La Cour pénale internationale Un jouet aux mains des pouvoirs politiques?

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1 Dr. jur. h. c. Hans-Peter Kaul Juge près la Chambre préliminaire, CPI La Cour pénale internationale Un jouet aux mains des pouvoirs politiques? Réflexions du Dr. jur. h. c. Hans-Peter Kaul Juge de la Cour pénale internationale, La Haye Conférence internationale «Les chefs d Etats devant les tribunaux : Les procédures à l encontre de chefs de gouvernement en exercice en Afrique marquent-elles une étape importante dans la justice pénale internationale?» Conférence organisée par la Fondation Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin Berlin, le 5 novembre 2013 Version définitive.

2 Si vous le permettez, j aimerais ouvrir la discussion en posant les questions suivantes : La Cour pénale internationale risque-t-elle de devenir un jouet aux mains des pouvoirs politiques? L est-elle déjà? Ou encore : quelle est la probabilité d un tel risque? Et que signifient pour notre tribunal les décisions récemment adoptées par l Union africaine? D après ce document, le Statut de Rome, traité fondateur de la Cour pénale internationale, la Cour est une institution purement judiciaire, apolitique, neutre et objective, tenue à une extrême impartialité. Tel est le mandat auquel nous devons strictement nous conformer. Mais la vraie question est la suivante : où la crise de confiance qui ébranle actuellement les relations entre la Cour et certains Etats africains, et non la totalité, va-t-elle nous conduire? Est-ce que les Etats Parties à la CPI lui permettront encore d exercer son mandat en toute indépendance? Ou bien vont-ils tenter d influer politiquement sur la Cour, voire même essayer de la tenir en laisse? C est dans ce contexte que je vais aborder trois ensembles de questions : Premièrement, et encore une fois : quel est le système de la Cour pénale internationale, comment fonctionne-t-elle? Quelle est la situation actuelle? Deuxièmement : que peut-on dire de manière générale sur les relations entre la CPI et les Etats africains? Pourquoi, comme j en suis fermement convaincu, une grave dissension entre la CPI et certains Etats africains, voire un éventuel conflit permanent, seraient-ils une véritable tragédie? Troisièmement : quelques faits concrets et réflexions personnelles sur le sujet qui fait le cœur de l actualité, à savoir la procédure à l encontre du président kenyan Uhuru Kenyatta. Je conclurai en évoquant des expériences passées sur ces rapports de forces qui s exercent de manière régulièrement virulente entre le droit et le pouvoir. Dans toute l histoire de l humanité, la Cour pénale internationale est le premier tribunal 2 / 9

3 pénal permanent, universel et tourné vers l avenir. Elle repose sur le soutien libre et volontaire de 122 Etats à ce jour, venant des cinq grandes régions mondiales, y compris l Afrique mais je reviendrai ultérieurement plus en détail sur l Afrique. La Cour n a pas de compétence juridictionnelle sélective comme les tribunaux ad-hoc pour l ex-yougoslavie et le Rwanda, ou encore comme les tribunaux «hybrides» pour la Sierra Leone et le Cambodge. Elle n incarne pas non plus, et c est également l une de ses caractéristiques fondamentales, une justice rendue par les vainqueurs. Bien au contraire: notre Cour repose sur l adhésion volontaire et la libre cooperation elle ne dépend donc pas d un soutien ordonné ou octroyé par le Conseil de sécurité de l ONU. Elle est fondée sur l adhésion volontaire et le principe de droit universel «d égalité pour tous devant la loi.» Un élément essentiel du fonctionnement de la Cour pénale est qu elle est en droit d engager des poursuites pour juger les crimes les plus graves du droit international, à savoir le génocide, les crimes contre l humanité, les crimes de guerre et prochainement également le crime d agression, mais seulement dans le cas où le régime de droit pénal national est défaillant. Ce principe de fonctionnement, à savoir celui de la complémentarité, est déterminant. Il est ancré dans les articles 1 et 17, ainsi que dans le Préambule du Statut de Rome. En vertu du principe de complémentarité, la CPI n est pas compétente en première lieux lorsque l Etat concerné prend au sérieux son obligation de poursuite des crimes les plus graves, à savoir dès lors qu il ait la volonté et la capacité de mener véritablement à bien l enquête et les poursuites. L action pénale devant les tribunaux nationaux est donc toujours prioritaire. La CPI est ainsi une sorte d institution de réserve, un tribunal compétent uniquement si cela est nécessaire, c'est-à-dire en cas de défaillance du système pénal national. En outre, il faut souligner que, dans son travail, la Cour est totalement dépendante de l efficacité et de la fiabilité de la coopération pénale avec les Etats Parties. Cela concerne notamment la question tout à fait déterminante des arrestations et des transferts à La Haye. La Cour pénale n a pas de propres forces de police, ni de forces armées, ni de pouvoir d exécution : elle n a aucune compétence exécutive sur le territoire des Etats. 3 / 9

4 A l heure actuelle, la Cour est saisie de la question de crimes particulièrement graves dans huit pays : la République démocratique du Congo, l Ouganda, la République centrafricaine, le Soudan, le Kenya, la Libye, la Côte d Ivoire et le Mali. Parmi ces «situations», telle est la dénomination officielle, quatre ont été déférées au Procureur par les Etats Parties eux-mêmes, deux autres situations, celle du Darfour/Soudan et celle de la Libye, ont été soumises au Procureur par le Conseil de sécurité de l ONU. Pour le Kenya et la Côte d Ivoire, le Procureur a ouvert une enquête de sa propre initiative, proprio motu. Il existe par ailleurs huit autres situations qui sont actuellement sous surveillance de la CPI en phase préliminaire, c est-à-dire avant l ouverture d une éventuelle enquête. Cela concerne la Colombie, l Afghanistan, la Géorgie, la Guinée, le Nigeria, le Honduras, la Corée et les Comores. Au total, une procédure préliminaire est actuellement ouverte pour onze cas. Il s agit notamment des poursuites engagées contre le Président soudanais en exercice, Omar Hassan Ahmad Al Bashir, celles engagées contre l ancien Président de Côte d Ivoire Laurent Gbagbo et sa femme Simone Gbagbo, ainsi que celles visant Seif al- Islam Kadhafi, fils de Mouammar Kadhafi. Les procès pour cinq autres affaires sont actuellement pendants, dont la procédure contre le Président en exercice du Kenya, Uhuru Muigai Kenyatta, et le vice-président kenyan W illiam Samoei Ruto. Une citation à comparaître a été délivrée à l encontre de Monsieur Ruto et de Monsieur Kenyatta, mais ils sont tous deux en liberté. En mars 2012, la CPI a rendu un premier jugement à l encontre de Thomas Lubanga, le déclarant coupable de crimes de guerre pour avoir enrôlé des enfants soldats et les avoir fait participer activement à des hostilités. Un autre jugement définitif est celui de l acquittement du chef de milice congolais Mathieu Ngudjolo Chui, le 18 novembre 2012, faute de preuves suffisantes. Passons maintenant à la partie suivante. Que faut-il savoir sur les relations entre la CPI et les Etats africains? Je pense que l on ne remonte pas assez loin, et que l on se voile la face lorsque l on se contente d évoquer les différends actuels. Ce qui est vrai, en revanche, ce sont les faits suivants : 4 / 9

5 Les Etats africains, la majeure partie des Etats qui composent l Afrique, sont des cofondateurs émérites de la Cour pénale internationale. Elle leur appartient autant qu aux autres pays. Sans le soutien fort des Etats africains lors de la Conférence de Rome, le Statut de Rome n aurait jamais pu être adopté. C est d ailleurs tout ce qui fait la particularité, le miracle même de la Conférence de Rome : nous sommes parvenus à rompre les constellations de la traditionnelle opposition Nord/Sud, Est/Ouest. A ces oppositions traditionnelles, s est substituée une nouvelle opposition entre les partisans d une Cour pénale à vocation universelle et les autres, tels que notamment les Etats- Unis qui souhaitaient une Cour qui soit un simple outil du Conseil de sécurité de l ONU. On aurait alors eu une cour divisée, avec d un côté les membres permanents du Conseil de sécurité et leurs alliés, affranchis à vie de la juridiction, et de l autre les autres membres de l ONU ainsi que les pays africains et également l Allemagne, seuls soumis à la juridiction de la CPI. C est pour cela que l on ne devrait pas oublier : Ce sont les Etats africains qui, avec notre concours et celui d autres Etats, ont réussi à imposer le principe «d égalité pour tous devant la loi» dans le Statut de Rome. Ce sont les Etats africains qui, avec notre concours, ont déjoué les tentatives massives des Américains après la Conférence de Rome lorsqu ils tentèrent de faire adopter un amendement et de diluer la teneur du Statut en allant dans le sens de leurs intérêts. Ce sont encore les Etats africains qui, malgré les innombrables pressions exercées par les Etats-Unis, notamment sous l administration Bush entre autres en leur supprimant une partie de l aide au développement et de l aide militaire, ont ratifié avec nous, en toujours plus grand nombre, le Statut de la Cour pénale et ainsi réellement permis la création de la Cour à partir de Il existe une multitude d autres faits qui attestent ainsi de la manière dont les Etats africains ont cofondé la Cour pénale et joué un rôle déterminant dans cette instance. Par exemple : 5 / 9

6 Le groupe régional africain, et non pas celui des Etats occidentaux ou autres, comprend le plus grand nombre d Etats Parties : 34 à ce jour. Ce sont les Etats africains eux-mêmes qui ont été les premiers à déférer à la Cour, de leur propre initiative, des situations de pays sur lesquels pesaient des soupçons de crimes graves de droit international. Il s agissait de l Ouganda, de la République centrafricaine, de la République démocratique du Congo. Plus tard suivirent la Côte d Ivoire et le Mali. Ce fut un Africain connu et reconnu dans le monde entier, Kofi Annan, qui, en 2008, après les violences commises au Kenya, remit sous pli fermé au Procureur de l époque, Luis Moreno-Ocampo, une liste de noms en lui demandant de retrouver les coupables devant répondre de la mort de 1300 personnes, 5000 blessés graves et près de déplacés. L Afrique joue un rôle indispensable au sein même de la Cour pénale internationale, comme l étayent les chiffres suivants : depuis 2003, il y a toujours eu quatre à cinq juges d origine africaine parmi mes confrères. Ce sont trois Africaines, la juge Kuenyehia du Ghana, la juge Diarra du Mali et la juge Monageng du Botswana, qui depuis 2003 ont toujours été élues Première vice-présidente par leurs pairs. Depuis 2012, Fatou Bensouda, originaire de la Gambie, est Procureur, après avoir auparavant occupé les fonctions de procureur adjoint pendant huit ans. On retrouve la même image au greffe : dernièrement, le sénégalais Didier Preira fut greffier adjoint de la Cour pénale internationale. Toute personne qui jetterait aujourd hui un œil dans nos bureaux, dans la salle d audience ou même notre cafétéria, y verrait de nombreux collaborateurs et confrères africains issus d une multitude d Etats africains, dont un nombre non négligeable occupant de très hautes fonctions. Dernier point : En plus de dix ans passés à la Cour, je n ai jamais vu aucun indice, aussi minime soitil, indiquant des tendances anti-africaines, je n ai jamais entendu une seule remarque laissant soupçonner un sentiment anti-africain. Par contre, il me résonne encore dans les oreilles les soupirs répétés de mes 6 / 9

7 consœurs africaines, du style : «Oh, notre pauvre Afrique...! Tant de violence, tant de problèmes, si peu de respect pour les droits humains...» Quand on repense à tout cela, on se demande s il n est pas injuste, et comment il peut se faire que l on dise de notre Cour qu elle est «anti-africaine», voire qu elle soit parfois même qualifiée «d instrument du néocolonialisme ou de l Occident.» J en arrive maintenant au cœur du débat d aujourd hui, soit les tensions actuelles entre certains Etats africains et la Cour pénale. Le problème a un nom, à savoir les affaires actuelles à propos du Kenya, notamment la procédure à l encontre de Monsieur Kenyatta, Président du Kenya. En tant que Juge de la Cour pénale internationale, je vous demanderai tout d abord de bien comprendre le respect que je dois à l égard du principe de réserve des magistrats. Mais il me sera permis d évoquer quelques faits et aspects d ordre général en faisant cette remarque préliminaire : Comme vous le savez, en tant que juge de la Chambre préliminaire compétente, j ai été personnellement appelé à me pencher sur la situation du Kenya et sur les reproches de crimes contre l humanité, cela à partir de novembre 2009 et jusqu à la confirmation de la mise en accusation de Monsieur Kenyatta et Monsieur Ruto. Après avoir, à plusieurs reprises, minutieusement analysé les faits et les éléments de preuve, j ai, par trois fois, motivé dans un vote minoritaire mon avis selon lequel les délits commis en masse au Kenya après les élections de 2007/2008 ne sont pas des crimes contre l humanité, mais des crimes graves selon le droit pénal kenyan D après moi, il s agit d un mélange de violence politique brutale, d anarchie, de violence collective, de criminalité opportuniste dans le chaos, de la défaillance d une police totalement dépassée et de violents conflits ethniques. C est pour cela que dernièrement, en janvier 2012, j ai également récusé, dans un vote minoritaire, la confirmation de la mise en accusation de Monsieur Kenyatta. Mon vote témoigne de mon estimation générale de l insuffisance des preuves. J étais et je suis toujours fermement convaincu que de telles affaires ne devraient pas être traitées devant la Cour pénale internationale. Je continue de croire que c était une erreur de confirmer l accusation et d ouvrir ainsi la procédure. 7 / 9

8 Je regrette également de n avoir pas réussi, à l époque, à convaincre mes deux confrères formant la majorité de la Chambre, du bienfondé de mes constatations. Comme vous le savez, le début de la procédure à l encontre de Monsieur Kenyatta a récemment été reporté à février Bien des personnes pensent que cela offre un temps de réflexion bienvenu. Cela donnera encore une fois au Bureau du Procureur et à la Chambre de première instance un peu de temps ainsi que l occasion de vérifier dans les moindres détails les éléments de preuves dont dépendent les chances de l accusation d aboutir. Mais il faudra encore attendre de voir si au final le Bureau du Procureur ou la Chambre, ou les deux instances ensemble, décideront de mettre prématurément fin à la procédure à l encontre de Monsieur Kenyatta conformément aux dispositions du Statut de Rome. J en arrive à ma conclusion. A l avenir aussi, la Cour continuera de devoir agir dans un champ où s exercent d un côté les intérêts contradictoires du pouvoir et de la politique de force et de l autre côté la lutte nécessaire pour la justice et la protection des droits de l homme. Pourquoi? L expérience nous a appris que les crimes contre l humanité ou les crimes de guerre sont commis lorsque les dirigeants de l une des forces en opposition, alors engagés dans des affrontements politiques et dans la lutte pour le pouvoir et l hégémonie, ne reculent pas devant le recours à la violence brutale exercée contre l autre partie en présence. Pour la Cour pénale, cela signifie deux choses : Il faut lutter contre de tels excès de politique de force brutale par la dissuasion et la répression pénale. Deuxièmement, la répression pénale exercée par notre Cour vise presque inévitablement les leaders, jusque-là de puissants chefs politiques et militaires, qui, comme à Nuremberg déjà, sont en fin de compte responsables de ces crimes. Ils bénéficient souvent de l appui d alliés politiques ou tout au moins de sympathisants, qui critiquent alors l intervention de la Cour ce qui n est pas étonnant ou tentent de lutter autant que possible contre la Cour au plan politique. Mais cela va encore plus loin. Notre message est clair : personne, aucun chef politique, ni aucun général, quelle que soit sa nationalité, n est placé au-dessus de la loi. Nous savons que ce message continuera d irriter tous ceux qui n excluent pas le 8 / 9

9 recours à la violence armée pour imposer leurs ambitions. Par ailleurs, il existe encore d autres forces insatisfaites de l évolution de la justice pénale internationale ces dernières décennies. C est pour cela qu il n est nul besoin de s étonner que la Cour fasse, à presque chaque occasion, l objet de vives critiques de la part d un certain côté, voire soit remise en question. Dans le jeu de ces rapports de forces, notre Cour demeurera toujours une instance relativement petite et faible, qui a plutôt caractère de symbole. Mais il n existe aucune alternative : en créant notre Cour pénale internationale, les 122 Etats Parties à ce jour ont souligné l urgence qu il y a à exiger plus de «rule of law», plus de respect du droit et une meilleure protection des droits de l homme. Il ne saurait y avoir d impunité pour les crimes les plus graves en droit international. Nous devons nous efforcer de toujours garder le cap, en dépit des difficultés. Toutefois, notre Cour ne pourra jamais être aussi forte, aussi efficace, aussi crédible que celle que les Etats Parties et la Communauté internationale lui permettent d être. Je vous remercie de votre attention. 9 / 9

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