Les relations euro-africaines et la migration en 2008

Transcription

1 Société et culture Migrations Les relations euro-africaines et la migration en Michael Collyer Professeur en géographie humaine, Université du Sussex Les victimes aux frontières de Ceuta et Melilla en octobre 2005 ont conduit l UE à prêter une atten - tion considérable à la question de la migration entre l Afrique et l Europe. Elles témoignent des terribles conséquences des inégalités croissantes entre l Europe et ses voisins du Sud. L «Approche globale de la question des migrations», rédigée en décembre 2005 par la Commission suite à ces événements, continue à façonner les pratiques et politiques en matière de gestion de la migration à travers la Méditerranée et au-delà. Bien que cette approche ait été étendue aux relations migratoires avec les voisins de l Est de l UE, en particulier les Balkans, il est évident que les relations euro-africaines sont restées la principale préoccupation tout au long de Ce qui préoccupe par-dessus tout les gouvernements et la société civile, ce sont les hordes de migrants qui continuent à périr en traversant la Méditerranée ou le Sahara. À en croire les informations disponibles, plus de personnes ont perdu la vie au cours de l année en tentant de rejoindre les rivages européens. Cela a donné lieu à plusieurs grandes tragédies, certaines d entre elles impliquant visiblement les forces de contrôle frontalier. Bien que les informations sur les appréhensions soient inégales, tout semble indiquer une augmentation du nombre de personnes tentant de rejoindre l Europe sur certains axes, en particulier vers Lampedusa, après une baisse généralisée en Deux développements majeurs sont à noter en 2008, laissant entrevoir des changements à plus long terme de la philosophie globale de l UE. Premièrement, la prépondérance du dialogue qui a jusqu ici caractérisé l Approche globale commence à se traduire par des initiatives politiques concrètes. Deuxièmement, bien que l UE reste le principal instigateur de ces développements politiques, bien souvent à travers un «partenariat» beaucoup moins important que celui préconisé par l Approche globale, certains signes attestent d une plus grande implication des pays partenaires africains au fur et à mesure de l identifica - tion de leurs besoins, et ce en marge d un agenda européen axé sur le contrôle. Les développements au sein de la Communauté Économique des États de l Afrique de l Ouest (CEDEAO), en particulier, laissent entrevoir les prémices d une approche plus collaborative. Le présent document analyse les données relatives à la migration de l Afrique vers l Europe, avant de traiter de la question des dialogues et développements politiques qui en résultent. Migrations Plus que tout autre facteur, c est sans doute la retentissante question de la migration clandestine à travers la Méditerranée et, de plus en plus, à travers le Sahara, qui a mis en exergue l importance des relations migratoires entre l Europe et l Afrique. Proportionnellement à l ensemble des migrants sans papiers vers l Europe, les mouvements à travers la Méditerranée ne sont pas importants. D après des études sur ces migrants sans papiers, réalisées en Espagne et en Italie, 5 à 10 % entrent clandestinement dans le pays et la vaste majorité se présente aux frontières avec un visa et font un séjour illégal prolongé (Collyer, 2008). Néanmoins, la force des images de la migration transméditerranéenne diffusées dans le monde entier au cours de la dernière décennie fait ressortir qu il est urgent, sur le plan humanitaire, de répondre au désespoir et aux souffrances des migrants concernés, et les gouvernements, désireux de prouver qu ils contrôlent leurs propres frontières, n en sont que plus préoccupés.

2 Les gouvernements européens ont donc composé avec des demandes apparemment contradictoires, d une part en insistant sur leur capacité à renforcer leurs frontières et d autre part en réagissant avec la compassion exigée par leurs obligations légales internationales et les préoccupations générales. T elle est la difficulté qui sous-tend l Approche globale sur la question des migrations. Il a été nécessaire de limiter l accès au territoire européen, en renforçant le système des «contrôles à distance» mis en place au début des années 1990, d instituer des contrôles maritimes et de coordonner des patrouilles entre les États membres, essentiellement à travers la création, en 2005, de FRONTEX, l organe européen de contrôle des frontières, de rappeler les obligations et de renforcer les moyens des agences de contrôle frontalier des États voisins. Bon nombre de ces mesures ont prêté à controverse et ne cessent d être critiquées par des organismes de la société civile. L évaluation de l impact de telles mesures de contrôle des frontières reste difficile. Les seules statistiques disponibles concernent des migrants appréhendés alors qu ils tentaient de gagner l Europe ou, plus rarement, qui essayaient de rejoindre une frontière plus lointaine, sans disposer des papiers adéquats. De telles statistiques ne font pas l objet d une collecte internationale et sont rarement portées à la connaissance du public. Il est donc nécessaire de les rassembler à partir de toute une série de sources différentes. Par ailleurs, même lorsque de telles informations sont disponibles, leur interprétation varie grandement. Les données les plus aisément comparables sont produites pour les diverses missions de FRONTEX, même si les ministères des États membres de l UE publient eux aussi certaines informations. Au-delà de la Méditerranée, les données sont plus parcellaires et irrégulières. Les statistiques sur les arrestations de ces dernières années ne permettent pas de définir une tendance générale pour l ensemble de la région. Le nombre de migrants appréhendés à divers points de passage varie assez largement, en fonction du nombre de migrants tentant de traverser et de l intensité des opérations de contrôle dans la région. Le nombre annuel d arrestations pour l ensemble de la région a progressivement augmenté jusqu en 2006, marqué par un léger recul dans la partie centrale et orientale de la Méditerranée. Les appréhensions dans les eaux espagnoles ont au contraire augmenté, avec une hausse particulièrement substantielle vers les Canaries, de en 2005 à en 2006 à la suite de l opération Hera de FRONTEX lancée cette annéelà. En 2007, les arrestations ont connu une baisse tout aussi spectaculaire avec Hera II, passant à , puis à en S agissant de toutes les autres côtes espagnoles, elles ont chuté dans les mêmes proportions à un peu moins de en Les routes migratoires de la Méditerranée centrale ont enregistré une tendance inverse. Après une forte diminution en 2006 et une stabilisation en 2007, les appréhensions le long des côtes italiennes ont plus que doublé, migrants étant arrêtés en 2008, soit 41 % de l ensemble des arrestations maritimes pour cette année-là. Elles se sont en grande majorité (31 300) déroulées aux environs de Lampedusa. La situation était à ce point préoccupante aux yeux du Parlement italien qu un état d urgence a été décrété le 25 juillet en réponse aux migrations irrégulières. Près de Malte, les arrestations sont passées de en 2007 à en 2008 ; elles ont également doublé dans l est de la Méditerranée pour atteindre Les franchissements des frontières terrestres ont évolué de la même manière. La frontière entre la Grèce et l Albanie a enregistré le plus grand nombre de migrations illégales, à l instar de celle entre la Grèce et la Turquie même si immigrants sans papiers sont passés par Ceuta and Melilla, ne représentant qu une fraction de toute la frontière, soit le troisième chiffre le plus important et plus que l ensemble de la frontière orientale de l UE. L Espagne a par ailleurs fait état de refus d entrée à Ceuta et Melilla pendant l année, un chiffre qui témoigne du statut unique de cette frontière et est à comparer aux refus pour toutes les autres frontières européennes au cours de l année (FRONTEX 2009). Dialogues L établissement d un dialogue entre les «pays d origine, de destination et de transit» est une composante essentielle de l Approche globale de l UE et sans doute l élément le plus fructueux à ce jour. Depuis 2006, trois processus distincts à haut niveau ont été mis sur pied afin de permettre un dialogue entre l Afrique et l Europe. Les discussions ont été engagées en juillet 2006 à travers la Conférence ministérielle euro-africaine à Rabat sur la migration et le développement. Les 27 États membres de l UE ainsi que la Norvège, l Islande et la Suisse ont pris part à ce sommet, en plus de 27 États africains du nord, 305

3 306 de l ouest et du centre du continent. Seule ombre au tableau : l absence de l Algérie. La rencontre de Rabat a débouché sur un plan d action axé sur la facilitation de la migration légale, la lutte contre la migration irrégulière et la promotion de la migration et du développement. L ensemble de ces objectifs a par la suite été baptisé «Processus de Rabat». Cette réunion a rapidement été suivie par un sommet UE-UA à Tripoli en novembre 2006, lui aussi sur le thème de la migration et du développement. Ce sommet a donné naissance à un plan beaucoup plus abouti en neuf points, le «Processus de Tripoli». Enfin, la première Conférence ministérielle sur la migration a réuni des États ayant adhéré au Processus euro-méditerranéen à Albufera en novembre Chacune de ces réunions a donné lieu à d autres débats à haut niveau. Le sommet suivant du Processus de Rabat a eu lieu à Madrid en juin Les discussions sur la migration entre l UE et l UA se sont poursuivies au sommet général de Lisbonne en décembre 2007, lequel a avalisé le Partenariat euroafricain en matière de migration, de mobilité et d emploi. Ces réunions n ont pas fondamentalement modifié la teneur des précédentes déclarations, mais elles ont permis aux responsables compétents de se rencontrer et de superviser les progrès accomplis. Le travail bilatéral et multilatéral nécessaire à la mise en œuvre de ces déclarations a généralement lieu entre des personnes occupant une fonction inférieure et à des intervalles bien plus réguliers (souvent chaque trimestre). Deux réunions supplémentaires se sont tenues en La présidence française de l UE a été parti - culièrement active sur ce plan. En juillet 2008, le président Sarkozy a organisé une réunion inaugurale de l Union pour la Méditerranée (UpM), une nouvelle initiative visant à remplacer le Processus euro-méditerranéen. Quarante-trois chefs d États européens et de la région méditerranéenne ont fait le déplacement à Paris. En novembre, Paris a accueilli le cycle suivant du Processus de Rabat, rebaptisé Processus euro-africain. La déclaration de la conférence s en est tenue dans une large mesure aux trois thèmes du plan d action de Rabat. Le premier, l «organisation de la migration légale», a mis l accent sur les accords de travail bilatéraux et multilatéraux et plaidait pour un meilleur échange d informations sur les possibilités de migration légale. Le deuxième thème, «la lutte contre la migration irrégulière», englobait quatre thèmes secondaires : une meilleure coordination et un plus grand soutien aux programmes régionaux en Afrique, la réduction de la fraude documentaire, le renforcement des contrôles aux frontières, en ce compris l objectif ambitieux (5.2) d une «amélioration des contrôles le long de l ensemble des frontières africaines» et, enfin, la réadmission et le retour volontaire. De même qu à Rabat, le troisième objectif visait un «renforcement des synergies entre la migration et le développement». Mis à part cette série de débats régionaux, bon nombre d États faisant partie du Processus euro-africain, le dialogue UE-UA de l UpM, participent également au Forum mondial sur la migration et le développement dont la deuxième session a été organisée à Manille en octobre Les thèmes de ces réunions sont dans une large mesure similaires à ceux des trois processus régionaux. Outre les processus globaux, l Approche globale de l UE préconise à présent des échanges intrarégionaux au sein de l Afrique subsaharienne ainsi qu entre cette dernière et le Maghreb. Ces éléments ressortaient clairement de la déclaration de la réunion de Paris et constituent l un des développements politiques régionaux les plus pertinents de Politiques Les relations avec les pays tiers ont été engagées dans un premier temps à Tampere en 1999 dans le cadre de la politique commune en matière d asile et de migration de l UE ; elles ont néanmoins fait l objet d une moins grande attention politique que d autres points de l agenda de T ampere. Les relations avec les pays tiers ont retrouvé leur place prioritaire dans le programme de la Haye en Là encore, elles ont toutefois été relativement ignorées jusqu à ce que les victimes de Ceuta et Melilla en 2005 choquent la présidence britannique et la poussent à réagir. Depuis, l Approche globale a fourni un cadre permettant d accorder une plus grande priorité au volet extérieur des politiques de l UE. Néanmoins, bien peu de résultats politiques sont à noter au cours des premières années compte tenu de la volonté de privilégier le dialogue et les discussions. Les développements en 2008 indiquent que les choses commencent à bouger et des politiques concrètes voient désormais le jour. Même si la majeure partie d entre elles ont trait à la politique européenne, des signes d évolution sont à noter ailleurs également.

4 L évolution la plus significative hors Europe a été l adoption de l Approche commune de la CEDEAO sur la migration en janvier Bien que ce soit là dans une large mesure le fruit du dialogue avec les partenaires européens, après Rabat, cette approche va bien au-delà des relations avec l Europe et touche à la problématique bien plus importante de la mobilité intrarégionale. Il est estimé que 90 % des migrants internationaux de la CEDEAO ne quittent pas la région (Bensaad, 2009) et que 7,5 millions de personnes, à savoir 3 % de la population de la région, vivent en dehors de l État dont ils sont ressortissants (CEDEAO 2007), des chiffres à comparer avec les 5 millions de personnes au sein de l UE, à savoir à peine 1 % de la population de la région. L Approche commune reconnaît l importance de ce mouvement, notamment à travers des dispositions spécifiques à la libre circulation des citoyens au sein de la CEDEAO. Elle énonce un agenda en six points, qui fait en partie écho au Processus euro-africain, mais est néanmoins plus ambitieux : la libre circulation au sein de la CEDEAO, la gestion de la migration régulière, l harmonisation politique, le contrôle de la migration irrégulière et du trafic d êtres humains, la protection des droits des demandeurs d asile et des réfugiés, ainsi que des mesures visant à tenir compte de la dimension «genre et migration». Contrairement au développement apparemment extrêmement progressif de l agenda sur la migration au sein de la CEDEAO, l année 2008 a également enregistré ce que beaucoup considèrent comme des développements politiques bien plus régressifs au sein de l UE. En février, la Commission a publié deux documents de travail sur la gestion des frontières extérieures. Le premier (COM ) définit un agenda visant à instaurer un système de contrôle uniforme des frontières européennes, EUROSUR. Il prône l intégration de systèmes existants en recourant aux nouvelles technologies de manière à disposer d un aperçu unifié des zones frontalières, principalement en Méditerranée. Le second (COM ) étudie les «prochaines évolutions de la gestion des frontières de l UE» et notamment l introduction de contrôles rapides des ressortissants européens. Ces développements transformeraient radicalement les méthodes de gestion des frontières européennes ; toutefois, ils ne «semblent pas résister aux tests de proportionnalité et de bien-fondé essentiels à toute nouvelle législation européenne à la lumière des principes généraux de la législation européenne, essentiellement en raison de l absence de dispositions pour un contrôle indépendant de leurs répercussions probables (Guild et al 2009: 8). L éventail des activités de FRONTEX a été fortement élargi en L agence a vu son budget aug- 307 DEUXIÈME CONFÉRENCE MINISTÉRIELLE EURO-AFRICAINE SUR LES MIGRATIONS ET LE DÉVELOPPEMENT La deuxième Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations et le développement, organisée dans le cadre de la présidence française du Conseil de l UE, s est tenue à Paris le 25 novembre 2008 et s est inspirée des conclusions des trois réunions de travail mises sur pied afin de concrétiser le Plan d action de Rabat. Ces réunions se sont respectivement tenues en mars 2008 à Rabat, en présence de spécialistes de l immigration légale, en mai à Ouagadougou, où il a été question de la lutte contre l immigration irrégulière, et en juillet 2008 à Dakar, sur le thème du lien entre migrations et développement. La première Conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations et le développement de 2006, répondant essentiellement à l urgence de la situation dans les zones de transit migratoire en Afrique occidentale, a adopté les principaux axes de «l approche globale de la question des migrations» proposée par la Commission européenne. Cette approche globale analyse les flux sous tous leurs aspects : l organisation de l immigration légale, la lutte contre l immigration irrégulière ainsi que les synergies entre immigration et développement. Cette deuxième conférence a permis d assurer le suivi et l évaluation du Processus euro-africain, et concrètement du Plan d action de Rabat. Elle a relancé l engagement de développement d un programme de coopération triennal à mettre en œuvre entre 2009 et 2011, précisant les axes d intervention et définissant les mesures concrètes à prendre. Lors de cette deuxième conférence, il a également été convenu de doter les actions visées par le programme de coopération triennal de ressources financières suffisantes, dans le cadre du partenariat entre la Commission de l Union africaine et la Commission de l UE, toutes deux invitées à accélérer l étude de la création du fonds prévu par la Déclaration de Tripoli. Pour en savoir plus : Conférence de Paris sur la migration et le développement : /conference_de_paris_sur_la_migration_et_le_developpement.html Programme de coopération triennal de Paris : Partenariat UE-Afrique sur les migrations (Déclaration de Tripoli) : migration_fr.pdf#zoom=100 Déclaration et Plan d action de Rabat : Conférence ministérielle euroafricaine et immigration et développement : Mise en œuvre du Plan d action de Rabat :

5 308 menter, passant de 19 millions d euros en 2006 à 41 millions en 2007 et à un peu plus de 70 millions d euros en 2008, renforçant ainsi sa capacité opérationnelle. En 2008, FRONTEX a supervisé cinq opérations maritimes en Méditerranée et entre l Afrique occidentale et les Canaries. Par ailleurs, en 2008, le Conseil a finalement approuvé la directive «retour» (JO ) qui faisait l objet de discussions depuis Plus controversée, cette législation a fixé une durée de détention maximale de 18 mois pour les migrants sans papiers au sein de l UE avant qu ils ne soient renvoyés, créant un tollé aux quatre coins du monde. En décembre, lors de l analyse la plus récente de l Approche globale, la Commission a reconnu dans une certaine mesure le manque de partenariat dans le cadre de l adoption de sa directive : «Les discussions animées qui ont entouré l adoption de la directive sur le retour au cours de l été 2008 ont clairement rappelé à l UE qu elle doit mieux communiquer sur ses politiques». (COM , p.12). La Commission a raison d examiner l adoption de la directive sur le retour avec un esprit critique, car elle a fortement entamé la confiance dont les partenariats indispensables au succès de l Approche globale sont tributaires. Des réserves ont été exprimées à l égard d initiatives politiques potentiellement bien plus positives, négociées beaucoup plus difficilement par la Commission que si cela n avait pas été le cas. Les partenariats pour la mobilité, une composante primordiale de l Approche globale, en sont un parfait exemple. Ils établissent pour l essentiel un cadre d échange de droits plus importants, notamment à l instar des accords d assouplissement du régime des visas, assortis d obligations de réadmission et de contrôle. Bien gérés, les États africains pourraient en bénéficier. Ils sont actuellement appliqués en Moldavie et au Cap-V ert, où le partenariat a été mis en œuvre en juin 2008, mais des discussions sont aussi en cours avec le Sénégal. Il convient encore de noter que le Centre d Information et de Gestion des Migrations (CIGEM) à Bamako a été inauguré en Selon l UE, son financement vise à aider le Mali à satisfaire les diverses demandes en matière de migration. Le besoin est ici réel compte tenu du contexte spécifique de la migration dans la région, notamment décrit dans l approche de la CEDEAO. Beaucoup craignent cependant que ce centre ne serve à collecter des informations permettant de faciliter les efforts de contrôle de la migration déployés par l UE. Fin 2008, la crise financière internationale poussait déjà à réévaluer certains axes de développement de l Approche globale, la baisse de la demande sur le marché du travail migrant, en particulier dans des secteurs tels que la construction, étant susceptible de nuire à certaines dispositions des éléments clés, tels que les partenariats pour la mobilité. L introduction de la carte bleue européenne, par exemple, a reçu le soutien du Conseil européen en septembre, mais elle a été repoussée à une date ultérieure. Même s il semble qu il continuera à y avoir des développements dans ce domaine, ils devraient connaître un ralentissement en Références BENSAAD, A. «Mauritania : restrictions on the return effects of intense and diverse migratory movements» dans M. Trémolieres (éd), Regional challenges of West African Migration: African and European perspectives, Paris : OCDE, COLLYER, M. «Towards Mediterranean migration management 2008? Developing discourse and practices» Real Instituto Elcano, ARI 54/2008. COMMUNAUTÉ ÉCONOMIQUE DES ÉTATS DE L AFRIQUE DE L OUEST (CEDEAO), Meeting of Ministers on ECO- WAS Common Approach to Migration, Abuja, 14 juin COMMISSION EUROPÉENNE (CE), Renforcer l approche globale de la question des migrations: accroître la coordination, la cohérence et les synergies, communication de la Commission, COM(2008) 611/3. CE, Examen de la création d un système européen de surveillance des frontières (EUROSUR), communication de la Commission, COM(2008) 68 final, 13 février CE, Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l Union européenne, communication de la Commission, COM(2008) 69 final, 13 février FRONTEX 2008 Annual Report, Frontex, Varsovie, (2009). GUILD, E., CARRERA, S. et A.F. ATGER (2009) «Challenges and prospects for the EU s area of freedom, security and justice: recommendations to the European Commission for the Stockholm programme», document de travail CEPS 313.