Note d orientation 7 sur la transparence des contrats

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1 Cette note est diffusée par le Secrétariat international de l'itie pour donner des conseils aux pays mettant en œuvre l'itie sur les moyens de satisfaire aux Exigences de la Norme ITIE. Le lecteur est invité à consulter la Norme ITIE directement et à entrer en rapport avec le Secrétariat international pour tout éclaircissement supplémentaire. On trouvera des coordonnées de contact sur le site Note d orientation 7 sur la transparence des contrats Exigence Résumé Les contrats, les licences et les accords connexes définissent un grand nombre des engagements liant les gouvernements et les entreprises des industries extractives 1. Dans certains cas, les conditions de ces contrats et licences sont standard et complétées par des régimes fiscaux. Dans d autres cas, ces contrats, licences et accords comprennent des conditions détaillées sur la façon dont les projets d extraction seront taxés, notamment les conditions fiscales, incitations fiscales, exonérations et autres conditions. La Norme ITIE exige que le rapport ITIE documente la politique du gouvernement en matière de divulgation des contrats et licences qui régissent la prospection et l exploitation de pétrole, de gaz et de minéraux (Exigence 3.12b). L ITIE encourage également les pays mettant en œuvre l ITIE à divulguer les contrats et les accords qui définissent les conditions liées à l exploitation de pétrole, de gaz et de minéraux (Exigence 3.12a). Les Exigences de l ITIE sont présentées intégralement dans l encadré 1. Dans les cas où le Groupe multipartite accepte d assurer la transparence des contrats, la présente note d orientation propose certaines options à envisager. Plusieurs pays mettant en œuvre l ITIE se sont déjà engagés en faveur de la transparence des contrats. L Afghanistan, l Azerbaïdjan, la République démocratique du Congo, le Libéria, la Guinée, le Pérou, la République du Congo et le Timor Leste, parmi d autres, ont publié tous leurs contrats passés dans l industrie extractive ou une partie de ces contrats. D autres pays, comme le Niger, Sao Toméet-Principe et la Sierra Leone, ont adopté des lois qui exigent la publication des contrats. Ces contrats sont en général consultables sur un site Internet gouvernemental. Certaines entreprises se sont également efforcées de façon proactive de mettre leurs conditions contractuelles à disposition pour examen. La transparence des contrats étant un domaine relativement nouveau au sein de l ITIE, la présente note sera probablement revue pour refléter les nouvelles pratiques. Étant donné que la divulgation de contrats peut revêtir un caractère sensible sur le plan politique et commercial, le Secrétariat international invite les pays mettant en œuvre l ITIE qui souhaitent aborder cette question à consulter largement toutes les parties prenantes, y compris celles qui ne font pas partie du Groupe multipartite, et à tenter d atteindre un consensus en ce qui concerne les décisions liées à la transparence des contrats. Les Groupes multipartites devront par ailleurs déterminer ce qu ils souhaitent obtenir en publiant les contrats et si cela va dans le sens des objectifs généraux de la mise en œuvre de l ITIE dans le pays. 1 Les termes «contrat» et «licence» sont utilisés ici au sens défini dans les points (c) et (d) de l Exigence 3.12 exposée ci-dessous. 1

2 Encadré 1 Prise en compte de la transparence des contrats dans la Norme ITIE L Exigence 3.12 énonce les exigences en matière de déclaration liées aux contrats : a) Les pays mettant en œuvre l ITIE sont encouragés à divulguer publiquement tous les contrats et licences qui fixent les conditions d exploitation de pétrole, de gaz et de minéraux. b) Il est exigé que le rapport ITIE documente la politique du gouvernement en matière de divulgation des contrats et licences fixant les conditions de prospection ou d exploitation de pétrole, de gaz et de minéraux. Cela devra inclure les dispositions légales pertinentes, les pratiques concrètes de divulgation et les réformes planifiées ou en cours. Le cas échéant, le rapport ITIE doit donner un aperçu des contrats et licences publiquement disponibles et mentionner l endroit où ils sont publiés (ou un lien vers celui-ci). c) Par «contrat» dans la disposition 3.12(a), il faut entendre : le texte intégral de tout contrat, concession, accord de partage de production ou autre accord conclu par ou avec le gouvernement et fixant les conditions d exploitation de ressources pétrolières, gazières et minières ; le texte intégral de tout addenda, annexe ou avenant fixant les détails relatifs aux droits d exploitation mentionnés au point 3.12(c)(i) ou à leur exécution ; le texte intégral de toute modification ou de tout amendement des documents décrits aux points 3.12(c)(i) et 3.12(c)(ii). d) Par «licence» dans la disposition 3.12(a), il faut entendre : le texte intégral de tout bail, titre, licence ou permis par lequel le gouvernement octroie à une entreprise (ou à plusieurs entreprises), ou à un ou plusieurs individus, les droits afférents à l exploitation des ressources pétrolières, gazières et/ou minérales ; le texte intégral de tout addenda, annexe ou avenant fixant les détails relatifs aux droits d exploitation mentionnés au point 3.12(d)(i) ou à leur exécution ; le texte intégral de toute modification ou de tout amendement des documents décrits aux points 3.12(d)(i) et 3.12(d)(ii). Source : Norme ITIE, p Orientations Le Secrétariat international de l ITIE recommande aux Groupes multipartites l approche progressive suivante en vue d encourager la transparence des contrats. 1. Pour s assurer que le rapport ITIE documente la politique du gouvernement en matière de divulgation des contrats (comme requis au point 3.12.b), il est conseillé au Groupe multipartite d identifier les lois, règlements et systèmes financiers pertinents qui régissent le secteur extractif et de déterminer ce qu ils indiquent au sujet de la divulgation. Questions à poser pour aider à documenter la politique du gouvernement sur la divulgation des contrats : Quels sont les lois et règlements nationaux et infranationaux pertinents? Noter que l Exigence 3.2 indique que «le rapport ITIE doit décrire le cadre légal et le régime fiscal applicables aux industries extractives». Quelles conditions applicables aux activités pétrolières, gazières et minières sont stipulées dans la législation et dans la réglementation? Ces lois et règlements sont-ils accessibles au public? 2

3 Existe-t-il une taxe/un système de redevance (licences et concessions) ou un système de contrats (accord de partage de production, contrat de services, etc.)? Peut-on identifier le ou les organisme(s) responsable(s) de l octroi des licences ou de la négociation et de la signature des contrats pétroliers, gaziers et miniers? Quels mécanismes, le cas échéant, sont en place pour surveiller les activités de ces organismes? Peut-on identifier le ou les organisme(s) qui contrôle(nt) l exécution des contrats pétroliers, gaziers et miniers? Peut-on identifier des obstacles juridiques à la divulgation des contrats? Le gouvernement dispose-t-il d un modèle de contrat pour la prospection et l exploitation de pétrole, de gaz et de minerais? Les contrats contiennent-ils des clauses de confidentialité? Quelles sont les pratiques en vigueur en matière de divulgation des contrats? A-t-on engagé des réformes susceptibles d avoir une incidence sur l accès public aux contrats? 2. Dans certains cas, la législation et la réglementation peuvent prévoir les conditions de divulgation des contrats, sans toutefois que cela se reflète dans les pratiques de divulgation en vigueur. Dans d autres cas, il peut être indiqué que les contrats sont confidentiels et interdits à la divulgation. D autres contrats peuvent être muets à ce sujet et il convient de déterminer s ils peuvent être divulgués, même si la législation et la réglementation ne prévoient rien en la matière. Conformément à l Exigence 3.12.b, le rapport ITIE devra documenter les pratiques de divulgation en vigueur. Pour satisfaire à cette exigence, le Groupe multipartite peut trouver utile d analyser l intégralité des informations disponibles, en déterminant par exemple si : tous les contrats sont divulgués, quels que soient le type de contrat et la façon dont ils sont octroyés ; les contrats sont entièrement divulgués, y compris leurs éventuels addenda ; les contrats sont divulgués en temps utile ; les contrats sont mis à disposition sous une forme aisément accessible ; les principales conditions ou une synthèse de tels contrats sont divulguées ; les contrats sont divulgués, à l exception de certaines informations commercialement sensibles. 3. Conformément à l Exigence 1.4.f, les Groupes multipartites envisagent d examiner des questions telles que la divulgation des contrats lorsqu ils revoient le plan de travail de l ITIE. Les pays mettant en œuvre l ITIE sont encouragés à rendre publics tous les contrats et licences qui fixent les conditions d exploitation de pétrole, de gaz et de minéraux [Exigence 3.12(a)]. Lorsque la politique du gouvernement ne prévoit pas la divulgation des contrats, mais que c est une question que le Groupe multipartite souhaite étudier, les options suivantes peuvent être examinées, en tenant compte des droits des parties contractantes : la divulgation des contrats qui contribuent ou qui sont supposés contribuer à un pourcentage minimum des recettes totales du gouvernement ; la divulgation de certaines conditions d un contrat qui présentent un intérêt particulier pour les parties prenantes, à savoir des conditions financières ou des obligations sociales et environnementales ; la divulgation de futurs contrats (c est-à-dire des contrats signés après une date déterminée) ; la divulgation d une synthèse des principales modalités et conditions selon lesquelles les ressources sont développées. Cette synthèse peut par exemple inclure la durée du contrat, tout paiement significatif dû au gouvernement et versé en vertu du contrat, d autres modalités et conditions fiscales significatives, ainsi qu une synthèse de toutes les clauses de stabilisation importantes ; 3

4 les possibilités de suppression des informations commercialement sensibles ; la divulgation du contrat dans son intégralité. 4. Sur la base de l analyse ci-dessus, le Groupe multipartite devra convenir de la façon d inclure dans le rapport ITIE les informations requises en ce qui concerne la transparence des contrats. Cela devra inclure les points suivants (Exigence 3.12.b) : l inclusion d un bref résumé de la politique du gouvernement en matière de divulgation des contrats dans le rapport ITIE, notamment des commentaires sur les dispositions légales pertinentes, sur les pratiques en vigueur en matière de divulgation et sur toutes les réformes prévues ou engagées. Le Groupe multipartite peut également souhaiter ajouter un aperçu de tous les contrats émis au cours de la période couverte par le rapport ITIE et susceptibles de générer des revenus importants ; lorsque des contrats sont divulgués, fournir un aperçu des contrats et licences mis à la disposition du public, en mentionnant l endroit où ils sont accessibles (ou un lien vers celui-ci). Lorsque des contrats sont divulgués sans être facilement accessibles, le Groupe multipartite pourrait envisager de les publier sur le site Internet de l ITIE. Le Groupe multipartite peut souhaiter étudier les possibilités de lier ces informations aux informations sur les revenus et aux autres données du rapport ITIE. 5. Pour être utile et contribuer au débat public, le rapport ITIE doit être compréhensible (Exigence 6.1.c). Lorsque des contrats sont publiés, le Groupe multipartite peut souhaiter examiner les activités de renforcement des capacités nécessaires à une bonne compréhension commune des contrats au sein du Groupe multipartite et parmi d autres parties prenantes de premier plan, en vue d assurer une utilisation efficace et judicieuse des informations contenues dans le contrat divulgué. 4

5 3. Exemples Après l adoption, en 2011, du Code minier rendant obligatoire la transparence des contrats, le gouvernement de Guinée a publié tous les contrats miniers et les accords connexes signés depuis 1958 sur un site Internet dédié permettant une recherche complète dans les documents et comportant des résumés annotés des accords. Source : Comité technique de revue des titres et conventions miniers, Au Libéria, l ITIE Libéria héberge une bibliothèque de contrats et de concessions qui contient tous les contrats signés par le gouvernement dans le secteur extractif. La loi relative à l ITIE Libéria (2009) charge l ITIE Libéria de «promouvoir la divulgation publique des contrats et concessions liés à l extraction des ressources forestières et minières». En 2012, le Secrétariat de l ITIE Libéria a ainsi obtenu et téléchargé vers son site Internet, pour consultation publique, plus de 100 accords de concession, contrats, permis et licences relatifs aux secteurs pétrolier, minier, forestier et agricole. Des exemplaires papier de ces droits attribués sont disponibles au bureau du Secrétariat. Le Secrétariat de l ITIE Libéria reconnaît que la compréhension des conditions et dispositions reste un défi pour le citoyen moyen en raison de leur nature juridique complexe. L ITIE Libéria a donc fait appel à des spécialistes des services juridiques pour rédiger des versions faciles à lire de tous les accords de concession conclus dans les secteurs pétrolier, minier, agricole et forestier. Ces versions résumeront les conditions fiscales, les dates d entrée en vigueur collectivité, ainsi que d autres dispositions importantes des accords. Source : ITIE Libéria, 5

6 Le gouvernement d Afghanistan a publié plusieurs contrats sur le site Internet de son ministère des Mines et du pétrole. Le 26 juillet, le président Hamid Karzaï a émis un décret engageant le gouvernement à «publier en détail tous les contrats» conclus avec des entreprises nationales et internationales depuis trois ans, et à mettre au point un plan de transparence des contrats reposant sur «des principes convenus au niveau international et tenant compte de l avenir du pays». Plus de 200 contrats ont été publiés jusqu ici. Des discussions sont en cours au sein de l ITIE Afghanistan au sujet d autres divulgations, notamment la divulgation du contrat de la mine de cuivre d Aynak. Source : Ministère des Mines et du pétrole, Afghanistan Pour de plus amples informations, veuillez consulter :