INSTITUTIONS FINANCIÈRES NOUVELLES

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1 INSTITUTIONS FINANCIÈRES NOUVELLES RÈGLES RÉGISSANT LA PROPRIÉTÉ Bibliothèque du Parlement Capsule d information pour les parlementaires TIPS-62F Le 13 décembre 2000 Nouvelles règles en matière de régime de propriété des institutions financières (1) Selon les règles actuelles, toutes les banques doivent être à participation multiple, c est-à-dire qu aucun actionnaire ne peut être propriétaire de plus de 10 p. 100 des actions d une banque, peu importe leur catégorie, à moins : que la banque appartienne à une institution financière non bancaire à participation multiple; que la banque ait ouvert ses portes il y a dix ans ou moins; que la banque appartienne à une institution financière étrangère admissible. Les banques à participation restreinte sont tenues d avoir 35 p. 100 de leurs actions avec droit de vote en circulation une fois que leurs capitaux propres dépassent le seuil de 750 millions de dollars. Cette obligation de participation multiple fait en sorte qu aucune banque ne puisse être contrôlée par un particulier ou par une société, ni appartenir à un particulier ou à une société, sauf dans les cas mentionnés, afin de prévenir les conflits d intérêts et les transactions abusives lorsque existe un lien de dépendance. Le projet de loi C-8 propose un nouveau régime de propriété pour les banques (voir l annexe 1). Il fait suite au projet de loi C-38 qui est mort au Feuilleton lors du déclenchement des élections fédérales de Les grandes banques (voir l annexe 2) canadiennes (dont les capitaux propres dépassent les 5 milliards de dollars) seraient tenues de demeurer à participation multiple. Toutefois, le seuil applicable à la participation multiple passerait de 10 à 20 p. 100 des actions avec droit de vote ou à 30 p. 100 des actions sans droit de vote. Pour le gouvernement, c est là le moyen de faciliter les coentreprises et les alliances stratégiques, afin de permettre aux grandes banques de donner de l ampleur à leur vision stratégique et, éventuellement, de former des alliances avec des institutions étrangères. Selon certains, le fait de porter la limite à 20 p. 100 permettrait une trop grande concentration de pouvoir dans les mains de certains actionnaires, et même à l un d entre eux de contrôler une banque. La plupart des pays de l OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) ne limitent pas la propriété à une proportion déterminée des capitaux propres d une banque (voir l annexe 3). Dans la plupart des pays, les organes de réglementation ne s inquiètent pas du contrôle des banques tant que le régime de propriété est transparent; ce régime est sujet à leur approbation ou autorisation. Le projet de loi C-38 prévoit que tout actionnaire désirant accroître sa participation à plus de 10 p. 100 des actions avec droit de vote serait tenu d obtenir l approbation du Ministre. Les actionnaires des grandes banques ne pourraient donc pas détenir plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote. Par conséquent, les nouvelles règles seraient plus restrictives que celles qui sont appliquées dans un grand nombre d autres pays de l OCDE. Le projet de loi permettrait aux banques de taille moyenne, dont les capitaux propres se situent entre 1 et 5 milliards de dollars, d être à participation restreinte, pourvu qu au moins 35 p. 100 des actions avec droit de vote soient cotées dans une bourse reconnue et à participation multiple. Enfin, les petites banques pourraient choisir leur régime de propriété, tant que leurs capitaux propres ne dépasseraient pas 1 milliard de dollars. Seules les grandes banques ne pourraient avoir de liens commerciaux. Cette libéralisation des règles de propriété devrait encourager les nouveaux venus et, ainsi, améliorer le Ce document est la version papier d une capsule d information Web consultable en ligne à

2 LIBRARY OF PARLIAMENT BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 2 climat de concurrence sur le marché bancaire canadien. Actuellement, toute nouvelle banque n appartenant pas à une institution financière à participation multiple admissible doit, quelle que soit sa taille, devenir à participation multiple après dix années d activités. Cette règle est considérée comme un sérieux élément dissuasif pour les entrepreneurs qui veulent mettre sur pied une nouvelle banque, puisqu ils sont tenus de vendre 90 p. 100 de leurs actions après dix ans, peut-être au moment même où leurs placements commencent à devenir rentables. Nouvelle option structurelle pour les conglomérats financiers La plupart des banques canadiennes sont détenues par une autre institution financière non bancaire à participation multiple ou possèdent d autres institutions financières qui ont qualité de filiale, formant ainsi un conglomérat financier. Comme les banques et les mutuelles d assurances sont tenues par la loi de fournir de nombreux services financiers liés par l entremise de leurs filiales, elles sont de fait des sociétés financières de portefeuille actives. Le projet de loi C-8 permettrait la création de sociétés de portefeuille bancaire inactives (voir l annexe 4). Parce que la société de portefeuille mère serait tenue de ne pas exploiter activement d entreprise, elle pourrait assumer uniquement des fonctions de gestion et d administration. Elle ne serait pas autorisée à entreprendre des activités financières ou bancaires de base comme l évaluation de crédit. Les banques existantes pourraient adopter une structure de société de portefeuille bancaire. Le régime de propriété de la banque deviendrait automatiquement celui de la société de portefeuille bancaire. Les sociétés de portefeuille bancaire seraient également tenues de détenir la majorité des actions de leur filiale bancaire, ce qui se traduirait par un contrôle de droit de la banque. Les autres sociétés affiliées réglementées seraient assujetties à un contrôle de fait, où une minorité des actions peut être détenue mais où le contrôle peut néanmoins être exercé par une influence directe ou indirecte. Les mêmes restrictions en matière de contrôle seraient appliquées aux sociétés affiliées qui exercent, dans le cadre de leur activité commerciale, des activités financières comportant des risques importants de crédit ou de marché (p. ex. cartes de crédit, prêts aux petites entreprises, prêts à la consommation). Les nouvelles règles en matière de régime de propriété des banques et les autres dispositions relatives aux pouvoirs et aux placements des banques seraient appliquées de la même façon aux sociétés de portefeuille. L obligation de participation multiple serait également appliquée à la propriété totale directe et indirecte d une banque affiliée contrôlée par une grande société de portefeuille à participation multiple. En ce sens, le projet de loi devrait être «neutre» sur le plan de la structure organisationnelle (2). Toutefois, en vertu du régime proposé pour les sociétés de portefeuille inactives, certaines sociétés affiliées du groupe pourraient échapper à la réglementation, ou être assujetties à une réglementation plus légère que les autres. Selon le régime actuel, la société mère et ses filiales sont réglementées de façon globale, si bien que toutes les filiales sont assujetties au même degré de réglementation. La possibilité d une réglementation discrétionnaire compte parmi les principales raisons de la création de sociétés de portefeuille inactives. Depuis quelques années, on a vu apparaître sur les marchés financiers de nouveaux acteurs non réglementés qui font une concurrence directe aux institutions financières traditionnelles pour certaines gammes de produits spécialisés. D autres institutions financières qui n acceptent pas de dépôts sont assujetties à une réglementation plus légère ou, parfois, ne sont assujetties à aucune réglementation. Onéreuse pour les institutions financières, la réglementation a une incidence sur la concurrence lorsqu une filiale non bancaire d une banque pénètre un segment de marché occupé par des fournisseurs de services financiers non réglementés ou moins réglementés, qui, contrairement aux filiales bancaires, ne sont pas touchés par les exigences en matière de capitaux propres et les autres aspects de la réglementation bancaire. La nouvelle structure organisationnelle donnerait aux banques et aux autres institutions financières réglementées une souplesse accrue leur permettant :

3 LIBRARY OF PARLIAMENT BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 3 de mieux faire concurrence aux institutions financières non réglementées; de former des coentreprises; de réorganiser leurs activités pour mieux tirer parti des innovations sur les marchés financiers. Toutefois, la réglementation discrétionnaire soulève d autres préoccupations en matière de supervision, car elle présente des risques inhérents d aléa moral et d arbitrage réglementaire. Puisque certaines institutions au sein d un conglomérat profitent du filet de sûreté qu assure le gouvernement et d autres non, certaines activités de ces institutions hautement réglementées pourraient être transférées à d autres entités au sein du groupe. Il pourrait donc y avoir usage abusif du filet de sûreté associé aux institutions de dépôt et contournement des règles prudentielles relativement plus strictes auxquelles elles sont assujetties. Une autre source d inquiétude est la façon dont le public comprendrait la situation. Il pourrait être porté à croire que toutes les entités, réglementées ou non, bénéficient du filet de sûreté du gouvernement. Par conséquent, les créanciers de sociétés non réglementées affiliées à des banques à l intérieur d un groupe pourraient s attendre, lorsque ces sociétés éprouvent des problèmes financiers, à ce que l organe de réglementation prenne les mesures nécessaires pour protéger leurs investissements, alors qu en réalité celui-ci serait plus susceptible d intervenir de manière à protéger les déposants, les souscripteurs et les autres créanciers de la banque et d autres institutions financières du groupe (3). Le surintendant des institutions financières pourrait alors prendre des mesures qui seraient contraires aux intérêts des entités non réglementées du groupe et de leurs actionnaires et créanciers. Notes (1) Pour en savoir plus sur le nouveau régime de propriété fonction de la taille, voir La réforme du secteur des services financiers canadiens : Un cadre pour l avenir, ministère des Finances, Ottawa, 25 juin 1999, p (2) Certaines modalités s appliquant aux banques ne concernent toutefois pas les sociétés de portefeuille bancaire ou, pour cela, doivent être modifiées. Par exemple, les dispositions concernant l insolvabilité, les conflits d intérêts, l administration, les pouvoirs de supervision et l utilisation d une raison sociale ne sont pas les mêmes pour les sociétés de portefeuille. Pour en savoir plus sur le sujet, voir : M. Wrobel, A. Laurin, B. Haggart, M. Smith et G. Kieley, Projet de loi C-8 : Loi constituant l Agence de la consommation en matière financière du Canada et modifiant certaines lois relatives aux institutions financières, LS-387, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement. (3) Bureau du surintendant des institutions financières, A Proposal Regarding a Bank Holding Company Model, 1998, p. 9 (non disponible en français). préparé par Alexandre Laurin Direction de la recherche parlementaire Pour en savoir plus Voir la bibliographie ainsi que les hyperliens internes et externes de la version Web du présent document à : ou composer le (613)

4 ANNEXE 1 Les règles de propriété proposées sont fondées sur la taille des banques petites, moyennes, grandes déterminée par l importance de leurs capitaux propres. Régime de propriété des banques canadiennes Capitaux propres* Élevés (plus de 5 milliards de dollars) Moyens (entre 1 et 5 milliards de dollars) Peu élevés (moins de 1 milliard de dollars) Restrictions de propriété Participation multiple aucun actionnaire ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 20 p. 100 des actions avec droit de vote ou de 30 p. 100 des actions sans droit de vote. 35 p. 100 des actions avec droit de vote et à participation multiple sont offertes au public. Aucune restriction quant à la propriété. * «Capitaux propres» s entend de la somme de l avoir des actionnaires de la banque et de la part des actionnaires minoritaires dans les entités contrôlées par la banque figurant dans les états financiers consolidés de cette dernière. (Loi sur les banques, paragraphe 381(4)) Source : La réforme du secteur des services financiers canadiens : Un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juin 1999, p. 36.

5 ANNEXE 2 Grandes banques canadiennes Banque Canadienne Impériale de Commerce Banque Royale du Canada Banque Nouvelle-Écosse Banque de Montréal Banque Toronto-Dominion Banque Nationale du Canada Banque Laurentienne du Canada Banque canadienne de l Ouest Bien que ces banques disposent de capitaux propres qui se chiffrent à moins de 5 milliards de dollars, elles seraient tenues, en vertu de la nouvelle loi, de demeurer à participation multiple. Toutefois, si elles devaient choisir de devenir à participation restreinte, le ministre aurait la possibilité de changer ce statut selon l importance des capitaux propres.

6 ANNEXE 3 Restrictions au régime de propriété des banques dans 25 pays de l OCDE Propriété restreinte Contraintes de propriété, p. ex. pourcentage maximum des capitaux propres ou des actions de la banque (Australie, Canada, Corée, Italie, Japon, Luxembourg, États-Unis) Aucune restriction Une entreprise non financière peut posséder la totalité des capitaux propres d une banque (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Grèce, Irlande, Islande, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie) Propriété permise Aucune restriction après autorisation ou approbation préalable (Espagne, France, Nouvelle- Zélande, Norvège) Source : R. Barth, G. Caprio et R. Levine. «Banking Systems Around the Globe: Do Regulation and Ownership Affect Performance and Stability?», Milken Institute, juillet

7 ANNEXE 4 Modèle organisationnel de l institution financière mère (société de portefeuille financier active) actuellement imposé aux banques et aux mutuelles d assurances Activités bancaires (ou d assurance) internes Courtiers en valeurs Assurance (ou activités Fiducie Autres activités mobilières bancaires) financières permises Filiale Filiale Filiale Filiale Modèle de société de portefeuille financier inactive Société de portefeuille inactive Activités bancaires complète) Courtiers en valeurs mobilières et fiducie complète) Assurance et autres services réglementés complète) Autres activités financières permises discrétionnaire) Société affiliée Société affiliée Société affiliée Société affiliée