerne le droit international des droits de l homme, l acquis de l Union européenne en matière d asile et les techniques d entretien (article 34.2). - Dans le cas d un examen de la recevabilité des demandes (article 34), la conduite d un entretien personnel est obligatoire afin que le demandeur puisse présenter ses arguments avant que la décision ne soit prise. - Davantage de garanties sont introduites concernant les entretiens en première instance (OFPRA) : Les motifs de dérogation à la conduite d un entretien personnel sont limités ; seuls sont maintenus les cas de décisions positives manifestes et les raisons liées à la santé du demandeur (article 14.2). En France, si les entretiens sont déjà quasi systématiques en procédure normale et en procédure prioritaire, cette nouvelle disposition devrait avoir un impact direct sur le taux de convocation aux entretiens dans le cadre de procédures de réexamen (7 % en 2012). Si le requérant en fait la demande, les entretiens doivent, dans la mesure du possible, être menés par un agent du même sexe et avec l aide d un interprète du même sexe (article 14.3.b et c). Si cette possibilité est déjà offerte en France, il conviendra surtout d en informer les demandeurs. Lors de l entretien sur le fond, le demandeur doit avoir «la possibilité concrète» de présenter les éléments nécessaires pour étayer sa demande «de manière aussi complète que possible», ce qui inclut la possibilité d expliquer des éléments qui pourraient manquer et/ou toute incohérence ou contradiction dans les déclarations (article 16). Ce nouvel article devrait permettre de renforcer la 20 Points a) à e) de l article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) n 439/2010 (création du Bureau européen d appui en matière d asile). 21 Voir les informations sur ces formations sur le site internet du Bureau européen d appui. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 19

20 qualité des entretiens et donc des décisions. Il introduit l idée que l entretien doit être un échange constructif entre le demandeur d asile, dont le rôle est central, et la personne en charge de l examen de sa situation. Pour chaque entretien, les Etats doivent établir soit un rapport «détaillé et factuel» ou une retranscription (article 17.1) ou prévoir un enregistrement audio ou audio-visuel (article 17.2). Avant qu une décision ne soit prise, le demandeur doit avoir la possibilité de faire des commentaires et/ou d apporter des précisions, oralement et/ou par écrit, concernant toute erreur de traduction ou tout malentendu dans le rapport ou la retranscription ; le demandeur doit ensuite confirmer que le contenu du rapport ou de la retranscription reflète correctement l entretien (article 17.3). A noter qu un refus de confirmation n empêchera pas la prise de décision mais les motifs de ce refus seront inscrits dans le dossier du demandeur. Néanmoins, en cas d enregistrement audio, aucune confirmation ne sera demandée. Il est également prévu que le demandeur et son conseil juridique aient accès au rapport ou à la retranscription ou à l enregistrement avant la prise de décision (article 17.5). Ces éléments pourront dorénavant être utilisés en cas de recours afin de souligner la mauvaise qualité d un entretien ayant pu conduire à une décision inadaptée. Là aussi, l accent est mis sur l amélioration de la qualité des entretiens et des décisions. Les Etats sont tenus d autoriser un demandeur à se présenter à l entretien personnel accompagné du conseil juridique ou d un autre conseiller (article 23.3). Ils peuvent toutefois choisir de limiter l intervention de ce dernier à la fin de l entretien personnel (alinéa 2). La présence d un tiers lors de l entretien, jusqu ici non prévue aux stades des entretiens à l OFPRA, pourrait permettre à certains demandeurs notamment les plus vulnérables de se sentir plus à l aise et ainsi améliorer la qualité de l entretien. - Des dispositions sont introduites concernant les demandes nécessitant des garanties procédurales spéciales (article 24) : les Etats doivent évaluer «dans un délai raisonnable» si le demandeur nécessite des garanties procédurales spéciales, évaluation qui peut être intégrée au processus d évaluation des besoins particuliers en matière d accueil (voir Partie Directive Accueil supra). Soulignons que, si cet article ne fournit pas davantage de précisions en termes d application d une telle évaluation, le Préambule de la directive (considérant 29) précise que des garanties procédurales spéciales peuvent s avérer nécessaires du fait notamment de l âge, du sexe, de l orientation sexuelle ou de l identité de genre, d un handicap, d une maladie grave, de troubles mentaux ou de conséquences de tortures, de viols ou d autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle. Une fois identifiées, ces personnes doivent bénéficier d un «soutien adéquat» tout au long de la procédure d asile. Là encore, le considérant 29 vient apporter quelques précisions utiles, indiquant que ces demandeurs devraient notamment «disposer de temps suffisant, afin de créer les conditions requises pour qu ils aient effectivement accès aux procédures et pour qu ils puissent présenter les éléments nécessaires pour étayer leur demande de protection internationale». - Les mineurs non accompagnés doivent obligatoirement disposer d un représentant dont le rôle et les pouvoirs sont précisés (article 25.1). - Les Etats peuvent réaliser des examens médicaux pour déterminer l âge d un jeune mais, en cas de doute, la présomption de minorité doit prévaloir (article 25.5). - Un demandeur peut contester l application du concept de premier pays d asile (article 35) et du concept de pays tiers sûr (article 38.2.c) à sa situation personnelle. Dans ce dernier cas, le demandeur peut en outre Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 20

21 contester l existence d un lien entre lui-même et le pays tiers en question. En ce qui concerne l application du concept de pays d origine sûr, il n y a pas de modification, elle ne reste possible que si le demandeur «n a pas fait valoir de raisons sérieuses permettant de penser qu il ne s agit pas d un pays d origine sûr en raison de sa situation personnelle» (article 36.1). - Les Etats membres sont tenus d examiner «régulièrement» la situation dans les pays considérés comme pays d origine sûrs (article 37.2). La nouvelle directive Procédures propose certes quelques nouvelles garanties qui pourraient conduire à une meilleure qualité des systèmes nationaux, mais elle permet surtout aux Etats membres de maintenir les grandes lignes des procédures déjà en place. Ce nouveau texte permet donc le maintien de systèmes d asile injustes dont l une des principales conséquences est de rejeter les demandes émanant de personnes en réel besoin de protection. Pourtant, il semble évident que les Etats membres auraient tout intérêt à investir dans la qualité de leur système pour protéger plus rapidement et mieux les personnes en besoin de protection. Tous les moyens humains et financiers devraient être mis en œuvre pour protéger celles et ceux qui fuient les persécutions et atteintes graves. Dans un contexte de «chasse» aux abus, c est bien la qualité du système qui devrait être mis en avant afin de mieux protéger les personnes qui ont en réellement besoin. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 21

22 Détermination de l Etat responsable d une demande d asile Règlement dit «Dublin III» Le règlement Dublin III organise la procédure de détermination de l Etat responsable d une demande d asile au sein de l Union européenne et le transfert du demandeur vers cet Etat (procédure Dublin). Le règlement est fondé sur le principe général de la responsabilité d un seul Etat membre pour l examen d une demande d asile présentée sur le territoire de l Union européenne. L un de ses objectifs est d éviter les mouvements «secondaires» de demandeurs entre Etats membres ou le prétendu «asylum shopping». Le règlement couvre en particulier le droit à l information, les entretiens, les garanties procédurales, les critères de détermination, les procédures de prise/reprise en charge, les recours, la rétention ou encore les échanges d informations entre Etats membres. Le nouveau règlement a été adopté en juin Il sera directement applicable six mois après son entrée en vigueur, c'est-à-dire dès janvier La refonte du règlement Dublin II est l une des grandes déceptions de ces négociations. Le système Dublin est considéré par de nombreux acteurs de l asile comme injuste et inefficace. En effet, il repose sur la fausse hypothèse selon laquelle tous les Etats membres de l Union européenne respectent de la même manière les droits des demandeurs d asile. Pourtant, l exemple le plus flagrant de la Grèce, où la procédure d asile est défaillante et les conditions d accueil sont déplorables, démontre l incohérence de ce système. Au vu des divergences observées entre Etats membres, le système Dublin continue ainsi d organiser une «loterie de l asile» à l échelle européenne. Pourtant, aux yeux des Etats, il reste malheureusement «la pierre angulaire» du RAEC. Si quelques avancées peuvent être observées, notamment d un point de vue des garanties procédurales, celles-ci sont toutefois à la marge. La principale inquiétude - Placement en rétention aux fins de transfert (article 28) : le texte précise qu une personne ne peut être placée en rétention au seul motif qu elle fait l objet d une procédure Dublin. Cependant, la rétention est autorisée en cas de «risque non négligeable de fuite», sur la base d une évaluation individuelle et dans la mesure où le placement en rétention est proportionnel et si d autres mesures moins coercitives ne peuvent être appliquées. En pratique, le critère du risque de fuite étant généralement interprété de manière très large par les Etats membres, la rétention pourrait donc rester la norme pour les personnes en procédure Dublin. Des occasions manquées - Même si le texte précise que la rétention dans le cadre des procédures de transfert doit être «la plus brève possible», les délais de dépôt de la demande de prise/reprise en charge en rétention (un mois), puis les délais de réponse de l Etat membre (deux semaines) et de transfert (six semaines) autorisent une durée de rétention maximale de trois mois (article 28.3). - Des dispositions concernant le droit à un recours effectif contre une décision de transfert sont insérées (article 27) : 22 Règlement (UE) n 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l État membre responsable de l examen d une demande de protection internationale introduite dans l un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 22

23 Le droit à un recours effectif doit s exercer dans un délai «raisonnable». Trois possibilités en termes d effet suspensif du recours sont prévues: un recours conférant le droit de rester sur le territoire en attendant l issue de ce recours, une suspension automatique du transfert pendant un délai raisonnable au cours duquel une juridiction peut décider de l effet suspensif ou non du recours, une possibilité de demander à la juridiction, saisie pour déterminer si le transfert est légal, de suspendre ce transfert en attendant l issue de son recours. Une aide juridique gratuite doit être accordée, mais seulement sur demande. Elle peut être refusée lorsqu une autorité compétente ou une juridiction estiment que le recours n a «aucune chance sérieuse d aboutir». - Aucun mécanisme contraignant de suspension des transferts n est finalement prévu dans ce nouveau texte. Celui-ci prévoit seulement qu en cas d impossibilité d assurer un transfert vers l Etat responsable en raison de défaillances systémiques de la procédure d asile et des conditions d accueil des demandeurs d asile, incluant des risques de traitements inhumains ou dégradants au titre de l article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, l Etat membre doit rechercher si un autre Etat peut être identifié comme responsable de l examen de la demande d asile (article 3.2). En dernier ressort, celui-ci pourra choisir de devenir lui-même l Etat responsable de l examen de la demande d asile. Cette disposition s inspire de la jurisprudence européenne 23. Toutefois, cette disposition n est pas obligatoire et relève de l appréciation des Etats membres. Ces derniers étant généralement hostiles à toute suspension en pratique, cette disposition risque de rester lettre morte. Des améliorations et de nouvelles garanties - De nouvelles garanties procédurales sont accordées aux demandeurs : Droit à l information (article 4) : le demandeur doit être informé par écrit et une brochure d information commune rédigée par la Commission européenne doit lui être remise (une brochure spécifique sera rédigée pour les mineurs non accompagnés). Cette brochure contient également des informations sur la base de données Eurodac (voir ci-dessous). Entretien individuel (article 5) : un entretien doit permettre de veiller à ce que le demandeur comprenne correctement les informations fournies. Un résumé doit être rédigé et doit être accessible «en temps utile» au demandeur et/ou à son conseiller. Notification d une décision de transfert (article 26) : la décision doit contenir des informations sur les voies de recours disponibles, y compris le droit de demander un effet suspensif, et sur les délais applicables. Des informations doivent également être fournies concernant les possibilités d aide juridique. - L intérêt supérieur de l enfant est une «considération primordiale» dans toutes les procédures prévues par le règlement Dublin (article 6.1). 23 CEDH, 21 janvier 2011, MSS c. Belgique et Grèce, et CJUE, 21 décembre 2011, N.S. c/ SSHD & ME et a. c/ ORAC. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 23

24 - Les critères de détermination de l Etat membre responsable sont clarifiés (Chapitre III, article 7 à 15). Ces critères établissent la responsabilité en fonction de l intensité des liens entre le demandeur d asile et un Etat (familiaux, administratifs, matériels et de fait). Chaque critère n a vocation à s appliquer que si le critère qui le précède est inopérant dans la situation en question : c est le principe de l application hiérarchique des critères (article 7). En particulier, le nouveau texte met en exergue l application du principe de l intérêt supérieur de l enfant et conditionne l application du principe de l unité familiale à l expression d un souhait par écrit par les intéressés. - Dans le cadre des procédures de prise en charge, si le délai maximal de saisine de l Etat responsable reste de trois mois, celui-ci est réduit à deux mois en cas de résultat positif lors de la consultation du fichier Eurodac (article 21.1). Dans le cadre des procédures de reprise en charge, le délai maximal de saisine est fixé à deux mois (article 23.2). - Un mécanisme d alerte rapide, de préparation et de gestion des crises est créé (article 33) : le nouveau règlement prévoit la mise en place d un outil non contraignant permettant à la Commission, sur la base d informations récoltées par le Bureau européen d appui, d identifier des pressions particulières ou des problèmes de fonctionnement des systèmes d asile nationaux et d inviter les Etats membres concernés à mettre en place un plan d action préventif puis, si nécessaire, un plan d action de gestion de crise. Cet outil pourrait permettre d assurer une sorte de contrôle permanent sur ces systèmes, c'est-à-dire d identifier le plus tôt possible des écarts en matière de protection, des besoins de partage de responsabilité et de solidarité au sein de l Union européenne. Toutefois, la nature non contraignante de ce mécanisme laisse les Etats libres de mettre en place ou non un plan d action pour répondre à ces problèmes. Le potentiel de ce dispositif est incontestable, mais son impact en pratique reste incertain. Si de nouvelles règles devraient améliorer l information des demandeurs d asile et favoriser l identification de défaillances systémiques des systèmes d asile nationaux, les principes fondamentaux du système Dublin n ont pas été révisés. Malgré les nombreuses défaillances observées (recours n ayant pas un caractère suspensif automatique, placements en rétention ) 24, l architecture générale du système, foncièrement injuste à l égard des demandeurs d asile et des Etats membres situés aux frontières de l Union, est conservée. 24 Voir notamment le rapport Des vies suspendues publié en février 2013 par Forum Réfugiés-Cosi, ECRE, le Hungarian Helsinki Committee et leurs partenaires. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 24

25 Comparaison des empreintes digitales pour l application du système Dublin Règlement Eurodac Eurodac est un système informatisé, créé en 2000, permettant la comparaison des empreintes digitales dans le but de contribuer à déterminer l Etat membre responsable de l examen d une demande de protection internationale (système Dublin). La base de données regroupe les empreintes des demandeurs d asile et celles des personnes appréhendées lors du franchissement irrégulier d une frontière extérieure. Les empreintes de personnes en situation irrégulière sur le territoire d un Etat membre peuvent également être comparées dès lors que les autorités estiment nécessaires de vérifier l existence éventuelle d une demande d asile antérieure ; dans ce cas, les données ne sont toutefois pas enregistrées dans le système central. Par ailleurs, seules les données des personnes âgées de 14 ans au moins sont collectées. Concrètement, en France, lorsqu une personne dépose une demande d asile, à la préfecture, en rétention ou en zone d attente, ses empreintes digitales sont relevées et comparées avec celles contenues dans la base de données Eurodac. En cas de résultat positif, le demandeur est placé en procédure Dublin, c'est-à-dire que la demande d asile n est pas transmise à l OFPRA et qu une demande de prise en charge, ou de reprise en charge si une demande d asile a déjà été déposée au sein de l Union européenne, est adressée à l Etat concerné. Le nouveau règlement a été adopté en juin Il sera directement applicable à partir de juillet La principale inquiétude relative à la refonte de ce texte concerne l autorisation de l accès des services de police et de renseignement à la base de données Eurodac. Cette disposition illustre bien les liens que des Etats peuvent faire entre les questions migratoires, dont l asile, et les questions de sécurité. Une évolution inquiétante - Les services de police et de renseignement nationaux ainsi que l Office européen de police (Europol) ont accès à la base de données Eurodac au nom de la lutte contre le terrorisme et la grande criminalité. Ils sont ainsi autorisés à comparer des données dactyloscopiques avec celles conservées dans le système central «à des fins répressives» (article 1.2). Détournant la finalité originelle d Eurodac et fondée sur l établissement d un lien direct entre immigration et criminalité, cette disposition est très critiquée. Soulignons d ailleurs qu en France, en 1997, le Conseil constitutionnel avait censuré la possibilité d accès d agents des services du ministère de l Intérieur et de la gendarmerie nationale à la base de données d empreintes digitales gérée par l OFPRA. 25 Règlement (UE) n 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d'eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement (UE) n 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'état membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et relatif aux demandes de comparaison avec les données d'eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n 1077/2011 portant création d'une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (refonte). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 25

26 Décision du Conseil constitutionnel n DC du 22 avril 1997 analysant la conformité de la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration : «26. Considérant que la confidentialité des éléments d'information détenus par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides relatifs à la personne sollicitant en France la qualité de réfugié est une garantie essentielle du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié bénéficient d'une protection particulière ; qu'il en résulte que seuls les agents habilités à mettre en œuvre le droit d'asile, notamment par l'octroi du statut de réfugié, peuvent avoir accès à ces informations, en particulier aux empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié ; que dès lors la possibilité donnée à des agents des services du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie nationale d'accéder aux données du fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié créé à l'office français de protection des réfugiés et apatrides prive d'une garantie légale l'exigence de valeur constitutionnelle posée par le Préambule de la Constitution de 1946 ;» - Alors que les données relatives à un demandeur d'asile étaient auparavant verrouillées dans la base de données centrale (c'est-à-dire non transmises) dès lors que cette personne était reconnue comme réfugiée, l article 18.2 prévoit désormais que les données des bénéficiaires d une protection internationale conservées dans le système central sont disponibles à des fins répressives pendant trois ans après l obtention du statut. Passé ce délai, le système central verrouille automatiquement la transmission des données à des fins répressives, mais laisse tout de même ces données disponibles pour l application du système Dublin, jusqu à leur effacement (voir ci-dessous). Présence de quelques garanties - Des garanties permettent d encadrer les conditions d accès à Eurodac par les services répressifs, notamment pour s assurer que les données ne sont pas utilisées pour d autres raisons que la lutte contre le terrorisme et la grande criminalité et que les raisons de cette utilisation sont proportionnées (articles 20 et 21). Ainsi, l accès des autorités nationales n est autorisé qu une fois que les bases de données nationales et le système d information sur les visas (VIS) ont été consultés. En outre, que ce soit pour les autorités nationales ou Europol, l accès à la base de données est autorisé seulement si les conditions suivantes sont cumulées : a ) Nécessité aux fins de la prévention ou de la détection des infractions terroristes ou d autres infractions pénales graves, et existence d un «intérêt supérieur de sécurité publique» qui rend la consultation des données proportionnée ; b ) Nécessité dans un cas précis (interdiction de comparaisons systématiques) ; c ) Motifs raisonnables laissant penser que la comparaison contribuera «de manière significative» à la prévention ou à la détection de l une des infractions pénales en question. - Les informations contenues dans la brochure d information commune, contenant des informations sur la procédure Dublin et Eurodac, sont précisées (article 29.3). Les Etats membres peuvent ajouter des informations spécifiques portant sur les droits des personnes concernées, sur la possibilité d une assistance de la part des autorités nationales de contrôle, ainsi que sur les coordonnées des services du responsable du traitement des autorités nationales de contrôle. - Les «autorités nationales de contrôle» sont chargées de contrôler la licéité du traitement des données à caractère personnel effectué par les Etats membres (article 33.2). Les traitements des données à caractère personnel réalisés par Europol doivent être contrôlés par un contrôleur de la protection des données indépendant et externe (en l occurrence, il s agit du Contrôleur européen de la protection des données - CEPD). Ce dernier garantit qu il n est pas porté atteinte aux droits des personnes (article 33.3). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 26

27 - Si la durée de conservation dans le système central des données relatives aux demandeurs d asile reste de dix ans (article 12.1), celle des données relatives aux étrangers interpellés à l occasion du franchissement irrégulier d une frontière extérieure est réduite à dix-huit mois (au lieu de deux ans) (article 16.1). Passé ce délai, les données sont effacées 26. Si des garanties ont été prévues pour encadrer l ouverture du fichier aux services de police et de renseignement, seule la pratique permettra de déterminer l usage, et son ampleur, qui sera fait de ces données par les Etats. Une vigilance s imposera dès l entrée en vigueur de ce règlement pour éviter, et le cas échéant, dénoncer toute dérive ou usage abusif. 26 A noter que, concernant les demandeurs d asile, les données peuvent être effacées avant l expiration du délai si la personne acquière la nationalité d un Etat membre (article 13.1), et que, concernant les étrangers interpellés à la frontière, les données peuvent être effacées avant l expiration du délai si la personne se voit délivrer un document de séjour, quitte le territoire des Etats membres ou acquière la nationalité d un Etat membre (article 16.2). Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 27

28 Autres instruments du régime d asile européen commun Outre les textes du «paquet asile», principaux instruments constitutifs du RAEC, d autres instruments législatifs et opérationnels ont été adoptés par les institutions européennes dans le cadre de sa politique d asile européenne commune. Directive relative à la protection temporaire en cas d afflux massif En 2001, les institutions européennes ont adopté la directive «protection temporaire» 27 qui prévoit la mise en place un dispositif exceptionnel en cas d «afflux massif» sur le territoire européen de ressortissants étrangers qui ne peuvent rentrer dans leur pays, notamment en raison d une guerre, de violences ou de violations des droits de l homme. Cet instrument met en place une protection «immédiate et temporaire» pour ces personnes déplacées et permet d assurer un certain équilibre entre les efforts réalisés par les États membres pour les accueillir et les conséquences de cet accueil. D une durée initiale d un an, la protection temporaire peut être portée à une durée maximale de trois ans. A ce jour, cette procédure n a jamais été mise en œuvre. Extension de la directive «Résidents de longue durée» En 2011, le champ d application de la directive relative aux résidents de longue durée 28, adoptée en 2003, a été élargi aux bénéficiaires d une protection internationale. En conséquence, ces derniers peuvent aujourd hui obtenir le statut de résident de longue durée de la même manière que les autres ressortissants étrangers séjournant légalement sur le territoire de l Union depuis plus de cinq ans. Les bénéficiaires du statut de résident de longue durée peuvent notamment circuler librement dans l Union européenne, devenir résident d un autre Etat membre et, sous certaines conditions, jouir de l égalité de traitement avec les ressortissants nationaux dans un large panel de droits économiques et sociaux. Ces mesures, devant être transposées pour le printemps 2013, mettent donc fin à une injustice pour les bénéficiaires d une protection internationale. 27 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. 28 Directive 2011/51/UE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2011 modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil afin d étendre son champ d application aux bénéficiaires d une protection internationale ; Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 28

29 Bureau européen d appui en matière d asile Le règlement portant création du Bureau européen d appui en matière d asile (BEAMA) a été adopté le 19 mai Basé à Malte, il est opérationnel depuis juin Le BEAMA exerce des activités d'appui, de coordination et peut formuler des propositions à l attention des Etats membres 30. Il est chargé de trois missions principales : l appui à la coopération pratique en matière d asile (échange d informations et de bonnes pratiques, développement d actions de formation, mutualisation des informations sur les pays d origine), l appui aux États membres soumis à des pressions particulières (gestion de l assistance opérationnelle et technique, envoi d équipes d experts sur place) et la contribution à la mise en œuvre du régime d asile européen commun. Il est composé d un Conseil d administration, auquel est associé le HCR, d un directeur exécutif. Le travail avec la société civile est organisé dans le cadre d un forum consultatif. 29 Règlement (UE) n 439/2010 du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 portant création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile. 30 Site internet du BEA : Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 29

30 Programme européen commun de réinstallation En 2009, la Commission européenne a publié une communication 31 proposant la création d un programme commun de réinstallation pour améliorer l action de l UE en matière de protection internationale des réfugiés et pour témoigner sa solidarité avec les pays tiers. La réinstallation est l une des solutions durables proposée aux réfugiés reconnus par le HCR 32. En 2012, après plus de deux ans de négociations, le Conseil et le Parlement européen ont finalement adopté un programme européen commun de réinstallation établissant des priorités communes et de nouvelles règles de financement pour les activités de réinstallation menées par les États membres pour l année Les six priorités sont les réfugiés congolais dans la région des Grands Lacs, les réfugiés d Irak en Turquie, en Syrie, au Liban et en Jordanie, les réfugiés afghans en Turquie, au Pakistan et en Iran, les réfugiés somaliens en Éthiopie, les réfugiés birmans au Bangladesh, en Malaisie ou en Thaïlande et les réfugiés érythréens dans l Est du Soudan. Ces priorités s ajoutent aux groupes vulnérables ainsi qu aux régions désignées par les programmes de protection régionaux (Europe de l Est, Afrique subsaharienne et Afrique du Nord-Est) (voir ci-dessous). Une aide financière, accordée au titre du Fonds européen pour les réfugiés (FER), sera disponible uniquement aux États membres qui réinstallent des réfugiés en tenant compte des priorités communes. Ceux qui réinstalleront des réfugiés pour la première fois recevront euros par personne lors de la première année, euros lors de la deuxième année, et euros les années suivantes. Les Etats déjà engagés dans la réinstallation continueront de recevoir euros par personne. Le programme est bien loin des ambitions déjà limitées de la proposition initiale de la Commission européenne. Rappelons également que ce compromis n est que temporaire puisqu il prendra fin avec l arrêt du FER en 2013 (voir ci-dessous). 31 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 2 septembre 2009 relative à la création d un programme européen commun de réinstallation, COM(2009) 447 final. 32 Les autres solutions durables sont : l intégration sur place et le rapatriement volontaire. 33 Décision 281/2012/UE du Parlement européen et du Conseil du 29 mars 2012 modifiant la décision 573/2007/CE portant création du Fonds européen pour les réfugiés pour la période dans le cadre du programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires». Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 30

31 Focus sur les programmes de protection régionaux En ligne avec les priorités inscrites dans le programme de La Haye (2004), les programmes de protection régionaux (PPR) ont été établis en 2005 par la Commission européenne afin de renforcer la contribution de l UE au régime international de protection des réfugiés1. Les PPR sont ainsi un outil de la dimension extérieure de la politique d asile européenne1. Ils ont pour objectif de renforcer les capacités de pays tiers situés dans des régions d origine ou de transit et de promouvoir des solutions durables pour les réfugiés (retour volontaire, intégration sur place ou réinstallation). Les actions prévues dans le cadre de ces programmes comprennent notamment : - l amélioration de la situation générale en matière de protection dans le pays d accueil, - l établissement d une procédure efficace de détermination du statut de réfugié, - la formation des acteurs locaux, ou encore l engagement des Etats membres, sur une base volontaire, dans la réinstallation. Les PPR sont financés par l Union européenne et doivent être établis en partenariat avec les pays tiers concernés et en collaboration avec le HCR. Des programmes pilotes ont été mis en place en 2007 dans des régions de transit des personnes en quête d une protection internationale, dans les nouveaux Etats indépendants occidentaux (Biélorussie, Moldavie, Ukraine), mais également dans les régions d origine des réfugiés, en Afrique subsaharienne dans la région des Grands Lacs. (Tanzanie). En 2010, la Commission annonçait la prolongation de ces programmes ainsi que la création de deux nouveaux PPR dans la corne de l Afrique (Kenya, Yémen, Djibouti) et en Afrique du Nord-Est (Egypte, Libye et Tunisie). Un PPR est également en cours de discussions pour répondre aux besoins de protection engendrés par le conflit syrien. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 31

32 Nouveau Fonds Asile et Migration En novembre 2011, la Commission a publié une série de propositions visant à réviser les instruments financiers de l Union européenne dans le domaine des affaires intérieures pour la période Elle proposait notamment de réduire le nombre de fonds disponibles. Ces propositions sont actuellement en cours de discussion au sein du Parlement européen et du Conseil. Tableau illustrant la refonte des instruments financiers proposée par la Commission Asile Intégration Retour Contrôle aux frontières Fonds européen pour les réfugiés (FER) Fonds européen pour l intégration (FEI) Fonds européen pour le retour Fonds européen pour les frontières extérieures 630 millions 825 millions 676 millions 1,8 milliard Fonds pour l asile et la migration (FAM) 3,8 milliards Fonds de sécurité internationale 4,6 milliards La structuration en deux piliers vise à permettre une mise en œuvre plus flexible et simplifiée. Au niveau national, un principe de «partenariat» est instauré entre l Etat et les acteurs clés intervenant dans ces domaines afin de développer et mettre en œuvre des programmes d action. L enveloppe globale réservée au financement des activités liées à l asile, à l intégration et au retour rassemblées au sein du FAM serait augmentée pour la période Toutefois, aucune mesure ne semble envisagée pour assurer une répartition équitable et transparente des financements. En effet, à l aune des positions défendues par les Etats membres depuis quelques années, il est à craindre que les priorités «asile» et «intégration» ne soient perdantes au profit des politiques de «retour». Ce processus de refonte des instruments financiers, outils de protection et de promotion des droits des demandeurs d asile et bénéficiaires d une protection internationale, reste donc à surveiller de près. Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 32

33 Conclusion Depuis plus de dix ans, l Union européenne élabore sa politique d asile européenne commune. Initialement ambitieuse, fondée sur l application intégrale et globale de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et sur l élaboration de normes de protection élevées permettant une harmonisation par le haut, cette politique s est peu à peu effritée. Bien que des progrès aient été réalisés, et que la refonte du «paquet asile» constitue une étape non négligeable, un long chemin reste à parcourir vers l harmonisation et le respect des droits des demandeurs d asile et réfugiés. Combien de temps encore ces derniers devront-ils affronter des obstacles pour accéder aux procédures d asile et faire face à des conditions d accueil indignes? Quand les Etats membres seront-ils enclins à mettre fin à «la loterie de l asile» observée actuellement et dont les conséquences pour les demandeurs d asile sont si désastreuses? C est désormais par la transposition et l application des nouveaux textes, voire par la mise en œuvre de mesures plus favorables, que les Etats membres pourront tendre vers la réalisation d un régime d asile européen commun plus respectueux des droits humains. Le contexte européen actuel n est certes pas favorable : le principe du respect des droits fondamentaux, au cœur des valeurs de l Union européenne, semble être de plus en plus difficile à appliquer en pratique. Ainsi, l Agence européenne pour les droits fondamentaux (FRA), qui publie chaque année son rapport sur l état des droits fondamentaux au sein de l UE, dresse pour l année 2012 un constat plutôt négatif et pessimiste. L Agence souligne en effet que les droits fondamentaux sont victimes de la crise 34. La société civile doit donc rester vigilante et active pour contrebalancer des politiques et pratiques étatiques peu respectueuses des droits humains et faire en sorte que les demandeurs d asile et les réfugiés ne soient pas érigés en boucs émissaires. Enfin, c est au niveau national que va désormais se jouer le deuxième épisode de cette nouvelle phase d harmonisation. Le droit de l Union européenne va devoir se «frotter» aux droits et pratiques nationaux, être transposé, interprété et mis en œuvre dans le contexte de chacun des Etats membres. La tâche reviendra tout d abord aux gouvernements et législateurs, comme en France, de réformer les procédures nationales pour les mettre en conformité avec le droit de l UE. Les organisations non gouvernementales devront quant à elle promouvoir une application effective et plus ambitieuse du droit de l UE pour ne pas en rester au stade des normes minimales. Certainement, les juridictions nationales contribueront elles aussi à rendre ce droit efficace et concret pour les demandeurs d asile, une fois les délais de transposition expirés. Tout l enjeu de la réforme du droit d asile en France est de parvenir, dans le cadre de la concertation engagée puis des débats sur le projet de loi soumis au Parlement, à une transposition a maxima des différentes directives pour plus de protection et d effectivité des droits des demandeurs d asile. 34 FRA, Les droits fondamentaux : défis et réussite en 2012, juin Amnesty International France, 72, boulevard de la Villette PARIS CEDEX 19 33