Intervention de Madame Anne d ORNANO. Marseille Congrès des Présidents de Conseils Généraux Mercredi 17 octobre 2007

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1 Intervention de Madame Anne d ORNANO 1 Marseille Congrès des Présidents de Conseils Généraux Mercredi 17 octobre 2007 Mes chers Collègues, Après la politique de l insertion et celle de la politique du logement fort brillamment exposées par Christophe Sirugue et Philippe Leroy et avant que Bernard Cazeau nous parle de la dépendance, c est à mon tour d évoquer une autre politique sociale dont nous avons beaucoup parlé ces derniers mois : la protection de l enfance et de la famille qui a la particularité, par rapport à d autres de nos politiques de ne pas se réaliser au travers d allocations ou de prestations comme c est le cas de l insertion avec le RMI ou de la dépendance avec APA ou la PCH. Il s agit en fait d une intervention directe en faveur des enfants, des adolescents et de leurs familles : un peu plus de 5 milliards d euros y sont consacrées chaque année ; ce qui représente ¼ de nos dépenses sociales. Après les drames qui ont défrayé la chronique ces dernières années, après le fameux «appel des 100» pour un renouveau de la protection de l enfance lancé en septembre 2005, après la très large concertation avec les professionnels et l important travail parlementaire ayant précédé la loi du 5 mars 2007 dite «Loi réformant la protection de l enfance», nous sommes arrivés aujourd hui dans sa phase de mise en œuvre. Ce texte n est pas vraiment une révolution pour nous mais il présente des évolutions intéressantes : d abord, il clarifie les choses, il élargit le champ de nos interventions, il donne une base légale à de nombreuses pratiques professionnelles et partenariales existantes, et enfin, et c est important, il consacre le Président du Conseil Général, dans le rôle de véritable chef de file de la protection de l enfance. Nous sommes tous bien placés pour savoir que la protection de l enfance, responsabilité confiée aux départements depuis la première phase de décentralisation, est une vraie réussite en matière de compétence transférée. Les départements se sont très fortement engagés dans ce domaine qui touche au plus près ce qu il y a parmi de plus difficile à appréhender, c est à dire «l humain» et la «cellule familiale» et nous savons tous que plus tôt on agit, plus tôt on prévient, plus tôt on protège Les Conseils Généraux y consacrent des moyens très importants que cela soit en matière de personnels mais aussi financièrement : 2,29 milliards d euros

2 en 1984, plus de 5,2 milliards aujourd hui. L aide sociale à l enfance représente 25% du budget d action sociale des départements. Ces dépenses ont progressé de 45% au cours des 5 dernières années et même de 55 % pour celles liées aux placements. Pour mémoire, le coût d un enfant placé est aujourd hui en moyenne de par an. A l échelle de mon département, le Calvados, cela représente une dépense de 86 millions d euros par an (18% de mon budget de fonctionnement, 27 % de celui de l aide sociale). La progression des dépenses consacrées à ce secteur peut nous inquiéter car cela signifie que le nombre de situations humaines difficiles augmente : en 2005, selon l Observatoire National de l Action Sociale Décentralisée, les Conseils Généraux ont signalé enfants en danger, soit une hausse de 2% par rapport à 2004 et de 15% en cinq ans. Aujourd hui, enfants sont pris en charge par les services de l Aide Sociale à l Enfance dont enfants placés. Dans mon département, ils sont au nombre 4000 dont 2230 placés parmi lesquels 112 jeunes étrangers. On peut y voir une perte de repères de notre société et aussi malheureusement, un nombre important de situations de précarité accentuant ce phénomène. Cependant, cette progression de dépenses signifie également que les différents acteurs (personnels départemental, de l éducation nationale, d associations, ou d intervenants divers ) font un travail remarquable qui mérite d être salué et qui a sans aucun doute, et c est le plus important, évité de nombreuses catastrophes humaines mais aussi contribué à réduire significativement les inégalités interdépartementales. Pour nous, Conseils Généraux, protection de l enfance et aide à la famille sont étroitement liées et l ensemble de ces domaines de compétences a été, au cours de ces derniers mois, bouleversé par plusieurs textes législatifs et règlementaires, notamment : - la réforme de l adoption (loi du 4 juillet 2005), - la loi relative aux assistants maternels et familiaux (loi du 27 juin 2005), avec un impact financier lourd et bien sûr pérenne représentant 2M dans le Calvados - la loi sur le handicap (loi du 12 février 2005),- pour le moment compensée. - la loi pour l égalité des chances (du 31 mars 2006) et le décret relatif au contrat de responsabilité parentale (du 1 er septembre 2006), - le RMI et RMA (loi du 18 décembre 2003) et peut-être demain le RSA, pas totalement compensés - la loi réformant la protection de l enfance (loi du 5 mars 2007) - loi relative à la prévention de la délinquance (loi du 5 mars 2007), - loi portant réforme de la protection juridique des majeurs (loi du 5 mars applicable au 1 er janvier 2009) dont l impact n est pas encore mesuré. Au cœur de tous ces bouleversements, les départements et leurs services ont su s adapter, innover et réagir : 2

3 - nous avons mis en place les maisons départementales des personnes handicapées, en ce qui concerne mon département, celle-ci a ouvert le 2 janvier 2006, - nous gérons la totalité du RMI, et certain d entre nous sommes candidats à l expérimentation du RSA. - et maintenant, nous mettons en œuvre de la réforme de la Protection de l Enfance. Cette réforme de la protection de l enfance de mars 2007 affiche trois ambitions majeures: - améliorer la prévention, - rationaliser la procédure de signalement, - développer les modes de prise en charge des enfants tout en diversifiant les types d intervention sociale. 1- l Amélioration de la prévention La période prénatale, la naissance et la période de la petite enfance constituent des moments-clés pour améliorer la prévention. L objectif de la loi est de multiplier les points de contact entre l enfant, la famille et les professionnels pour anticiper les difficultés et soutenir les familles avant que la situation ne se détériore. Les services de la PMI et de la médecine scolaire se voient donc confier un rôle prépondérant dans la prévention et sont donc aujourd hui pleinement intégrés dans le champ plus large de la protection de l enfance. Concernant les missions de la PMI, outre la clarification de son positionnement sous la responsabilité du Président du Conseil Général (et non plus du médecin qui maintenant «dirige), celles-ci sont élargies à la fois dans leur contenu et dans leur périodicité. Elles comprennent : - L accompagnement de la future mère comprenant un entretien systématique psychosocial qui, dans la pratique doit être obligatoirement proposé du 4 ème mois de grossesse, mais n a pas lieu si la mère n en ressent pas l utilité et son absence ne donne pas lieu à sanction. - le suivi post natal à la maternité, à domicile et lors des consultations pour les parents, - le dépistage des troubles de l enfant, ce qui nécessite un renforcement de psychologues aux seins des équipes. - un bilan de santé pour les enfants de trois à quatre ans. 3

4 En ce qui concerne la médecine scolaire, celle-ci voit également son rôle renforcé avec une fréquence plus importante des visites médicales : 4 sont maintenant obligatoires et ont lieu à 6, 9, 12 et 15 ans, avec un élargissement du contenu de l examen (bilan de santé physique et psychologique, recherches des troubles du langage et de l apprentissage). La loi a également prévu la possibilité pour les parents de faire pratiquer un bilan de santé par un médecin libéral (cette mesure a pour but de pallier les insuffisances actuelles de la médecine scolaire). A titre personnel, je regrette que la compétence Médecine Scolaire n ait pas fait l objet de transfert. Je l avais d ailleurs proposé à Monsieur RAFFARIN lors des Assises de la Décentralisation. Compte tenu des manques criants en la matière, certains diront «fort heureusement» mais je crois que cela aurait été logique et dans la continuité de notre cœur de métier. Concernant les missions de l Aide Sociale à l Enfance (ASE), celles-ci font l objet d une redéfinition orientée vers la prévention. * Le champ d action de l ASE dans le domaine de l aide à domicile est redéfini par la notion de «risque de danger» ou «d enfants en conditions d éducation gravement compromises» et non plus «enfants maltraités» * De même, l ASE a obligation de recueillir des informations préoccupantes relatives aux «mineurs en danger ou qui risquent de l être» et non plus seulement aux mineurs maltraités dans le cadre des cellules de recueil et de traitement des informations préoccupantes. Ce repositionnement du service de PMI, la systématisation d une prévention médico-sociale précoce, le suivi médico-psychologique renforcé, témoignent d une très forte impulsion donnée à la Prévention. 2- La rationalisation de la procédure de signalement : Le Président du Conseil Général est chargé du recueil, du traitement et de l évaluation à tout moment, et quelle qu en soit l origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou en risque de l être. La loi nous oblige à la mise en place d un dispositif d alerte mieux identifié et mieux organisé en amont de la maltraitance. Je suis heureuse de constater que ce que j avais mis en place dans le Calvados, se retrouve globalement transposé dans la loi notamment la mise en place de protocoles signés avec l inspection académique, les autorités judiciaires, ces documents précisant les rôles et les interventions de chacun. Par ailleurs, à titre d exemple s agissant de mon département, deux dispositifs visant à structurer la méthodologie d évaluation afin d aider les professionnels à la résolution des situations délicates avaient été mis en place : d une part, une commission de régulation qui examine les informations signalantes délicates, décide la mise en œuvre ou non, d une évaluation et donne 4

5 des indications méthodologiques sur la conduite de celle-ci. D autre part, un guide méthodologique : qui précise le circuit de l information signalante et de traitement d un recueil d information et détaille la conduite de l évaluation. Ce dispositif permet une approche collégiale et pluridisciplinaire des situations complexes et constitue ainsi un garde fou efficace contre la banalisation des situations. Le guide méthodologique -dont il n est pas fait mention dans la loiest un outil de travail très utile pour les professionnels, permet une harmonie des pratiques entre les circonscriptions et garantit, par les informations qu il contient, la conduite d une évaluation efficace. La loi crée également un observatoire départemental de la protection de l enfance placé sous l autorité du Président du Conseil Général. Celui-ci est chargé de recueillir, d examiner et d analyser les données relatives à l enfance en danger dans le département, il aura connaissance de l évaluation des services et établissements intervenant dans la protection de l enfance mais aussi de suivi du schéma départemental d organisation sociale et médico-sociale. Il pourra formuler des propositions et des avis sur la mise en œuvre de la politique de protection de l enfance dans le département. Il permettra d avoir une meilleure lisibilité de nos actions, de mieux comprendre les difficultés de l enfance sur un secteur et de nous aider à anticiper les besoins. Il sera composé des représentants des services du Conseil Général, de l autorité judiciaire, des autres services de l Etat, des associations et des établissements participants à la protection de l enfance. Enfin, s agissant du délicat sujet du secret professionnel partagé, par exception à l article du Code Pénal qui punit les atteintes au secret professionnel, les personnes mettant en oeuvre la politique de protection de l enfance sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en oeuvre les actions de protection et d aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier. Cette autorisation est soumise à un cadre juridique précis et souligne que «ce partage des informations est strictement limité à ce qui est nécessaire à l accomplissement de la mission de protection de l enfance et doit servir à évaluer une situation individuelle et déterminer les actions à mettre en œuvre» Par ailleurs, les personnes exerçant l autorité parentale doivent être préalablement informées de ce partage. Il ne s agit donc pas et je tiens à le préciser car c était une préoccupation majeure des professionnels, de faire voler en éclat le secret professionnel ni d utiliser les connaissances d un travailleur social dans un autre but que l accompagnement des mineurs. 5 Pour ce qui est du traitement des signalements, la loi donne priorité à l intervention sociale sur l intervention judiciaire.

6 En effet, les règles de signalement de mineurs à l autorité judiciaire par le Président du Conseil Général sont désormais plus encadrées et diffèrent selon que l enfant est en situation de danger ou présumé être en situation de danger. Dans le premier cas, celui de situation de danger, nous devons aviser sans délai le Procureur de la République si l enfant a déjà fait l objet d une ou plusieurs mesures d aide n ayant pas permis de remédier à la situation, ou si l enfant n a jamais fait l objet d une de ces mesures mais qu elles ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille. Dans le deuxième cas, nous devons aviser le Procureur sans délai, lorsqu un mineur est présumé en danger et qu il nous est impossible d évaluer la situation. Dans les autres cas de signalement, le Président du Conseil Général est soit : - informé par toute personne travaillant au sein des services publics susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger, qui, ayant saisi le Procureur, doit désormais également transmettre copie de cette saisine au Président du Conseil Général, -soit saisi, et c est là l innovation de la loi, par le Procureur lui-même, qui avisé, lui transmet les informations nécessaires à l accomplissement de sa mission de protection de l enfance. Cette nouvelle organisation des circuits de traitement des signalements était attendue et elle est importante car elle répond au souci d éviter la judiciarisation de la protection de l enfance. Enfin, les personnels de la protection de l enfance ou ceux qui apportent leurs concours ayant connaissance «d informations préoccupantes» sur un mineur en danger ou qui risque de l être, doivent les transmettre sans délai, dans le respect des règles relatives au secret partagé, au Président du Conseil Général Bien que non définie par la loi, la notion «d informations préoccupantes» concerne également les autres services du Conseil Général mais aussi ceux de l Etat (Education Nationale, Police Judiciaire de la Jeunesse), ainsi, bien sûr, que les CCAS 3- Le développement des modes de prise en charge des enfants tout en diversifiant les types d intervention sociale. L article 375 du code civil relatif à l assistance éducative est modifié afin d élargir la notion de danger au développement physique, affectif, intellectuel et social de l enfant. Ainsi la loi organise, c est une mesure nouvelle, l accompagnement budgétaire des familles que cela soit d une part, dans le cadre de l aide sociale à l enfance, en économie sociale et familiale (aide à domicile) pour les familles 6

7 ayant des difficultés à gérer le budget familial. D autre part, lorsque les prestations familiales sont utilisées à d autres besoins que ceux liés au logement, à l entretien, à la santé et à l éducation des enfants et que l accompagnement en économie sociale et familiale n est pas suffisant, le Juge des Enfants pourra ordonner qu elles soient en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée de «délégué aux prestations familiales» (ancien «tuteur aux prestations sociales»). S agissant de la diversification des modes d accueil, de nouveaux dispositifs très souvent déjà initiés par les départements font aujourd hui l objet d une reconnaissance légale offrant ainsi au Juge la possibilité d y recourir : accueil de jour, accueil en urgence, accueil à temps complet ou partiel, hébergement exceptionnel ou périodique entérinant ainsi des pratiques déjà largement utilisée dans beaucoup de nos départements. Dans le Calvados, depuis plusieurs années, nous avons mis en place des dispositifs alternatifs au placement des adolescents comme des semi-internats ou le SEMO (service éducatif en milieu ouvert) créé voilà plus de 30 ans Ils permettent une action éducative individualisée en milieu ouvert mais également offrent un hébergement provisoire adapté en cas de crise ou de difficultés majeures. Enfin, et pour terminer sur la présentation sommaire de cette loi, il convient de retenir certaines dispositions ou précisions apportées : - le texte introduit le principe selon lequel «l intérêt supérieur de l enfant, ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs» doivent être pris en compte dans toutes décisions le concernant, - la notion de protection de l enfance acquiert ainsi un fondement législatif (Art L du Code de l Action Sociale et des Familles) et s adresse aux mineurs, à certains majeurs de moins de 21 ans et aux mineurs étrangers isolés, - la loi prévoit que le Juge peut désormais allonger la durée de la mesure d accueil au-delà de deux ans. - le juge peut autoriser soit le Président du Conseil général, soit l établissement d accueil, sous certaines conditions, à exercer un acte relevant normalement de l autorité parentale (par exemple autorisation de sortie de territoire, autorisation chirurgicale, contrat d apprentissage ) 7 Au terme de mon propos et de cette présentation introductive, je ne voudrais pas conclure, sans évoquer quelques sujets de préoccupations.

8 On le voit bien, au-delà de nombreuses clarifications et reconnaissances du travail des services et des outils mis en place par les Conseils Généraux et le monde associatif, la loi engage les départements à «faire plus, mieux et plus vite». Sur le plan financier : - Le Conseil Général devient un acteur renforcé en terme de prévention en général mais les dépenses que nous y consacrions n ont aucune commune mesure avec les moyens nécessaires mis en œuvre pour l accueil. Cela ne sera pas sans conséquences en termes budgétaires, en emplois et en formation pour les départements dans les PMI, le financement des actions d aide à la parentalité, la coopération inter-services - S agissant plus particulièrement de l accompagnement en économie sociale et familiale, la généralisation de cette nouvelle forme d aide ne manquera pas, elle aussi, de créer de nouveaux besoins notamment en conseillères en économie sociale et familiale. - Pour ce qui est de l accueil des enfants, si le placement est parfois indispensable pour la sécurité de l enfant, il n en demeure pas moins qu il s agit là d une mesure extrême par rapport au profil de certains enfants et à leurs parents. Nombreux sont les départements à avoir accentué leurs efforts vers des formules d accueil plus souples, plus graduées pour les enfants et leur famille (tels que des semi-internats ou un Service Educatif en Milieu Ouvert déjà mis en place dans le Calvados, ). Ces structures sont aujourd hui reconnues par la loi et apportent une réponse adaptée. Il est certain qu elles seront appelées à se développer. Il en sera, très probablement de même pour d autres structures type «Maison des Adolescents» que nous ne pourrons pas ne pas aider. - En réponse aux inquiétudes des départements, la loi intègre bien un mécanisme de compensation des charges résultant de la mise en œuvre de cette réforme. Il repose sur l instauration d un fonds national au sein de la CNAF (Caisse Nationale des Allocations Familiales). Concrètement, ses ressources seront constituées d une participation annuelle de l Etat (arrêtée par la loi de finances) et d un versement de la CNAF (établi par la loi de financement de la sécurité sociale). Pour l année 2007, seuls 30 millions d euros de participation ont été inscrits par la CNAF (sur le branche «famille») et rien de la part de l Etat. Or, le coût de cette réforme a été évalué à 150 millions (crédits pour postes supplémentaires de personnel social, médical, PMI). On est donc loin du compte et cela d autant plus qu il s agit essentiellement de dépenses de fonctionnement et qu elles sont donc pérennes. Le Judiciaire doit devenir (sauf situation extrême) subsidiaire au Social : c est l esprit de cette réforme et le Conseil Général se situe avant tout comme protecteur de l intérêt de l enfant et de celui de sa famille. Mais on peut se poser 8

9 la question de comment va s articuler la mise en place de cette réforme avec celle relative à la prévention de la délinquance? Il convient, enfin, de ne pas oublier un principe essentiel, celui du respect des règles de déontologie et les obligations de secret professionnel qui régissent l action des travailleurs sociaux des départements. Dans tous les cas de figure, il s agit bien d apporter une aide aux familles pour exercer leurs devoirs parentaux et, si nécessaire, restaurer leur autorité, mais, ceci, dans un contexte de libre adhésion. Si cette loi de la réforme de la protection de l enfance clarifie le rôle du département par rapport à celui de la justice, l application du contrat de responsabilité parentale dans le cadre de la loi de la prévention sur la délinquance ne risque-t-elle pas, en donnant au président du conseil général un pouvoir de contrainte direct, de brouiller les pistes et d affaiblir les chances de réussite et décrédibiliser sur le long terme, le travail de confiance engagé par les travailleurs sociaux auprès des familles? En conclusion, il me paraît urgent d attirer l attention du Gouvernement sur trois points principaux : - la difficile articulation pour nos travailleurs sociaux entre la loi de la protection de l enfance et la loi sur la délinquance - les moyens financiers à débloquer pour compenser la mise en œuvre de cette réforme. A ma connaissance, rien n est pas l instant annoncé dans le Projet de Loi de Finances 2008 sur ce sujet. - Nous attendons maintenant les décrets d application de cette loi et j espère qu ils viendront vite car l enjeu avant tout maintenant, pour les personnels des départements, est de s en approprier. Mais il y a également un enjeu financier avec notamment, la définition des critères de répartition des fonds entre les départements. J espère que nous aurons très prochainement de bonnes nouvelles sur ces deux points. Je vous remercie. 9