Projet de modification de la loi sur les droits politiques (décret relatif au mode d élection du Grand Conseil)

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1 Grand Conseil Commission des institutions et de la famille Grosser Rat Kommission für Institutionen und Familienfragen Projet de modification de la loi sur les droits politiques (décret relatif au mode d élection du Grand Conseil) 1. Déroulement des travaux La Commission des institutions et de la famille (IF) a siégé le 18 janvier 2016 de 11h00 à 16h45 pour examiner le projet de modification de la loi. Commission IF Membres Remplacé par STEINER Alwin, CVPO, président PELLOUCHOUD François, UDC, viceprésident MOTTET avier, PLR, rapporteur ARNOLD Fredy, SVPO BOURGEOIS Gaël, AdG/LA BREGY Philipp Matthias, CVPO DUBOSSON Pascal, PDCB GRUBER German, CSPO BUMANN Konstantin KALBERMATTER Marc, AdG/LA PONT Stéphane (suppl.), PDCC REY Bernard, PLR D ANDRES Grégory ROSAIRE Cédric SCHNYDER Philipp, CSPO Service parlementaire LUYET Janique, secrétaire de la commission Administration cantonale TORNAY Maurice, Conseiller d Etat, Chef du département des finances et des institutions (DFI) ; CHEVRIER Maurice, Chef de service des affaires intérieures et communales. 2. Présentation du projet En complément au message détaillé du Conseil d Etat, les éléments importants suivants sont relevés par la commission Historique Arrêt du Tribunal fédéral du 12 février 2014 Dans son arrêt du 12 février 2014 (ATF 1C_495/2012), le Tribunal fédéral a jugé que le mode actuel d élection à la proportionnelle au Grand Conseil valaisan n est pas conforme à la Constitution fédérale car il ne satisfait pas aux exigences de celle-ci.

2 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen En effet, selon la Haute Cour, l élection selon le mode proportionnel doit conduire à une représentation des différents partis correspondant substantiellement au nombre des électeurs. Dans la mesure où l élection a lieu dans plusieurs arrondissements électoraux, la représentation des partis politiques dépend notamment de la taille des arrondissements électoraux. Faute de mesures compensatrices adéquates, les petits arrondissements électoraux ne sont pas compatibles avec un vrai système de représentation proportionnelle, soit avec le principe de la liberté de vote et d élection, y compris le principe de l égalité du poids électoral (article 34 alinéa 2 Constitution fédérale). Dans le canton du Valais, les 12 districts et 2 demi-districts constituent les arrondissements électoraux. La répartition des 130 sièges des députés s effectue d après la population suisse de résidence. Lors de l élection de la législature , 6 sièges ou moins ont été attribués dans la moitié des 14 arrondissements électoraux et même 2 sièges seulement dans les deux circonscriptions électorales les plus petites, ces constatations ayant conduit le Tribunal fédéral à juger que de si petits arrondissements électoraux ne sont pas admissibles dans un mode d élection à la proportionnelle car le quorum naturel pour obtenir un siège se situe dès lors entre 14% et 33%, alors qu en principe, il doit être inférieur à 10%. Le Tribunal fédéral est d avis qu il existe des possibilités de maintenir ces petites circonscriptions dans un esprit de protection des minorités, tout en garantissant simultanément une composition du Parlement correspondant de manière relativement exacte aux rapports de force des partis sur l ensemble du territoire cantonal (considérant 4.1). Il a ainsi conclu que si le Valais veut maintenir ses districts et demi-districts en circonscriptions électorales, il doit prendre des mesures compensatrices adéquates, soit regrouper plusieurs circonscriptions en des entités plus grandes, soit recourir par exemple au modèle dit «double Pukelsheim» (ou méthode dite doublement proportionnelle). Ces dernières années plusieurs cantons ont mis sur pied différentes méthodes répondant à ces exigences Réforme «R21» Dans le cadre de la réforme des institutions (réforme «R21»), laquelle consistait à revoir la Constitution cantonale, notamment pour moderniser les institutions cantonales et communales, le Conseil d Etat avait proposé, dans son message relatif au mode d élection du Grand Conseil, deux variantes : 1) La variante des «six circonscriptions électorales» qui reprenait le système électoral actuel en l appliquant à des circonscriptions électorales plus grandes. Au lieu des 14 circonscriptions actuelles, cette variante retenait 6 circonscriptions définies autour des villes du canton ; 2) La variante du système de la bi-proportionnelle (ou système de «Pukelsheim») avec 6 arrondissements et des sous-arrondissements. Selon le message «R21», le canton serait divisé en arrondissements électoraux ; ces arrondissements seraient en principe divisés en sous-arrondissements. Il conviendrait dans un premier temps de déterminer le nombre de sièges auxquels chaque liste aurait droit dans l arrondissement électoral (en appliquant la méthode du diviseur doublement proportionnel et de l arrondi standard. Dans un second temps, les sièges seraient répartis entre les listes du groupe de listes déposées dans les sous-arrondissements. Une procédure mathématique destinée à assurer un juste équilibre entre les droits du cercle électoral et ceux des partis serait appliquée. En session de mars 2015, le Grand Conseil a finalement retenu la deuxième variante, à savoir celle du système de la bi-proportionnelle, en l assortissant lors de la deuxième lecture d une

3 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen garantie de 35 sièges en faveur des arrondissements de Brigue et de Viège et n a contrairement à l invitation du Conseil d Etat pas soumis les deux variantes à la votation populaire, mais que celle-ci. Le 14 juin 2015, le peuple valaisan a rejeté à une courte majorité la révision de la Constitution cantonale concernant la composition et le mode d élection au Grand Conseil L initiative «Chaque voix compte» L initiative «Chaque voix compte», déposée le 6 décembre 2010, visait à introduire le système dit de la «double proportionnelle» (ou système de la «bi-proportionnelle») pour l élection au Grand Conseil. Elle proposait de créer trois circonscriptions électorales pour l élection des députés et députés suppléants, concentrées sur les trois régions du canton (Haut, Centre et Bas-Valais) et constituées sur la base des districts actuels. En session de septembre 2013, le Grand Conseil a rejeté l initiative, mais a chargé la commission des institutions et de la famille d en élaborer un contre-projet. Le 8 septembre 2014, le Grand Conseil a refusé d entrer en matière sur le contre-projet, de sorte que seule l initiative «Chaque voix compte» a été soumise au vote. Le 29 novembre 2015, le peuple valaisan a rejeté l initiative à une forte majorité (64.4% de «Non»). 2.2 Décret du Conseil d Etat relatif au mode d élection du Grand Conseil Quant à la forme Force est de constater qu à un peu plus d une année des prochaines élections cantonales, lesquelles se tiendront le 5 mars 2017, le canton du Valais ne s est toujours pas doté d un système d élection des membres du Grand Conseil conforme aux exigences de la Constitution fédérale. Il est également à relever que le Conseil d Etat ne désire pas maintenir le système d élection actuel, le risque que les prochaines élections cantonales fassent l objet d un recours par un citoyen ou un parti politique auprès du Tribunal fédéral, étant à ses yeux trop élevé. Le Conseil d Etat est en outre conscient que le délai dont il dispose, à savoir jusqu à l automne 2016, époque où le système d élection devra être connu et en vigueur, ne lui permet pas de présenter un nouveau projet de révision de la Constitution cantonale ni une modification de la loi cantonale sur les droits politiques (LcDP). Au vu des considérations énumérées ci-dessus et de l urgence de la situation, le Conseil d Etat est d avis que seul un décret doit être soumis au Parlement et précise notamment les points suivants : - le décret a une durée de validité fixée à 4 ans et est, partant limité dans le temps - le décret est une solution transitoire en vue de garantir le bon déroulement des élections cantonales de mars le décret est conforme aux exigences de la Constitution fédérale et de la Constitution cantonale Quant au fond Afin de rendre le mode d élection du Grand Conseil conforme à la Constitution fédérale, le décret proposé par le Conseil d Etat se doit de revoir les dispositions de la LcDP. Le Chef de département souligne le fait que le présent décret se borne à instituer un système d élection du Grand Conseil respectant les exigences de la Constitution fédérale, tout en restant dans le cadre fixé par l article 84 de la Constitution cantonale. Il rappelle que le décret s en tient au

4 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen «strict minimum», dans le sens où seules sont modifiées les dispositions nécessaires aux prochaines élections cantonales de Sur la base des exigences et contingences susmentionnées, le Conseil d Etat propose en substance, dans son décret, de conserver les districts (appelés circonscriptions électorales), tout en les regroupant, dès lors que le quorum naturel dépasse 10%, en 6 arrondissements autour des villes valaisannes. La répartition des sièges se fera conformément à l article 84 alinéa 3 de la Constitution fédérale, à savoir sur la base du chiffre total de la population suisse de résidence. Au vu de ce qui précède, le Chef de département demande aux membres de la commission d accepter le débat d entrée en matière quant au décret relatif au monde d élection au Grand Conseil. 3. Entrée en matière 3.1. Discussion d entrée en matière Modification de la Constitution cantonale Un député regrette que dans la première version proposée par le Conseil d Etat (R21) et faisant état de deux variantes, celui-ci n a jamais indiqué qu il présenterait une nouvelle fois le système de la bi-proportionnelle en cas de refus de l initiative «Chaque voix compte» par le peuple, parce qu il n aurait pas assez de temps pour examiner une autre variante. Il est en outre d avis que si le peuple a, par deux fois, refusé le système de la bi-proportionnelle, il convient de respecter sa volonté avis partagé par d autres députés - et préconise dès lors, sur la base de l article 26 de la Constitution cantonale, un agrandissement des districts les ramenant à six, selon le système de la proportionnelle simple bien connu des valaisans. D autres députés partagent ce point de vue et penchent également en faveur d une modification de la Constitution, étant d avis qu il s agit plus d une question de volonté que d un problème de calendrier. Un député précise qu il est tout simplement impossible de modifier la Constitution cantonale dans un aussi court laps de temps et que le Tribunal fédéral a indiqué, dans son arrêt du 12 février 2014, qu une modification des circonscriptions électorales supprimant les districts ne pouvait avoir lieu que par le biais d une révision de la Constitution cantonale. Par ailleurs, si le peuple a refusé l initiative «Chaque voix compte», c est aussi parce qu il y a eu un grand nombre de bulletins blancs, lesquels ont été comptabilisés comme refus, le peuple n ayant au fond pas rejeté le système de la bi-proportionnelle, mais plutôt la garantie des trente-cinq sièges pour le Haut-Valais. S il n est pas très favorable au système de la bi-proportionnelle, un autre député considère que cette proposition est la moins mauvaise, puisque les districts sont maintenus conformément à la Constitution cantonale et qu il modifie de manière minime le mode actuel d élection. Le Chef de département souligne le fait que la responsabilité politique impose, non pas d'interpréter le double refus de peuple comme une volonté de maintenir le système actuel, mais bel et bien de procéder à des changements aussi minimes que faire se peut et ensuite, de remettre l'ouvrage sur le métier, afin de sortir de cette impasse. De son avis, la solution proposée par le décret devrait être acceptée par tout un chacun, car elle a le mérite de respecter la Constitution fédérale et la Constitution cantonale, de modifier au minimum le système actuel et d'être prévue pour une durée limitée et uniquement pour les élections cantonales de 2017.

5 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen De son point de vue, il est en outre illusoire, au vu des nombreuses étapes nécessaires, de vouloir accélérer la procédure de modification de la Constitution cantonale d'ici à l'automne 2016 et sans consultation des communes valaisannes. A la question de savoir quel sera le contenu de l'arrêté du Conseil d'etat, en cas d'éventuel refus par le peuple de ce décret, le Chef de département ne peut y répondre. A titre personnel, il est toutefois d'avis que le Conseil d'etat ne pourra, par le biais de son arrêté, présenter une autre solution que celle de céans, eu égard aux exigences de l'article 34 de la Constitution fédérale et de la jurisprudence du Tribunal fédéral Proposition de deux variantes au vote Plusieurs députés émettent le vœu de soumettre au Grand Conseil, respectivement à la population valaisanne, deux variantes quant au mode d élection du Grand Conseil, à savoir la variante du système de la bi-proportionnelle et celle de l agrandissement des districts. Un député leur rappelle que, dans le cadre de la réforme R21, le Grand Conseil a rejeté la proposition du gouvernement de soumettre deux variantes au peuple, certains députés étant d avis qu il est possible pour le Grand Conseil de revenir sur sa décision Vote d entrée en matière L entrée en matière est acceptée par 9 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions. 4. Lecture article par article Article 136 alinéa 1 Article 136 bis Modifications de la commission Art. 136bis Arrondissements électoraux (nouveau) 1 Le territoire cantonal est subdivisé en six huit arrondissements électoraux afin de garantir la répartition des sièges entre les diverses forces politiques. 2 Les six huit arrondissements électoraux sont: a) l arrondissement de Brigue, divisé en trois circonscriptions correspondant aux districts et demi-district de Conches, Rarogne oriental et Brigue; b) l arrondissement de Viège, comprenant une seule circonscription constituée par le district de Viège divisé en trois circonscriptions correspondant aux districts et demi-districts de Viège, Rarogne occidental et Loèche; c) l arrondissement de Rarogne occidental-loèche, divisé en deux circonscriptions correspondant aux demi-district et district de Rarogne occidental et Loèche ; d) l arrondissement de Sierre comprenant une seule circonscription constituée par le district de Sierre; d)e) l arrondissement de Sion, comprenant une seule circonscription constituée par le district de Sion divisé en trois circonscriptions correspondant aux districts de Sion, Hérens et Conthey; e)f) l arrondissement d Hérens-Conthey, divisé en deux circonscriptions correspondant aux districts d Hérens et de Conthey ;

6 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen g) l arrondissement de Martigny, divisé en deux circonscriptions correspondant aux districts de Martigny et Entremont; f)h) l arrondissement de Monthey, divisé en deux circonscriptions correspondant aux districts de Saint-Maurice et Monthey. Comme ce décret va régler une situation provisoire et a une durée de validité de quatre ans, une partie des députés est d avis qu il convient de modifier le moins possible le nombre de districts, tout en se conformant bien évidemment aux exigences légales et jurisprudentielles. Aller plus loin équivaudrait à déjà préaviser une modification de la Constitution cantonale. Un autre député propose ainsi d avoir huit arrondissements électoraux et de modifier comme il suit la version proposée par le Conseil d Etat : l arrondissement de Viège ne comprendra qu une seule circonscription (lettre b), le demi-district de Rarogne-occidental et le district de Loèche constitueront un arrondissement électoral (lettre c nouveau), l arrondissement de Sion ne comprendra qu une seule circonscription (lettre e nouveau) et il sera introduit un nouvel arrondissement pour Hérens-Conthey (lettre f nouveau). Un autre député souligne le fait que les arrondissements électoraux tels que proposés par le Conseil d Etat ne tiennent pas compte de la différence entre régions rurales et régions urbaines. Il pense également que le nombre de district devrait rester à huit. Pour un autre député, l enjeu ne réside pas dans la distinction entre régions rurales / urbaines, mais bien plus dans l amélioration de la représentativité, plus le cercle électoral est grand, plus la représentativité sera assurée. Avec six arrondissements électoraux la représentativité serait assurée. Pour terminer un député propose de ne faire qu un seul arrondissement pour le Haut-Valais et quatre arrondissements pour le reste du canton. Au vu des discussions, les propositions suivantes sont opposées et soumises au vote de la commission : - La proposition visant à subdiviser le territoire valaisan en cinq arrondissements électoraux dont un seul arrondissement pour le Haut-Valais est opposée à celle prévoyant une subdivision du territoire valaisan en huit arrondissements Vote : 2 voix pour les cinq arrondissements 8 voix pour les huit arrondissements 3 abstentions - Au vu des résultats ci-dessus, la proposition prévue dans le décret du Conseil d Etat voulant six arrondissements est opposée à celle prévoyant huit arrondissements Vote : 5 voix pour les six arrondissements 8 voix pour les huit arrondissements La commission approuve par 8 voix pour et 5 contre la proposition prévoyant de subdiviser le territoire valaisans en huit circonscriptions électorales. Article 137 Chapitre 3

7 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen Article 138 bis Eu égard à la formulation proposée par le Conseil d Etat, un député se pose la question de savoir comment les groupes de listes vont-ils au fond être déterminés (dénomination de listes). Lors des élections fédérales, son parti a dû faire valider certaines dénominations de listes à sousapparenter par la Chancellerie fédérale, la Chancellerie valaisanne les ayant refusées, alors que lesdites dénominations ont court dans d autres cantons. Afin de simplifier et de clarifier cette procédure, il aimerait utiliser les dénominations qui existent déjà dans les districts et les lier entre les différents districts. Il propose ainsi - comme cela a déjà cours au niveau du conseil national - que les groupes de listes soient définis par une déclaration d intention postérieure au dépôt des listes. Tous les députés ne partagent pas cet avis, les uns pensant que le système proposé par le Conseil d Etat est simple, les autres précisant que les partis doivent régler la question de la dénomination avant le dépôt des listes. Le Département précise que les réflexions de la commission à ce sujet doivent uniquement être guidées par le citoyen. Il est en effet essentiel qu un citoyen, à l intérieur d un sous-arrondissement électoral, sache que son suffrage puisse apporter de la force à un groupe de listes dans un autre sous-arrondissement pour la même dénomination. Il appartient aux partis politiques de faire en sorte qu il n y ait aucune confusion à ce sujet. Par 3 voix pour, 10 voix contre et 0 abstention, la commission rejette le principe selon lequel les groupes de listes soient définis par une déclaration d intention postérieure au dépôt des listes. Article 148 alinéa 2 et 3 Pour ce qui est de l attribution des numéros par tirage au sort, un député propose que les listes soient établies en fonction de la force électorale du parti. Un autre député est d avis que si cette proposition est, sur le principe, bonne, il convient de tenir compte du fait que le décret règle une situation provisoire, le système du tirage au sort lui apparaissant ainsi plus simple. Après discussions, le député ayant fait la proposition d établir les listes en fonction de la force électorale d un parti la retire au profit de l éventuelle Constituante qui traitera de la modification de la Constitution cantonale. Un autre député émet le souhait que les numéros d ordre soient connus à l avance, comme cela est le cas dans le canton de Fribourg, et ne pas devoir attendre la communication du préfet, une fois les listes déposées dans toutes les circonscriptions. Article 150 alinéa 4

8 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen Article 151 alinéa 5. Article 152 alinéa 2 Article 153 alinéa 1 et 2 Article 154 Modifications de la commission Art. 154 Quorum Le groupe de listes qui atteint huit pour cent dans au moins une circonscription participe à Les listes qui n ont pas atteint huit pour cent du total des suffrages dans au moins une circonscription électorale sont éliminées de la première répartition des sièges. Les suffrages des listes éliminées ne sont pas comptés pour la détermination du quotient de répartition. Un député propose de réduire le quorum à cinq pour cent. Il est pour lui légitime pour un groupe de listes ayant atteint cinq pour cent dans une circonscription ayant de nombreux sièges à attribuer, qu il puisse participer à cette première répartition des sièges. Selon un autre député, cette proposition entre déjà dans la discussion de détails relative à la modification de la Constitution cantonale, de sorte qu il y est opposé. Un autre député ne partage pas cet avis, le fait d abaisser le quorum à cinq pour cent abonde dans le sens des considérants du Tribunal fédéral ; il est partant favorable à un tel abaissement. Le Chef de département rappelle que le Conseil d Etat, avec ce décret d une durée de validité de quatre ans, entend être le moins intrusif possible. Il a en effet été décidé de ne pas toucher à cet élément hautement discuté et de ne modifier que les arrondissements dont le quorum ne correspondrait pas à celui exigé par le Tribunal fédéral. La commission procède au vote sur la proposition d abaisser le quorum à cinq pour cent : Vote : 1 er tour : 6 voix pour, 6 voix contre, 1 abstention 2 ème tour : 6 voix pour, 7 voix contre, 0 abstention La commission rejette la proposition d abaisser le quorum de huit à cinq pour cent par 6 voix pour, 7 voix contre et 0 abstention. Un député fait part de son souhait de procéder à une reformulation du début de la première phrase, celle-ci étant à ses yeux quelque peu malheureuse, puisqu une seule liste peut dans une circonscription atteindre huit pour cent.

9 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen La commission accepte à l unanimité de modifier la première phrase de cette disposition, dans le sens où le groupe de listes qui atteint huit pour cent dans au moins une circonscription participe à la première répartition des sièges. Article 155 alinéas 1, 2, 3 et 4 Comme le message du Conseil d Etat du 17 décembre 2015 l indique, cette disposition règle la répartition des sièges dans l arrondissement et permet de déterminer le nombre de siège attribués à chaque groupe de listes dans l arrondissement concerné (première répartition par arrondissements). Le Département ajoute que la somme obtenue de l alinéa 2 peut également être arrondie au nombre inférieur, ceci afin d arriver au résultat le plus proche de la réalité. Article 156 alinéa 1 et 2 Aux termes du message du Conseil d Etat, cet article règle la deuxième répartition par circonscription électorale, les sièges obtenus par les groupes de listes (ou les listes) sont répartis au sein des circonscriptions électorales (districts). Article 157 alinéa 6 Article 158 alinéa 4 Article 159 alinéa 3 Chiffre II Le décret doit être approuvé par la Chancellerie fédérale. La durée de validité du décret n a pas été fixée à l issue de la législature , mais pour 4 ans, afin de ne pas «empiéter» sur la phase préélectorale de 2021 et dans la perspective éventuelle de l élection de la Constituante. Toutefois, le décret pourrait être prorogé d une année par une décision formelle du Grand Conseil, soit après les élections de Les travaux relatifs

10 Commission des institutions et de la famille Kommission für Institutionen und Familienfragen à la réforme «R21» se trouvent «suspendus» en attendant l éventuel dépôt de l initiative tendant à la révision globale de la Constitution. 5. Débat et vote final Comme les discussions ont été nourries lors de l entrée en matière et de la lecture article par article, le débat final n est pas demandé. Vote final Par 8 voix pour, 5 contre et 0 abstention la commission des institutions et de la famille accepte le décret relatif au mode d élection du Grand Conseil avec les modifications proposées. Le président Alwin Steiner Le rapporteur avier Mottet