LIBRO BIANCO SUL SETTORE FUNERARIO ITALIANO

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1 Via Cavour, 179/A Roma Tel. +39 (0) Fax +39 (0) sefit servizi funerari pubblici italiani Tel +39 (0) Fax +39 (0) LIBRO BIANCO SUL SETTORE FUNERARIO ITALIANO 2008

2 Abstract Perché un Libro Bianco sul settore funerario in Italia? Il settore funerario in Italia costituisce una realtà di cui non vi è una diffusa conoscenza poiché le tematiche proprie dei servizi funebri e cimiteriali sono o ignorate, a volte anche rimosse, raramente approfondite, rimanendo spesso confinate nell ambito di chi vi operi. Per questo, appare importante l occasione per illustrarle, cogliendo così anche l occasione per opportune, quanto necessarie, precisazioni sul ruolo che nel settore giocano le aziende partecipate dalle Autonomie Locali, nonché delle stesse Autonomie Locali, in sostanza dei momenti di rappresentanza della popolazione sul territorio e delle forme di gestione con cui le istanze elettive di rappresentanza assicurano questi servizi sul territorio. FederUtility-SEFIT (Servizi Funerari pubblici Italiani) costituisce il settore che, all interno di FederUtility (aderente a ConfServizi), associa le aziende pubbliche, ed i comuni, operanti nei servizi funebri e cimiteriali. Il settore funerario comprende il complesso dei servizi funebri, cioè i servizi e le prestazioni che si rendono necessarie a seguito del decesso e fino alla sepoltura, ed i servizi cimiteriali, cioè le diverse tipologie di accoglimento nei cimiteri, nonché, laddove presenti e richieste, le attività di cremazione e, quindi, di destinazione delle ceneri. Nei servizi funerari sono presenti anche attività aventi carattere igienico-sanitario, decisamente parziali e limitate nel settore funebre, pressoché assenti (salvo situazioni accidentali) in quello cimiteriale. Ciò porta a constatare come, pur in presenza di impianti normativi del passato che, in tutt altro contesto, tendevano a fare ricorso a strumenti di regolazione tendenzialmente monotestuali, nella realtà prevalgono, sia dal punto di vista qualitativo che da quello quantitativo, una serie di altri aspetti che coinvolgono discipline molto articolate, ma, anche, ed escludere che possano determinarsi competenze esclusive in un unico livello di governo, ma, al contrario, di più livelli. Probabilmente, l accento dovrebbe essere, in una visione moderna, posto sugli aspetti dei c.d. diritti di cittadinanza, cioè dei diritti civili e sociali. Non a caso, sono presenti tipologie di servizio che assumono il carattere della istituzionalità, non solo per alcuni caratteri di indifferibilità di taluni servizi, ma proprio al fine di garantire trattamenti e livelli di servizio tendenzialmente omogenei. I destinatari dei servizi del settore funerario. Una particolare, se non del tutto preliminare, attenzione va posta nei riguardi dei destinatari dei servizi inclusi nel settore funerario, che, per la particolarità del settore, non sono mai clienti, ma, a certe condizioni, utenti e, principalmente, cittadini. Oltretutto, specie per quanto riguarda i servizi funebri, i destinatari presentano la caratteristica di doversi avvalere (dato che né il momento, e spesso neppure il luogo, sono rimessi ad una scelta) di tali servizi, nel momento del lutto, cioè nel momento di maggiore fragilità emotiva, dove tendono comprensibilmente ad operare pulsioni motivate sugli affetti, rinviando criteri di scelta tipicamente commerciali (che richiederebbero parametri di scelta del fornitore meno esposti all atteggiamento affettivo) ad altre fasi. Constatandolo, si perviene a dover prendere atto dell a-simmetria tra le parti. Oltretutto, e ciò emerge, purtroppo, dalle cronache e dai mass-media, non sono assenti pratiche di acquisizione dei servizi non sempre corrette e, a volte, decisamente illecite (come le segnalazioni, le dazioni in denaro ed altro). i

3 Come si è evoluto il settore? Il settore, con particolare riferimento all ambito funebre (essendo i servizi cimiteriali rimasti quantitativamente immutati), si è avuta una crescita nel numero degli operatori, molto rilevante (sull ordine dell 86 %), a fronte di una sostanziale, a parte fluttuazioni fisiologiche, stabilità nella domanda di servizi, con la conseguente riduzione del numero medio (su base nazionale) di servizi annualmente assicurati dai singoli operatori. Ciò ha accentuato l asprezza nei rapporti reciproci tra concorrenti, costituendo, probabilmente, uno dei motivi di ampliamento delle modalità illecite di acquisizione dei servizi e incrementando i costi unitari dei servizi a carico dei fruitori. Un mercato, ammesso che si possa parlare di mercato, non assicura la riduzione dei prezzi e l elevamento della qualità delle prestazioni, solo in relazione al numero di operatori, ma anche se questi operatori si trovino nelle condizioni di operare, in termini d impresa, in condizioni di sufficiente remuneratività (inclusa la remuneratività dei fattori della produzione). In altre parole, si è in presenza di una forte polverizzazione nel settore, che incrementa non la qualità, quanto la loro aggressività sia nella fase di acquisizione dei servizi, sia nella determinazione dei prezzi. Oltretutto, la polverizzazione, oltretutto operante su bacini fortemente localistici, fa constatare anche come siano altamente presenti situazioni di carenza delle dotazioni e risorse minimamente necessarie per assicurare i servizi offerti, e, conseguentemente, il ricorso ad un ventaglio ampio di soluzioni non sempre legittime od estemporanee. Nel settore funebre, sia per la polverizzazione degli operatori, sia per la limitatezza del bacino di riferimento, sia per la discontinuità, anche temporale, dei servizi, non sempre sono presenti piani industriali che permettano un adeguata impostazione delle politiche aziendali, che non trovano riscontro in altri settori economici; tuttavia, sono presenti situazioni in cui i margini dei ricavi si collocano su livelli elevati, con conseguente onerosità a carico delle famiglie dei dolenti. La presenza delle aziende pubbliche. Nel contesto sopradescritto, le aziende pubbliche (sia che si tratti di gestioni in economia, attraverso aziende speciali o società partecipate) hanno una presenza sul territorio limitata, su base nazionale, ma risentono della loro natura che porta sia all osservanza delle regole, sia ad un attenzione verso la domanda, vista più come cittadino od utente che non come cliente. Spesso la presenza di aziende pubbliche (in tal caso escludendo le poche gestioni in economia) risponde a scelte delle Autonomie Locali motivate sull esigenza di far fronte a prestazioni di servizio, sottraendosi ai vincoli (es.: limitazioni nell acquisizione delle risorse di personale, rispetto del patto di stabilità interno) di una gestione diretta, pur richiedendo, nel contempo, un attenzione al servizio come un servizio sociale e una remuneratività. Ma le aziende pubbliche presentano anche la caratteristica dell approccio in termini di servizio, dove i fattori economici assumono una valenza strumentale alla prestazione del servizio, che deriva dal fatto di essere forme di gestione di servizi che rispondono a scelte degli organi elettivi di rappresentanza delle comunità locali. A volte, è anche vero che la scelta dell azienda pubblica risponde a logiche di alleggerimento da difficoltà proprie delle gestioni in economia diretta, ma questo atteggiamento di servizio costituisce una caratteristica, difficilmente smentibile, anche quando da ciò derivino, per l azienda, maggiori oneri. Proprio la loro natura di forma di gestione determina, altresì, anche un approccio all osservanza delle regole, sia in materia di rapporti con il personale, di misure di sicurezza nei luoghi di lavoro, nella gestione amministrativa e tributaria, così come negli altri aspetti della conduzione aziendale. Ma non ostante queste componenti, che costituiscono innegabilmente fattori di costo non altrettanto, almeno uniformemente, presenti in altri operatori del settore, le aziende pubbliche assolvono ad una funzione non solo moralizzatrice (provando come i servizi funebri possano essere acquisiti anche senza ricorrere a male pratiche), ma altresì assicurando un controllo sui prezzi, dal momento che questi sono determinati anche dal concorso di decisioni degli organi di rappresentanza democratica locale (generalmente, restii ad incrementi tariffari), contenimento dei ii

4 prezzi che trova la propria cartina di tornasole nell animosità che si registra da parte di altri operatori, pur se questi siano nelle condizioni di sottrarsi a determinati fattori di costo. L acquisizione dei servizi funebri. E già stato ricordato come siano variamente presenti pratiche illecite nell acquisizione dei servizi funebri, in particolare nei luoghi, come negli ospedali, case di cura, case di riposto e simili, dove con maggiore frequenza di registrano decessi, a volte anche fino a partire dai singoli reparti, aspetto che porta ad affrontare con la dovuta attenzione le criticità di queste situazioni, nel convincimento che non sia sufficiente, al fine di prevenire queste male pratiche, il solo richiamo alla tenuta di comportamenti corretti, dovendosi valutare la possibilità di interventi strutturali che superino queste criticità. La debolezza, e scarsità, dell attività di controllo. L articolazione delle attività coinvolte nei servizi che, come già osservato, riguarda una ampia platea di aspetti, determina che sia abbastanza assente un attività di vigilanza e di controllo, non solo per la potenziale pluralità di soggetti e di competenze, ma anche per la constatazione della carenza di risorse, oltretutto crescente, in capo ai soggetti che avrebbero titolarità in questa azione. Per non dire, inoltre, come l ampio spettro di aspetti e materie coinvolte venga anche a porsi la domanda sul chi controlla che cosa e come. La cremazione. In Italia sono presenti circa 50 impianti di cremazione, seppure con una distribuzione territoriale non equilibrata. Non ostante questo, la pratica della cremazione registra costantemente trend di crescita, che risultano non influenzati dagli aspetti concernenti la sua onerosità. Andrebbero valutati, nella prospettiva, gli effetti che la crescita del ricorso alla pratica della cremazione potranno determinare sul sistema cimiteriale, al fine di porre in essere le misure idonee a rendere coerenti l uno e l altro, in modo da prevedere, per tempo, risposte maggiormente adeguate alle istanze della popolazione. Il settore dei cimiteri. Il sistema cimiteriale italiano, pur se ancora improntato sulla pratica funeraria dell inumazione (quanto meno normativamente), ha visto forti trasformazioni che hanno portato ad una prevalenza del ricorso alla pratica della tumulazione (avente sempre il carattere di sepoltura privata nei cimiteri), caratterizzato da una forte domanda di spazi (in termini di volumetrie) ma anche da durate maggiori, quando non a tempo indeterminato (fino a che è stato ammesso), frequentemente senza che vi siano stati effetti coerenti sul livello di onerosità (e quindi sulla componente delle entrate), con la conseguenza che numerosi oneri che, a rigore, non possono che spettare se non a quanti ne fruiscano, sono rimasti a carico dei bilanci delle Comunità locali, rendendo difficile la gestione dei cimiteri, in particolare quelli caratterizzati, per aspetti architettonici o artistici, da caratteri di monumentalità. In altri termini, le pratiche tariffarie largamente, per non dire generalmente, presenti sono tali da risultare inferiore ai valori economici che ne dovrebbero derivare secondo ordinari criteri di economicità influenzando negativamente le attività d investimento. Inoltre, il carattere dei cimiteri come impianti generalmente a durata non determinata, con il costante afflusso di nuove sepolture, porta ad una costante esigenza di risorse correnti che, quando non derivino da entrate tariffarie, non possono che derivare da altre fonti di finanziamento dei comuni a scapito di altri servizi sul territorio. In Italia sono presenti all incirca cimiteri, prevalentemente gestiti dai comuni nella forma dell economia diretta e, in pochi casi, affidati ad aziende speciali o a società di capitali a totale partecipazione pubblica, anche come conseguenza della natura di bene (e funzione) demaniale dei cimiteri. Gran parte dei cimiteri sono sorti nel corso del XIX secolo e molti presentano fattori di monumentalità, a volte anche significativa (al punto che all interno dell A.S.C.E. (Association of Significant Cemeteries in Europe) la partecipazione dei comuni italiani è fortemente rilevante e, per iii

5 inciso, tale partecipazione vede la presenza di importanti realtà che sono, anche, spesso aderenti a FederUtiliy-SEFIT. In alcune realtà sono presenti esperienze, frequentemente riconducibili alle legislazioni degli Stati pre-unitari, di presenza di cimiteri particolari, sia quali cimiteri parrocchiali, che di strutture associative un tempo definite di assistenza e beneficenza, oppure nelle forme delle gestioni da parte di associazioni di fedeli (a mente del Codice di diritto canonico), frequentemente (ma sono presenti anche altre denominazioni) denominate quali Confraternite, presenti in particolare nel Sud Italia, situazioni in cui possono essere presenti (a seconda del momento storico originario) sia le tipologie delle concessioni di aree cimiteriali ad enti, sia le tipologie della titolarità di determinate aree risalente ad epoca pre-unitaria. La prevalenza della tumulazione sull inumazione ha prodotto, nel tempo, il passaggio graduale dalla concezione del cimitero a rotazione verso quella del cimitero ad accumulo, che amplia la domanda, determinando criticità per la difficoltà di ampliamento di cimiteri, le cui fasce di rispetto, originariamente previste anche per garantire questa eventuale espansione, si sono progressivamente andate a ridurre, non senza considerare l impossibilità, facilmente intuibile, di impianto di nuovi cimiteri, in particolare (ma non solo) in contesti urbani ad alta densità abitativa. I problemi legati alla pratica diffusa della tumulazione sono aggravati dalla presenza di numerose concessioni cimiteriali a concessione regolate da un regime di perpetuità (la cui ammissibilità è venuta meno solo da poco più di 30 anni), cui si collegano fisiologicamente sia fenomeni di saturazione, sia di abbandono, anche per le trasformazioni nelle strutture familiari e la perdita dell interesse rispetto a defunti di cui i discendenti hanno perso la memoria. La scarsa sensibilità verso una valorizzazione realistica dei costi che i cimiteri devono sostenere, in termini di gestione ed investimenti, e quindi della scarsa attitudine a definire un sistema tariffario tale da permettere il raggiungimento dell'obiettivo senza gravare sul bilancio dei comuni è dimostrato dal dato di fatto che, fino al 2001, le sepolture ad inumazione erano gratuite per l'utenza, indipendentemente dalla situazione economica dei soggetti interessati, ed a carico del bilancio comunale. Si tratta di un atteggiamento generale che ha determinato, ad esempio, la definizione di tariffe di concessione che non tenevano, e neppure ancora oggi tengono, conto, spesso, degli oneri di manutenzione nel corso della concessione e degli oneri successivi alla scadenza della concessione medesima. Complessivamente, l effetto indotto da tale forma mentis è che, complessivamente, le tariffe mediamente praticate si collocano a livelli nettamente inferiori a quello che sarebbe il loro valore reale, se determinate con criteri economici. Le strutture per il commiato. Da qualche tempo è presente la spinta di alcuni operatori funebri di individuare momenti integrativi della loro remuneratività aziendale, in particolare nella fase temporale immediatamente successiva al decesso (cioè laddove è maggiore la propensione di spesa), proponendo l introduzione di istituti già presenti in altri contesti culturali (ma dove, in genere, la figura stessa dell operatore funebre ha tutt altra qualificazione e strutturazione), come le strutture del commiato (variamente denominate). Il pretesto è, spesso, quello di dare una risposta alle disfunzioni di altri soggetti, anche se esse determinano in capo a chi ne abbia la disponibilità una maggiore presenza sul mercato di riferimento. Tra l altro va segnalato come queste strutture rivelino il sottofondo di una sorta di individualizzazione della morte, che tende a superare il vissuto sociale della morte e del lutto: ma una società che perda il senso sociale della morte, la centralità della dignità dell uomo e della famiglia, per ridurre la morte a fatto privato, individualistico perde i valori per cui essa società esiste. Rispetto a queste ipotesi risulta importante cogliere in quali relazioni vengano a porsi rispetto alle attività funebri e definire le funzioni cui possano assolvere, ancora non pienamente definite, anche per quanto riguarda il grado di prestazioni sanitarie cui possano essere interessate, nonché tenendo conto che se le funzioni attengano (o, attengano anche) ai c.d. riti per il commiato, non potrebbe sottovalutarsi come esse, almeno nella realtà italiana, verrebbero a trovarsi quali possibili alternative a luoghi in cui tradizionalmente avvengono proprio i riti del commiato, cioè i luoghi di culto, quali essi siano. Conclusioni e proposte. iv

6 Data la situazione del settore funerario in Italia appare opportuno che i diversi livelli di governo, ciascuno per le proprie competenze, senza sconfinamenti né inerzie, valutino le misure da adottare, ponendo al centro il servizio e i suoi destinatari, in particolare per la loro particolare posizione essendo in gioco il rispetto del lutto e la dignità delle persone, nel momento maggiormente carico di dolore e significanze. Per fare questo, ad avviso di FederUtility-SEFIT, occorre: = Intervenire sulle condizioni di operatività sul mercato, assicurando la piena (e, altresì, parità) di concorrenza in termini maturi, individuando requisiti tecnico-organizzativi adeguati, ma anche rispondenti alle diverse realtà territoriali. = Affrontare, anche in attuazione della normativa dell Unione europea, la materia fiscale e tributaria, in modo da consentire una normale regolazione, al pari di altre aziende, che favorisca anche la trasparenza e la conoscibilità dei fattori operativi. = Ricercare soluzioni che, concretamente, consentano di contrastare (o, almeno, ridurre) le male pratiche nell acquisizione dei servizi funebri, eventualmente valutando, in termini di razionalità delle scelte, anche le modalità di assicurazione di prestazioni e servizi indifferibili. = Individuare quadri di riferimento e linee di indirizzo che consentano, fermo restando il rispetto e la valorizzazione di tutti i livelli di governo co-interessati, di assicurare omogeneità nei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali all interno di un sistema coerente e non contraddittorio. = Valorizzare il ruolo, per altro storicamente svolto, delle Autonomie Locali negli ambiti necroscopici, funebri e cimiteriale, all interno di un ordinato e coerente rapporto di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo. = Non sottovalutare come i servizi del settore funerario non sono del tutto assimilabili a servizi cui normalmente si fa riferimento quando si parla di servizi pubblici in ambito locale a rilevanza economica, ben presente che i servizi del settore funerario non sono del tutto assimilabili a servizi cui normalmente si fa riferimento quando si parla di servizi pubblici in ambito locale a rilevanza economica essendo questi ultimi caratterizzati da un contenuto industriale e non sociale, ben presente che i servizi del settore funerario non sono del tutto assimilabili a servizi cui normalmente si fa riferimento quando si parla di servizi pubblici in ambito locale a rilevanza economica essendo questi ultimi caratterizzati da un contenuto industriale e non sociale essendo questi ultimi caratterizzati da un contenuto industriale e non sociale. v

7 sefit PRESENTAZIONE DI FEDERUTILITY SEFIT PERCHÉ IL LIBRO BIANCO L ARTICOLAZIONE DEL SETTORE FUNERARIO UNA RAPPRESENTAZIONE SCHEMATICA L AMBITO C.D. NECROSCOPICO IL NODO DEI SERVIZI NECROSCOPICI DELLE STRUTTURE SANITARIE ED ASSIMILATE (COME CAPACITÀ DEI GESTORI DI INFLUENZARE LA DISTRIBUZIONE DEI SERVIZI FUNEBRI FRA GLI OPERATORI LOCALI DEL SETTORE FUNEBRE ) LA SCARSA OD INSUFFICIENTE EFFICACIA DELL ATTIVITÀ DI CONTROLLO LE DEBOLEZZE DEI COMUNI IL SETTORE FUNEBRE LA DIMENSIONE DEL MERCATO LE CARATTERISTICHE DEL MERCATO (COME DIFFICILMENTE QUALIFICABILE MERCATO ) LE PECULIARITÀ LE AZIENDE PUBBLICHE LA NORMA EN 15017: IL SETTORE CREMAZIONE IL SETTORE CIMITERI LE STRUTTURE PER IL COMMIATO LA COLLOCAZIONE NEL SISTEMA I RISCHI DI AMPLIFICAZIONE DELLE DISTORSIONI IN ASSENZA DI UNA REGOLAZIONE DEL SETTORE FUNEBRE LA DIFFICOLTÀ DI ASSIMILARE IL SETTORE FUNEBRE AD UN ATTIVITÀ COMMERCIALE IN SENSO STRETTO: IL SIGNIFICATO DELLA PRESENZA PUBBLICA IL SIGNIFICATO DELLA PRESENZA PUBBLICA ALCUNE PROPOSTE COME CONCLUSIONI I POSSIBILI REQUISITI PER L ESERCIZIO DELL ATTIVITÀ FUNEBRE LA DIFFERENTE REGOLAZIONE DELLA MATERIA FISCALE E TRIBUTARIA UN SOGGETTO PER LA GESTIONE DEI SERVIZI NECROSCOPICI DELLE STRUTTURE SANITARIE ED ASSIMILATE E DEI SERVIZI AD ALTA CRITICITÀ LA COERENZA E NON IRRAZIONALITÀ DELLE NORME REGIONALI

8 sefit Presentazione di FederUtility SEFIT. FederUtility-SEFIT (Servizi Funerari pubblici Italiani) costituisce il settore che, all interno di FederUtility (aderente a ConfServizi), associa le aziende pubbliche, ed i comuni, operanti nei servizi funebri e cimiteriali. FederUtility-SEFIT è parte di organismi internazionali, quali la E.F.F.S. (European Federation of Funeral Services) e la I.C.F. (International Cremation Federation), partecipazione che la vede presente negli organi di tali organismi internazionali. 1.- Perché il libro bianco. Il Libro Bianco vuole apportare conoscenza sulle tematiche proprie dei servizi funerari, spesso non abbastanza approfondite, quando non ignorate o rimosse, con precisazioni sul ruolo che svolgono nel settore le aziende partecipate dalle Autonomie Locali, nonché le stesse Autonomie Locali. Il Libro bianco, predisposto in attuazione delle decisioni assunte dalla Commissione Funeraria FederUtility SEFIT, svoltasi a Roma il 26 giugno 2008, ha quale scopo: A) approfondire gli elementi di conoscenza sul settore funerario in Italia, nella convinzione di come esso sia poco noto, con generale scarsa attenzione anche da parte dei massmedia, salvo quando non si registrino episodi di cronaca, soprattutto se di segno negativo; B) sensibilizzare le Istituzioni sulle problematiche di un settore spesso ritenuto residuale; C) definire i criteri per una regolazione del settore, prendendo spunto anche dalle segnalazioni formulate in materia dall Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato; D) presentare il punto di vista pubblico, cioè delle aziende (aziende speciali, società di capitali) di proprietà, in tutto od in parte, degli Enti Locali, al fine di pervenire ad una reale tutela dei dolenti (i consumatori del settore) e porre obiettivi di interesse generale come: assicurare livelli crescenti di qualità reale; garantire prezzi trasparenti e coerenti con le tipologie di servizi scelti, tenuto conto della peculiarità del momento (lutto) in cui le famiglie necessitano di tali servizi; garantire servizi in condizioni di parità di trattamento tra i diversi soggetti coinvolti, nonostante le a-simmetrie che caratterizzano il settore. Nel percorso di approfondimento della conoscenza del settore funerario, costituisce elemento rilevante la corretta definizione delle terminologie e degli ambiti di operatività dei diversi segmenti del settore, che sono di seguito delineati. 3

9 sefit Servizi necroscopici Complesso delle attività amministrative ed igienico-sanitarie mirate all osservazione di eventuali manifestazioni di vita nelle 24 ore successive al decesso, svolte in locali dedicati (depositi di osservazione, comunemente definiti camere mortuarie ) per le salme provenienti da padiglioni ospedalieri o altre strutture assimilate (funzioni sanitarie) o da abitazioni inidonee o decessi in pubblica via (funzioni comunali). I Comuni devono garantire locali refrigerati (obitori) per la conservazione delle salme soggette ad accertamenti dell Autorità Giudiziaria. Trattasi di servizi pubblici obbligatori. Servizi funebri Complesso delle attività amministrative (escluso l esercizio di pubbliche funzioni, quali attività autorizzatorie, di regolazione, di vigilanza) e delle prestazioni di servizi e forniture di beni necessarie, in occasione del decesso di una persona, per i riti di commiato/onoranza del defunto ed il trasporto dello stesso dal luogo di osservazione (c.d. camere mortuarie o abitazioni) al cimitero in cui avverrà la sepoltura, passando generalmente attraverso un luogo di culto. Alcune Regioni hanno, recentemente, introdotto nella propria legislazione le strutture per il commiato (molto diffuse negli altri Paesi europei); si tratta di luoghi dove possono essere svolte le funzioni di osservazione ed i riti di commiato dal defunto, offrendo condizioni di maggiore ritualità e comfort rispetto ai depositi di osservazione pubblici gratuiti. Trattasi di attività economiche a pagamento, rientranti nell ambito della concorrenza e del mercato la cui regolazione é di competenza esclusiva dello Stato. Servizi cimiteriali Complesso delle attività di gestione dei cimiteri, beni immobiliari che il Codice Civile attribuisce al demanio dei Comuni non solo in virtù della funzione di luoghi di sepoltura, ma soprattutto perché luoghi di conservazione della memoria delle comunità locali. All interno dei cimiteri sono, di norma, collocati gli impianti di cremazione. Trattasi di servizi pubblici obbligatori a pagamento, salvo i casi di indigenza, appartenenza a famiglia bisognosa o di disinteresse dei familiari, nel qual caso i servizi cimiteriali diventano gratuiti. 4

10 sefit 2.- L articolazione del settore funerario Una rappresentazione schematica. La conoscenza del settore funerario può essere facilitata dalla rappresentazione delle sue componenti in forma schematica. Lo schema che segue rappresenta in modo sintetico le diverse aree di attività del settore funerario, brevemente descritte al punto 1. Errore. SETTORE FUNERARIO UTENTI (famiglie dolenti) Attività Necroscopiche - recupero salme dalla pubblica via; - depositi di osservazione salme comunali ed ospedalieri (c.d. camere mortuarie ); - obitori comunali. Strutture per il commiato Attività Funebri - disbrigo pratiche amministrative per conto delle famiglie; - trasporti funebri; - vendita beni funebri (cofani e accessori, fiori, manifesti, necrologie) e servizi diversi (camere ardenti, consulenza cimiteriale, ecc.); - previdenza funeraria. Attività Cimiteriali - concessioni - autorizzazioni - inumazioni - esumazioni - tumulazioni - cremazioni - dispersione ceneri - affido ceneri FederUtility-SEFIT rappresenta Comuni e Aziende di proprietà di Enti Locali che presidiano, sebbene con livelli di presenza differenziati, tutte le attività afferenti al settore funerario. 5

11 sefit 3.- L ambito c.d. necroscopico. Le strutture sanitarie (ed assimilate) ed i Comuni sono soggetti a precisi obblighi normativi in materia di servizi necroscopici (osservazione, obitori, recuperi sulla pubblica via), ma va anche detto come questi non sempre siano adeguati alle necessità, spesso neppure ai requisiti minimi, cui dovrebbero normativamente rispondere. Per le strutture di competenza comunale non può sottovalutarsi come spesso, nei Comuni minori, le situazioni che comportano la necessità di fruire di tali impianti siano in numero ridotto rispetto ai costi dei servizi, da prestarsi 24h/giorno per 365 giorni/anno. La legislazione nazionale consente, da sempre, la gestione dei servizi necroscopici da parte di operatori del settore funebre ; negli ultimissimi anni alcune Regioni (prime fra tutte Lombardia ed Emilia-Romagna) hanno introdotto netti divieti in tal senso, con l obiettivo (dichiarato, ma non ancora raggiunto) di migliorare la moralità del settore. I servizi necroscopici in questione sono costituiti dalla gestione di: A. depositi ospedalieri di osservazione (c.d. camere mortuarie ), che costituiscono i luoghi dove sostano le salme dei deceduti nei reparti della struttura ospedaliera titolare, al fine di consentire l osservazione prescritta dalla normativa nazionale, per un periodo di almeno 24 ore, volta ad accertare che non si verifichino manifestazioni di vita; B. depositi di osservazione comunali, che costituiscono i luoghi dove sostano le salme di deceduti in abitazioni inidonee (per ragioni relative alle caratteristiche dell edificio o del nucleo familiare), di deceduti sulla pubblica via (quando non vi sia un interesse dell Autorità Giudiziaria) o in strutture sanitarie e/o di cura che non dispongono di un proprio deposito. Anche in questo caso il servizio è finalizzato a consentire l osservazione della salma, prescritta dalla normativa nazionale per un periodo di almeno 24 ore, al fine di accertare che non si verifichino manifestazioni di vita; C. obitori comunali, che costituiscono i luoghi dove sostano le salme oggetto di verifiche da parte dell Autorità Giudiziaria o in attesa di riconoscimento, e sono caratterizzati dalla presenza di celle frigorifere. Si tratta di servizi che Comuni ed Aziende Sanitarie devono rendere obbligatoriamente e gratuitamente alla cittadinanza, caratterizzati da costi generalmente elevati in funzione della durata del servizio (365 giorni/anno, 24 ore/giorno), dei lunghi tempi di attesa del personale, della professionalità richiesta al personale (che, di norma, interviene dal ritiro della salma fino alla partenza del servizio funebre), delle attrezzature, anche costose, necessarie. Da questi luoghi parte la grande maggioranza dei servizi funebri dell ambito territoriale di riferimento. 6

12 sefit Il nodo dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate (come capacità dei gestori di influenzare la distribuzione dei servizi funebri fra gli operatori locali del settore funebre ). La gestione dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate, frequentemente oggetto di esternalizzazione, rappresenta una posizione dominante molto appetibile per gli operatori funebri, attraverso cui è possibile incrementare l acquisizione dei servizi, consentendo di intercettare la domanda in termini decisamente tempestivi: questo spiega perché vi siano affidamenti della gestione di questi servizi senza corrispettivo, o con pagamento di corrispettivo da parte del soggetto gestore. Per un operatore funebre si tratta certamente di posizioni dominanti molto appetibili, per ottenere la gestione delle quali si è sempre registrata una grande disponibilità a pagare corrispettivi o offerte (più o meno regolari) di gestione gratuita dei servizi (e, in casi estremi, anche di corrispettivo per la prestazione dei servizi). Spesso i soggetti pubblici titolari di tali servizi obbligatori, le cui disponibilità finanziarie sono in continuo decremento, non sono rimasti sordi a tali offerte ed hanno affidato le gestioni a terzi accettando il corrispettivo, riservandosi (formalmente) di controllare che l operatore funebre affidatario non abusasse della posizione dominante acquisita e risolvendo, in tale modo, qualche problema dei propri bilanci! Occorre non dimenticare che, per la legge italiana, l utilizzo di una posizione dominante non rappresenta un reato: gli estremi di reato si configurano, infatti, solo in caso di abuso della stessa. È chiaro ed evidente come la disponibilità di una consimile posizione dominante consenta più facilmente l accesso alla domanda di servizi funebri, ponendo una questione morale nei casi di abuso; tale abuso è facilitato anche dal fatto che i soggetti pubblici titolari del servizio non sono stati in grado di controllare e censurare, o hanno preferito non controllare e non censurare, o, anche, non disponevano, né dispongono di strumenti per farlo effettivamente. Nella primavera 2007 la questione della separazione netta fra le due attività è stata posta al legislatore, non senza enfasi, anche dall Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato (Cfr.: segnalazione AS 392 del 23 maggio 2007). Non si tratta, però, di una soluzione facile da trovarsi, e questo per una serie di ragioni: i soggetti pubblici titolari dei servizi obbligatori in questione, normalmente, non dispongono delle consistenti risorse finanziarie necessarie per gestirli con la qualità e le caratteristiche adeguate; ricercare soluzioni a basso costo, significherà introdurre in tali luoghi operatori (diversi dagli operatori funebri) non adeguatamente remunerati, che (direttamente o indirettamente, attraverso i loro dipendenti o associati di vario genere) ricercheranno (o potrebbero essere tentati di ricercare) la remunerazione mancante attraverso la vendita dei servizi funebri, che si originano nei siti loro affidati in gestione, all operatore funebre miglior offerente (c.d. segnalazioni ); soluzioni a costi adeguati non daranno alcuna garanzia circa la resistenza da parte dei nuovi operatori (diversi dagli operatori funebri) alle tentazioni che continueranno ad essere poste in essere da operatori funebri che, comunque, vorranno proporsi come il miglior offerente in sede locale ; 7

13 sefit non potrà esistere alcuna certezza che i nuovi operatori siano effettivamente non collegati ad operatori funebri: mentre eventuali condizioni di controllo societario sono facilmente certificabili ed opponibili attraverso la consultazione degli Albi delle imprese delle Camere di Commercio, rimangono totalmente nebulose e, praticamente, imperseguibili tutte le condizioni di controllo di fatto (ci si riferisce alle imprese aventi a capo teste di legno, alle imprese matrioska ed a tutte le altre situazioni consimili); la gestione di tali siti da parte di operatori funebri (corretti o costretti ad essere tali) consente la realizzazione di sinergie economiche non realizzabili per altri soggetti economici, perché sono i soli che, se ben organizzati, possono garantire l offerta dei servizi nei tempi richiesti dalla normativa e, nel contempo, abbattere i costi creando sinergie positive nell utilizzo dei tempi di attesa del personale specializzato tipico del settore (il necroforo), che è in grado di eseguire sia servizi necroscopici, sia servizi funebri. Tale risultato, finora, è stato conseguito, senza abuso della posizione dominante, solo da aziende pubbliche operanti nel settore funebre; adeguate contabilità separate e controllo di gestione, hanno consentito di garantire trasparenza dei costi a carico dei bilanci degli Enti titolari dei servizi necroscopici obbligatori. Ancora una volta il perno della partita è costituito dalla capacità/volontà di controllo dei soggetti pubblici titolari dei servizi, che devono, però, anche essere messi in condizione di disporre delle risorse necessarie per svolgere questo tipo di attività, certamente onerosa, ma indispensabile La scarsa od insufficiente efficacia dell attività di controllo. Poiché la gestione dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie o ad esse assimilabili costituisce un fattore di costo, una volta che sia intervenuto un affidamento nella loro gestione, mancano, spesso anche per difficoltà di porle in essere, attività di controllo sugli effettivi comportamenti tenuti dai soggetti divenuti gestori. I soggetti titolari dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate si trovano sempre più spesso a dover operare in termini di ristrettezze economiche e di carenze di personale (non sempre adeguatamente preparato professionalmente), condizioni che determinano un incremento della propensione all esternalizzazione di servizi istituzionali; nello stesso tempo tali soggetti sono sprovvisti di strumenti d intervento, vigilanza e controllo sulle prestazioni e sui comportamenti effettivamente posti in essere dai soggetti cui abbiano affidato l esercizio dei propri servizi. Non va neppure sottovalutato come, proprio per le ragioni di contenimento economico che portano all esternalizzazione, non siano, in genere, agevolmente reperibili soggetti interessati a tali servizi se non ricorrendo: ad imprese di pulizia che sembrerebbero la panacea, ma che non garantiscono, si ribadisce, il superamento delle pratiche illecite (che fine farebbe il personale specializzato che deve vestire ed osservare le salme? A chi verrebbero affidati tali compiti?); ad operatori funebri, per i quali la componente costo cede di fronte al potenziale utilizzo dell attività di gestione dei servizi necroscopici quale canale di intercettazione 8

14 sefit ed acquisizione di servizi, contando, spesso, sul fatto che la carenza nei controlli consenta l abuso della posizione dominante in ambito locale (operatori pubblici esclusi, ovviamente). Un aiuto potrebbe venire dagli organi preposti al controllo sul rispetto delle norme tributarie, ma anche se l Agenzia delle entrate ha definito una Metodologia di controllo, giunta alla III edizione ( sui servizi di pompe funebri, l attività di verifica e controllo non è particolarmente diffusa, in relazione alla pluralità di compiti e funzioni degli organi che vi sono preposti Le debolezze dei Comuni. I Comuni incontrano grosse difficoltà a porre in essere attività di vigilanza e di controllo a causa dell ampiezza delle loro competenze, della frammentazione organizzativa di tali competenze, della separazione tra attività di autorizzazione ed attività di vigilanza sull osservanza delle disposizioni, ma anche per il fatto che vi sono componenti del servizio che non attengono totalmente a funzioni comunali. I Comuni non costituiscono entità omogenee ed indifferenziate, in quanto le loro dimensioni (oltre i 4/5 hanno popolazione inferiore ai abitanti e circa i 3/5 inferiore ai abitanti), rappresentano un elemento che ne influenza pesantemente gli assetti e la struttura, ponendoli spesso in difficoltà oggettiva per l esercizio di attività di vigilanza e di controllo. Tale difficoltà è ulteriormente influenzata dalle articolazioni organizzative interne, poiché di solito, i soggetti organici dei Comuni che assolvono a determinate fasi operative, hanno ruoli e competenze distinte da quelli titolari del controllo dell osservanza delle disposizioni, cui si aggiunge, a volte, la difficoltà ad interagire fra Amministrazioni pubbliche diverse. Non si tratta unicamente di aspetti concernenti gli assetti organizzativi, ma altresì di un contesto in cui sono assenti disposizioni che legittimino, od impongano, rapporti incrociati tra i vari soggetti interessati alle diverse fasi di attività: quando ciò avviene, si tratta spesso di diligenze del tutto personali di singoli. Un esemplificazione può chiarire meglio il concetto: l esercizio dell attività funebre comprende, unitamente ad altre, l attività di trasporto funebre, per cui l operatore funebre dovrebbe avere la disponibilità di (almeno) un autofunebre, da cui discenderebbe l ulteriore disponibilità di una rimessa rispondente ai requisiti (ed alle autorizzazioni) prescritte dall art. 21 D.P.R. 10 settembre 1990, n in tale contesto normativo, le rimesse devono: o essere allocate in località individuate con provvedimento comunale, nel rispetto delle norme dei regolamenti comunali; o essere provviste delle attrezzature e mezzi per la pulizia e la disinfezione delle autofunebri; o avere ottenuto l accertamento dell idoneità da parte della ASL; o rispondere alle prescrizioni previste in materia di pubblica sicurezza ed a quelle stabilite dalla normativa anticendi. 9

15 sefit Si tratta di requisiti il cui accertamento e sussistenza competono ad una pluralità di soggetti, anche distinti, ed estranei, alle funzioni comunali. Anche nell ipotesi in cui tutte queste condizioni fossero oggetto di accertamento e verifica da parte dello Sportello unico per le attività produttive, il fatto che i soggetti competenti al rilascio delle autorizzazioni prescritte non siano in grado (salvo produrre allungamento temporale dei procedimenti, non compatibile con le necessità di rilascio delle autorizzazioni) di acquisire (o disporre) degli elementi utili alla conoscenza del fatto che un determinato operatore funebre disponga dei titoli per svolgere tali attività, fa si di fatto che si abbiano situazioni in cui tali attività sono assolte da soggetti non sempre del tutto titolari delle stesse, per le difficoltà di una loro verifica, cui spesso si abdica sotto il mantello dell autocertificazione (casi nei quali l effettiva sussistenza dei requisiti è raramente accertabile (anche per la necessità di addetti professionalmente preparati e adeguate risorse a ciò destinate) e, conseguentemente, agevolmente eludibile per cui diviene, di fatto, un canale di deregulation, finendo per alimentare presupposti d impunità. Le anzidette difficoltà di esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo, e, conseguentemente, di accertamento delle infrazioni eventualmente poste in essere, si possono accentuare come effetto di situazioni comportamentali che riescono a trovare collegamenti di prossimità con organi elettivi o, più spesso, in relazione ai caratteri di indifferibilità di determinate prestazioni, come avviene nei casi di recuperi di salme accidentate, laddove spesso le stesse autorità che richiedono l intervento di un operatore funebre non sono, in quei momenti, nelle condizioni per effettuare alcuna verifica sulla sussistenza delle condizioni e requisiti per svolgere tale attività. Non va, infine, trascurato il fatto che alcune delle condizioni e requisiti per svolgere tale attività attengono a funzioni proprie di altre Amministrazioni, rispetto a cui l attività di vigilanza e di controllo spettanti ai Comuni sono carenti di ogni legittimazione, come gli aspetti che riguardano, a titolo di esempio, la regolarità dei rapporti con il personale utilizzato, l osservanza delle norme fiscali e tributarie, l osservanza delle prescrizioni in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro e delle attrezzature e molto altro. Tutte queste situazioni motivano, ma non giustificano, la presenza di larghe aree grigie che sfuggono, a verifiche e controlli, fatto salvo il caso delle aziende pubbliche, le quali non sono oggettivamente nelle condizioni di praticare il non rispetto delle diverse normative, subendo così maggiori costi di esercizio rispetto a soggetti i cui vincoli operativi sono meno rigidi e meno carichi di adempimenti, anche formali. 10

16 sefit 4.- Il settore funebre La dimensione del mercato. La crescita del numero di operatori ha, di fatto, ridotto il numero di servizi/anno per operatore, inducendo una crescente aggressività nell acquisizione dei servizi ed accentuando modalità non regolari di prestazione degli stessi. Tutto ciò rispetto a bacini territoriali di riferimento contenuti, principalmente su base comunale. Negli ultimi dieci anni, l offerta del settore funebre italiano si è sempre più caratterizzata per la presenza di un numero troppo elevato di operatori. Il numero delle imprese funebri sul mercato (ammesso, appunto, che di mercato possa parlarsi), stimato dieci anni fa in circa n operatori economici, è attualmente divenuto pari a n ( 1 ), con un incremento, quindi, nell ordine dell 86% e conseguente forte diminuzione del numero medio annuo di servizi per impresa. Sul fronte della domanda, si è registrata, invece, una sostanziale stabilità: i servizi funebri su base nazionale sono, infatti, rimasti nell ordine di n unità/anno ( 2 ), il che significa una media nazionale attuale di n. 85 servizi/anno (n. 1,63 servizi/settimana, n. 0,27 servizi/giorno) per operatore, a fronte dei n. 157 servizi/anno (n. 3,02 servizi/settimana, n. 0,50 servizi/giorno) del decennio precedente. Per una migliore analisi, in Allegato 1, si forniscono alcuni dati statistici relativi al settore funerario italiano. La polverizzazione degli operatori del settore funebre, che emerge dai dati forniti, costituisce indicatore di dimensioni aziendali sempre più limitate dal punto di vista della dotazione di risorse economiche, finanziarie, strumentali, umane. Una crescita così rilevante del numero degli attori dell offerta rispetto a una domanda così stabile, può trovare, forse, giustificazione solo in un incremento dell incidenza degli operatori ai margini della legalità, che riescono a remunerare i fattori produttivi impiegati (in troppi casi solo il loro tempo e un cellulare, che richiedono investimenti di lieve consistenza economica) mediante le pratiche dell elusione e dell evasione fiscale, totali o parziali. 1 Gli Studi di settore (UG 55U) elaborati dall Agenzia delle entrate, marzo 2008 ( rilevano n soggetti, di cui il 49,3 % rappresentati da persone fisiche: in tale ambito sono considerati di grande dimensione gli operatori che realizzano almeno 610 servizi/anno. La differenza numerica si giustifica per il fatto che, proprio in ragione della polverizzazione del settore, vi è una certa presenza di operatori che svolgono tale attività in modo non prevalente, affiancandola ad altre attività economiche quali lavorazione del legno, vendita di fiori, attività lapidee od altre, a volte anche molto estranee allo specifico settore. 2 Fonte: ISTAT, Calcolo della popolazione relativo all anno 2007 ( 11

17 sefit Escludendo dal totale il numero, veramente esiguo e quasi percentualmente irrilevante, di operatori economici del settore che forniscono singolarmente alcune migliaia di servizi funebri/anno (all interno del quale ricadono le aziende pubbliche), si può stimare che per le aziende rimanenti, l attuale media nazionale scenda a n. 75 servizi/anno (n. 1,44 servizi/settimana, n. 0,24 servizi/giorno) per operatore. In un mercato normale o maturo, l'incremento della concorrenza produce, generalmente, effetti positivi per la clientela. Nell'anomalo mercato funebre, invece, è avvenuto quanto segue: la crescita di aggressività tra gli operatori funebri ha alimentato le modalità illecite di acquisizione dei servizi, ottenuti troppo spesso attraverso dazioni per segnalazioni di decessi, chiari segnali di un esasperata ed alterata situazione di concorrenza, i cui oneri, inevitabilmente, si riflettono in incrementi nei prezzi finali dei servizi; l'incremento del numero di imprese insufficientemente strutturate, che frequentemente eludono le normative (lavoro, previdenza, sicurezza, fisco), mancano di trasparenza e sono indotte, a volte per sopravvivere, ad entrare in mercati paralleli, come il mercato dei marmi, de-professionalizzandosi e inasprendo, contemporaneamente, le condizioni di concorrenza anche in questo ambito, già di per sé poco strutturato; la crescita, soprattutto nei Comuni più grandi, dei c.d. centri di servizio, che si occupano della materiale effettuazione del servizio funebre su richiesta di operatori funebri che, in tale modo, sono, o sono divenuti di fatto, solo procacciatori d affari, con il risultato che le sinergie indotte dall integrazione sono, rispetto al prezzo finale, annullate, se non superate, dai costi del procacciamento; il blocco degli sforzi imprenditoriali di aggregazione, potenziale elemento di crescita di concorrenza sana, di miglioramento della qualità del servizio, di diminuzione dei costi all'utenza, di diminuzione della evasione fiscale (facilitata dall'esenzione dell'iva per le prestazioni funebri, vigente in Italia); la scarsa trasparenza della produzione del costo finale del servizio funebre. In sostanza, la polverizzazione delle imprese si è tradotta, in questo mercato caratterizzato dalla asimmetria di posizione sopra indicata, in uno svantaggio per il cliente, in quanto ha incrementato la virulenza della concorrenza e delle sue conseguenze negative (accaparramento, minore strutturazione degli operatori funebri e qualità del servizio, evasione fiscale), senza produrre diminuzione di costi finali per la clientela, anzi aumentandoli al fine di coprire la minore redditività annua delle imprese, costrette a operare effettuando un numero di servizi/anno mediamente decrescente. La progressiva implementazione della polverizzazione, per la quale non vi sono segnali che possa attenuarsi, è consentita anche dall assenza di criteri idonei a stabilire i requisiti tecnicoorganizzativi minimi per il normale esercizio di tale attività, salvo che in alcune regioni. Va considerato, infine, che i diversi operatori economici, siano essi privati o pubblici, operano prevalentemente (circa per il 70 %) nell ambito del singolo Comune sede dell azienda, mentre per la parte rimanente si tratta di servizi che interessano soprattutto l ambito territoriale dei Comuni contermini, anche in conseguenza del fatto che la parte più rilevante dei decessi avviene in ospedali e luoghi di cura generalmente allocati nelle città maggiori. Gli ambiti di riferimento degli operatori del settore funebre sono quindi, di norma, costituiti da ridotte porzioni di territorio che rappresentano sottoinsiemi delle province e sono, conseguentemente, molto lontani dagli ordini di grandezza cui si riferisce la normativa europea sulla libera concorrenza, emanata con lo scopo principe di non alterare il libero scambio fra gli 12

18 sefit Stati membri (cfr. Tribunale di Genova, Sez. VI civile, sent. n. 2924/07 del 22 giugno 2007), non essendovi neppure le dimensioni di un mercato nazionale. Per il settore funebre si registra, pertanto, non solo la mancanza di un mercato europeo, ma addirittura l assenza di un mercato nazionale, situazione che rende estremamente astratto ogni riferimento a valori medi su base nazionale, vista la netta prevalenza di ambiti di operatività fortemente localistici Le caratteristiche del mercato (come difficilmente qualificabile mercato ). La domanda nel settore funebre sorge solo in situazioni molto particolari (lutto), in cui sono presenti condizioni psicologiche di debolezza, con componenti emozionali che non favoriscono, od inibiscono, la capacità di comparazione tra le offerte e le scelte di carattere economico. Il libero mercato è costituito da un ambito in cui domanda ed offerta si incontrano e si influenzano reciprocamente, fino a trovare un punto di equilibrio in termini di qualità e prezzo del prodotto o del servizio oggetto del mercato. Questo non è il caso del settore funebre, dove l entità della domanda costituisce una variabile non influenzabile quantitativamente dall offerta; la competizione avviene, quindi, fra i diversi attori dell offerta (operatori funebri), ciascuno dei quali ambisce ad accaparrarsi (cioè, acquisire prima dei concorrenti senza un sano confronto in termini di qualità e prezzo) una quota il più ampia possibile di una domanda di per sé non elastica, non esitando, in troppi casi, a proporsi in modo aggressivo presso i luoghi di osservazione dei defunti o, peggio, a farsi proporre in modo non corretto da operatori dell ambito ospedaliero, non sempre disinteressati, come spesso emerge dalla cronaca e dagli atti giudiziari. In realtà, gli attori della domanda (famiglie dolenti ) sono difficilmente in grado di fare comparazioni attendibili in termini di qualità e prezzo, questo a causa di: condizioni di disagio psicologico con cui si presentano, di norma, sul mercato; scarsa conoscenza dei singoli elementi del servizio, la cui prestazione costituisce, di solito, un evento eccezionale; scarsa trasparenza di gran parte degli operatori funebri che (se si escludono gli operatori pubblici e le imprese private strutturate) propongono, generalmente, pacchetti chiusi, le cui componenti non sono riscontrabili in prezziari e/o cataloghi analitici, ed il cui prezzo è, spesso, solo funzione del tasso di disagio psicologico del cliente, rilevato dall attore dell offerta. Ciò significa che gli attori della domanda sono estremamente e facilmente aggredibili da attori dell offerta non corretti, elemento che porta a rilevare come l accaparramento scorretto dei servizi funebri costituisca un fatto quasi endemico del settore funebre, contrastabile solo imponendo, al suo interno, attori dell offerta strutturati in modo sufficiente da rendere estremamente improbabile la pratica dell elusione delle normative (lavoro, fisco, sicurezza), che costituisce la vera fonte di finanziamento dell accaparramento illecito. Certamente tutte le aziende pubbliche del settore, cui sono inibite, per la loro natura, le pratiche dell elusione, rispondono ai requisiti necessari per rientrare nell ambito degli attori dell offerta strutturati. 13

19 sefit Le peculiarità. Nel settore funebre la polverizzazione degli operatori, la limitatezza dei bacini di riferimento, la discontinuità, anche temporale, dei servizi, comportano una bassa presenza di piani industriali che permettano un adeguata impostazione delle politiche aziendali, condizione che non trova riscontro in altri settori economici; tuttavia, sono presenti situazioni in cui i margini dei ricavi si collocano su livelli elevati, con conseguente onerosità a carico delle famiglie dei dolenti. Se si considera che: il costo complessivo/anno (retribuzione lorda, più oneri previdenziali, assicurativi e fiscali) di un autista-necroforo (che costituisce la figura professionale tipica del settore) è valutabile in circa ,00; ogni servizio funebre comporta l impiego di almeno 4 autisti necrofori, per non meno di 2 ore, oltre al tempo necessario per la vestizione e il recapito anticipato del feretro, cui deve essere aggiunto il costo del personale di front-office e di back-office, di supporto su ogni servizio funebre; la quota di ammortamento civilistico per un autofunebre è valutabile in /anno per 5 anni; diviene veramente difficile comprendere come operatori funebri (seppure spesso ditte individuali) che eseguono i livelli quantitativi di servizi mediamente registrati a livello nazionale (n. 75/85 all anno), possano reggere economicamente e garantire ai titolari tenori di vita generalmente medio-alti. Poiché la sommatoria dei costi fissi sopra indicati raggiunge ca /anno (ipotizzando che il costo annuo di 4 necrofori assorba anche quello dell altro personale e le spese generali), corrispondenti ad un costo fisso per servizio nell ordine di 2.058/2.333, cui vanno aggiunti tutti i costi variabili (il cofano funebre, qualche addobbo floreale e/o necrologio, un minimo di remunerazione del capitale e dell imprenditore), ci si chiede a quale prezzo dovrebbe essere venduto ciascun funerale. La credibilità dei bilanci di queste aziende appare fortemente discutibile. Lo scenario che emerge dalla situazione descritta pone in evidenza una larga prevalenza di operatori che operano in condizioni di sostanziale incongruenza fra il numero di servizi funebri indispensabili per garantire la copertura dei costi delle strutture tecnico-organizzative e dei fattori produttivi da impiegare ed il numero di servizi/anno mediamente prestati, in totale assenza di quadri economici coerenti. Ne deriva che, troppo spesso, viene fatto fronte all attività funebre con soluzioni al di fuori di ogni normativa: Fattore produttivo lavoro: utilizzo di personale al di fuori delle normali regole sui rapporti di lavoro. Strutture tecnico-organizzative: o assenza di talune dotazioni, come le rimesse per le autofunebri, per le quali si utilizzano spesso sistemazioni improprie, non rispondenti ai requisiti previsti dalla normativa nazionale di settore; 14

20 sefit o mancanza di adozione delle misure richieste in materia di sicurezza e di prevenzione degli infortuni sul lavoro, di locali ed impianti, nonché tutela del lavoro; si rammenta che una esposizione ai rischi lavorativi tipica del settore è rappresentata dalla movimentazione manuale dei feretri (cofani funebri chiusi, contenenti la salma), che costituiscono carichi rilevanti, non frazionabili e non programmabili in termini di peso complessivo); o professionalità degli operatori funebri completamente trascurata e difficilmente quantificabile; o ricorso ad altri operatori funebri, con modalità diverse: nelle piccole realtà territoriali ricorrendo a prestazioni di servizi o noleggi da parte di operatori di altro ambito territoriale, tendenzialmente lontano (allo scopo di evitare azioni di bassa concorrenza), scelte che comportano maggiori oneri ed ostacolano le possibili ipotesi di aggregazione tra soggetti operanti nel medesimo ambito locale, condizioni che potrebbero, invece, costituire germi di crescita aziendale; nelle realtà maggiori con il ricorso a strutture variamente denominate (frequentemente note come Centri di servizio ), le quali riducono l esigenza di dotarsi di attrezzature e risorse, al punto da trasformare gli operatori funebri in meri procacciatori d affari, con conseguente incremento dell asprezza dei mezzi attraverso i quali avviene la concorrenza in ambito locale, anche in funzione di margini di remuneratività tendenzialmente in ribasso; il procacciamento è spesso congiunto a pagamenti non registrati, resi possibili dalla presenza di forti componenti di evasione fiscale e contributiva, situazione favorita dal fatto che le prestazioni proprie delle pompe funebri, attualmente, sono esenti dall IVA. Un contesto di tale genere costituisce terreno ideale per modalità illecite di acquisizione dei servizi funebri, quali la corresponsione di dazioni per segnalazioni di decessi da parte di personale operante nei padiglioni ospedalieri, in istituti di cura e/o di ricovero ( segnalazioni che non originano tanto dai servizi necroscopici delle strutture, ma soprattutto dai reparti in cui i decessi avvengono); si tratta di comportamenti diffusi, che costituiscono segnali di un esasperata ed alterata situazione di competizione (o falsa concorrenza), i cui oneri vengono, alla fine, posti a carico di inconsapevoli cittadini dolenti, attraverso incrementi impropri e non controllabili dei prezzi finali dei servizi (i c.d. pacchetti chiusi ). L anzidetta polverizzazione degli operatori funebri, determinando un rapporto medio di servizi/anno estremamente basso (tendenzialmente destinato a ridursi ulteriormente, qualora continuasse la crescita del numero degli attori dell offerta), comporta livelli di remuneratività inadeguati, cui, in alcuni casi, viene fatto fronte attraverso l esercizio di altre attività, a volte collaterali (arredi cimiteriali, addobbi floreali, attività lapidea e simili), a volte su settori merceologici del tutto differenti. Spesso il problema viene risolto, molto più semplicemente, attraverso un sostanziale incremento dei ricavi unitari dei servizi funebri, individuando alcune componenti del servizio funebre quali elementi di remunerazione complessiva dell attività. In assenza di un piano d impresa e di una valorizzazione dei prezzi per componenti del servizio, molti operatori non strutturati tendono a caricare, ad esempio, sulla vendita del cofano gran parte degli oneri d impresa, occultando questa operazione cofano-centrica con l emissione (quando siano emesse) di fatture a contenuto estremamente generico e sintetico, quali servizio completo. La situazione delineata porta anche a registrare come il notevole e crescente numero di operatori dell offerta nel settore funebre (attratti da presunti facili ed ingenti guadagni rispetto agli investimenti necessari), posto in relazione alla sostanziale stabilità del numero di 15

21 sefit servizi/anno possibili (costituiti dal numero dei decessi/anno), determini un sistema di prezzi mediamente superiore a quello che vi sarebbe se il numero di servizi/anno per operatore economico fosse adeguato a remunerare i fattori della produzione necessari: non è casuale, infatti, che la presenza, in un determinato ambito territoriale, di un operatore strutturato (quasi sempre un azienda pubblica) comporti un sistema di prezzi, mediamente, più contenuto Le aziende pubbliche. In Italia le aziende pubbliche (gestioni in economia dei Comuni, aziende speciali o società partecipate) hanno una presenza sul territorio limitata, ma risentono della loro natura che porta sia all osservanza delle regole, sia ad un attenzione verso gli attori della domanda, visti più come cittadini od utenti che come clienti. Spesso la presenza di aziende pubbliche risponde a scelte delle Autonomie Locali motivate dall esigenza di far fronte a prestazioni di servizi, sottraendosi ai vincoli (es.: limitazioni nell acquisizione delle risorse di personale, rispetto del patto di stabilità interno) di una gestione diretta, mantenendo attenzione alla valenza sociale del servizio, seppur richiedendo remuneratività. Nel contesto finora descritto, operano anche le aziende pubbliche e le gestioni in economia diretta da parte dei Comuni (numericamente ridottesi negli ultimi vent anni), che non rappresentano grandi numeri (si tratta di circa 30 realtà, comprendendo sia le gestioni aziendali che quelle in economia diretta dei Comuni ( 3 )), rispetto ad una platea di operatori in ambito nazionale, con un incidenza, in termini di servizi funebri, inferiore al 5 % su base nazionale. Queste aziende, alcune aventi la natura di azienda speciale, altre di società di capitali, sono presenti, salvo pochissime eccezioni, in città capoluogo di provincia, cioè laddove la dimensione demografica risulta tale da consentire la presenza di un numero potenziale di servizi funebri adeguato al recupero dei costi dei fattori produttivi da impiegare, cioè delle condizioni indispensabili per consentire conti economici coerenti. In ogni caso, nelle realtà in cui è presente un azienda o una gestione pubblica, sono presenti anche operatori economici privati. Come accennato in precedenza, le aziende pubbliche si caratterizzano come organizzazioni produttive strutturate, che dispongono dei fattori della produzione necessari per far fronte alla mission aziendale, fattori che, di norma, sono utilizzati nel rispetto delle normative vigenti, se non altro per il fatto che a tali organizzazioni, sia per la loro natura, sia per le procedure (anche interne) cui sono sottoposte, non possono, oggettivamente, fare ricorso a personale non regolare, all inosservanza delle misure di sicurezza, a pagamenti non registrati, a forme di evasione od elusione fiscale, ad ammortamenti non conformi al Codice Civile e a tutte le altre modalità di fare nero cui altri operatori possono accedere. Inoltre, non va trascurato come tali aziende risentano del fenomeno per cui la stessa determinazione dei prezzi da praticare sia, spesso, influenzata da scelte non sempre esclusivamente economiche, nel senso che la determinazione delle tariffe è condizionata dalle 3 Le realtà territoriali interessate sono: Aosta, Bergamo, Bologna, Bolzano, Carpi, Catania, Faenza, Ferrara, Genova, Gorizia, Grosseto, Mantova, Milano, Mirandola, Monfalcone, Palermo, Parma, Pergine Valsugana, Pordenone, Ravenna, Rimini, Roma, Rosignano Marittimo, Rovigo, Trento, Trieste, Udine, Venezia, Verona, Vigevano, Voghera. 16

22 sefit scelte politiche, in sede locale, che tendono a privilegiare le cosiddette fasce sociali ; tali aziende sono, altrettanto spesso, anche destinatarie di richieste di servizi non remunerativi da parte della proprietà, cioè dai Comuni, i quali vedono il ricorso all azienda pubblica come una modalità per : assicurare qualità dei servizi sul territorio; trasferire oneri, che sarebbero propri del Comune, ad un soggetto formalmente terzo; produrre risorse aggiuntive da destinare, nei propri bilanci, al finanziamento di altre tipologie di servizi alla popolazione ed al territorio La norma EN 15017:2005. A livello europeo è stata adottata una norma di standardizzazione, che, seppure risenta di esperienze di altri Paesi in cui il settore funebre è, in genere, maggiormente strutturato ed operante in termini di filiera completa (dall osservazione della salma alla sepoltura), presenta spunti di qualità, che possono costituire un indirizzo per una crescita qualitativa, norma di standardizzazione che non è pressoché nota, né applicata, in ambito italiano. La situazione descritta contrasta con quanto stabilito dallo standard europeo EN 15017:2005 che si basa sui seguenti elementi: rapporto etico professionale con le famiglie dolenti; rispetto per tutte le convinzioni ed i costumi delle famiglie stesse; diritto delle famiglia di scegliere, in regime di libera concorrenza l impresario cui affidare le onoranze funebri e di decidere la tipologia di sepoltura; diritto delle famiglie di essere adeguatamente e preventivamente informate sul costo totale dell esequie; completa riservatezza di tutte le informazioni, tranne che per quelle correlate agli adempimenti legali; onestà e integrità del personale addetto (elemento determinante nella valutazione dell idoneità dello stesso, della sua formazione e della sua certificazione); stretta osservanza delle leggi; pubblicità chiara, verificabile e sensibile; sforzo continuo per accrescere la conoscenza professionale di tutti gli addetti; rapporto integro e corretto con le imprese o aziende concorrenti sia a livello nazionale che internazionale. Va osservato, per altro, come lo standard EN 15017:2005 presenti contenuti fortemente caratterizzati dal fatto di essere stato elaborato sulla base delle esperienze, e delle realtà, di altri Paesi, prevalentemente del Nord Europa, dove già risultavano consolidate esperienze professionali strutturate, agenti in mercati adeguati, con dotazioni sufficienti ed adeguate alle prestazioni di servizi sulla base di volumi di attività coerenti con una dimensione d impresa non polverizzata. Per questo, tale standard fatica a trovare attuazione nella realtà italiana, nella quale le dimensioni aziendali come può desumersi dai dati antecedentemente ricordati raramente possono essere tali da consentirlo (e ciò probabilmente costituisce uno dei motivi della scarsa 17

23 sefit conoscenza dello standard EN 15017:2005 da parte della realtà italiana, ed in particolare degli operatori funebri privati). 18

24 sefit 5.- Il settore cremazione. La cremazione costituisce una pratica funeraria in tendenziale crescita, sebbene non abbia ancora raggiunto i livelli presenti in altri Paesi europei, nonostante l attività di promozione svolta dalle associazioni che abbiano tale finalità: si rileva una forte disomogeneità territoriale circa la presenza degli impianti di cremazione in Italia. Con la crescita del ricorso alla cremazione sono prevedibili riassestamenti nella domanda, in particolare per quanto riguarda il sistema cimiteriale. Il settore cremazione vede la presenza di meno di 50 impianti di cremazione, prevalentemente allocati nel centro-nord dell Italia. Pochissimi sono invece gli impianti nel Sud Italia ed Isole (Bari, Palermo, Cagliari, Sassari, oltre ad un impianto in provincia di Salerno, sito all esterno di area cimiteriale, di cui non sono note le autorizzazioni all impianto ed all esercizio). Questa disomogeneità determina uno squilibrio nelle percentuali nazionali di accesso a questa pratica e influenza, negativamente, il numero complessivo di cremazioni; la percentuale nazionale delle cremazioni, in rapporto ai decessi, si avvicina al 10%. Gli impianti sono gestiti da Comuni od aziende pubbliche, da associazioni riconosciute aventi tra i propri fini quello della cremazione (So.Crem.); esiste tuttavia anche una lieve presenza di gestioni private, anche se occorre sottolineare come la normativa nazionale ( 4 ) demandi espressamente la gestione degli impianti di cremazione ai Comuni. Le tariffe sono determinate, nel loro valore massimo, in via amministrativa a livello nazionale, il che costituisce un fattore, parziale, di rigidità, se solo si pensa alle variazioni intervenute negli ultimi 6 anni nel costo del gas o dell energia elettrica. Il costo più rilevante della gestione della cremazione è attribuibile al costo (ed al conseguente ammortamento) degli impianti tecnologici e delle strutture di servizio necessarie per ciascun impianto. La cremazione rappresenta un fenomeno in forte aumento (sebbene non sia chiaro quanto derivi da reali volontà dei defunti, da scelte di comodo dei parenti e, in alcune località, dalla cronica mancanza di loculi nei cimiteri in cui è richiesta la sepoltura), e tale fenomeno produce sul fronte cimiteriale effetti contrastanti: 1. la diminuzione della necessità di spazi cimiteriali, in quanto un'urna cineraria è collocabile in manufatti di dimensioni molto più limitate rispetto a quanto necessario per un feretro; ciò produce una diminuzione dell'importo di nuovi investimenti sul fronte dei manufatti cimiteriali; 2. la diminuzione, di converso, degli introiti da concessione cimiteriale, perché generalmente il costo all'utenza della concessione di manufatti per feretri è notevolmente superiore al costo delle concessioni di manufatti per urne cinerarie; 4 Art. 6, comma 2 L. 30 marzo 2001, n

25 sefit 3. la possibilità, recentemente attuata in alcune regioni, di poter disperdere le ceneri o di poterne ottenere l'affidamento ai familiari; 4. la progressiva carenza di risorse per la manutenzione dei manufatti cimiteriali preesistenti (tombe in terra, loculi, ossari), fonte inevitabile di degrado, con rischio di mettere a pregiudizio la stessa conservazione della memoria delle comunità locali. Per quanto riguarda tale settore, va posta l esigenza di individuare gli strumenti per un riequilibrio nella allocazione di impianti di cremazione sul territorio nazionale, in modo da assicurare, a quanti ne siano interessati, condizioni di equilibrio nell accesso alla pratica della cremazione. Non si può non segnalare come gli obblighi di cui all art. 6, comma 1 L. 30 marzo 2001, n. 130, che prevedeva come le regioni provvedessero, entro sei mesi, all elaborazione di piani regionali di coordinamento per la realizzazione di crematori, siano stati disattesi, non solo per gli aspetti temporali, se si considera come vi abbia provveduto, sinora (maggio 2007), una sola regione, per altro con un atto amministrativo che si potrebbe definire quale ricognitorio della situazione di fatto esistente nella regione. 20

26 sefit 6.- Il settore cimiteri. Il sistema cimiteriale italiano, improntato normativamente sulla pratica dell inumazione, ha visto forti trasformazioni che hanno portato ad una prevalenza del ricorso alla pratica della tumulazione (avente sempre il carattere di sepoltura privata ), caratterizzato da una forte domanda di spazi (in termini di volumetrie), da durate maggiori (quando non a tempo indeterminato, fino a che è stato consentito). Spesso, a queste trasformazioni, non hanno corrisposto effetti coerenti sul livello delle entrate comunali, con la conseguenza che numerosi oneri che, a rigore, non possono che spettare a quanti ne fruiscano, sono rimasti a carico dei bilanci delle comunità locali, rendendo difficile la gestione dei cimiteri, in particolare di quelli che presentano, per aspetti architettonici e/o artistici, caratteri di monumentalità. In Italia sono presenti circa cimiteri, prevalentemente gestiti dai Comuni nella forma dell economia diretta e, in pochi casi, affidati ad aziende speciali o a società di capitali a totale partecipazione pubblica, anche come conseguenza della natura di bene (e funzione) demaniale dei cimiteri. Gran parte dei cimiteri sono sorti nel corso del XIX secolo e molti presentano fattori di monumentalità, a volte anche significativa, al punto che all interno dell A.S.C.E. (Association of Significant Cemeteries in Europe) la partecipazione dei Comuni italiani è fortemente rilevante, partecipazione che vede la presenza di importanti realtà locali aderenti a FederUtiliy-SEFIT. In alcune realtà sono presenti esperienze, frequentemente riconducibili alle legislazioni degli Stati pre-unitari, di presenza di cimiteri particolari, sia nella forma di cimiteri parrocchiali, che di strutture associative un tempo definite di assistenza e beneficienza (spesso oggi trasformate in soggetti di diritto privato a seguito dell evoluzione normativa che ha caratterizzato le ex IPAB), oppure nelle forme delle gestioni da parte di associazioni di fedeli, frequentemente denominate Confraternite, presenti in particolare nel Sud Italia: in tali casi possono essere presenti (a seconda del momento storico originario) sia le tipologie delle concessioni di aree cimiteriali ad enti, sia le tipologie della titolarità di determinate aree risalente ad epoca pre- Unitaria ( 5 ). Più volte è stato fatto riferimento ai cimiteri quali luoghi di memoria (e di storia ) della comunità locale, cosa che può apparire quasi come una formula di stile, il che sarebbe del tutto riduttivo. Ogni civiltà si qualifica, di fronte al proprio futuro, per come affronta il tema della morte e del ricordo dei defunti e non è un caso come la conoscenza delle civiltà del passato sia ricostruibile spesso partendo proprio dalle necropoli, o solo disponendo delle notizie che da queste provengano. Ma, più attualmente, il cimitero rappresenta una società o, meglio, la componente che, in un dato momento storico, assume un egemonia sulla società e che tende a rappresentare, ed a rappresentarsi, nel sistema cimiteriale. 5 Situazioni sorte in applicazione della legge del Regno di Napoli dell 11 marzo 1817 (e suo Regolamento del 21 marzo 1817, nonché dell art. 6 del decreto 12 dicembre 1828) ed in attuazione del Concordato tra quello Stato e la Chiesa cattolica del 1741, che, in tutt altro e ben differente contesto, riconosceva una giurisdizione statale sugli enti ecclesiastici. 21

27 sefit Le stesse trasformazioni intervenute nella società e nelle sue strutturazioni negli ultimi due secoli e più, si riflettono nelle trasformazioni cui sono stati interessati i cimiteri, venendo questi a rappresentare e costituire, in un certo senso, registrazione significativa di questi fenomeni di trasformazione della società. Il numero stesso dei cimiteri sottolinea come essi non rispondano alla sola funzione tecnica di sepoltura, ma di una sepoltura che conserva il rapporto con la realtà locale, intesa come comunità che non è il solo ente Comune, astrattamente inteso, quanto l insieme della popolazione insediata sul territorio, anche in termini di territori sub-comunali (frazioni, quartieri, località, ecc.), dove la popolazione reitera i rapporti tra i vivi in relazione agli affetti e alle pratiche di pietas, di memoria dei propri defunti (non a caso chiamati come cari, per sottolineare l aspetto affettivo), dove la sfera dei sentimenti esce dall individualità per assumere il carattere della socialità, cioè del coinvolgimento della comunità locale nella memoria. Così che sarebbe riduttivo affrontare gli aspetti cimiteriali in termini meramente di risorse, magari anche limitate, rispetto alla funzione tecnica della sepoltura pur se questi aspetti non possano, né debbano essere ignorati in quanto è da questi fatti che i cimiteri si proiettano in ottiche temporali che sono così estese da non trovare paragoni in nessun altra funzione attribuita ai Comuni, con una prospettiva che fuoriesce e non tollera visioni che scontino le contingenze. In altre parole, i cimiteri presuppongono soggetti che operino, e possano operare, nel tempo indeterminato, tendenzialmente disponendo di capacità per affrontare, in quest ottica, anche gli aspetti della gestione. Seppure la forma di sepoltura considerata normale dall ordinamento sia ancora quella dell inumazione, va registrato come, nel tempo, sia venuto a prevalere quantitativamente il ricorso alla pratica della tumulazione (che rappresenta, all incirca, i 2/3 del totale delle richieste), che per sua natura genera problematiche di disponibilità di posti nei cimiteri, specie nelle aree cittadine. Infatti, la prevalenza della tumulazione sull inumazione ha prodotto, nel tempo, il passaggio graduale dalla concezione del cimitero a rotazione verso quella del cimitero ad accumulo, che amplia la domanda, determinando criticità per la difficoltà di ampliamento di cimiteri, le cui fasce di rispetto, originariamente previste anche per garantire questa eventuale espansione, si sono progressivamente andate a ridurre. Senza contare l impossibilità, facilmente intuibile, di impianto di nuovi cimiteri, in particolare (ma non solo) in contesti urbani ad alta densità abitativa. I problemi legati alla pratica diffusa della tumulazione sono aggravati dalla presenza di numerose concessioni cimiteriali a regime di perpetuità (la cui ammissibilità è venuta meno solo da poco più di 30 anni), cui si collegano fisiologicamente sia fenomeni di saturazione, sia di abbandono, anche per le trasformazioni nelle strutture familiari e la perdita dell interesse rispetto a defunti di cui i discendenti hanno perso la memoria. I proventi cimiteriali sono sostanzialmente concentrati su poche tipologie principali: proventi da concessioni cimiteriali; proventi da operazioni cimiteriali; proventi da canoni di luce votiva (laddove presente). 22

28 sefit Sul fronte dei costi, invece, si rilevano: i costi gestionali per la attività cimiteriale ordinaria, ivi compresa la custodia, la manutenzione del verde e dei viali d uso promiscuo e la manutenzione ordinaria di impianti ed immobili, le forniture idriche, l illuminazione e le altre prestazioni di servizio connesse; i costi di investimento per la costruzione di nuovi manufatti cimiteriali; i costi di investimento, spesso molto rilevanti, per la manutenzione straordinaria delle strutture esistenti, soprattutto nelle grandi città, in particolare nei cimiteri monumentali, che oltre a continuare ad assolvere alla propria funzione sono sovente veri e propri musei all'aperto, con tutte le problematiche collegate a questa connotazione. Spesso le tariffe cimiteriali non sono definite in modo tale da coprire i costi gestionali correnti delle attività e, generalmente, non riescono a garantire la sostenibilità degli investimenti. La scarsa sensibilità verso una valorizzazione realistica dei costi che i cimiteri devono sostenere, in termini di gestione ed investimenti, e quindi della scarsa attitudine a definire un sistema tariffario tale da permettere il raggiungimento dell'obiettivo senza gravare sul bilancio dei Comuni è dimostrata dal dato di fatto che, fino al 2001 ( 6 ), le sepolture ad inumazione erano gratuite per l'utenza, indipendentemente dalla situazione economica dei soggetti interessati, ed a carico del bilancio comunale. Si tratta di un atteggiamento generale che ha determinato, ad esempio, la definizione di tariffe di concessione che non tenevano conto, e neppure ancora oggi lo tengono, degli oneri di manutenzione nel corso della concessione e degli oneri successivi alla scadenza della concessione medesima. L effetto indotto da tale forma mentis è che, complessivamente, le tariffe mediamente praticate si collocano a livelli nettamente inferiori a quello che sarebbe il loro valore reale, se determinate con criteri economici ( 7 ). A questa situazione occorre aggiungere, in prospettiva, gli effetti derivanti dalla diminuzione degli introiti da concessione che inevitabilmente consegue, come precedentemente visto, all'incremento del fenomeno della cremazione, nonché all'aumento della dispersione e dell'affidamento familiare dell urna cineraria. Tale decremento di entrate, pur nella variabilità locale della definizione delle tariffe, non è bilanciato dalla somma algebrica dell'incremento di marginalità derivante dalla crescita della cremazione (quando effettuata dallo stesso soggetto che gestisce il cimitero), e della diminuzione degli investimenti necessari alla costruzione di manufatti cimiteriali. Il risultato è che le gestioni cimiteriali, soprattutto quando debbano far fronte a pesanti investimenti nelle parti monumentali dei cimiteri, dovranno prevedere aggiustamenti tariffari per garantire la corretta continuità gestionale. 6 Art. 1, comma 7.bis D.-L. 27 dicembre 2000, n. 392, convertito, con modificazioni, nella L. 28 febbraio 2001, n I criteri che dovrebbero, a tal fine applicarsi sono quelli indicati nell art. 117 del testo unico di cui al D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e succ. modif. 23

29 sefit Questo scenario giustifica anche la preoccupazione mostrata da FederUtility-SEFIT nel garantire il mantenimento del controllo pubblico sulla attività di cremazione in quanto, paradossalmente, seppure tale crescita riduce complessivamente le entrate, non si può in ogni caso rinunciare alla marginalità positiva garantita da tale attività, a meno di rinvenire ulteriori fonti di risorse per far fronte alle manutenzioni straordinarie ed alla attività gestionale, tanto più che agli oneri connessi alla realizzazione ed alla gestione dei crematori si dovrebbe fare fronte con i proventi derivanti dalle relative tariffe ( 8 ), che così assumono la natura di entrate a destinazione vincolata. Nei (pochi) casi in cui i Comuni abbiano affidato il servizio ad aziende speciali o società da loro partecipate, le motivazioni di queste esternalizzazioni sono state frequentemente quelle di alleggerire gli oneri per i Comuni trasferendoli a soggetti terzi, anche con l attribuzione di oneri aggiuntivi a quelli della mera gestione. Spesso i Comuni hanno esternalizzato i cimiteri anche per trovare soluzione alla difficoltà di reperimento del personale, oppure alle esigenze di osservanza del c.d. patto di stabilità interno, o per evitare altri fattori di rigidità tipici delle Amministrazioni locali, che incrementano le difficoltà, quando non generano l impossibilità, della gestione. Ciò ha prodotto, accanto al fenomeno delle esternalizzazioni ad aziende speciali o società di capitali partecipate dagli Enti Locali, e specie nei Comuni di dimensioni minori, anche il ricorso ad aziende private per alcune o tutte le prestazioni di servizi, che avviene con altissima frequenza secondo logiche del prezzo più basso e frequentemente nell assenza di controlli di qualità delle prestazioni richieste, con la conseguenza di un pesante scadimento nella qualità dei servizi e prestazioni all interno dei cimiteri. 8 Art. 6, comma 3 L. 30 marzo 2001, n

30 sefit 7.- Le strutture per il commiato. Da qualche tempo gli operatori funebri chiedono di introdurre in Italia pratiche già presenti in altri contesti culturali (dove, in genere, la figura dell operatore funebre ha, però, altra qualificazione e strutturazione), come le strutture del commiato, che potrebbero fornire nuove occasioni di remuneratività per le proprie imprese nel momento immediatamente successivo al decesso, quando cioè è maggiore la propensione alla spesa. La motivazione è, spesso, quella di dare una risposta alle disfunzioni di servizi obbligatori gratuiti (quelli di osservazione): è certa, per chi ne avrà la disponibilità, una maggiore presenza sul mercato di riferimento. Va segnalato come queste strutture rivelino il sottofondo di una sorta di individualizzazione del lutto, che tende a superarne il vissuto sociale per ridurlo a fatto privato e individualistico. È già stato fatto cenno alle strutture del commiato (Punto 1), per le quali si ricorre ad una pluralità di terminologie, come funeral homes, sale del commiato o altro, cosa che non favorisce la chiarezza sulla loro natura e funzioni; tali strutture sono entrate nella realtà italiana attraverso alcune leggi regionali ( 9 ). Le funzioni che tali strutture sono chiamate ad assolvere non risultano però chiare. La legge regionale della Lombardia, ad esempio, usa il termine sale del commiato destinate alla esposizione/riposizione delle salme per il periodo di osservazione, cioè per funzioni che sembrerebbero escludere qualsiasi intervento sul corpo, prescrivendo contemporaneamente le caratteristiche igienico-sanitarie previste per le c.d. camere mortuarie. Emerge evidente la contraddizione, dato che il rinvio a tali caratteristiche igienico-sanitarie porterebbe a pensare che interventi sul corpo possano e debbano avvenire. Inoltre, se la funzione di tali strutture fosse solo quella della conservazione e custodia del corpo per il periodo di osservazione, si potrebbe giungere alla conclusione che, decorso il periodo di osservazione ed accertato il decesso ( 10 ), vengano meno le condizioni di legittimità della permanenza nella struttura del corpo, condizione che, a rigore, porterebbe ad escludere proprio la funzione del commiato, cioè dell ultimo saluto al defunto da parte dei familiari, amici, conoscenti ed altre persone intervenienti. Per la Regione Emilia-Romagna, appare, invece, centrale non tanto il luogo deputato all osservazione delle salme, quanto l espletamento dei riti per il commiato; viene ammesso, in via sussidiaria, il loro utilizzo anche per la custodia e l esposizione delle salme, senza alcun riferimento al periodo di osservazione, salvo non ritenerlo implicito nella funzione di custodia. Anche in questo caso si rinvia alle caratteristiche igienico-sanitarie previste dalle norme nazionali e regionali per i servizi necroscopici delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate. 9 E senza qui alcuna osservazione se si tratti di materia rientrante nella competenza legislativa regionale, sia essa concorrente od esclusiva. 10 Art. 4 d.p.r. 10 settembre 1990, n. 285 ed art. 3, comma 3 della legge regionale citata ad esempio. 25

31 sefit Tale norma individua anche possibili localizzazioni delle strutture, sia in negativo, sia in positivo ( Le strutture per il commiato non possono essere collocate nell'ambito di strutture sanitarie pubbliche o private, né di strutture socio-sanitarie o di vita collettiva, ma possono essere collocate nella zona di rispetto cimiteriale ). A parte la questione delle denominazioni, è importante pervenire ad una chiara individuazione delle funzioni che possono essere espletate all interno di tali strutture, condizione indispensabile per individuarne la loro collocazione nel sistema. Se in tali strutture possono attuarsi trattamenti sul corpo, salvo che questi non attengano a mere e superficiali attività estetiche, le stesse, almeno potenzialmente, verrebbero ad assolvere a funzioni aventi caratteri sanitari, quando non riservate a professioni sanitarie (come i trattamenti considerati agli artt. 45, 46 e 47 d.p.r. 10 settembre 1990, n. 285, cioè l esecuzione di autopsie ed imbalsamazioni) che potrebbero così svolgersi al di fuori degli ambiti sanitari, probabilmente senza alcuna attività di verifica e controllo, sostituendo, tra l altro, servizi pubblici obbligatori e gratuiti, con servizi privati a pagamento. Se, al contrario, le funzioni attenessero solo ai c.d. riti per il commiato, non va sottovalutato come esse, almeno nella realtà italiana, verrebbero a costituire possibili alternative a luoghi in cui tradizionalmente avvengono attualmente i riti del commiato, cioè i luoghi di culto, quale esso sia, con la prospettiva che ad esse vi ricorrano quanti non ritengano di avvalersi dei luoghi più tradizionalmente dedicati alle esequie. Si tratta di una indefinitezza che meriterebbe chiarimenti di maggior contenuto La collocazione nel sistema. Le strutture del commiato sono destinate a modificare le relazioni tra il settore funebre e il settore cimiteriale, ma anche il sistema delle ritualità del lutto, in termini di riti di passaggio e in funzione della sua elaborazione. La richiesta di introduzione delle strutture del commiato non nasce solo da meccanismi d importazione di esperienze presenti in altri Paesi, dove, per altro, l esercizio dell attività funebre risulta più strutturata, opera su bacini adeguati e con condizioni e requisiti formativi elevati e, soprattutto, in un contesto avente caratteristiche non sempre comparabili con quello italiano. Tali strutture vanno a porsi all interno del sistema funerario italiano, inteso come complesso delle attività necroscopiche funebri cimiteriali, cercando di attrarre verso la nuova attività funzioni finora caratterizzanti le prime due. Essendo i servizi necroscopici pubblici attualmente gratuiti, la spesa da parte delle famiglie in lutto è destinata alle attività funebri e cimiteriali: L introduzione delle strutture del commiato comporterà un tendenziale spostamento di risorse tra gli attuali ambiti funebre e cimiteriale, favorendo il primo ed a scapito del settore cimiteriale. 26

32 sefit I rischi di amplificazione delle distorsioni in assenza di una regolazione del settore funebre. La disponibilità da parte di taluni operatori di strutture del commiato comporterà effetti distorsivi della concorrenza nell ambito territoriale di riferimento (fenomeno già rilevato in altri Paesi), che potrebbero essere contrastati se le strutture del commiato assumessero la valenza di servizio a disposizione della generalità delle famiglie dolenti, senza vincoli, od influenze, sulla scelta dell operatore funebre. In questo contesto, appare evidente, tenuto anche conto dei costi d impianto e di gestione delle strutture del commiato, come sia plausibile che esse sorgano ad iniziativa di operatori funebri che dispongano già di una strutturazione aziendale adeguata all investimento, favorendo il consolidamento dei soggetti imprenditoriali sufficientemente strutturati, le cui dimensioni rendono sempre più difficoltosa la pratica, assai diffusa, dell elusione delle normative. Nei Paesi europei dove tali strutture sono, da tempo, presenti si è assistito al ridimensionamento, quando non alla scomparsa, del servizio pubblico gratuito di osservazione delle salme ed al consolidamento di soggetti imprenditoriali di grandi dimensioni che sono andati ben oltre gli ambiti di riferimento localistici che caratterizzano il panorama italiano, superando anche, in molti casi, la segmentazione forzata della filiera del sistema funerario, conseguendo, quali effetti indotti, la distorsione della concorrenza verso soggetti imprenditoriali quasi monopolistici, ma anche l eliminazione, di fatto, delle condizioni che sono all origine di gran parte del procacciamento illecito dei servizi funebri. I soggetti deputati dovranno, allora, effettuare scelte ben precise, circa la volontà e l opportunità di superare o meno la polverizzazione del mercato funebre italiano, avendo ben presenti: gli effetti indotti in termini di costi finali per le famiglie dolenti : importante elemento di valutazione ai fini delle scelte da effettuare, tenendo conto che la sostituzione di un servizio pubblico gratuito con un servizio a pagamento deve almeno garantire condizioni più dignitose e di maggiore ritualità; la capacità della scelta di eliminare o, quanto meno, contenere, le condizioni che stanno dietro alla diffusione del procacciamento illecito dei servizi funebri. In altre parole, è ipotizzabile che l inserimento delle strutture del commiato porti alla prevalenza di alcuni (pochi) soggetti, già in condizioni di accedere ad una fetta rilevante del mercato (seppure sempre locale), in danno di operatori minori operanti nel medesimo bacino territoriale di riferimento, producendo, od accentuando, ulteriori fattori distorsivi in ambito locale. Del resto, che possano aversi effetti distorsivi nell ambito locale, risulta anche dalle esperienze che si registrano in altri Paesi, come risulta dalla documentazione allegata relativa a Francia e Spagna (Allegato 2). Se non si volessero ampliare le distorsioni tra i diversi soggetti in concorrenza, il rimedio potrebbe consistere in una collocazione neutra, in cui la presenza e l utilizzo delle strutture del commiato non influenzi il processo di acquisizione dei servizi funebri, al pari delle chiese o altri luoghi di culto che, in teoria, non influenzano la scelta dell operatore funebre, in quanto si collocano su di un piano differente, e neutro, rispetto alla fase di acquisizione del servizio funebre. Una situazione del tutto simile potrebbe realizzarsi anche nel cimitero, che è neutro 27

33 sefit rispetto alla fase di attività funebre perché a valle del servizio funebre, ed a disposizione della generalità delle persone. Non mancano, inoltre, orientamenti che tenderebbero ad individuare le strutture del commiato quale un attività riservata agli operatori funebri privati, con ciò alterando ogni logica di parità di condizioni tra operatori funebri privati o pubblici. La logica della libertà dell iniziativa economica non può, però, fondarsi sulla pretesa di limitare, od escludere, determinati soggetti da specifiche iniziative economiche. Citando indicazioni di altri documenti di FederUtility-SEFIT, è proprio sul piano della liberalizzazione del settore che si giocherà la vera sfida del domani, che rimetterà in gioco tutte le attività e la loro capacità di stare sul mercato a pari condizioni, in una concorrenza reale a tutto vantaggio della qualità dei servizi e del consumatore. Non sono, infatti, accettabili tutte le posizioni che, con logiche miopi quanto di basso profilo, pretendano di introdurre limitazioni, quando non esclusioni, in relazione alla qualità soggettiva degli attori. Allo stato non sono definite, o non definite secondo logiche comuni, le funzioni che tali strutture siano deputate ad assolvere, la cui individuazione, a livello nazionale, costituisce fattore essenziale per ogni loro collocazione nel sistema. 28

34 sefit 8.- La difficoltà di assimilare il settore funebre ad un attività commerciale in senso stretto: il significato della presenza pubblica. La presenza nel settore funebre di aziende pubbliche si motiva e giustifica con il loro orientamento all utenza e al servizio (effetto della natura stessa di tali aziende), fattore di confronto (e contenimento) dei prezzi finali, nonché garanzia del rispetto di un sistema di regole a protezione delle famiglie dolenti. Si evidenzia, oltretutto, come per il settore funebre, al di là di situazioni del tutto episodiche, manchi un attenzione adeguata da parte delle associazioni dei consumatori, che potrebbero svolgere un ruolo importante per assicurare la necessaria tutela alle famiglie in lutto, quanto meno attraverso un adeguata informazione. Se in precedenza (Punto 4.2) è stato osservato come sia difficile definire il settore funebre come un mercato, nel senso migliore della parola, merita un approfondimento il fatto per cui l offerta stessa che lo caratterizza sia difficilmente qualificabile come attività commerciale, in quanto essa non coinvolge unicamente transazioni commerciali ( 11 ), ma si è in presenza di un insieme di attività ben più complesso, che comprende e assicura le seguenti prestazioni: a) disbrigo, su mandato dei familiari, delle pratiche amministrative inerenti il decesso; b) fornitura di cofani e di altri articoli funebri in occasione di un funerale; c) trasporto di cadavere, inteso come trasferimento della salma dal luogo del decesso o dal luogo di osservazione, al luogo di onoranze prima, al cimitero o crematorio dopo. Sul lato della domanda, appare, per contro, non percepita, la particolare natura della clientela; la fruizione di tali servizi non avviene, infatti, con la logica tipica del consumo (il cliente acquisisce i beni, le forniture e le prestazioni di servizio quando ritiene di avvalersene), bensì con la logica della necessità (il cliente acquisisce i beni e le forniture quando si trova nella necessità di avvalersene); la domanda si manifesta, cioè, in una condizione non predeterminabile né nel momento, né nel luogo, con la conseguenza che questa peculiare clientela (ammesso che il termine possa essere utilizzato) ha, nella migliore delle ipotesi, delle limitazioni nelle opzioni di scelta del servizio, quando non sussistano vere e proprie costrizioni (quanto meno per quanto riguarda il momento, il luogo, fino agli stessi orari). Mentre in ambiti di vera transazione commerciale il cliente può decidere o meno se avvalersi dell operatore economico, magari con l ipotesi di procrastinarla per attendere un momento di maggiore convenienza, nella fattispecie questa scelta manca, essendo possibile solo la scelta di quale operatore economico avvalersi. In altre parole, i gradi di libertà della clientela non sono paragonabili a quelli normalmente presenti nei mercati in senso proprio. 11 Nel diritto dell Unione europea le transazioni commerciali sono definite come: i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi, contro il pagamento di un prezzo ; art. 2, 1, lett. a) D. Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 e, prima, art. 2, alinea, n. 1) Direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 (in G.U.U.E. n. L. 200 dell 9 agosto

35 sefit La suddetta riduzione, quando non anche costrizione, nei gradi di libertà della clientela è oggettiva e non deve essere sottovalutata. Ad essa concorre un ulteriore fattore, anche questo riduttivo dei gradi di libertà di scelta commerciale, e cioè il momento psicologico del lutto, in cui vengono a determinarsi propensioni di spesa influenzate non tanto da fattori di ordine economico, di valutazione qualitativa basata sul raffronto qualità/prezzo, quanto da motivazioni, spesso di ordine affettivo, legate al ricordo del defunto e, pertanto, spesso fortemente extraeconomiche. In tali condizioni, non mancano situazioni in cui lo stesso corrispettivo del servizio viene determinato, ovviamente da soggetti che non operano sulla base di prezzi oggettivi e trasparenti delle forniture e prestazioni, in funzione della percezione personale delle condizioni di disagio psicologico della clientela, con evidente basso grado di correttezza professionale dei soggetti agenti. Tali caratteristiche della domanda del settore non hanno visto, finora, un attenzione che non sia stata episodica o di scoop, neppure da parte delle Associazioni dei consumatori. Una maggiore attenzione, magari non concentrata solo sulle c.d. grandi città, ma piuttosto diffusa sul territorio nazionale, delle Associazioni dei consumatori potrebbe dare un positivo apporto in termini di un controllo sociale (non si fraintenda il termine) dell attività, delle condizioni di qualità, della congruità dei prezzi. FederUtility-SEFIT ritiene che debba, e possa, costruirsi una collaborazione, trasparente e non equivoca, con le Associazioni di rappresentanza dei consumatori, nella convinzione che queste possano svolgere un ruolo importante per assicurare trasparenza, certi che la trasparenza sia una delle condizioni essenziali per andare verso una più normale concorrenza e libertà di mercato in tale settore Il significato della presenza pubblica. Le aziende pubbliche si caratterizzano per il fatto di operare all interno di un sistema di regole, che a rigore dovrebbero essere di applicazione generale, ma che solo esse si trovano necessariamente ad osservare, non disponendo di strumenti, né di possibilità operative, per sottrarsene. Ciò comporta la presenza di fattori di costo incomprimibili, rendendo non omogenee le comparazioni con soggetti che si trovino nella condizione di gestioni aziendali maggiormente elastiche, in particolare quando si tratti di soggetti che tendano a ricorrere ad attività non regolari per acquisire posizioni di predominio in una determinata area, spesso contando sull assenza di controlli. Una domanda che ci si pone spesso, sebbene con obiettivi diversi, è la seguente: Perché la presenza di aziende pubbliche in questo settore? Per rispondere, è necessario, innanzi tutto, ricordare come le aziende pubbliche degli Enti Locali abbiano storicamente svolto, in un settore delicato come quello funebre, azione moralizzatrice e calmieratrice, prestando particolare attenzione al sociale. 30

36 sefit La presenza pubblica nasce con l intento di introdurre nel mercato funebre un effetto in grado di calmierare il fenomeno della asimmetria di posizione fra offerta e domanda. Ciò avviene per il solo fatto di esistere come alternativa e per la capacità di orientare la propria condotta imprenditoriale a principi meno ferrei verso il ricavo aziendale, in conseguenza della particolare attenzione alle fasce medio-basse dell utenza. Le aziende pubbliche agiscono in concorrenza con i soggetti privati e non perseguono l'obiettivo di divenire l'unico riferimento del proprio ambito territoriale di mercato, ma principalmente con l'obiettivo di assolvere ad una funzione di servizio, ovviamente assicurandosi i necessari equilibri di bilancio. Per loro natura, esse sono le imprese più vicine agli standard europei e non presentano gli elementi disfunzionali evidenziati nella descrizione generale del settore funebre. Le aziende pubbliche del settore (ma, anche, le gestioni comunali in economia diretta) sono accomunate da una serie di caratteristiche: sostanziale esiguità numerica, su base nazionale (circa 30 su operatori complessivi (oppure, su Comuni), con un incidenza, in termini di percentuale di mercato, inferiore al 5 % su base nazionale; dotazioni di risorse strumentali ed umane coerenti con le necessità connesse alle prestazioni di servizio ed al numero di servizi/anno mediamente prestati; contabilità trasparente e puntuale, senza margini di occultamento di attività e prestazioni, da cui derivano: o regolare tenuta dei bilanci aziendali; o verificabilità delle registrazioni; o regolare tenuta della contabilità di magazzino; o impossibilità, oggettiva, di effettuare pagamenti senza le corrispondenti registrazioni; gestione degli acquisti di beni con regole trasparenti; utilizzo di locali di proprietà o con rapporti commerciali registrati e dietro corrispettivo; osservanza delle norme in materia di gestione del personale, incluse quelle concernenti le prestazioni previdenziali e le assicurazioni sociali obbligatorie; osservanza delle norme in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro e di prevenzione dagli incendi; titolarità delle diverse autorizzazioni all esercizio di attività, incluse quelle previste dalle norme di pubblica sicurezza; fatturazione completa ed analitica dei beni e dei servizi forniti; pubblicità e trasparenza dei prezzi praticati per ogni componente del servizio, per cui diviene impossibile praticare prezzi diversi per la stessa prestazione in rapporto al diverso tasso di disagio psicologico percepito per ciascun utente; ordinario assoggettamento alle disposizioni fiscali; stringenti controlli di ordine esterno all azienda; obbligo dell integrale recupero dei costi (anche nei confronti degli Enti proprietari) che, qualora troppo elevati, le porterebbero fuori dal mercato; impossibilità di elargire a procacciatori non onesti anomale intermediazioni allo scopo di incrementare il proprio fatturato; enunciazione degli standard di qualità, avendo, generalmente, mutuato dai Comuni proprietari la metodologia delle carte dei servizi (oggi: Carte della qualità dei servizi ( 12 )). 12 Non è casuale il fatto che, quando vi siano state, anche recentemente, indicazioni non locali in questa direzione, si siano registrate reazioni che definire ostili risulterebbe riduttivo, da parte di segmenti dell imprenditoria funebre, non avvezza a regole, salvo che alla regola aurea per cui non vi sono regole. 31

37 sefit Va osservato come parte di queste caratteristiche si possono trovare anche nelle aziende private maggiormente strutturate, sebbene con percentuali di realizzo più lontane dal 100% per quanto concerne elusione, intermediazione e trasparenza; nel settore, comunque, l impresa privata strutturata è, di solito, presente nelle aree geografiche in cui gli operatori dell offerta sono costretti a misurarsi con aziende pubbliche: quindi la presenza dell impresa pubblica induce anche questo effetto, e proprio qui sta la ragione di tanta sofferenza degli operatori privati, che ambirebbero a spazzare via dal mercato le aziende pubbliche per avere campo libero! Molte di queste caratteristiche costituiscono, inoltre, fattori di qualità: numerose aziende pubbliche hanno richiesto ed ottenuto la certificazione di qualità, la quale (oltre ad essere onerosa) costituisce un ulteriore modalità di controllo sull attività aziendale. Va anche ricordato come le indicazioni dello standard EN 15017:2005, che non risulta sia posto in attuazione da operatori economici privati (che, anzi, lo ignorano), siano state spesso poste in essere dalle aziende pubbliche anche prima della loro adozione, in quanto coerenti con le loro modalità operative. Le aziende pubbliche, inoltre, non operano sul mercato (si ribadisce, locale) in condizioni di trattamento preferenziale (come, troppo spesso, viene millantato) rispetto agli operatori privati; semmai, avviene l esatto contrario, poiché scontano i maggiori oneri derivanti dalla puntuale applicazione delle normative, nonché le prassi altrui in materia di acquisizioni illecite dei servizi, abitudine che costituisce quasi una costante nei centri di media/grande dimensione. Prima di buttarsi verso il superamento della presenza nel settore delle aziende pubbliche, sarebbe opportuno guardare cosa hanno fatto o stanno facendo gli altri paesi europei, soprattutto quelli culturalmente più vicini all Italia, come Francia e Spagna, dove il settore funebre è tutt altro che polverizzato (anzi, le sinergie tra soggetti pubblici e soggetti privati hanno creato le condizioni per il sorgere di vere e proprie multinazionali del settore). Lì operano soprattutto grandi soggetti strutturati, spesso pubblico-privati con controllo pubblico (in coerenza con il diritto dell Unione europea), che, nelle singole aree regionali (le cui dimensioni sono di gran lunga più ampie di quelle italiane), assorbono percentuali di servizi funebri nell ordine del 90 %: in un tale contesto il problema dell accaparramento, e della conseguente necessità di moralizzazione, è fisiologicamente superato, anche perché spesso accompagnato dalla soppressione del servizio necroscopico pubblico gratuito a favore delle cosiddette funeral homes, comunque denominate, che, a pagamento, sono in grado di offrire livelli di accoglienza e ritualità decisamente più soddisfacenti. Le pressioni politiche, ricorrendo a logiche di prossimità che sconfinano nelle logiche dello scambio (a livello locale e nazionale), talora poste in essere da parte di imprese funebri private (o delle loro Associazioni) sotto il pretesto di pervenire ad un libero mercato, hanno in realtà, quale vero obiettivo, l ampliamento della propria presenza, senza dover confrontarsi con concorrenti che, pur sostenendo maggiori costi per le motivazioni precedentemente indicate, sono in grado di determinare una effettiva concorrenza, superando la prassi di affrontare la morte solo con fini speculativi. Preme ricordare come nella maggioranza dei Comuni del nostro Paese l attività pubblica di onoranze funebri non sia presente, con la conseguenza che in molti di questi Comuni la morte è gestita troppo frequentemente non da imprese sane, ma da operatori che, di fatto, lavorano senza alcun confronto concorrenziale, spesso ricorrendo a pratiche illecite di acquisizione dei servizi, con l obiettivo di allineare i prezzi verso l alto, sebbene non si possa parlare di accordi di cartello. 32

38 sefit L Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato bene ha fatto a sollecitare interventi legislativi nel settore, ma bisogna riconoscere come essa sia stata fuorviata, nelle sue conclusioni, dal non conoscere il territorio ed il relativo mercato funebre; alcune delle sue osservazioni si prestano ad essere strumentalizzate per interessi di parte, altre risultano di difficile applicazione come l opportunità di separazione, non solo formale, nella filiera a causa delle enormi difficoltà di verifica, connesse alla stessa. L Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato, qualora volesse approfondire le effettive dinamiche presenti (senza attenersi alle sole doglianze che gli siano, non disinteressatamente e non sempre correttamente, riportate), non potrebbe che giungere alla conclusione della funzione di servizio, ma soprattutto di effettivo fattore di concorrenzialità e di riequilibrio del mercato in favore della clientela, assolta dall imprenditoria pubblica, la cui possibile crescita, a livello regionale e nazionale (superando la ristrettezza degli ambiti localistici attuali), consentirebbe di avviare un percorso verso una situazione di mercato effettivamente caratterizzata da idonei gradi di concorrenzialità e di par condicio fra i diversi soggetti operanti. In caso contrario, si dovrebbe concludere che si preferisca l attuale situazione di polverizzazione, l assenza di trasparenza, il permanere, se non la crescita, di pratiche illecite e di fenomeni negativi che talora le cronache registrano. Attualmente si assiste ad un mercato al ribasso, sia nella qualità dei prodotti che nella gestione di tali servizi: un cittadino che desideri onorare e dare una sepoltura onorevole al proprio caro, si deve spesso accontentare di prodotti di scarsissima qualità a prezzi elevati; basterebbe verificare quali siano gli effettivi prezzi praticati nelle aree in cui siano presenti aziende pubbliche con quelli dove mancano tali presenze, per rilevare come, in quest ultime, siano presenti valori ben superiori, che non trovano riscontro in normali analisi dei costi aziendali. 33

39 sefit 9. Alcune proposte come conclusioni. Nella situazione attuale, anche in relazione alla ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, per effetto delle modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, si sono registrati interventi legislativi che non sempre hanno tenuto conto di tale ripartizione, mentre sono mancati interventi negli ambiti in cui potevano aversi. Appare, in questo contesto, opportuna la definizione di alcuni principi di ordine generale che costituiscano il quadro di riferimento per intervenire in modo coerente nel settore. In questo contesto, è non solo opportuno, quanto del tutto urgente un intervento anche legislativo che definisca regole che consentano il formarsi di un (semplicemente) mercato maturo, attraverso misure che assicurino normali condizioni di concorrenza ed effettiva parità fra i diversi attori economici che vi operano, solo modo per tutelare la libertà di concorrenza, condizione indispensabile per superare le male prassi presenti, e le distorsioni che ne derivano. Altri Paesi, non solo europei, non hanno pensato tanto a porre limitazioni soggettive, ma hanno capito che il servizio funebre deve essere trattato come un servizio vicino alle esigenze della famiglia (in termini di qualità e di adeguatezza dei prezzi) e non a quelle degli operatori funebri, tenendo ben presenti le peculiarità delle occasioni (lutto) in cui gli stessi agiscono. La relazione ad un disegno di legge (n. 664) presentato all Assemblea Nazionale francese il 30 gennaio 2008, in tema di legislazione funeraria allo scopo di garantire una migliore tutela delle famiglie dolenti, esordisce con la seguente affermazione: Une société se juge à la maniére dont elle traite ses morts e prosegue l activité funéraire relève en grande partie d une mission de service public qui comprend, d une part, le service extérieur des pompes funèbres et, d autre part, les prérogatives communales en matière de cimitières et de crématoriums. In Italia una parte del comparto funerario sta premendo per imboccare ben altra strada! Dopo le modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione, è necessario avere sempre ben presente quanto possa attenere al livello della legislazione statale e quanto a quello della legislazione regionale, sia essa concorrente od esclusiva. Nel settore, infatti, non sono mancate normative regionali che non hanno tenuto conto di questi livelli, intervenendo, a volte anche pesantemente (obliterando, in alcuni casi, i principi del diritto dell Unione europea) nella regolazione di attività economiche, incidendo sulle condizioni di una libera concorrenza e pienezza del mercato, così come in altri ambiti del tutto estranei alla loro potestà legislativa e regolamentare. Per questo, va affermata l esigenza che gli aspetti che attengono alla concorrenza ed alla libertà del mercato siano regolati a livello statale, non solo per il fatto che lo preveda la Costituzione, ma anche perché solo così possono determinarsi le condizioni per traghettare il settore verso una situazione reale e concreta di mercato effettivo. 34

40 sefit I possibili requisiti per l esercizio dell attività funebre. Molto importante la definizione dei requisiti minimi per l esercizio dell attività funebre. La definizione dei requisiti minimi per l esercizio dell attività funebre deve partire dai contenuti della stessa, al fine di consentirne l esercizio nel pieno rispetto delle normative vigenti; ciò significa innanzi tutto: coerenza fra il numero di lavoratori dipendenti adeguatamente specializzati (vendita, vestizioni, incassamenti, trasporto e movimentazione feretri), ed il numero medio di servizi funebri erogati annualmente, tenuto anche conto delle normative in materia di sicurezza; coerenza fra il numero di automezzi speciali necessari all attività (autofunebri, furgoni, auto di supporto) ed il volume di attività, ivi compresa la disponibilità di autorimesse conformi alla normativa (sanità, sicurezza, prevenzione incendi); disponibilità di locali per l esercizio della componente commerciale dell attività (vendita di cofani ed altri articoli funebri, in occasione del funerale) e dei relativi magazzini; definizione dei confini oltre i quali si passa dalla mera attività di procacciamento all effettiva conduzione di attività funebre. Un adeguata preparazione professionale costituisce aspetto fondamentale, sia per il personale addetto ai rapporti con la clientela e alla definizione dei rapporti contrattuali (che, nelle piccole imprese, può anche coincidere con il titolare), estesa anche alle attività di conduzione dell azienda, sia per il personale addetto alla conduzione degli automezzi speciali e/o alle movimentazioni dei feretri. Tale preparazione dovrà derivare da appositi corsi di preparazione professionale, con verifica finale degli esiti della formazione. I requisiti minimi dovranno essere stabiliti in termini omogenei su base nazionale, al fine di garantire un uniformità che consenta agli operatori funebri di non subire limitazioni territoriali della propria attività, prevedendo, nel contempo, ipotesi limitatamente derogatorie che, nel rispetto delle diverse normative applicabili, tengano conto della presenza di realtà di ridotte dimensioni La differente regolazione della materia fiscale e tributaria. Un punto nodale da affrontare riguarda gli aspetti fiscali, sia per l esigenza di attuazione di specifiche norme dell Unione europea, sia per fornire alle aziende strumenti per una crescita imprenditoriale, che consenta loro di operare sulla base di piani industriali debitamente meditati. Le proposte in questo ambito tendono a sposare la tutela dei Cittadini-Utenti, la garanzia di un idoneo sistema di entrate erariali, un efficace lotta all evasione, la qualificazione (e quindi valorizzazione) delle aziende operanti in termini effettivamente imprenditoriali. 35

41 sefit Attualmente in Italia le prestazioni proprie dell attività funebre sono transitoriamente esenti da IVA, aspetto che, da un lato, costituisce uno dei fattori che favoriscono comportamenti non sempre trasparenti, dall altro produce difficoltà gestionali per le aziende, dal momento che l IVA su acquisizione di beni e servizi necessari all espletamento della propria mission aziendale costituisce, di fatto, un costo. Si tratta di un esenzione oggettiva, destinata a venire meno (31 dicembre 2010) in attuazione delle norme dell Unione europea in tale materia. Con l assoggettamento al regime IVA (si auspica ad aliquota ridotta), si avrà una situazione che favorirà le aziende serie, agevolando l emersione di situazioni oggi al limite della liceità, a beneficio della trasparenza nel settore. Affinché l assoggettamento ad IVA del settore non si traduca in un incremento dei costi per la clientela, FederUtility-SEFIT propone un intervento ( 13 ) a largo spettro che preveda: un trattamento uniforme (aliquote ridotte IVA) per tutte le attività funebri e cimiteriali, anche quando poste in essere in momenti non strettamente connessi con la sepoltura (come le attività lapidee); l equiparazione della cremazione a prescindere dal soggetto gestore dell impianto; un ammissibilità di detrazioni per le ristrutturazioni di sepolcri, secondo le metodologie della detrazione del 36 % previste per le ristrutturazioni di immobili ad uso abitativo; una variazione del regime di detrazioni IRPEF, che dovrebbe passare dalle sole spese funebri al complesso delle spese sostenute dalle famiglie, ipotesi che consentirebbe, salvaguardando la posizione delle persone colpite dal lutto, l emersione di situazioni di nero (o di grigio ) largamente e diffusamente presenti, nonché un sostanzioso incremento delle entrate erariali. Nel dettaglio questo implica il contemporaneo allineamento ad aliquota ridotta di tutti i servizi in campo funebre e le forniture e servizi resi all interno di un cimitero. Nello stesso momento viene ampliata la gamma di servizi e forniture per le quali ottenere la detrazione d imposta e la quota di detraibilità ammessa. 1.- Eliminazione esenzione oggettiva IVA per settore funebre, contestuale passaggio aliquota al 10%. [Passa da 0% (anzi, dall esenzione) a 10%]. 2.- Aliquota IVA della cremazione al 10% (sia quindi in costanza di funerale che dopo, ad es. per cremazione salme inconsunte), indipendentemente dalla forma di gestione (in economia diretta, esternalizzata). [Passa da 0% (anzi, dall esenzione) a 10% per Comuni e da 20% a 10% altri]. 3.- Per operazioni cimiteriali e concessioni cimiteriali eliminazione del fuori campo d imposta per i Comuni e passaggio di tutte le attività ad aliquota del 10%, indipendentemente dalla tipologia di gestione. [Passa da 0% a 10% per Comuni e da 20% a 10% altri] 4.- Illuminazione votiva al 10% indipendentemente dalla tipologia di gestione. [Passa da 20% a 10%] 5.- Cessione di materiali lapidei destinati alla collocazione in cimitero ad aliquota del 10% [Passa da 20% a 10%] 6.- Restano fuori campo d imposta i diritti di polizia mortuaria, cimiteriali e per rilascio autorizzazioni in genere laddove rilasciati dal Comune come pubblica autorità; 13 Documento trasmesso il 12 maggio 2008 alla Commissione dell Unione europea a proposito della consultazione pubblica avviata sulle proposte di modifica della direttiva 2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre

42 sefit 7.- Innalzamento della detrazione art. 15 TUIR da a , ma anziché sul 100% dell importo sul 50% dello stesso, con l aggiunta nelle spese detraibili di quanto specificatamente attinente al settore dell edilizia e delle opere lapidee e cimiteriali; 8.- Detrazioni per ristrutturazione tombe assimilabili a quelle per l abitazione (estensione del regime del 36%) Un soggetto per la gestione dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate e dei servizi ad alta criticità. Nei momenti di maggiore criticità nell ambito della libertà di concorrenza e del mercato, ritenendosi irrealistico affrontare i comportamenti illeciti in termini di richiami all etica professionale o di repressione, va valutata l ipotesi di individuare un soggetto terzo per lo svolgimento delle funzioni maggiormente critiche, trasformando i controllati in controllori. Il nodo della gestione dei servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate, od assimilabili, costituisce un momento critico ai fini della correttezza nell acquisizione dei servizi funebri. Quali sono gli strumenti utilizzabili? Anche ipotizzando una possibilità di imposizione, in termini assoluti e non derogabili, di gestione, sempre e comunque diretta da parte delle strutture sanitarie di tali servizi, tale soluzione non risolverebbe la piaga delle segnalazioni e dei rapporti anomali degli addetti alle strutture sanitarie con gli operatori funebri, fenomeno già oggi largamente diffuso nei padiglioni ospedalieri. Il solo rimedio che sembra potersi individuare è quello della predisposizione di un percorso che consenta di allocare i servizi necroscopici delle strutture sanitarie ed assimilate in posizione di neutralità, rispetto alle diverse fasi dell attività funebre. A ciò potrebbe forse pervenirsi attraverso l individuazione di un soggetto terzo, che assolva a tali funzioni e sia conseguentemente neutro rispetto alle attività funebri, da chiunque siano svolte. Tale soggetto potrebbe anche assolvere a funzioni aggiuntive, come quella dell informazione oggettiva ai cittadini ( 14 ) nella fase antecedente al servizio funebre: il problema consiste nell individuare il suddetto soggetto in modo tale da non consentire, oggettivamente, di espandere il procacciamento dai padiglioni ospedalieri alle c.d. camere mortuarie. Se lo stesso fosse controllato da soggetti cointeressati all attività funebre, si potrebbe avere il superamento delle pratiche di acquisizione illecite dei servizi funebri? Un controllo reciproco, in cui ciascuno avrebbe interesse a evitare squilibri da parte dei propri concorrenti, potrebbe avere successo? Il modello potrebbe essere quello dei consorzi obbligatori. Oppure la soluzione sta nel superamento della polverizzazione del settore funebre, condizione che renderebbe economicamente sostenibile il percorso delle strutture del commiato e potrebbe 14 Sebbene prescritte dalla L. 130/2001, svolte pressoché unicamente dai Comuni e mai dai medici, che non percepiscono tali obblighi come connessi alla loro professione. 37

43 sefit essere foriera per superare, almeno in parte, le effettive ragioni delle pratiche illecite di procacciamento? La coerenza e non irrazionalità delle norme regionali: la necessità di una norma quadro di settore. Il fatto che in parte la materia rientri oggi nella competenza regionale, richiede che l esercizio della potestà legislativa (e regolamentare) delle Regioni avvenga secondo logiche di coerenza, per non determinare situazioni in parte già venute a sorgere - di differenziazione tra aree geografiche, che influiscono, negativamente, sulle persone che si avvalgono dei relativi servizi. Il settore funerario italiano, negli ultimi anni, è stato oggetto di interventi legislativi e regolamentari a livello regionale, producendo una differenziazione, spesso non di poco conto, di regolazione tra Regioni che abbiano adottato proprie norme e Regioni che non vi abbiano provveduto, ma, altresì, all interno delle Regioni che le abbiano adottate. Alcune Regioni hanno cercato di introdurre una regolazione complessiva, altre sono intervenute solo su singoli aspetti (tipicamente nell area della cremazione, spesso utilizzata quale cavallo di Troia per sostenere altre operazioni normative), con il risultato di una frammentazione normativa che incide, quanto meno, sulla parità di trattamento dei cittadini rispetto al lutto. L aspetto singolare della questione consiste nel fatto che tale normativa regionale, emanata sotto l ombrello della tutela della salute, non ha generalmente, contemplato interventi che incidessero sulle modalità di erogazione e/o fruizione dei servizi del settore aventi contenuti sanitari (i servizi necroscopici), ma si è, quasi esclusivamente, preoccupata di eliminare presunti effetti distorsivi della concorrenza, materia che la rinnovata formulazione del Titolo V della Costituzione riserva allo Stato, quale competenza esclusiva. Gran parte della normativa regionale, infatti, è dedicata alla segmentazione della filiera del settore funerario, ponendo, cioè, una serie di incompatibilità fra le gestioni dei diversi segmenti che lo caratterizzano, con lo scopo principale di eliminare presunti effetti distorsivi indotti (per carenze nelle attività di controllo) sulla concorrenza della gestione, da parte di operatori funebri, delle posizioni dominanti rappresentate dai depositi di osservazione delle salme. Oltre ad andare, in tale modo, contro corrente rispetto a quanto succede in molti paesi europei, è stato anche posto in essere un singolare paradosso a livello italiano: il recente riordino, a livello statale, della disciplina dei servizi pubblici locali detta, infatti, alcuni principi cardine che sembrerebbero andare in direzione diversa dalla citata legislazione regionale: la prevalenza di tale normativa statale sulle discipline di settore con la stessa incompatibili; il principio generale di privilegiare scelte di affidamento economicamente vantaggiose (pluralità di servizi, definizione di bacini che possano beneficiare di economie di scala, integrazione tra servizi a domanda debole e servizi redditizi, progressivo allineamento delle gestioni in essere alle nuove disposizioni associato alla garanzia di pervenire alla scadenza per gli affidamenti regolari, ecc.); 38

44 sefit la tutela degli utenti dei servizi. Le distonie fra legislazione statale e legislazione regionale devono essere, necessariamente, separata avendo presente come non possa prescindersi dall assicurare livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, da garantirsi su tutto il territorio nazionale;è, pertanto, indispensabile pervenire all individuazione di linee guida, di indirizzi, di principi fondamentali, che consentano di raggiungere questo obiettivo e, contemporaneamente, valorizzino le potestà legislative delle Regioni, in un quadro di coerenza complessiva, senza escludere il ricorso ad ipotesi che possano essere oggetto di Intese in sede di Conferenza unificata. Questo anche per ricordare, dato che a volte la sensazione va nella direzione opposta alla realtà, il ruolo delle Autonomie Locali nelle materie necroscopiche, funebri e cimiteriali, in un ordinato e coerente rapporto di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo. Affinché ciò avvenga in nodo coerente si rende necessaria una norma quadro a livello nazionale, avendo, per altro, ben presente che i servizi del settore funerario non sono del tutto assimilabili a servizi cui normalmente si fa riferimento quando si parla di servizi pubblici in ambito locale a rilevanza economica essendo questi ultimi caratterizzati da un contenuto industriale e non sociale. 39

45 Via Cavour, 179/A Roma Tel. +39 (0) Fax +39 (0) sefit servizi funerari pubblici italiani Tel +39 (0) Fax +39 (0) LIBRO BIANCO SUL SETTORE FUNERARIO ITALIANO Allegato 1 (dati statistici) Luglio 2008.

46 sefit Dati più significativi sulla situazione funebre e cimiteriale in Italia MORTALITÀ (dati in migliaia) Anno Popolazione residente ( 1 ) Mortalità residenti Tasso di mortalità ( ) ,8 9, ,0 9, ,0 9, ,5 9, ,2 9, ,8 9, ,7 9, ,9 10, ,4 9, ,2 9, ( 2 ) 548,3 9, ,4 9, ,5 10, ,7 9, ,3 9, ,9 9, ,6 9,6 [Ns. elaborazioni su dati ISTAT] ( 1 ) Media fra dato 1.1 e ( 2 ) Dati già riallineati dopo il censimento (prima il dato stimato era ) Aggiornamento al 18/07/2008

47 sefit FORME DI SEPOLTURA IN ITALIA NEL 2007 (Stime) Tipologia N % Inumazione (in terra) ,00% Tumulazione (in loculo e in tomba) ,74% Cremazione ,26% Totale ,00% FORME DI SEPOLTURA IN ITALIA NEL 2008 (Previsioni) Tipologia N % Inumazione (in terra) ,50% Tumulazione (in loculo e in tomba) ,50% Cremazione ,00% Totale ,00% CREMAZIONI DI CADAVERI ANNI (distinte per Regioni) Regione /2006 N Cremaz. % Tot. Italia N Cremaz. % Tot. Italia N Cremaz. % Tot. Italia N Cremaz. % Tot. Italia +/- N +/- % Cremaz. Cremaz. Valle d Aosta ,4% 524 0,9% ,9% Trentino Alto Adige 897 2,0% 969 2,0% 925 1,7% ,8% ,2% Friuli Venezia Giulia ,4% ,0% ,8% ,9% ,8% Piemonte ,3% ,7% ,8% ,7% 433 8,2% Lombardia ,4% ,7% ,1% ,7% ,8% Veneto ,9% ,0% ,6% ,4% 401 6,4% Liguria ,2% ,5% ,3% ,1% 290 5,8% Emilia Romagna ,2% ,5% ,7% ,6% 548 8,7% Toscana ,1% ,7% ,5% ,6% 497 9,7% Marche 206 0,5% 259 0,5% 333 0,6% 401 0,7% 68 20,4% Umbria 350 0,8% 380 0,8% 348 0,6% 381 0,7% 33 9,5% Lazio ,2% ,3% ,7% ,7% 511 9,8% Campania 202 0,5% 217 0,4% Puglia ,1% 280 0,5% 333 0,6% 53 18,9% Sicilia 141 0,3% 177 0,4% 166 0,3% 146 0,2% ,0% Sardegna 143 0,3% 188 0,4% 178 0,3% 213 0,4% 35 19,7% Totale Italia ,0% ,0% ,0% ,0% ,5% Aggiornamento al 18/07/2008

48 sefit CREMAZIONI DI CADAVERI ANNI (distinte per località di impianto di esecuzione) REGIONE COMUNE ANNO 2005 ANNO 2006 ANNO 2007 ANNO 2007/2006 N Cremaz. % Tot. Italia N Cremaz. % Tot. Italia N Cremaz. % Tot. Italia +/- N Crem. +/- % Crem. Valle d'aosta Aosta ,4% 524 0,9% ,9% Tot. Valle D'A ,4% 524 0,9% ,9% Trentino A.A. Bolzano 969 2,0% 925 1,7% ,8% ,2% Tot. Trent. A.A ,8% 925 1,7% ,8% ,2% Friuli Ven. Giulia Pordenone (1) Trieste ,4% ,8% ,5% -17-1,1% Udine 661 1,2% 535 1,0% 831 1,4% ,3% Tot. Friuli V.G ,7% ,8% ,9% ,8% Piemonte Bra 683 1,3% 618 1,2% 555 0,9% ,2% Domodossola ,4% Novara 322 0,6% 369 0,7% 503 0,9% ,3% Torino ,2% ,3% ,0% 148 4,4% Verbania 952 1,8% 949 1,8% 909 1,6% -40-4,2% Tot. Piemonte ,9% ,0% ,7% 433 8,2% Lombardia Bergamo 742 1,4% 871 1,6% 866 1,5% -5-0,6% Brescia 573 1,1% ,3% ,1% ,5% Busto Arsizio (1) Cinisello Balsamo ,5% ,8% ,7% 77 5,2% Como ,5% 644 1,2% 937 1,6% ,5% Cremona 226 0,4% 205 0,4% 215 0,4% 10 4,9% Lodi 452 0,9% 397 0,7% 418 0,7% 21 5,3% Mantova ,3% ,5% ,9% ,6% Milano ,4% ,6% ,2% 520 7,2% Pavia (2) 469 0,9% 701 1,3% 868 1,5% ,8% Varese ,2% ,6% ,3% -43-3,1% Tot. Lombardia ,5% ,1% ,7% ,8% Veneto Padova 937 1,8% ,1% ,0% 77 7,1% Spinea ,9% ,8% ,9% ,9% Treviso (1) Venezia ,3% ,3% ,0% 21 1,2% Verona ,2% ,5% ,4% 84 6,2% Vicenza 553 1,0% 583 1,1% 597 1,0% 14 2,4% Tot. Veneto ,2% ,8% ,4% 401 6,4% Liguria Genova ,7% ,2% ,9% 190 5,0% La Spezia 149 0,3% 185 0,3% 200 0,3% 149 8,1% Savona 922 1,7% 999 1,9% ,9% 85 8,5% Tot. Liguria ,8% ,5% ,1% 290 5,8% Emilia Romagna Bologna ,9% ,4% ,1% 70 3,0% Faenza ,0% ,3% ,4% ,1% Ferrara ,3% ,1% ,0% 115 7,0% Reggio Emilia ,4% ,1% ,1% ,3% Tot. Emilia Romagna ,5% ,8% ,6% 548 8,7% Toscana Firenze ,7% ,9% ,9% 112 7,2% Livorno ,6% ,3% ,7% ,2% Massa (3) 641 1,2% 915 1,7% 376 0,6% ,9% Pisa 341 0,6% 479 0,9% 883 1,5% ,3% Pistoia 614 1,2% 708 1,3% 797 1,4% 89 12,6% Siena 322 0,6% 248 0,5% 278 0,5% 30 12,1% Tot. Toscana ,0% ,7% ,6% 497 9,7% Marche Ascoli Piceno 27 0,1% 78 0,1% 99 0,2% 21 26,9% San Bened. del Tronto 232 0,4% 255 0,5% 302 0,5% 47 18,4% Tot. Marche 259 0,5% 333 0,6% 401 0,7% 68 20,4% Umbria Perugia 380 0,7% 348 0,7% 381 0,7% 33 9,5% Tot. Umbria 380 0,7% 348 0,7% 381 0,7% 33 9,5% Lazio Roma ,5% ,8% ,7% 511 9,8% Viterbo (1) Tot. Lazio ,5% ,8% ,7% 511 9,8% Campania Montecorvino Pugl. (4) 217 0,4% Tot. Campania 217 0,4% Puglia Bari 46 0,1% 280 0,5% 333 0,6% 53 18,9% Tot. Puglia 46 0,1% 280 0,5% 333 0,6% 53 18,9% Sicilia Palermo 177 0,3% 166 0,3% 146 0,2% ,0% Tot. Sicilia 177 0,3% 166 0,3% 146 0,2% ,0% Sardegna Cagliari 188 0,4% 178 0,3% 213 0,4% 35 19,7% La Maddalena (1) Sassari (1) Tot. Sardegna 188 0,4% 178 0,3% 213 0,4% 35 19,7% TOTALE ITALIA ,0% ,0% ,0% ,5% (1) Non operativo (2) Inattivo da ottobre a dicembre 2005 (3) Dati 2006 provvisori, dati 2007 riferiti al periodo dal al , data in cui l'impianto è stato posto sotto sequestro (4) Dati 2006 e 2007 non pervenuti Fonte: Federutility Servizi Funerari (SEFIT) Aggiornamento: 30/06/2008 Aggiornamento al 18/07/2008

49 Via Cavour, 179/A Roma Tel. +39 (0) Fax +39 (0) sefit servizi funerari pubblici italiani Tel +39 (0) Fax +39 (0) LIBRO BIANCO SUL SETTORE FUNERARIO ITALIANO Allegato

50 RESOLUCIÓN (Expt. 616/06 Tanatorios Castellón) CONSEJO Señoras y Señores: D. Luis Berenguer Fuster, Presidente D. Fernando Torremocha y García-Sáenz, Consejero D. Emilio Conde Fernández-Oliva, Consejero D. Miguel Cuerdo Mir, Consejero Dª. Pilar Sánchez Núñez, Consejera D. Julio Costas Comesaña, Consejero Dª. Maria Jesús González López, Consejera Dª. Inmaculada Gutiérrez Carrizo, Consejera En Madrid, a 11 de octubre de 2007 El Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia -en adelante, Consejo-, con la composición ya expresada y siendo Ponente D. Miguel Cuerdo Mir, ha dictado la siguiente Resolución en el Expediente 616/06 (2417/02 del Servicio de Defensa de la Competencia (en adelante, también SDC o Servicio-) incoado contra las mercantiles Nuevo Tanatorio, Tanatorio Conejero e Hijos, Tanatorio la Magdalena, Tanatorio Centro (Pellicer) y Tanatorio y Servicios (REMSA), por conductas supuestamente prohibidas por el artículo 6 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, consistentes en exigir, en el caso de las cuatro primeras mercantiles denunciadas, el pago de un canon que no está justificado por la entrega en sus instalaciones de adornos florales mortuorios de floristerías no contratadas por ellos o por otras funerarias y en el caso de REMSA, por denegación de acceso a sus instalaciones de esos adornos florales mortuorios. ANTECEDENTES DE HECHO 1 Con fecha 18 de octubre de 2006 se recibe en el Tribunal de Defensa de la Competencia (en adelante, también el Tribunal o TDC) Informe-Propuesta del SDC que concluye en una propuesta al Tribunal para que se declare la acreditación de una conducta prohibida por el artículo 6 LDC de la que son autoras Nuevo Tanatorio, Tanatorio Conejero e Hijos, Tanatorio la Magdalena y Tanatorio Centro (Pellicer). La conducta habría consistido en exigir el pago de un canon que no está justificado por la entrega en sus instalaciones de adornos florales mortuorios de floristerías no contratadas por ellos o por otras funerarias. Con ello, se produciría también una discriminación entre floristerías que colocaría a unos competidores en situación desventajosa 1 / 22

51 frente a otros. Del mismo modo, propone el SDC al Tribunal que se declare la infracción del artículo 6 LDC por parte de Tanatorio La Magdalena al haber realizado unas subidas de tarifas por el servicio de custodia y manipulación de adornos florales mortuorios que pueden considerarse abusivas. Finalmente, el SDC propone al Tribunal que declare acreditada una conducta prohibida por el artículo 6 LDC por parte de Tanatorio REMSA al haber impedido la entrega en sus instalaciones de adornos florales mortuorios e impedir el desarrollo de sus funciones a las floristerías. Este Informe Propuesta tiene causa en la estimación por parte de este Tribunal de un recurso interpuesto por la Asociación de Floristas Interflora contra el Acuerdo del Director General del Servicio de 9 de abril de 2002 en el que archivaba la denuncia contra NUEVO TANATORIO, S.L., FUNERARIA LA MAGDALENA, S.L. TANATORIO REMSA y TANATORIOS Y SERVICIOS, S.L. 2. Con fecha 25 de octubre de 2006 se recibe en el TDC escrito del SDC en el que se comunica que el día 19 de octubre de 2006 se recibió escrito de alegaciones de Funeraria La Magdalena al Pliego de Concreción de Hechos. Como el Expediente ya estaba enviado al Tribunal, el SDC procede en este escrito a dar contestación a las alegaciones no analizadas en el informe que envió al TDC. En el escrito del Servicio se adjunta el propio escrito de alegaciones de Funeraria La Magdalena. 3. Con fecha 27 de octubre de 2006, el Tribunal, mediante providencia, admite a trámite el expediente y da plazo a los interesados para propuesta de pruebas y solicitud de celebración de vista. 4. Con fecha 17 de noviembre de 2006 se recibe escrito de Nuevo Tanatorio, S.L. interesa al Tribunal en la práctica de las siguientes pruebas. 5. Con fecha 21 de noviembre de 2006 se recibe en el Tribunal escrito de CONEJERO E HIJOS, S.L. en el que propone al Tribunal diversas pruebas. 6. Con fecha 27 de noviembre de 2006 se recibe en el Tribunal escrito de Funeraria La Magdalena, S.L.U. en el que recuerda en primer lugar que mediante escrito de fecha 11 de octubre presentado ante el Servicio solicitaban la práctica de un conjunto de pruebas, y hasta el momento no tenían noticia que se acordara la práctica de ninguna de ellas. Por ello, reitera ante este Tribunal la práctica de las mismas. 7. Con fecha 12 de diciembre de 2006 se recibe en el Tribunal escrito de Servicios Funerarios Pellicer, S.L. solicitando diversas pruebas así como la celebración de vista. 2 / 22

52 8. Con fecha 18 de diciembre de 2006 se recibe en el Tribunal escrito de Interflora en el que viene a proponer diversos medios de prueba. 9. Con fecha 26 de marzo de 2007 el Pleno del Tribunal acordó Auto de prueba y vista en este expediente. 10. Con fecha 19 de abril de 2007 se recibe en el Tribunal escrito de Funeraria La Magdalena, S.L.U. en el que formula alegaciones acerca del alcance e importancia de las pruebas, señalando que el Tribunal no ha expuesto fundadamente los motivos que le han llevado a la denegación de las pruebas solicitadas por esta parte. Además, considera que la resolución de 27 de marzo de 2007 del Tribunal causa indefensión a la parte porque le impide demostrar cuál es la práctica y situación en el mercado de las flores, tanto respecto de los precios y costes que soporta el consumidor, su cuantía global y la relación de dichos importes con los repercutidos por mi mandante por los conceptos de manipulación, etc. en el interior de los tanatorios. 11. Con fecha 27 de abril de 2007 se recibe escrito de Interflora como escrito de conclusiones en el que señala el paralelismo entre este expediente con otros conocidos en esta misma instancia administrativa como consecuencia de una situación que se ha extendido a otras localidades como Huesca (Expte. 550/00), Sevilla (Expediente 622/06, R 708/06), Tortosa (Expte. 575/03), Valencia que, según la denunciante afecta a la actividad comercial de los titulares de floristerías u otros empresarios que actúen en otros mercados conexos (alquiler vehículos, esquelas, mármoles, etc.), imponiendo determinadas condiciones accesorias o subordinándolas a la aceptación de determinadas prestaciones que no guardan relación alguna con el servicio que prestan. La denunciante considera que el mercado relevante es el de los adornos florales mortuorios y, apoyándose en diferentes resoluciones del TDC, señala que es claro que si la floristería no puede entregar el adorno por las limitaciones impuestas por el tanatorio, pierde al cliente, el cual o no contrata el adorno por las dificultades que le son ajenas o lo solicitará al propio tanatorio, ya que necesariamente la entrega de los adornos debe efectuarse en las referidas instalaciones del tanatorio donde se haya el finado, siendo el acceso al mismo esencial para que las floristerías competidoras de la empresa que explota el tanatorio puedan prestar sus servicios a los clientes. Por lo tanto, la denunciante concluye que el tanatorio es una instalación esencial y de ahí la posición de dominio de la funeraria propietaria del mismo y la imposición de condiciones abusivas o discriminatorias a empresas que operan en mercados conexos que requieren de esa instalación para la prestación efectiva de sus servicios. 3 / 22

53 Señala respecto a Remsa que no niega la entrega de adornos florales mortuorios en sus instalaciones de tanatorio cuando se trata de una floristería de su propiedad como Flors Naturals de Amposta. Por otra parte, deduce que si Tanatorio Conejero e Hijos ha afirmado que los conceptos de manipulación y custodia de adornos están incluidos en el precio cuando se trata de Coronas Castellón, entonces significa que Tanatorio Conejero e Hijos sí factura a las floristerías. Finalmente, la denunciante considera que no puede actuarse por el artículo 1 LDC, pero sí por el artículo 6 LDC por la situación de dependencia económica que se encuentran las floristerías respecto los tanatorios,, pues también en el artículo 6 tienen cabida los contratos o los acuerdos unilaterales o multilaterales. 12. EL Tribunal, mediante providencia de fecha 22 de mayo de 2007, procede a dar plazo para conclusiones finales de acuerdo con el artículo 41 LDC. 13. Con fecha 5 de junio de 2007 se recibe escrito de conclusiones de Servicios Funerarios Pellicer, S.L. Esta denunciada entiende que la relación entre floristerías y empresas funerarias tiene como fundamento la libertad de pactos y la libertad de mercado y que en base a ello esta mercantil cobra por lo que considera un servicio complementario prestado por las empresas funerarias. El uso de servicios de tanatorios, en opinión de la denunciada, viene a sustituir el velatorio que a usanza se efectuaba en el domicilio del difunto y que en la actualidad se sigue efectuando pero los menos, no siendo los tanatorios una instalación esencial. De otra parte, el cobro por los servicios de manipulación, custodia, conservación y transporte de los adornos florales mortuorios es, a juicio de Servicios Funerarios Pellicer, S.L., se debe a que la floristería no cumple en su integridad con su estructura empresarial, subcontratando los servicios a costa de la estructura empresarial de los tanatorios, y ello tiene sustento en que el destino final de los adornos florales comprados es el cementerio, las floristerías cobran un precio X por los adornos florales si se compra y retira en la floristería y un precio más elevado si hay transporte y se entrega a un destino final. 14. Con fecha 8 de junio de 2007 se recibe en el Tribunal escrito de conclusiones de Conejero e Hijos, S.L. En el mismo se considera que no se ha acreditado el hecho que se le imputa por no ser cierto que se cobre por el concepto mencionado. Conejero e Hijos, S.L. señala que durante los últimos cinco años se ha podido comprobar que únicamente existe un cobro acreditado, según consta en el acta notarial, tratándose de un hecho puntual como ha quedado expuesto, cuya explicación del motivo de dicho cobro figura en el propio acta notarial. 15. Con fecha 18 de junio de 2007 se recibe en el Tribunal escrito de conclusiones de Funeraria La Magdalena, S.L.U. La mercantil denunciada 4 / 22

54 señala que en el cobro de los servicios por manipulación, custodia y conservación de los adornos florales mortuorios que las floristerías entregan en sus tanatorios no hay una finalidad concurrencial sino compensatoria por los costes incurridos. Por otra parte, subraya que no se negaría a que las floristerías asumieran directamente la realización de esos servicios y que los convenios individualizados se acuerdan libremente para poder dar satisfacción al cumplimiento de esos servicios por parte del tanatorio. Señala también que la funeraria contratada no determina en modo alguno el cobro del servicio, lo único determinante para el cobro de los servicios es su efectiva prestación Todas las floristerías sin excepción satisfacen la prestación del servicio A.P.O. lo ha hecho al estar incluido el volumen estimado inicialmente en el canon arrendaticio se facilita la prestación de dichas tareas por el tanatorio a un precio inferior al coste real y muy inferior al que tendrían que soportar las floristerías de realizarlas por sí mismas. 16. Con fecha 18 de junio de 2007 se recibe en el Tribunal escrito de conclusiones de Tanatorios y Servicios, S.A. (REMSA). En el mismo señala la denunciada que se ha utilizado como prueba de acusación contra ella un anuncio en Páginas Amarillas e Internet que corresponde a un hecho pasado que no es objeto de este expediente. Por otra parte subraya que no es axiomáticamente cierto siempre que no exista alternativa a la entrega de adornos florales mortuorios en el propio tanatorio. Considera que el gran centro de encuentro social del proceso funerario (donde acude todo el mundo a acompañar a la familia, se decora profusamente con flores, etc.) es la Iglesia Parroquial. La mercantil denunciada señala que en su tanatorio rechaza como norma general la entrada de adornos florales mortuorios y que respecto de ello no hay un comportamiento discriminatorio en relación con las floristerías, por eso mismo no cobran el servicio de manipulación y conservación y se limitan a informar debidamente a las floristerías el lugar y la hora en los que se celebrará la ceremonia fúnebre de despedida del difunto, que en ningún caso tiene lugar en sus tanatorios. 17. Con fecha 25 de junio de 2007 se recibe en el Tribunal escrito de conclusiones de Nuevo Tanatorio S.L. en el que subraya la no consideración del servicio funerario como servicio público y la inexistencia, a su juicio, de posición de dominio, y considera que existe una construcción ad hoc del concepto doctrinal de instalación esencial que se aleja de los requisitos que, según la parte, debería cumplir atendiendo al artículo 86 TUE. También considera incorrecta determinación del mercado geográfico relevante. De igual modo no cree que haya una práctica discriminatoria en la aplicación de tarifas para los servicios de manipulación y conservación de adornos florales mortuorios y, en todo caso, niega el interés de Nuevo Tanatorio en el mercado de adornos florales. 5 / 22

55 18. El Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia resolvió este expediente con fecha 4 de octubre de Son interesados: - ASOCIACIÓN DE FLORISTAS INTERFLORA - NUEVO TANATORIO - TANATORIO CONEJERO E HIJOS - TANATORIO LA MAGDALENA - TANATORIO CENTRO (PELLICER) - TANATORIOS Y SERVICIOS (REMSA) FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO. En su Informe el SDC propone al Tribunal (ahora, el Consejo) sancionar a cinco mercantiles que son empresas funerarias propietarias y gestoras de tanatorios en diversas localidades de la provincia de Castellón, por conductas que infringen el artículo 6 LDC y que consisten en condicionar la entrega en sus instalaciones tanatorios- de adornos florales mortuorios de floristerías no contratados por ellos o por otras funerarias, al pago de un canon que no está justificado, discriminando a unas floristerías respecto de otras, por ejemplo, de aquéllas que contrata la propia funeraria propietaria del tanatorio o con aquélla que tiene algún acuerdo de arrendamiento de local dentro del tanatorio y que no tienen que pagar por ese concepto. En otro caso, simplemente se impide la entrega en sus instalaciones de estos adornos florales mortuorios, como es la práctica de REMSA. Finalmente, el SDC imputa también a LA MAGDALENA un incremento abusivo de estos precios en los últimos años que no se justificarían en razón de la evolución de los costes ni del mercado en general. SEGUNDO. De acuerdo con el Pliego de Concreción de Hechos del informe del SDC, habría una realidad fáctica acreditando el comportamiento descrito en el Fundamento anterior: -NUEVO TANATORIO (páginas 1746 a 1748 del informe del SDC) tiene tres tanatorios en la provincia de Castellón (Castellón, Vinarós y Torreblanca). No posee floristería propia, pero oferta adornos florales mortuorios a sus clientes. En estos casos, la floristería CENTREFLOR de Vila-Real atiende sus pedidos. Cuando una floristería envía adornos florales mortuorios a sus tanatorios, NUEVO TANATORIO cobra a las mismas en concepto de custodia y manipulación de esos adornos. Sin embargo, no cobra a CENTREFLOR, ni a las compañías de seguros de decesos, ni a las empresas funerarias con las que contrata sus servicios de tanatorio, porque es la propia funeraria la que 6 / 22

56 atiende a esas tareas custodia y manipulación de los adornos florales. Tampoco cobra si el adorno es introducido por un particular. De acuerdo con los criterios de negocio expresados por NUEVO TANATORIO, la empresa fúnebre no sólo contrata un espacio físico sino una serie de servicios conexos entre los que están los servicios de custodia y manipulación de adornos florales fúnebres. En el caso de las entregas de floristerías, hay una modificación en la carga de trabajo de los empleados que no está contemplada en su contrato laboral y por eso reciben el 50% del importe cobrado a las floristerías en concepto de productividad, hasta julio de Esta práctica comenzó en abril de 2000, se interrumpió en junio de 2002 y se recuperó en enero de 2003, dejándose de producir en mayo de REMSA (páginas 1748 a 1749 del informe del SDC) posee tanatorios en Vinarós y Benicarló. En este caso la funeraria no permite la entrada en sus instalaciones de ningún adorno floral mortuorio, remitiendo para su entrega al lugar y hora donde haya de celebrarse el funeral de cuerpo presente de acuerdo con las tradiciones del lugar. A pesar de ello, oferta confección de centros, coronas y ramos. - LA MAGDALENA (páginas 1749 a 1751 del informe del SDC) explota tanatorios en Castellón, Burriana y L Alcora. En el de Castellón dispone de un local arrendado a la floristería Flores y Lápidas A.P.O.. En los recibos de pago del arrendamiento mensual, en diferentes periodos, no aparece desglosado el importe por custodia y manipulación de adornos florales y el importe en cada uno de esos periodos no varía de un mes a otro. Esta funeraria cobra por los servicios de custodia y manipulación de adornos florales a las floristerías, mientras que no lo hace a otras funerarias que alquilan salas de vela porque es la propia funeraria la que se encarga de esos servicios. Tampoco cobra a los particulares. LA MAGDALENA ha realizado diversos contratos con floristerías en las que la funeraria se compromete a conservar y manipular los adornos y las floristerías a pagar por esos servicios. Comenzó a cobrar por ello en abril de 2000 y no ha dejado de cobrar desde entonces. En estos servicios los precios se han incrementado en los últimos años muy por encima del IPC (entre un 50% y un 60% de 2002 a 2006). - TANATORIO CONEJERO E HIJOS (páginas 1751 a 1752 del informe del SDC) tiene tanatorio en Burriana. No tiene floristería en sus instalaciones pero oferta adornos florales cuyo suministro proviene de Coronas Castellón, S.L. No cobra por manipulación y custodia de adornos a compañías de seguros de decesos, tampoco a las otras funerarias que alquilar las salas de vela, ni a particulares. En todo caso, no hay facturas o documentos que acrediten esta práctica en el caso de Conejero e Hijos, experto un acta notarial de un servicio funerario que la denunciada califica de extraordinario 7 / 22

57 por razones de traslado, urgencia, etc. Cuando el SDC preguntó a la floristería que pidió el acta notarial para que presentara documentos señaló que a terceras floristerías pero no aportó ningún documento. Entre esas floristerías se señaló a Floristería IRIS que tampoco aportó ningún documento y a su vez señaló a nuevos terceros que tampoco aportaron ningún documento. Tampoco Interflora ha conseguido ninguna factura o documento por estos conceptos de sus asociados. - TANATORIO CENTRO (Funeraria Pellicer) (páginas 1752 a 1754 del informe del SDC) tiene tanatorio en Castellón. Oferta adornos florales y los adquiere a través de Coronas Castellón. Tiene contratos con floristerías por servicios de manipulación y custodia de adornos florales entregados en su tanatorio. No cobra a particulares, tampoco a otras funerarias que alquilan salas de vela ni a compañías de seguros de decesos. En estos contratos se especifica que se cobra cuando aquéllos (se refiere a los adornos) sean adquiridos por personas distintas al cliente al que la Gestora (se refiere a Funeraria Pellicer) presta sus servicios. TERCERO. El Informe del SDC basa la imputación teniendo en cuenta las consideraciones realizadas por el TDC en la Resolución de 17 de abril de 2006, tanto la posible infracción del artículo 1 LDC, que descartará, como el posible abuso de posición de dominio de los tanatorios cuando cobran un canon a las floristerías por la entrega de adornos florales mortuorios de sus clientes en estas instalaciones funerarias. En cuanto a las prácticas denunciadas por el artículo 1 LDC, el Servicio señala que, una vez analizados los precios cobrados por las distintas empresas funerarias [que] varian según van pasando los años y una vez analizados por otro lado los contratos suscritos con las floristerías, puede apreciarse que no son idénticos y que se trata de contratos muy simples en los que únicamente se establece que las floristerías están de acuerdo en que se les cobre por la custodia y manipulación de flores, concluye que no puede deducirse la existencia de un acuerdo restrictivo de la competencia o actitud conscientemente paralela. En cuanto al análisis del posible abuso de posición de dominio, el SDC define el mercado como el de los adornos florales mortuorios de carácter local. El SDC, citando las Resoluciones del TDC de 11 de enero de 2002 y de 17 de abril de 2006, entiende que los tanatorios son instalaciones esenciales para la entrega de adornos florales mortuorios, en un escenario en el que hay dos mercados conexos, definidos como el mercado de prestación de servicios de tanatorio en el que operan las compañías denunciadas y el mercado de adornos florales mortuorios en el que operan las floristerías denunciantes. Es en este último en el que supuestamente se materializaría el abuso. De 8 / 22

58 acuerdo con la propuesta, los tanatorios constituyen un elemento indispensable para la actuación de las floristerías en el mercado de los adornos florales mortuorios, dado que, según el Informe del SDC, el demandante de adornos florales mortuorios no elige dónde se entrega, sino que el lugar ha sido determinado previamente por la familia del difunto, por su compañía aseguradora o por la empresa funeraria que se contrata a tales efectos. Supuestamente, esto le da independencia de comportamiento al propietario o gestor del tanatorio en relación con el mercado de adornos florales mortuorios. El SDC considera que el cobro de estos servicios no está justificado, porque se está cobrando con el propio alquiler de la sala de vela y, de hecho, los tanatorios no cobran por este servicio a otras funerarias y compañías de seguros. Tampoco ha quedado acreditado, según el SDC, un aumento de costes que justificara su cobro aparte. Además, el SDC considera que este canon es discriminatorio, en la medida en que solamente cobran a las floristerías que llevan los adornos por encargo de particulares que obviamente no han contratado previamente servicios con el tanatorio. El SDC no considera que esté en condiciones de decir si los precios son o no son equitativos. En el caso de la negativa de REMSA, el SDC considera que no existe alternativa a la entrega, por lo que esta negativa supondría también un abuso. CUARTO. Los argumentos de la denunciante, Interflora, se basan en el hecho de que serán las empresas funerarias las que deberán convenir con los familiares si las repercuten o no los conceptos anteriores, tal y como se desprende de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios (artículo 34.5). Además, en las alegaciones de Interflora se observa un alineamiento claro con la tesis de los tanatorios como instalaciones esenciales. Para ello cita parte de la doctrina de mercados conexos y de essential facilities. Para Interflora, la conducta de los tanatorios en relación con las floristerías persigue un carácter restrictivo de la competencia en el mercado relevante, de modo que las restricciones se realizan con la finalidad de acaparar el mercado relevante de confección de adornos mortuorios, restringiendo la competencia en el mismo al limitar el derecho de elección del consumidor y la propia actividad comercial de los floristas (folio 70 del expediente del TDC). De igual modo considera que la denuncia se basa en el hecho indiscutible de que los tanatorios son el punto de destino de los adornos mortuorios, al ser el lugar donde se haya el finado y ello con independencia del número de tanatorios existentes en cada localidad. QUINTO. Las alegaciones de los denunciados tienen fundamentos diferentes, dado que las prácticas que defienden unos y otros también los son. Así, Servicios Funerarios Pellicer, S.L. (Tanatorios Centro) no niega el cobro de un canon de entrada en su tanatorio cuando una floristería entrega los adornos florales mortuorios por cuenta de un tercero, sin embargo, considera que el 9 / 22

59 tanatorio es ese destino final donde la floristería no culmina su contrato. Para esta denunciada la relación comercial entre floristerías y empresas funerarias gestoras de tanatorios tiene como fundamento la libertad de pactos de un servicio complementario, porque el servicio prestado a las floristerías tiene como consecuencia un incremento de los costes que conlleva la manipulación, traslado, que por otro lado no puede ser claramente acreditado al no tener una contabilidad analítica la denunciada. Se trata, en opinión de esta denunciada, de una relación con las floristerías basada en unas prestaciones recíprocas, de ahí los contratos bilaterales, en la medida en que los adornos florales son adquiridos por personas distintas al cliente al que la Gestora presta sus servicios funerarios (folio 87 del expediente del TDC). Esta denunciada también considera que el tanatorio no es un servicio esencial, que viene a sustituir al velatorio que a usanza se efectuaba en el domicilio del difunto, y niega la existencia de una posición de dominio de los tanatorios que ella explota. Para su argumentación utiliza el informe remitido por la Cámara de Comercio de Castellón a instancia del SDC en el que se señala la totalidad de tanatorios que existen en la provincia de Castellón a 15 minutos o menos de la capital. Tampoco acepta la aplicación de la doctrina de las instalaciones esenciales al presente caso y subraya que el propio SDC ya había señalado en el expediente que no es esencial la entrega de los adornos florales en los tanatorios, sino que suele entregarse en el lugar de celebración de los ritos Iglesia o Cementerio. Parecidos argumentos utiliza Funeraria La Magdalena, quien también admite el cobro. Para esta mercantil la retribución de este servicio no tiene fines concurrenciales, sino únicamente compensatorios, porque no tiene interés alguno en el mercado de las flores. Señala, además que si cobran el servicio es porque las floristerías no están dispuestas o prefieren no manipular y custodiar las flores De hecho, la denunciada afirma que no nos negamos a que las floristerías ejecuten dichos servicios de manipulación y conservación. Por eso, dice la denunciada, tratamos de cobrar, al menos en parte, dichos costes que no nos corresponde soportar, y que las floristerías tampoco están dispuestas a prestar por sí mismas son ellas las que con el envío de los ramos y coronas que sus clientes han encargado y no los de la funeraria- obligan a incrementar el servicio de la funeraria La denunciada señala que los adornos contratados por familiares, allegados, amigos, compañeros de trabajo, etc. que no han contratado ningún servicio con la funeraria, producen una cantidad importante de adornos que hay que conservar, custodiar y transportar, pero que no han sido objeto de contrato. La explicación de por qué no cobran a otras funerarias es que las funerarias ajenas que nos alquilan salas son asistidas por personal propio de las mismas. De igual modo, tampoco a los particulares, por su mínima incidencia económica y porque son inusuales, por no decir inexistentes casos. 10 / 22

60 En relación con el local arrendado a Doña A.P.O. dentro del tanatorio y dedicado a floristería, señala Funeraria La Magdalena que el cobro está incluido en el canon arrendaticio. La denunciada puntualiza que en el nuevo contrato de arrendamiento dichos servicios quedarán excluidos del canon de arrendamiento y se le dará el mismo tratamiento que al resto de floristerías. Así mismo, Funeraria La Magdalena considera equivocada la Resolución del TDC de 17 de abril de 2006 al establecer que los tanatorios son instalaciones esenciales y sostiene que existiendo un coste (para la funeraria) y un beneficiario la floristería- la negativa al pago del mismo estaría plenamente justificado negar el acceso. Por otra parte, subraya que discriminación no es igual a abuso de posición de dominio, como sería en el tratamiento de los adornos florales entregados por los particulares que son casos contadísimos. También, según la denunciada, son equitativos los precios por estos servicios, basándose en el hecho de que las floristerías no quieren atenderlo y prefieren contratarlo con la propia funeraria gestora del tanatorio. La tercera funeraria gestora de tanatorios que reconoce que ha cobrado el canon es Nuevo Tanatorio que considera incorrecto que se defina como mercado el de cada tanatorio. Señala que hay 8 tanatorios a menos de un cuarto de hora de viaje de la capital y los de Benicarló están a poco más de 8 kilómetros de los de Vinaròs. Por ello considera importante que se le negara la prueba de la cuota de mercado de cada tanatorio, porque eso acreditaría que no hay posición de dominio de los tanatorios de la denunciada. Por otra parte, considera que la aplicación a este caso de la doctrina de instalaciones esenciales es una construcción ad hoc. La denunciada hace referencia al artículo 86 TCE apartado 2 para señalar que se tiene que referir a empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal, que no se da en su caso. Como otras denunciadas, señala que los tanatorios no son ni instalaciones necesarias y cita el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de la Comunidad Valenciana de 8 de marzo de 2005, así como el Real Decreto Ley 2263/1974 de Policía Sanitaria Mortuoria, además de las Ordenanzas de Empresas Funerarias de Castellón. De hecho, señala algunas sentencias del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2003 y de 11 de mayo de 2005 en las que se ordena modificar ciertas ordenanzas locales por considerar que es perfectamente legal velar a un fallecido en su domicilio. Por otra parte, en su opinión el Real Decreto Ley 7/96 que liberalizaba la prestación de servicios funerarios, otorgaba un carácter plenamente privado a estas actividades, incluidas las de tanatorios. De por qué no se cobra a Centreflor, suministrador de la funeraria de adornos florales, la denunciada señala que se va descontado en las facturas que presenta al cobro Centreflor. En los otros 11 / 22

61 casos que no se cobra, otras funerarias, compañías de seguros y particulares, se trata de las mismas razones que los otros denunciados. Una de las funerarias denunciadas, Conejero e Hijos, S.L., niega por encima de todo la propia evidencia del cobro de ese supuesto canon en lo que a sus tanatorios se refiere. Señala que no es cierto que se cobre por custodia y manipulación de flores (folio 92 del expediente del Tribunal. La existencia de un acta notarial aportada por Floristería Ana y Jesús, en la que consta que se procedió al cobro de ese servicio, es considerada por la denunciada como un hecho aislado y puntual, que venía motivado por las propias características de aquel servicio funerario y cuya explicación del motivo de dicho cobro figura en el propio acta notarial. Muy al contrario, la denunciada ha aportado al expediente albaranes de recepción y traslado de dos coronas en las que no se ha cobrado absolutamente nada. La referencia a Floristería Iris, que había señalado el cobro de estos servicios por parte de la funeraria, en opinión de la denunciada, no aporta nada al expediente, entre otras cosas, porque es incapaz de incorporar documento alguno que acredite la conducta objeto del expediente. Finalmente, en el caso de la denunciada Tanatorios y Servicios, S.A. (REMSA), la práctica es diferente a las anteriores. Como ella misma señala, no concurren en el mercado de los adornos florales ni tienen interés económico en el mismo, pero sobre todo no cobran a las floristerías, porque no dejan entrar adornos florales en sus tanatorios, como norma interna de la empresa. Por lo tanto, no ha percibido cantidad alguna de las floristerías. Cree que la deriva seguida por Interflora y confirmada por el TDC giro doctrinal para la denunciada- en cuanto a la definición de mercado y a la consideración de los tanatorios como essential facilities no responde a la realidad. Para la denunciada esta conclusión deriva de vivencias en grandes ciudades como Madrid y Barcelona, pero existen otros tipos de tanatorios, como los suyos, cuya realidad es diferente. En estos casos, en los tanatorios no hay capilla o si la hay puede no estar autorizada por el obispado para oficiar en ella-. El epicentro ceremonial fúnebre se haya todavía en la iglesia y en el funeral de cuerpo presente acto social por antonomasia, según la denunciada-, adonde REMSA dice a las floristerías que hay que llevar las flores, indicándoles el día y la hora. en Vinaròs y en Benicarló la vela en tanatorio sustitutiva de la vela domiciliaria no es algo todavía que se pueda considerar muy arraigado. La denunciante insiste en que las flores se compran para ser entregadas allí donde vaya a realizarse el acto principal mortuorio al que asistirá todo el mundo. Para REMSA, los tanatorios no son ni siquiera instalaciones necesarias, con lo que mucho menos son instalaciones esenciales. 12 / 22

62 SEXTO. El Consejo quiere subrayar que el expediente objeto de resolución ha pasado por una larga fase de instrucción en el SDC, que ha estado jalonada por dos recursos estimados en el TDC. En consecuencia, en relación con esta práctica, el SDC ha producido previamente un Acuerdo de archivo, un Acuerdo de sobreseimiento y, finalmente, una propuesta de declaración como acreditadas conductas prohibidas por el artículo 6 LDC de ciertas mercantiles dedicadas a los servicios funerarios en la provincia de Castellón. En este sentido, el Consejo considera que la instrucción final ha podido estar condicionada por esas decisiones previas, especialmente las del propio Tribunal y observa, como una de sus consecuencias, que lo que se ventila finalmente no es una cuestión fáctica (reconocida por las partes en lo que le corresponde a cada una, con la excepción de Conejero e Hijos), sino si es aplicable la doctrina de las instalaciones esenciales para cada tanatorio y, si fuera así, si se utilizaron los tanatorios para seguir una política injustificada, discriminatoria e inequitativa de precios por los servicios de custodia, conservación y manipulación de adornos florales mortuorios. SEPTIMO. El SDC propone únicamente una imputación por el artículo 6 LDC, basada en la consideración de cada tanatorio como instalación esencial. En relación con esta cuestión, cuando se trata de definir el papel económico de los tanatorios y las prácticas que diversas funerarias han ido desarrollando a lo largo del tiempo, especialmente desde los decretos liberalizadores de 1996, los precedentes son variados y no apuntan en una única dirección. Así, es cierto que en el recurso relativo a las medidas cautelares estimado por el Tribunal, citado en el Fundamento anterior, el Tribunal señaló como posible la consideración de estas instalaciones de servicios mortuorios como instalaciones esenciales en referencia a dos Resoluciones del TDC, la de fecha 20 de junio de 2001, Expediente 495/00 Velatorios Madrid y la de fecha 5 de julio de 2001, Expediente 498/00, Funerarias de Madrid, en la medida en que tenían que ver con los servicios funerarios en general y con los tanatorios en particular. Pero una revisión más atenta permite deducir que el Tribunal señaló la existencia de un mercado relevante para la prestación de los servicios de tanatorio en la ciudad de Madrid, para el que también se indicaba que ninguna de las partes admite que sea posible denegar el uso de un servicio público como es el de los tanatorios. Ahora bien, todo estaba en relación con el tránsito del cadáver hasta su inhumación o su cremación, en un contexto de un servicio municipal de tanatorios con características de antiguo monopolio público y de reciente modificación regulatoria, en el que las funerarias no tenían ninguna otra alternativa para la realización de los servicios más propios. Pero en las resoluciones citadas, el Tribunal también señalaba a los tanatorios como instalaciones sustitutivas del domicilio y del hospital, con una regulación legal derivada del Decreto 2263/ / 22

63 En otras resoluciones precedentes relacionadas con la gestión de tanatorios, los motivos de denuncia eran parecidos al del presente expediente, como por ejemplo, en la Resolución del TDC de 16 de septiembre de 2003, Expte. 550/02, Tanatorios Huesca. En esta Resolución se sancionaba a dos tanatorios de Huesca, los únicos de la ciudad, por infracción del artículo 1.1, por adopción de un acuerdo para exigir de las floristerías determinadas cantidades de dinero por la entrada en los tanatorios de coronas y adornos florales. Entre los Hechos Probados se señala que el acuerdo entre los dos tanatorios tiene carácter colusorio, sin cuestionar la práctica en sí y sin apreciar que estas instalaciones pudieran ser consideradas dentro de la doctrina de las instalaciones esenciales, puesto que lo que el Tribunal exige es que las decisiones de quien en él actúan se tomen de forma autónoma y libremente por cada operador económico sin ningún tipo de acuerdo para actuar de manera igual o conjunta. En otro expediente de características parecidas, el R 575/03, Interflora/Tanatorios Tortosa, mediante Resolución de fecha 21 de enero de 2004, el Tribunal entendió que son los familiares del finado los que requieren de la prestación de unos servicios funerarios y que cuando hay más de un tanatorio no puede aplicarse la doctrina de las instalaciones esenciales a cada uno de ellos, ni siquiera describirlos en una situación de posición de dominio. Se podría resumir diciendo que, con anterioridad a este largo expediente de Castellón, en los casos en los que el Tribunal ha resuelto contra las funerarias gestoras de tanatorios en relación con el mercado de adornos florales mortuorios, Huesca o Asociación de Funerarias de Castellón, se ha tratado de acuerdos horizontales de precios en relación con un servicio de manipulación, custodia y transporte de adornos florales mortuorios. Cuando el Tribunal ha tratado las condiciones de prestación de este servicio desde la perspectiva de lo abusivo, por ejemplo en el caso de Tortosa, no ha considerado aplicable la doctrina de las instalaciones esenciales, ni siquiera la existencia de posición de dominio cuando competían dos tanatorios en la localidad. Es cierto, que ha considerado que cuando los tanatorios son gestionados por una empresa en régimen de monopolio y las funerarias carentes de estos servicios lo demandan, podían ser instalaciones esenciales, pero para el caso de prestación de servicios de tanatorio a funerarias con cadáveres en tránsito y no para el depósito de adornos florales mortuorios. OCTAVO. En cuanto a los precedentes relacionados directamente con este Expediente, después de la Resolución de 13 de mayo de 2004 ya citada, el SDC procedió a la investigación correspondiente y a la apertura de un 14 / 22

64 expediente del que acordó el sobreseimiento. Como consecuencia del recurso que presentó la denunciante, Interflora, el Tribunal dictó Resolución el 17 de abril de 2006, en cuyo Fundamento 5 se señalaba que la compra del adorno estaba sometido al condicionamiento de que su entrega debía hacerse en un determinado tanatorio, lo que implicaría que no existe alternativa para la entrega, de modo que cada tanatorio podría, impidiendo o condicionando la entrega del adorno, llegar a actuar con independencia de comportamiento, desde una instalación que, si fuera así, se consideraría como esencial. Si bien es cierto que en la Resolución de 11 de enero de 2002, del Expediente r 464/00 v, Funerarias Castellón, que tenía causa en un acuerdo de la Asociación Provincial de Agencias Funerarias y Pompas Fúnebres de Castellón, también llegaba a plantear en su Fundamento 8, el recuerdo a la doctrina de las instalaciones esenciales, si bien solamente como posibilidad a tener en cuenta en las relaciones entre floristerías y tanatorios y teniendo en cuenta algunos precedentes. En todo caso, a raíz de la estimación del recurso por parte del Tribunal y a la luz de los argumentos esgrimidos en esta resolución, el Servicio elabora el Informe propuesta basado en que los tanatorios son instalaciones esenciales, a partir de las cuales la mayoría de las funerarias gestoras de los mismos han llevado una política injustificada, discriminatoria y abusiva de cobro de un canon a las floristerías por la entrega de adornos florales mortuorios, y en el caso de REMSA porque ha negado el acceso de los adornos a sus instalaciones. El Consejo considera que no es suficiente para sancionar con una declaración como la contenida en la Resolución del recurso estimado. Hay que tener en cuenta que la consideración de cada tanatorio como instalación esencial se hace partiendo del supuesto, no confirmado en esa fase, de que no existen alternativas reales o potenciales para honrar al difunto mediante adornos florales si no es llevándolos al tanatorio. Del mismo modo, hay que considerar que la calificación se realiza bajo ese supuesto y con el fin de que la instrucción profundice en la naturaleza y los efectos del acuerdo o de la práctica imputada y pueda llegar, si se confirma en todos sus extremos, a una explicación satisfactoria de conducta que pudiera ser anticompetitiva o no. En la conveniencia de mantener esta calificación para cada tanatorio, junto con la demanda de una mayor instrucción por el artículo 1 LDC, el Tribunal no pretendía otra cosa que apurar todas las posibilidades y que no quedara cerrado en falso el Expediente después del Acuerdo de sobreseimiento del SDC. El Consejo considera necesario revisar, si se entiende así, y valorar la posibilidad de que, efectivamente, cada tanatorio reúna las características de una instalación esencial, tal y como viene siendo considerada en la doctrina y la jurisprudencia. Para su fundamento, el SDC se refiere a algunas sentencias y resoluciones que han ido desarrollando esta doctrina junto con la de abuso 15 / 22

65 por posición de dominio, como la de Comercial Solvents (Tribunal de Justicia de la UE, 6 de marzo de 1974), la sentencia Magill (Tribunal de Justicia de la UE, 6 de abril de 1995) o la de Oscar Bronner GMBH (Tribunal de Justicia de la UE, 26 de noviembre de 1998), que vienen a subrayar varios de los elementos más relevantes para su aplicación. El Consejo considera que en la Sentencia Bronner se resume de manera comprensiva la doctrina desarrollada en las otras sentencias, especialmente cuando señala que si bien en sus sentencias Comercial Solvents/Comisión y CBEM, antes citadas, el Tribunal de Justicia consideró abusivo el hecho de que una empresa que ocupa una posición dominante en un mercado determinado se niegue a abastecer a una empresa con la que compite en un mercado afín las materias primas (véase la sentencia Comercial Solvents/Comisión, apartado 25) y los servicios (véase la sentencia CBEM, apartado 26), respectivamente, indispensables para el ejercicio de las actividades de ésta, lo hizo en la medida en que el citado comportamiento podía eliminar toda competencia por parte de la citada empresa También en las otras sentencias citadas se arroja luz sobre otros aspectos. Así, se subraya que la negativa controvertida afectaba a un producto cuya entrega resultaba indispensable para el ejercicio de la actividad en cuestión, ya que sin la citada entrega, la persona que deseara ofrecer tal guía se hallaba en la imposibilidad de editarla y de ofrecerla en el mercado. Pero, además, se señala que la citada negativa obstaculizaba la aparición de un producto nuevo para el cual había una demanda potencial por parte de los consumidores y, por otra parte, no estaba justificada por consideraciones objetivas. En otro caso, se añadía que pudiera excluir cualquier competencia en el mercado derivado y sería preciso, además, no sólo que la denegación del servicio pudiera eliminar toda competencia en el mercado conexo por parte de quien solicita el servicio y no pudiera justificarse objetivamente, sino que el servicio, en sí mismo, fuera indispensable para el ejercicio de la actividad de éste, en el sentido de que no hubiera ninguna alternativa real o potencial para la prestación de ese servicio. Finalmente, para que el citado acceso pueda considerarse, en su caso, indispensable, sería preciso acreditar al menos que no es económicamente rentable crear un sistema alternativo para la prestación del servicio denegado. En el caso que nos ocupa, de las características señaladas para que una instalación pueda ser considerada esencial denegación del servicio, tratarse básicamente de un mercado de inputs cuya denegación afecta a un mercado aguas abajo, no tener alternativa viable económicamente, obstaculizar la aparición de un nuevo producto, no existir consideraciones 16 / 22

66 objetivas para su denegación, tener capacidad para eliminar toda competencia,..-, destaca la ausencia de algunas de ellas. Por una parte, al existir un mercado con un número de tanatorios y operadores variado, en un mercado geográfico relativamente reducido, cada uno de ellos no tiene capacidad per se para eliminar toda competencia en el mercado de adornos florales mortuorios y tampoco para dejar fuera de ese mercado a algunos competidores como las floristerías. A lo que se añade la evidencia de que algunos operadores siguen prácticas distintas en relación con los adornos florales mortuorios. Tampoco las floristerías dependen de ese input para el desarrollo de su actividad más general, más allá del mercado concreto definido. El Consejo considera que, más allá del mercado relevante definido, en la documentación de la instrucción y, especialmente, en el Acuerdo de sobreseimiento del SDC se dice que los datos sobre ventas de adornos florales mortuorios facturados a tanatorios son de difícil acceso, debido al sistema de contabilidad de las floristerías basado en la estimación de la renta por módulos. En cualquier caso, de acuerdo con los datos aportados por algunas floristerías a la instrucción, el volumen de negocio afectado está en un intervalo que va del 0,2% al 12% de la facturación de las propias floristerías, a tener en cuenta en una valoración del grado de dependencia del negocio de las floristerías en relación con los adornos florales mortuorios que se allegan a los tanatorios. Pero, además, en el caso concreto que nos ocupa, se han cargado los argumentos en el hecho de ser un servicio indispensable y de no haber ninguna alternativa real o potencial. Ello implicaría que los deudos no tendrían otras opciones de momento y lugar para depositar los adornos y honrar al finado en unas condiciones sociales aceptadas con carácter general. El Consejo no puede dejar de destacar que, aunque en la instrucción del expediente se ha definido el mercado relevante de los adornos florales mortuorios como un mercado local, en ningún momento se ha realizado un análisis de datos de ese mercado local, donde se ponga de manifiesto, desde el punto de vista de la costumbre, la importancia del tanatorio como único lugar de tránsito de los difuntos. No se conoce con precisión cuáles son en esos mercados locales las distintas etapas que sigue el difunto en ese tránsito desde su fallecimiento hasta la sepultura o la cremación. Tratándose de mercados locales, no se sabe si en estos municipios el acontecimiento social principal se realiza en el funeral de cuerpo presente o, incluso, en el propio cementerio. Solamente una contrastación indubitable de estos extremos podría merecer el análisis. En otro caso, se abre la posibilidad de que existan posibles lugares y momentos, distintos a aquéllos en los que el cadáver permanece en el tanatorio, en los que se puede realizar el depósito de adornos florales mortuorios y honrar al difunto. Por otra parte, no se ha constatado de manera indubitativa en todos los casos que hubiera una 17 / 22

67 negativa de acceso si no se pagaba el canon, puesto que algunas de las denunciadas han alegado que las floristerías son libres de pagar el canon o manipular directamente los adornos entregados. En definitiva, el Consejo considera que no queda acreditado el abuso de posición de dominio de las mercantiles denunciadas, al no acreditarse sus tanatorios como instalaciones esenciales. NOVENO. No obstante todo lo anterior y más allá de la imputación final por el artículo 6 LDC, el Consejo quiere recordar aquí que cuando el TDC resolvió estimar el recurso de Interflora, con fecha 17 de abril de 2006 (al igual que lo había hecho previamente en el recurso estimado consecuencia del Archivo del SDC), se subrayaba el hecho general de considerar no agotado todo el recorrido analítico, doctrinal y fáctico en relación con estas prácticas. Por eso, en sus Fundamentos señalaba distintos caminos que dieran continuidad a la instrucción. Uno de ellos era el de los tanatorios como instalaciones esenciales, que es el que finalmente ha sobrevivido en la imputación. Pero otro consistía en agotar la vía instructora por aplicación del artículo 1 LDC, teniendo en cuenta el origen y el desarrollo de las prácticas denunciadas. Las diferentes vías propuestas para una instrucción más completa tienen que ver con los precedentes en este tipo de expedientes y el Consejo no puede dejar de hacer una valoración de la práctica desde las distintas perspectivas que se han ido abriendo a lo largo del procedimiento. Así, el Consejo está obligado a recordar la Resolución de carácter cautelar, de 11 de enero de 2002, del Expediente r 464/00 v, Funerarias Castellón, que tenía causa en un acuerdo de la Asociación Provincial de Agencias Funerarias y Pompas Fúnebres de Castellón y que puede considerarse como origen de esta práctica, por tratarse de una decisión de la Junta general de la citada asociación en febrero de 2000, con un acta como prueba directa, según consta en la Resolución del expediente sancionador del TDC de 28 de octubre de 2003, Expediente 551/02, Funerarias de Castellón. Es decir, la Resolución final sancionaba a la asociación denunciada por la recomendación de precios a los asociados. Así en su Fundamento 4 se señalaba que se imponía de forma colectiva a las floristerías condiciones de aceptación y tarifas para los envíos florales a los tanatorios [ y porque ] cercenaba la libertad individual de contratar el suministro de flores para homenaje de los deudos La denuncia de Interflora contra el establecimiento del canon, ahora de forma individual por parte de algunos tanatorios, tuvo continuidad, aunque el SDC archivara la denuncia, porque el TDC, mediante Resolución de 13 de mayo de 2004, previo recurso de la denunciante, consideró que el Servicio no investigaba cuestiones como 18 / 22

68 la procedencia de que los tanatorios cobren cantidad alguna a los floristas De igual modo, el TDC también apuntaba dudas sobre si las cantidades que en este momento se cobraban tenían el carácter de razonable y no discriminatorio. Siendo así sus precedentes primeros y en relación con una posible imputación por el artículo 1 LDC, el Consejo entiende que en los recursos se señaló la consideración de que las floristerías y los tanatorios son competidores en los mercados de adornos florales mortuorios, en tanto que los segundos revenden los adornos florales mortuorios que han comprado a ciertas floristerías. Abundando en ello, el tanatorio tiene condiciones para ser en un determinado momento un establecimiento comercial de venta de adornos florales, aunque solamente sea mediante catálogo; lo que obliga a pensar, además, que los tanatorios tienen interés económico en el mercado de los adornos florales mortuorios. Sin embargo, no es menos cierto que la funeraria obtiene el producto de las floristerías, por lo que con alguna de ellas tiene que mantener algún tipo de relación vertical, si quiere estar activo en ese mercado de los adornos florales mortuorios. En la medida en que sea capaz de modificar las condiciones de acceso a los mercados de adornos florales mortuorios a las demás floristerías, podría conseguir unas mejores condiciones verticales con aquella con la que trabaja y de aquí se podría derivar otro interés económico directo, a la vez que podría vender más adornos florales mortuorios en su calidad de revendedor de este producto. Es evidente que la floristería proveedora tendría incentivos, bajo ciertas condiciones, para dejarle un precio neto más bajo, cuando el tanatorio o la propia funeraria gestora del tanatorio tengan que revender los adornos florales mortuorios. Las razones económicas para no aplicar ese canon por parte de las funerarias a algunas de las floristerías, descansarían en el hecho de que la funeraria es un comprador importante para la floristería proveedora y, en sentido inverso, la floristería es también un vendedor importante para la funeraria, a partir de lo cual se establecen condiciones especiales recíprocas. Por lo tanto, existe interés económico por parte de los propietarios de los tanatorios en el mercado de adornos florales mortuorios. Ahora bien, sin perder de vista estas consideraciones en relación con el interés económico de unos y de otros y su posición en estos mercados, el Consejo entiende que lo que fundamentalmente era analizable a la luz de la legislación de defensa de la competencia es la propia existencia del canon y, secundariamente, su modo de aplicación, es decir, la propia justificación del 19 / 22

69 canon y cómo se utiliza éste en las relaciones comerciales con otras floristerías. Abundando en ese análisis, el Consejo considera que, cuando se define un mercado tan específico como el de los adornos florales mortuorios, hay que incorporar la idea de que un adorno floral mortuorio tiene que satisfacer completamente la demanda expresada con su compra, por lo que debería contener no solamente los elementos materiales del propio adorno sino también otros servicios diversos, que son los que finalmente hacen efectivo el pretendido homenaje al finado. Entre ellos, los servicios de manipulación, custodia y conservación, incluso de transporte, de los propios adornos florales mortuorios. Por lo tanto, no se puede dar la espalda a una realidad basada en la existencia de unos servicios que generan costes y que pudieran prestarse más allá de los contratos establecidos y no se puede avanzar en el análisis sin conocer quién soporta y paga esos costes realmente. En principio, hay que suponer que cuando la funeraria gestora del tanatorio alquila la sala a los familiares o terceras funerarias o compañías de seguros, se plantea cómo captura todo el valor del negocio y cómo repercute los costes generados, incluyendo el de los servicios de manipulación, custodia y conservación de adornos. Desde el punto de vista de la equivalencia de servicios y del trato discriminatorio, hay que tener presente que cuando la funeraria gestora del tanatorio contrata con los familiares o con aseguradoras servicios heterogéneos, susceptibles de producir economías de escala y de alcance, todo ello se reflejará en el precio final de los servicios contratados. Por ello, una razón de por qué la funeraria gestora del tanatorio no cobra a estos clientes, a otras funerarias o a empresas de seguros, del mismo modo que lo hace con las floristerías, residiría básicamente en este argumento de economías que de alguna forma debería quedar reflejado en el propio contrato. Siguiendo la lógica de la valorización de los servicios y la repercusión de los costes generados, las funerarias gestoras de tanatorios no pueden hacer lo mismo con los adornos florales mortuorios que reciben en sus tanatorios procedentes de terceros -familiares, amigos u otros deudos- con los que no han contratado. En este sentido, la entrega del adorno en principio le produce un coste que no tiene por qué reflejarse en el contrato con los familiares directos o con las otras compañías aseguradoras u otras funerarias que alquilan salas. Se podría decir que la funeraria inicialmente contempla esto como una externalidad negativa costes de conservación y custodia de los adornos- producida por un tercero, el que lleva las flores, que tiene que soportar, porque se supone que no están en el contrato de alquiler de la sala y de los que no obtiene beneficio alguno. Por ello, lo intenta convertir en valor 20 / 22

70 internalizar- a partir de un determinado momento, mediante la fijación de un canon a la entrada de adornos florales mortuorios en sus instalaciones. Es evidente que si a cada deudo que llevara adornos florales se le recibiera en la entrada del tanatorio con una factura, por un canon que se desconoce a priori y que no se ha negociado, se generarían unos costes de transacción insoportables para el tanatorio y para los propios afectados por la tasa. De hecho, con el fin de evitar estos costes, cuando un particular se presenta en el tanatorio con el adorno floral mortuorio, no se le cobra, como han afirmado las mismas denunciadas (si bien señalando que son muy pocos y que apenas modifican el resultado económico desde la perspectiva de los costes en la prestación de esos servicios de custodia y manipulación). Una parte de estas funerarias cobran a las floristerías, a través de las que esos costes de transacción se pueden reducir considerablemente, pero, también, porque canalizan no solamente la compra sino la entrega del adorno, hasta completar el valor del producto que representa un adorno floral mortuorio. En estas relaciones entre floristerías y tanatorios, algunas de las funerarias denunciadas han señalado que dan la opción a las floristerías de asumir esos costes mediante la prestación directa por parte de las floristerías de los servicios correspondientes. Sin embargo, es cierto que la existencia de estos costes y la forma de transferirlos o compensarlos no debería haber quedado al margen tampoco de lo que el Consejo considera como una creencia común entre los consumidores que daría a entender que, en estos mercados, cuando se contrata una sala para velar a un difunto en un tanatorio, se contrata también un acceso franco para familiares y amigos, con los correspondientes adornos, a las instalaciones, y que todo forma parte del servicio funerario contratado por los familiares. Por lo tanto, hay una justificación económica en el canon por la existencia de unos costes no valorizados por la funeraria. Si bien, estos extremos deberían contemplarse expresamente en los contratos de alquiler de las salas, en un sentido o en otro. En cualquier caso, el Consejo también constata que, frente a la alegación de las denunciadas, no consta en la instrucción que se haya comprobado el contenido de ningún contrato entre funerarias y familiares o entre funerarias y aseguradoras, que permitiera saber los extremos del mismo, sobre todo en aquello que supone contemplar, de modo más o menos expreso, esa eventualidad de incorporar o no los servicios de manipulación, conservación y custodia de adornos florales mortuorios entregados por terceros. Vistos los preceptos citados y los de general aplicación, el Consejo 21 / 22

71 HA RESUELTO Único. Declarar que no han resultado acreditadas las infracciones imputadas por el artículo 6 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, a las mercantiles NUEVO TANATORIO, TANATORIO CONEJERO E HIJOS, TANATORIO LA MAGDALENA, TANATORIO CENTRO (PELLICER), TANATORIOS Y SERVICIOS (REMSA). Comuníquese esta Resolución a la Dirección General de Defensa de la Competencia y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso en vía administrativa, pudiendo interponer recurso Contencioso-Administrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de dos meses contados desde la notificación de esta Resolución. 22 / 22

72 RESOLUCIÓN Expt. r 725/07 Servicios Funerarios Granada (2713/06 del Servicio) CONSEJO Sres./Sras. D. Luis Berenguer Fuster, Presidente D. Fernando Torremocha García-Sáenz, Consejero D. Emilio Conde Fernández-Oliva, Consejero D. Miguel Cuerdo Mir, Consejero Dª. Pilar Sánchez Núñez, Consejera D. Julio Costas Comesaña, Consejero Dª. Mª. Jesús González López, Consejera Dª. Inmaculada Gutiérrez Carrizo, Consejera En Madrid, a 27 de Septiembre del EL CONSEJO DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LA COMPETENCIA, con la composición expresada al margen y siendo Ponente el Consejero Don Fernando Torremocha y García-Sáenz, ha dictado RESOLUCION en el Expediente r 725/07 interpuesto por EMUCESA, Empresa Municipal del Cementerio y Servicios Funerarios de Granada S.A., contra el Acuerdo de Archivo del Servicio de Defensa de la Competencia de 24 de Abril del ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La Entidad Mercantil EMUCESA, Empresa Municipal del Cementerio y Servicios Funerarios de Granada S.A., en escrito fechado el día 12 de Junio del 2006 (Folios 1 y siguientes) denuncia ante el Servicio de Defensa de la Competencia a las entidades mercantiles Funeraria Romero S.L., y Servicios Funerarios El Romeral S.L., a fin de que, previa la oportuna investigación se depuren las responsabilidades en que haya podido incurrir. SEGUNDO.- El Servicio de Defensa de la Competencia dicta acuerdo de llevar a cabo una información reservada ex Artículo de la Ley 16/1989 de 17 de Julio de Defensa de la Competencia. TERCERO.- El Servicio de Defensa de la Competencia, el día 24 de Abril del 2007, dicta Acuerdo de Archivo de la denuncia presentada al no observarse indicios racionales de conductas prohibidas por la LDC. 1 / 8

73 CUARTO.- La entidad mercantil denunciante, EMUCESA, interpuso Recurso contra el Acuerdo de Archivo de 24 de Abril del 2007, del que ha conocido este Tribunal de Defensa de la Competencia. QUINTO.- El Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia (sucesor por Ley del extinto Tribunal de Defensa de la Competencia) deliberó y falló este expediente en su Plenario del día 27 de Septiembre del SEXTO.- Son partes interesadas en el mismo, de una la entidad mercantil denunciante EMUCESA, Empresa Municipal del Cementerio y Servicios Funerarios de Granada S.A., y de otra, las denunciadas Funeraria Romero S.L., y Servicios Funerarios El Romeral S.L. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El Servicio de Defensa de la Competencia ha conocido del escrito denuncia interpuesto por EMUCESA-EMPRESA MUNICIPAL DE CEMENTERIO Y SERVICIOS FUNERARIOS DE GRANADA S.A., contra las Entidades Mercantiles Funeraria Romero S.L., y Servicios Funerarios El Romeral S.L., por prácticas restrictivas de la competencia. El Servicio de Defensa de la Competencia el día 24 de Abril del 2007 dicta Acuerdo de Archivo al no observarse indicios racionales de conductas prohibidas por la LDC, con amparo en lo dispuesto en el Artículo 36 de dicha Ley de Defensa de la Competencia. La Entidad Mercantil denunciante interpuso Recurso contra el Acuerdo de Archivo, en base a los siguientes Motivos: infracción del Artículo 80 de la Ley 30/1992 (motivo primero); y disconformidad en cuanto al fondo de la cuestión denunciada (Motivos segundo y tercero). SEGUNDO.- Es un hecho indubitado, cierto y fehaciente, en cuanto no ha sido ni combatido, ni desvirtuado de contrario, la valoración desarrollada por el Servicio de Defensa de la Competencia, que le lleva a dictar el Acuerdo de Archivo, que hacemos nuestra, del siguiente tenor: De los hechos denunciados se deduce que pueden apreciarse dos tipos de manifestaciones supuestamente desleales, unas referidas a los precios y otras que se refieren al funcionamiento de EMUCESA. Tal como indica la jurisprudencia referida a infracciones del art. 7 y 9 de la LCD, han de analizarse los hechos para observar si los 2 / 8

74 mismos responden a los requisitos de veracidad, exactitud, corrección y pertinencia. 1. Si se analizan las manifestaciones referidas a precios, hasta principios de 2005, éstas constataban únicamente que los precios de las empresas de Manuel Romero eran inferiores a los de EMUCESA y efectivamente (CUADRO III) los precios cobrados por tanatorio El Romeral por los servicios de tanatorio y cremación hasta 2005 han sido inferiores a los de EMUCESA. Las supuestas manifestaciones realizadas por empleados de tanatorio El Romeral a finales de mayo de 2006 según indicaciones de un familiar de un fallecido que lo rubrica de su puño y letra, aunque manifiesta no conocer exactamente quién le ha informado, se refieren al precio del servicio funerario en su conjunto, indicando que éste es más barato que en EMUCESA. Si se analizan los precios para el año 2006, se observa que la suma de los precios de tanatorio y cremación es inferior en tanatorio El Romeral (750 ) que en EMUCESA (851 ). De lo anterior se puede concluir que las afirmaciones atribuidas a empleados de El Romeral, se pueden considerar exactas y pertinentes y por lo tanto no hay indicios de que puedan considerarse prohibidas por los art. 7 y 9 de la LCD. 2. En relación con el funcionamiento y horario de EMUCESA, si se analizan las afirmaciones supuestamente realizadas por empleados de El Romeral, de considerarse acreditadas podrían incurrir en deslealtad, al ser inexactas dado que no se ajustan a la verdad. No obstante, tal como han venido indicando los tribunales ordinarios en su jurisprudencia la sola existencia de un hecho concurrencial engañoso no basta para que un acto de engaño se considere susceptible de infringir la norma. Para que un acto de engaño sea tenido como tal, éste ha de ser objetivamente relevante para influir en la decisión que el consumidor adopte en el mercado. Manifestaciones de este tipo podrían dar lugar a que el consumidor tome la decisión de llevar al fallecido al tanatorio de la denunciada en detrimento de la denunciante. No obstante, no hay constancia de que Funeraria Romero o tanatorio El Romeral 3 / 8

75 hayan dado indicaciones a sus empleados para que realicen afirmaciones incorrectas sobre si hay o no tanatosalas libres en EMUCESA o si se realizan o no cremaciones a partir de determinadas horas o en fechas concretas, con el objeto de conseguir clientes en su beneficio. Tampoco hay prueba de que la decisión de llevar a los fallecidos al tanatorio de la denunciada sea debida a declaraciones de sus empleados u otras fuentes indeterminadas que los familiares de los fallecidos no han sabido precisar. En conclusión, de los hechos denunciados no puede apreciarse la existencia de actos desleales de los incluidos en la LCD en los que pudieran estar implicadas las empresas denunciadas. A mayor abundamiento, aún en el caso de que pudieran apreciarse indicios de existencia de competencia desleal, no ha quedado acreditado que las actuaciones de las empresas denunciadas falseen sensiblemente la competencia y afecten al interés publico en el mercado de servicios de tanatorio y cremación de Granada. Por un lado, la jurisprudencia de los tribunales ordinarios en recursos a casos del TDC referidos a infracciones del art. 7 de la LDC en relación con los art. 7 y 9 de la LCD, concluye que es la amplia difusión de los actos desleales, que aumentaría la capacidad de derivar clientes hacia la empresa denunciada, lo que daría lugar a una ventaja concurrencial que, por tanto, produciría una importante distorsión de la competencia. En el presente caso, no se habría dado difusión a lo denunciado por EMUCESA, salvo la mera información oral, en su caso. Por otro lado los hechos denunciados son puntuales, estando relacionados con un porcentaje inferior al 0,2% de los servicios de tanatorio realizados por la entidad denunciante y al 0,5% de los servicios de cremación. Tal como puede apreciarse en el epígrafe correspondiente al mercado, EMUCESA tiene una posición preponderante en el mercado de servicios funerarios de Granada y alrededores, teniendo el monopolio de la gestión de servicios de tanatorio, cementerio y cremación en Granada capital, por lo que la capacidad para competir del resto de tanatorios y crematorios cercanos, entre los que se encuentra la denunciante, se ve muy limitada ya que los familiares de personas fallecidas en la capital van a elegir, por lógica, que su 4 / 8

76 familiar sea trasladado al tanatorio de la capital y si tienen que realizar una cremación que ésta se realice allí. Igualmente, de los datos reflejados en los cuadros I y II puede deducirse que no ha habido efectos en el mercado ni se han puesto en peligro las condiciones normales de competencia. La empresa EMUCESA no sólo no ha visto disminuidos el número de servicios de tanatorio y crematorio desde el año 2004, sino que los ha visto aumentados, manteniéndose en un porcentaje de servicios muy similar. Por todo ello, no puede considerarse que las supuestas declaraciones de empleados de Funeraria Romero y Tanatorio El Romeral relacionadas con precios y condiciones de los servicios de tanatorio y cremación de la empresa EMUCESA hayan afectado sensiblemente a la competencia en el mercado de los citados servicios en Granada y alrededores. Sentado lo anterior, debemos desestimar el Recurso interpuesto por la Entidad Mercantil denunciante en lo atañente a los motivos segundo y tercero. TERCERO.- Desarrollo particular merece el motivo primero del Recurso, esto es, la infracción del Artículo 80 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 1º Es un hecho cierto y acreditado en el Expediente que, tras el escrito de denuncia presentado por EMUCESA, el Servicio de Defensa de la Competencia ACUERDA de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 36.3 de la Ley 16/1989 de 17 de Julio, de Defensa de la Competencia llevar a cabo una información reservada como diligencia previa a la incoación del correspondiente expediente sancionador, si procediere en su caso. Con base en dicho Acuerdo, el Servicio de Defensa de la Competencia se muestra especialmente activo, no sólo en requerir a la entidad mercantil denunciante una serie de informaciones y datos, que entiende necesarios, sino en la práctica de una serie de testificales y demás pruebas, que vienen recogidas (expresa y concretamente) en el Acuerdo de Archivo (que no de sobreseimiento, como la parte equivocadamente dice). Ello nos lleva a concluir en el sentido que la parte denunciante no pueda alegar falta de tutela efectiva, por inexistencia de práctica de pruebas y/o por carecer el Acuerdo de Archivo de suficiente motivación. Su lectura 5 / 8

77 acredita suficientemente que, tras la práctica de pruebas (documentales y periciales) los hechos denunciados no vulneran los preceptos legales citados, item más cuando en amparo del archivo, cita no sólo doctrina de este Tribunal de Defensa de la Competencia, sino también de los tribunales del orden jurisdiccional civil. 2º Es un hecho cierto y acreditado en el Expediente que la entidad mercantil denunciante eleva a este Tribunal de Defensa de la Competencia un escueto escrito (Folio 1) y que merece ser transcrito en su literalidad: DON J. A. F. U., Abogado, con D.N.I. xxx, y domicilio que designa a efectos de notificaciones en Granada, en C/ Candiota 4 (18001), actuando en representación de EMUCESA-EMPRESA MUNICIPAL DE CEMENTERIO Y SERVICIOS FUNERARIOS DE GRANADA S.A., cuya representación consta acreditada en el expediente que se dirá, como mejor proceda en derecho COMPAREZCO Y DIGO: Que por medio del presente escrito, y conforme al art. 47 de la Ley 16/1989 de Defensa de la Competencia, vengo a interponer RECURSO contra la Resolución dictada en fecha 24 de abril de (notificada el 27 de abril), por el Subdirector General sobre Conductas Restrictivas de la Competencia, en expediente Rfª 2713/06 EMT/jc., por la que se acuerda el archivo del citado expediente, relativo a denuncia formulada por mi mandante EMUCESA contra Funeraria Romero y Servicios Funerarios El Romeral S.L., de la que se acompaña copia. Sin perjuicio de las alegaciones que en su momento se deducirán conforme al art de la LDC, desde ahora viene a poner de manifiesto nuestra disconformidad con la fundamentación del acuerdo de archivo, por cuanto que las manifestaciones falsas recogidas por los familiares de fallecidos respecto de aspectos del funcionamiento de MUCESA tienen una procedencia evidente de las empresas denunciadas, que se lucran con su resultado, y son constitutivas de conductas prohibidas en los términos de la LDC. Por lo que procede y SOLICITA: Que, teniendo por presentado este escrito, con el documento que se le une, se sirva admitirlo, tenerme por parte en nombre de quien comparezco y recabar el expediente, poniéndolo de manifiesto para alegaciones y prueba, y en definitiva dictar 6 / 8

78 resolución por la que, revocando la impugnada, estime la existencia de conductas prohibidas y determine su cesación con las consecuencias inherentes. Granada, para Madrid, 8 de mayo de Escrito de recurso que mereció una comunicación interlocutoria de este Tribunal de Defensa de la Competencia (Folio 9) en la que se le pone de manifiesto que dicho escrito tiene el defecto de no expresar, como exigen los artículos 70.1b y 110.1b de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las razones de la impugnación del Acuerdo recurrido. Comunicación que posibilita a la entidad mercantil denunciante, formular un escrito de recurso siquiera lo sea escueto y un tanto difuso, como lo es el obrante en el expediente (Folios 10 y 11). Consecuentemente con ello, la entidad mercantil denunciante no pueda alegar seriamente el habérsele producido una indefensión, por inexistencia de motivación. Antes al contrario, debe decirse que la desestimación de su propuesta (denuncia) por inexistencia de conducta sancionable, no es equivalente en Derecho a falta de motivación o vulneración del precepto normativo citado (Artículo 80). 3º Finalmente decir que, la conducta seguida en todo momento por la entidad mercantil denunciante, tanto ante el Servicio de Defensa de la Competencia, como ante este Tribunal de Defensa de la Competencia raya en los límites de la temeridad procesal. No podemos asumir que la entidad mercantil denunciante en su escrito de recurso vierta expresiones tales como malas artes; que la decisión del Servicio se funda adoptando una postura tuitiva de la empresa más pequeña lo que equivaldría sensu estricto a dictar una resolución prevaricadora; engaño a los usuarios Lo que nos lleva a desestimar el recurso también por el primero de sus motivos. Vistos los preceptos citados y los demás de general aplicación, CONSEJO EL HA RESUELTO DESESTIMAR el Recurso interpuesto por la entidad mercantil denunciante, EMUCESA, Empresa Municipal de Cementerio y Servicios Funerarios de 7 / 8

79 Granada S.A., contra el Acuerdo de Archivo dictado por el Servicio de Defensa de la Competencia el día 24 de Abril del 2007, que mantenemos en todos sus pronunciamientos. Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Investigación y notifíquese a las partes interesadas, haciéndoseles saber que es definitiva en vía administrativa y que contra la misma no cabe recurso alguno, pudiendo interponer únicamente Recurso Contencioso-Administrativo ante la Audiencia Nacional en el plazo de DOS MESES contados desde el siguiente al de la notificación de ésta nuestra Resolución. 8 / 8

80 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Décision n 08-D-09 du 6 mai 2008 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des pompes funèbres à Lyon et dans son agglomération Le Conseil de la concurrence (section IV), Vu la lettre du 26 juillet 2002, enregistrée sous le numéro 02/0069 F, par laquelle la SARL Pompes funèbres Viollet a saisi le Conseil de la concurrence de pratiques mises en œuvre dans le secteur des pompes funèbres à Lyon et dans son agglomération ; Vu le livre IV du Code de commerce relatif à la liberté des prix et de la concurrence ; Vu les observations présentées par la ville de Lyon pour la régie municipale des pompes funèbres, la société OGF, le centre hospitalier Saint-Joseph Saint-Luc, la clinique mutualiste Eugène André, la clinique de la Sauvegarde, la polyclinique Pasteur, la clinique du Grand Large, la clinique La Roseraie, la polyclinique des Minguettes, le centre hospitalier Le Vinatier, ainsi que par le commissaire du Gouvernement ; Vu les autres pièces du dossier ; Le rapporteur, le rapporteur général adjoint, le commissaire du Gouvernement, les sociétés Viollet et OGF, la ville de Lyon, le Syndicat intercommunal des pompes funèbres de l agglomération lyonnaise, le centre hospitalier Saint-Joseph Saint-Luc, la clinique de la Sauvegarde, la polyclinique Pasteur, entendus lors de la séance du 19 février 2008, la clinique mutualiste DE Lyon Clinique Eugène André, la clinique du Grand Large, la clinique La Roseraie, la polyclinique des Minguettes et le centre hospitalier Le Vinatier ayant été régulièrement convoqués ; Adopte la décision suivante :

81 I. Constatations A. LA PROCÉDURE 1. Dans sa saisine, la société Viollet estime que la société OGF et la régie municipale des pompes funèbres de Lyon ont mis en œuvre des pratiques susceptibles de fausser le jeu de la concurrence dans le secteur des pompes funèbres à Lyon et dans son agglomération. 2. Elle soupçonne en particulier la mairie de Lyon, gestionnaire du centre funéraire municipal, et la société OGF de se partager le marché des pompes funèbres de la communauté urbaine. Selon elle, OGF ne vient pas attaquer la position dominante de la régie municipale à Lyon intra muros. En contrepartie, cette entreprise aurait bénéficié de facilités administratives pour implanter des chambres funéraires dans toute l agglomération et aurait, par l intermédiaire de sa filiale de transport la CGPF, reçu de la ville l exclusivité du transport des corps avant mise en bière en provenance des hôpitaux situés à Lyon et dans la proche banlieue. Elle estime enfin que tant la régie municipale que la société OGF ont mis en place des conditions de transport et d accueil des défunts dans leurs chambres funéraires qui captent la demande des familles pour l organisation des obsèques. 3. Le 5 juin 2003, une demande d'enquête dont les orientations ont été définies par le rapporteur a été envoyée au directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Le rapport d'enquête de la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du Rhône a été adressé au Conseil le 27 février Au vu des éléments recueillis, une notification de griefs a été envoyée le 5 avril 2007 à la régie municipale des pompes funèbres de la ville de Lyon, à la société OGF ainsi qu au centre hospitalier Saint-Joseph Saint-Luc, à la clinique mutualiste Eugène André, à la clinique de la Sauvegarde, à la polyclinique Pasteur, à la clinique de Grand Large, à la clinique La Roseraie, à la polyclinique des Minguettes et au centre hospitalier Le Vinatier. 5. Dans son mémoire adressé le 15 novembre 2007 en réponse au rapport communiqué à toutes les parties le 17 septembre 2007, la société Viollet a produit des témoignages de familles attestant que les établissements de santé concernés par la présente procédure ont procédé sans leur autorisation au transfert des corps de leurs proches décédés dans la chambre funéraire de la régie municipale ou d OGF. Ces témoignages portent sur trois décès en 2001 à la clinique mutualiste Eugène André, un décès en 2004 au centre hospitalier Saint Joseph Saint Luc, deux décès en 2001 et 2004 à l hôpital Le Vinatier, un décès en 2004 à la clinique du Grand Large. Elle a cité le cas de la fille d une personne décédée dans ce dernier établissement en septembre 2007 à laquelle le personnel soignant n a pas été en mesure de donner les coordonnées d une société de pompes funèbres autre que OGF. Elle a présenté également des photographies prises en décembre 2005 par un huissier de justice montrant, selon elle, un agencement extérieur des locaux des chambres funéraires de Lyon, Saint Priest et Vénissieux destiné à capter le choix des familles pour l organisation des obsèques. Enfin, elle a reproché à la ville de Lyon d avoir organisé le transport systématique à la chambre funéraire de la régie municipale des personnes 2

82 décédées sur la voie publique ou pour une cause inconnue et qui font l objet d une autopsie à l Institut médico-légal. B. LE SECTEUR ET LES ENTREPRISES EN CAUSE 1. LE SERVICE DES POMPES FUNÈBRES 6. Le service des pompes funèbres comprend le service intérieur, le service extérieur et les services des prestations libres. 7. Le service intérieur est rendu à l intérieur des édifices religieux et relève du service des cultes. 8. Le service extérieur des pompes funèbres était une mission de service public qui, en application de la loi du 28 décembre 1904, relevait de la compétence exclusive des communes. L article L du code des communes dressait la liste limitative des prestations comprises dans la mission : le transport des corps après la mise en bière, la fourniture des corbillards, des cercueils, des tentures extérieures des maisons mortuaires, les voitures de deuil ainsi que les fournitures et le personnel nécessaires aux inhumations, exhumations et crémations. Depuis la loi n du 8 janvier 1993, le service extérieur des pompes funèbres constitue un service public industriel et commercial. Il comporte diverses prestations limitativement énumérées à l article L du code général des collectivités territoriales (CGCT). Relèvent ainsi du service extérieur : «le transport des corps avant et après la mise en bière ; l organisation des obsèques, les soins de conservation ; la fourniture des housses, des cercueils et de leurs accessoires intérieurs et extérieurs ainsi que des urnes cinéraires ; la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires (disposition abrogée par l ordonnance n du 28 juillet 2005) ; la gestion et l utilisation des chambres funéraires ; la fourniture des corbillards et des voitures de deuil ; la fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations, à l exception des plaques funéraires, emblèmes religieux, fleurs, travaux divers d imprimerie et de la marbrerie funéraire.» La loi n du 8 janvier 1993 a par ailleurs mis fin au monopole conféré aux communes dans le domaine funéraire. Désormais, le service extérieur des pompes funèbres peut être assuré non seulement par les communes ou leurs délégataires mais aussi par toute entreprise ou association bénéficiaire d une habilitation délivrée par le représentant de l État dans le département en application des dispositions de l article L du CGCT. 9. Les prestations libres dépendent de la seule initiative des familles des défunts. Elles correspondent, par exemple, à la mise en bière, à la fourniture de fleurs, aux travaux de marbrerie ou encore à l entretien des tombes. 2. LE RÉGIME JURIDIQUE DES CHAMBRES FUNÉRAIRES a) La création des chambres funéraires 10. Les chambres funéraires sont des locaux composés en général de casiers réfrigérés de dépôt, de salles de soins aux corps et de salons accessibles aux proches des défunts pour se recueillir. Elles ont commencé à se développer en France à partir des années 60 et ont été 3

83 régies dans un premier temps par un décret du 2 janvier 1968 qui disposait que toute personne décédée hors de son domicile pouvait être transportée à la chambre funéraire la plus proche, à la demande de celui chez qui le décès a eu lieu. 11. L article L dispose aujourd hui que «les chambres funéraires ont pour objet de recevoir, avant l inhumation ou la crémation, le corps des personnes décédées». La loi n du 8 janvier 1993 a inclus la gestion et l utilisation des chambres funéraires dans le service extérieur des pompes funèbres (article L CGCT). Elles peuvent donc être gérées aussi bien par une collectivité publique que par une entité de droit privé dûment habilitée. 12. Selon l article R du CGCT, «la création ou l extension d une chambre funéraire est autorisée par le préfet ( ). L autorisation ne peut être refusée qu en cas d atteinte à l ordre public ou de danger pour la salubrité publique». 13. La chambre funéraire doit répondre à un certain nombre de prescriptions techniques fixées aux articles R et suivants du CGCT. 14. Les chambres funéraires se distinguent des chambres mortuaires. Ces dernières sont des équipements hospitaliers permettant le dépôt et le séjour du corps d une personne décédée dans l établissement. Elles ne font pas partie du service extérieur des pompes funèbres. Les établissements de santé publics ou privés qui enregistrent au moins 200 décès par an doivent disposer d une chambre mortuaire (articles L et R CGCT). b) Le transport des défunts dans les chambres funéraires 15. Aux termes de l article R du CGCT, «l admission en chambre funéraire intervient dans un délai de 24 heures à compter du décès. Le délai est porté à 48 heures lorsque le corps a subi les soins de conservation prévus à l article R Elle a lieu sur demande écrite : - soit de toute personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles et justifie de son état civil et de son domicile ; - soit de la personne chez qui le décès a eu lieu, à condition qu elle atteste par écrit qu il lui a été impossible de joindre ou de trouver l une des personnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles ; - soit du directeur de l établissement, dans le cas de décès dans un établissement de santé public ou privé qui n entre pas dans la catégorie de ceux devant disposer obligatoirement d une chambre mortuaire conformément à l article L , sous la condition qu il atteste par écrit qu il lui a été impossible de joindre ou de retrouver dans un délai de 10 heures à compter du décès l une des personnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles». 16. L article R du CGCT indique que «lorsque le transfert à une chambre funéraire du corps d une personne décédée dans un établissement de santé public ou privé, qui n entre pas dans la catégorie de ceux devant disposer obligatoirement d une chambre mortuaire conformément à l article L , a été opéré à la demande du directeur de l établissement, les frais résultant du transport à la chambre funéraire sont à la charge de l établissement ainsi que les frais de séjour durant les trois premiers jours suivant l admission». 17. Enfin, l article L du même code précise que : «Les établissements publics et privés qui assurent le transport de corps avant mise en bière et le transfert de corps vers une chambre funéraire doivent être titulaires de l habilitation prévue à l article L » 18. Le Conseil d État, dans un avis n du 24 mars 1995, a estimé que l article L du code des communes qui autorise les établissements de santé publics ou privés 4

84 à assurer le transport des corps avant mise en bière dans une chambre funéraire, devait être interprété strictement, c est-à-dire comme permettant seulement à ces établissements d assurer un tel transport mais non de conclure des conventions pour les faire effectuer par des opérateurs funéraires. Il a ajouté qu une telle convention était possible dans le seul cas où le directeur de l établissement n a pas pu joindre la famille dans un délai de 10 heures après le décès : «Toutefois une telle convention, passée avec un ou plusieurs opérateurs, est possible pour assurer le transport du corps dans les cas, et seulement dans les cas, où l admission en chambre funéraire est demandée par le directeur d un établissement dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l article R du code des communes». c) La gestion des chambres funéraires 19. Un opérateur de pompes funèbres possédant une chambre funéraire détient par rapport aux autres opérateurs un atout concurrentiel qui résulte notamment de la proximité immédiate de la chambre funéraire de ses locaux commerciaux. Il est en effet le premier à rencontrer les familles des défunts et ainsi à pouvoir leur proposer ses services pour l organisation des obsèques. 20. Pour éviter que la concurrence ne soit faussée par la détention de cette structure, la loi n du 8 janvier 1993 a mis à la charge du gestionnaire de la chambre funéraire une série d obligations. L article L du CGCT prévoit ainsi que les chambres funéraires doivent se situer dans des locaux distincts de ceux où le gestionnaire offre éventuellement les autres prestations énumérées par l article L du CGCT. Dans le même sens, l article R du CGCT indique que «la liste des régies, entreprises et associations et de leurs établissements, doit être affichée dans les locaux d accueil des chambres funéraires, des chambres mortuaires et des crématorium et y être disponible. Elle est établie par le préfet du département où sont situées ces installations ( ). Elle est mise à jour chaque année». Le législateur a clairement affiché sa volonté que les personnes devant pourvoir aux obsèques puissent librement choisir l opérateur chargé d effectuer les prestations autres que le séjour en chambre funéraire. 3. LE SECTEUR DES POMPES À LYON ET DANS LA «COURLY» (COMMUNAUTÉ URBAINE DE LYON) a) Les opérateurs sur le marché 21. La liste préfectorale des établissements agréés à la date du 22 août 2003 pour l organisation des funérailles figurant ci-après concerne l arrondissement de Lyon, soit la ville de Lyon et la moitié sud du département du Rhône. 5

85 Nom des établissements organisant des funérailles Bron PFG ROC ECLERC 5, avenue du Doyen Lépine 52, avenue Franklin Roosevelt Caluire-et-Cuire PFG 71, rue F. Peissel Craponne PFG 22, avenue Edouard Millaud Décines-Charpieu PFG 87, avenue Jean Jaurès Limonest PFG 6, place du Griffon Lyon PF Rozier 153, cours Albert Thomas Lyon PF Municipales PFG Roc Eclerc 61, rue Philippe de Lassalle 1, rue Victor Fort 89/91, Grande rue de la Croix Rousse Lyon PFG 9, avenue Barthélémy Buyer Lyon PFG PF Rozier PF Municipales 13, avenue Jean Jaurès 182, avenue Berthelot 177, avenue Berthelot Lyon PFG 160, cours Albert Thomas Meyzieu PF Viollet PFG 23, rue de la République 27, rue de la République Neuville/Saône PFG 3, quai Armand Barbès Pierre Bénite Roc Eclerc 14, place Jean Jaurès Rillieux-la-Pape PF Pinault 2, rue Général Brosset Sainte-Foy-lès-Lyon PFG 37, chemin de Montray Saint-Genis-Laval PFG 107, rue Jules Guesde Saint-Priest PFG PF Viollet 26, rue de l Égalité 26, rue Henri Maréchal Tassin-la-Demi-Lune PFG Entreprise Geay-Giroud Vénissieux PFG 45, chemin de Feyzin Villeurbasse PF Municipales 15, rue du Cimetière PF du Rhône 61, rue Racine PFG 22, rue Gabriel Péri PF Villeurbannaises 18/22, rue du Cimetière 14, avenue de la République 21, avenue du nouveau Cimetière 22. Le secteur comporte dix chambres funéraires : une à Lyon et une à Villeurbanne gérées à l époque des faits par des régies municipales, six appartenant à OGF situées à Caluire-et-Cuire, Ecully, Neuville-sur-Saône, Saint-Genis Laval, Vénissieux et Saint-Priest et deux gérées par la SAUR à Bron et à Rilleux-la-Pape. La régie municipale des pompes funèbres de Lyon 23. Les pompes funèbres municipales de Lyon comptent deux établissements, dont le principal est situé dans le 8 ème arrondissement de Lyon. 24. La régie gère la seule chambre funéraire de Lyon située 177, avenue Berthelot. 25. Le chiffre d affaires de la régie a progressé entre 2000 et 2002 : de 5,7 millions d euros en 2000 et 2001 à 6,6 millions d euros en Par délibérations du conseil municipal des 27 octobre et 15 novembre 2005, la ville de Lyon a décidé d adhérer avec la ville de Villeurbanne à un syndicat intercommunal créé aux fins de gérer leurs services funéraires. Dénommé Pompes funèbres intercommunales de l agglomération lyonnaise (PFIAL), ce syndicat, qui a son siège dans les locaux de l ancienne régie de la ville de Lyon, a débuté son activité le 1 er janvier 2006 et assure la 6

86 continuité économique et fonctionnelle de cette dernière au nom de laquelle il a produit un mémoire en réponse au rapport. La SA OGF 27. Après avoir appartenu à la Lyonnaise des eaux, les sociétés du groupe OGF sont passées en 1995 sous le contrôle de la SCI (Services Corporation International), leader mondial des services funéraires. En 1998, toutes les sociétés régionales du groupe ont fusionné pour constituer la SA OGF. Un accord a été conclu en 2004 par le fonds d investissement américain Vestar capital partners pour l acquisition du capital d OGF. 28. La SA OGF exploite son activité de pompes funèbres sous la dénomination commerciale de Pompes Funèbres Générales ou PFG. Dans la suite de la présente décision, pour la clarté de l exposé, il sera fait référence à «OGF-PFG» 29. Le groupe OGF-PFG exploite les marques nationales PFG (533 agences), Roblot (48 agences), Henri de Borniol, Funespace et plus de 180 enseignes régionales. Il gère sur le territoire national 340 chambres funéraires. En 2002, il a réalisé près de obsèques et un chiffre d affaires supérieur à 500 millions d euros. Au regard du nombre total de décès ( ), la part de marché du groupe au niveau national avoisine les 25 %. 30. Sur le territoire de La Courly, OGF-PFG compte 17 établissements et deux chambres funéraires : l une située à Saint-Priest, l autre à Vénissieux. Elle détient également des clefs de la chambre funéraire de Lyon, dont elle disposait d abord par l intermédiaire de sa filiale CGPF qui assurait le transport de défunts jusqu au site, puis directement lorsqu elle a repris les activités de sa filiale. Dans cette zone, son chiffre d affaires a progressé de 8,8 millions d euros en 2000 à 10,8 millions d euros en Les autres opérateurs 31. Parmi les autres opérateurs présents dans la Courly, on compte : - la SA pompes funèbres Roc Eclerc, entreprise franchisée de Michel Leclerc. Elle est implantée à Bron, Pierre-Bénite et Lyon depuis février Son chiffre d affaires a progressé entre 2000 et 2002, passant de 2,5 millions d euros en 2000 à 2,6 millions d euros en 2001 et 2,9 millions d euros en Les pompes funèbres Rozier qui disposent de deux établissements situés, l un à proximité de l hôpital Édouard Herriot, l autre en face du bâtiment des pompes funèbres municipales. Le chiffre d affaires, après avoir baissé de 9 % en 2002 (passant de 1,55 à 1,41 millions d euros) est remonté à 1,52 millions d euros en Les pompes funèbres Pinault qui exploitent deux bureaux commerciaux, l un dans le Rhône à Rillieux-la-Pape, l autre à Miribel dans l Ain, commune limitrophe. Le chiffre d affaires de ses deux bureaux est en progression régulière depuis Les pompes funèbres Viollet qui ont deux établissements, l un à Meyzieu, l autre à Saint-Priest. Le chiffre d affaires global est en légère baisse entre 2000 et 2002, passant de euros pour 15 mois (octobre 2000 à décembre 2001) à euros pour Les pompes funèbres du Rhône qui sont situées au centre ville de Villeurbanne. Leur chiffre d affaires de 2001 et 2002 a baissé par rapport à celui de 2000 (0,85 contre 0,92 million d euros). 7

87 b) Le nombre de décès enregistrés dans les communes de Lyon, Vénissieux et Saint-Priest Décès enregistrés à Lyon 32. Le tableau suivant recense les décès survenus sur la commune de Lyon et enregistrés à l état civil : habitants AU 30 NOV-03 Données issues du service de l'état civil Lyon 1er arrondissement Lyon 2ème arrondissement Lyon 3ème arrondissement Lyon 4ème arrondissement Lyon 5ème arrondissement Lyon 6ème arrondissement Lyon 7ème arrondissement Lyon 8ème arrondissement Lyon 10ème arrondissement dont Décès à Lyon de résidents Lyonnais Décès à Lyon de résidents extérieurs Décès enregistrés à Vénissieux 33. Le tableau suivant recense les décès enregistrées à Vénissieux : habitants Décès enregistrés Décès sur la commune Décès au domicile 46 % 54 % 48 % 44 % Décès à la clinique 50 % 32 % 41 % 45 % Les décès au domicile comprennent les décès survenus dans les maisons de retraite si le défunt y résidait depuis plus de trois mois. Le registre des entrées de la chambre funéraire de Vénissieux permet de localiser les lieux de décès des défunts en établissement de soins ou de séjour : 8

88 ÉTABLISSEMENTS TOTAL Le Solidage La Roseraie Les Minguettes H.E.H Neuro-Cardio Le Vinatier Décès enregistrés à Saint Priest 34. Le tableau suivant recense les décès enregistrés à Saint-Priest : habitants Décès enregistrés Décès sur la commune Décès hors commune Le registre des entrées de la chambre funéraire de Saint-Priest indique que les origines des décès sont partagées entre les domiciles et le principal établissement de soins, à savoir la polyclinique Pasteur. Part des personnes décédées à Vénissieux et Saint-Priest transportées dans les chambres funéraires des deux villes Vénissieux Décès enregistrés sur la commune Nombre d admissions à la chambre funéraire 132 (66 %) 110 (86,6 %) 125 (75,7 %) 129 (80,1 %) Saint-Priest Décès enregistrés sur la commune Nombre d admissions à la chambre funéraire 42 (41,1 %) 49 (45,3 %) 36 (36 %) 43 (40,1 %) c) Part de marché des principaux opérateurs Parts de marché concernant l organisation des obsèques sur la Courly 35. A partir des informations recueillies par les enquêteurs auprès des opérateurs de pompes funèbres (cote 120), il a été possible de dresser le tableau suivant qui indique la part des principaux opérateurs dans l organisation des obsèques des personnes décédées sur l ensemble de la Courly : 9

89 Part des opérateurs PF municipales de Lyon ,37 % ,256 % ,66 % ,82 % PFG (Courly) ,71 % ,50 % ,23 % ,46 % Roc Eclerc (Courly) ,48 % ,38 % ,48 % ,54 % PF Rozier 603 6,70 % 665 7,39 % 667 7,41 % 629 6,99 % PF du Rhône 430 4,78 % 438 4,87 % 409 4,54 % 396 4,40 % PF Pinault 437 4,86 % 511 5,68 % 492 5,47 % 406 4,51 % PF Viollet Meyzieu 163 1,81 % 151 1,67 % Établissements rachetés en 2000 PF Viollet Saint-Priest 92 0,47 % 69 0,77 % Total ,89 % ,07 % ,07 % ,17 % Parts de marché concernant l organisation des obsèques à Lyon 36. Pour les personnes décédées à Lyon, la part des principaux opérateurs dans l organisation des obsèques calculée en pourcentage des décès, a évolué selon les chiffres présentés dans le tableau suivant : Année mars 98 à décembre (au 19 septembre) PFM Lyon 34,53 38,42 37,27 36,35 37,83 34,30 PFG 25,59 24,20 24,53 24,91 24,09 27,20 Roc Eclerc 7,52 7,50 7,40 7,24 8,59 8,76 Rozier 9,34 8,23 8,57 8,21 7,78 7,60 Rhône 4,75 4,03 4,48 3,93 3,14 3,15 Musulmanes 1,01 0,29 0,56 0,82 1,83 1,96 Viollet 0,38 0,65 0,80 1,13 1,35 0,81 PFM Villeurbanne 3,29 2,84 2,79 2,46 3,24 3,55 Base nombre décès Part d OGF-PFG dans le transport des corps des personnes décédées dans les hôpitaux de la Courly 37. Le tableau suivant montre que la CGPF, filiale du groupe OGF-PFG, réalise entre 63 et 100 % selon les cas des enlèvements des corps des personnes décédées dans les établissements de santé de Lyon et de son agglomération et qui sont transportées au funérarium municipal ou dans les chambres funéraires d OGF-PFG. 10

90 Transferts de corps avant mise en bière effectués par la C.G.P.F De la clinique Saint-Joseph & Saint-Luc vers funérarium de Lyon soit en % des décès De la clinique Eugène André vers funérarium de Lyon soit en % des décès De la clinique de la Sauvegarde vers funérarium de Lyon soit en % des décès De l hôpital du Vinatier vers funérarium de Vénissieux soit en % des décès De la clinique des Minguettes vers funérarium de Vénissieux soit en % des décès De la clinique de la Roseraie vers funérarium de Vénissieux soit en % des décès De la clinique Pasteur vers funérarium de Saint-Priest soit en % des décès % Pas de données Pas de données Pas de données % % % % % % % % Pas d accord % % % % % % % Parts de marché concernant l organisation des obsèques des personnes transportées au funérarium de la ville de Lyon 38. Le tableau suivant présente le nombre d obsèques réalisées par la régie municipale et par les principales entreprises pour les défunts qui ont séjourné au funérarium et dont les obsèques ont été organisées à partir de ce même lieu : Années Nombre traitées d admissions Régie municipale PFG Rozier Roc Eclerc PF Rhône Autres La part de la régie municipale est de l ordre de 70 % et celle d OGF-PFG de l ordre de 15 %. Part de marché d OGF-PFG dans l organisation des obsèques des habitants de Vénissieux et de Saint-Priest 39. OGF-PFG est le seul opérateur de pompes funèbres installé à Vénissieux. Le tableau suivant montre que l entreprise détient une part dominante dans l organisation des obsèques des personnes dont le décès y est enregistré. Vénissieux Décès enregistrés Obsèques réalisées Part de marché 73 % 85 % 82 % 82 % 11

91 40. Deux opérateurs de pompes funèbres sont implantés à Saint-Priest : OGF-PFG et Viollet. Saint-Priest Décès enregistrés PFG Saint-Priest Part de marché 65 % 59 % 53 % 48 % PF Viollet inconnu inconnu Part de marché inconnu inconnu 18 % 24 % Part de marché d OGF-PFG dans l organisation des obsèques des personnes transportées dans les chambres funéraires de Vénissieux et Saint-Priest 41. Le tableau suivant présente le pourcentage des convois pris en charge par le groupe OGF- PFG pour les défunts qui ont été transportées au funérarium de Vénissieux (cote 159). Part OGF en % PFG Vénissieux 80,83 88,80 83,82 83,07 Autres PFG 8,64 2,80 8,46 6,69 Total OGF 89,47 91,60 92,28 89, Le dépouillement du registre des entrées au funérarium de Saint-Priest (cotes ) ne permet pas de chiffrer la part des entreprises dans les convois des personnes qui y ont été déposées. Toutefois, l agence OGF-PFG de Saint-Priest organise sur cette période 139 convois funéraires en moyenne pour un nombre d admissions à la chambre funéraire de 42,5 % en moyenne. C. LES PRATIQUES EXAMINÉES 43. Trois séries de faits ont été analysés : - la mise en œuvre d accords entre, d une part, la régie municipale des pompes funèbres de Lyon ou OGF-PFG et, d autre part, certains établissements de santé pour organiser le transfert de personnes décédées en leur sein vers les chambres funéraires gérées par ces entreprises ; - des pratiques susceptibles d engendrer la confusion entre l activité de gestionnaire de chambre funéraire et l activité d opérateur d obsèques à Lyon, Vénissieux et Saint-Priest ; - enfin, l existence d un partage général du marché des obsèques à Lyon et dans l agglomération entre la régie municipale des pompes funèbres de Lyon et OGF-PFG. 1. LES CONDITIONS DE TRANSFERT DES DÉFUNTS DANS LES CHAMBRES FUNÉRAIRES 44. Sont concernés les établissements ne disposant pas de chambre mortuaire dans leurs locaux. 12

92 a) Transfert en chambre funéraire des corps des personnes décédées dans les établissements de santé de la ville de Lyon 45. Les documents recueillis auprès des établissements de santé comprennent d une part des conventions signées avec des sociétés de pompes funèbres et des règlements d admission pour le transfert des corps au funérarium, d autre part des notices remises aux familles des défunts ou à destination des services hospitaliers pour expliquer la procédure à suivre, notamment en vue du transfert des corps organisé en application de ces conventions. Le centre hospitalier Saint-Joseph Saint-Luc 46. Cet établissement est né de la fusion des hôpitaux Saint-Joseph et Saint-Luc. Depuis 1993, la chambre mortuaire de l ancien hôpital Saint-Joseph n était plus utilisée. Le nouvel établissement utilisait alors la chambre funéraire municipale bien qu il dénombre plus de 200 décès par an. Le règlement d admission au centre funéraire municipal 47. Une note des services municipaux de pompes funèbres du 1 er avril 1994, rédigée à l intention du centre hospitalier (cotes ), précise les conditions d admission des corps au funérarium municipal et indique qu elles sont «opposables aux personnes décédées». Elle indique aussi : «Sont également mentionnées les précisions indispensables à une bonne information des familles et au meilleur accueil dans nos services.» 48. Dans la partie consacrée au transfert au centre funéraire, ce règlement d admission indique : «Lorsque le dépôt d un corps est demandé par la famille, elle supporte l intégralité des frais afférents au transfert et au séjour au centre funéraire. Ils sont normalement intégrés à la facture des funérailles. Dans les autres cas, l hôpital prend au minimum en charge les frais de transport du corps ainsi que la première journée du dépôt au centre funéraire.» 49. Le dispositif prévu a été appliqué au moins jusqu au 14 avril 2003, date à laquelle le centre hospitalier a mis en service sa nouvelle chambre mortuaire. 50. Son directeur adjoint a déclaré le 5 septembre 2003 : «Lorsqu un décès survenait dans notre établissement avant le 14 avril 2003, le corps restait entre deux et dix heures dans la chambre avant d être transféré au funérarium de la ville de Lyon par la CGPF. En dehors des formalités administratives, les familles n avaient aucun document à signer relatif à un quelconque accord de transfert de corps vers la chambre funéraire de la ville de Lyon.» L information des familles 51. Dans une note à destination des familles, le directeur général de l hôpital explique dans une phrase en caractères gras que l établissement a passé une convention avec le funérarium de la ville de Lyon et l explique par l obligation pour l établissement d y faire transférer les défunts les nuits, dimanches et jours fériés. Il précise que, sauf souhait particulier, ce sont les services du funérarium de la ville de Lyon qui sont sollicités (cote 2244). 13

93 La part des obsèques réalisées par la régie 52. A partir des dossiers de mise en bière au funérarium (cotes ), l enquêteur a calculé la part de la régie municipale dans l organisation des obsèques des personnes transportées de cet établissement vers la chambre funéraire municipale. 53. Il a été constaté que la régie municipale a organisé entre 1999 et 2003 plus de 75 % des obsèques de ces défunts alors que cette part est de 17 % pour l hôpital Édouard Herriot et 17 % pour l hôpital de la Croix Rousse, qui disposent d une chambre mortuaire. La clinique Eugène André dite aussi clinique Trarieux ou clinique mutualiste Les circonstances du recours à la chambre funéraire et de l intervention la société CGPF 54. Le dépôt mortuaire de cet établissement a fermé en mai Dans la mesure où ne pesait pas sur lui d obligation d avoir une telle installation, l établissement a cherché une solution extérieure. Le directeur de la clinique a ainsi justifié son choix de la chambre funéraire municipale : «Nous sommes allés nous renseigner auprès de la chambre funéraire de Lyon afin d offrir aux familles une prestation équivalente. La chambre funéraire de Lyon a été choisie par rapport à d autres parce que nous sommes sur la ville de Lyon. En terme de formalité administrative, c était ce qui était le plus facile.» 55. Aucune convention ne figure dans le dossier. On trouve cependant des fiches précisant les conditions de transfert des corps associant la seule société CGFP à cette procédure. Le directeur de la clinique a déclaré : «Nous avons traité avec le funérarium et de facto nous avons reçu communication des numéros de téléphone de la société CGPF pour faire le transfert avant inhumation.» La procédure de transfert en cas de décès 56. Une procédure écrite de prise en charge des décès a été définie pour les services de la clinique (cotes ). Au chapitre «Prise en charge administrative et accueil et information des proches», il est prévu : «Pages 3/4 - Chapitre 2 - Prise en charge administrative : ( ) Lorsque les documents administratifs sont renseignés et remplis, le bureau des décès appelle la C.G.P.F. (Compagnie générale des pompes funèbres) - Service des transferts - (annexe 6). Le transfert interviendra dans l heure qui suit l appel. ( ) Un document attestant du transfert est remis par l agent des C.G.P.F. à l infirmière du service. La nuit, le défunt est maintenu dans sa chambre, fenêtres et radiateurs fermés, sur une table réfrigérée pendant 2 à 10 heures, sauf si le certificat de décès est signé. Dans ce cas, le corps peut être transféré au funérarium quelle que soit l heure. Page 4/4 - Chapitre 4 - Accueil et information des proches (cf. annexes 1-1bis) : A l arrivée, le soignant du secteur - accueille et accompagne les proches auprès du défunt s ils le désirent - informe ceux-ci : o du fonctionnement du funérarium (cf. annexe 6), o de la possibilité : d appeler un ministre du culte d obtenir un rendez-vous avec le médecin référant.» 14

94 57. Dans la fiche de gestion des décès (cote 2258) est indiqué que : «L agent du bureau des décès signe l autorisation d admission en chambre funéraire et le remet à la CGPF.» La préparation de ce document 58. Dans une lettre au directeur de la clinique (cote 2273), l adjoint délégué au maire de Lyon a expliqué les conditions dans lesquelles a été préparé l accueil des personnes décédées : «Madame le Directeur, La réorganisation de vos services vous conduit à envisager de confier au Centre funéraire de la ville de Lyon l accueil des malades décédés dans votre établissement. Dans cette perspective, vous avez évoqué avec M. X..., directeur des Services funéraires municipaux et Mme Y..., chef du Service municipal des Pompes funèbres, les conditions dans lesquelles les familles ou vous-mêmes pourriez faire déposer les corps avant mise en bière.» 59. Le directeur de la clinique a pour sa part déclaré : «A la question de savoir pourquoi nous avons établi une fourchette de deux à dix heures pour la garde du corps des défunts, Madame Z... ne peut m apporter une réponse précise. Madame Z... a travaillé avec Madame Y... du funérarium de la ville de Lyon, elle a obtenu des informations réglementaires de sa part concernant cet objet.» (cote 2283). 60. Il a par ailleurs reconnu lui-même le manque de neutralité de la procédure en vigueur dans son établissement en disant à l enquêteur «A l éclairage des éléments que vous me communiquez, il me paraît indispensable de revoir notre procédure formalisée». La clinique de la Sauvegarde 61. La clinique n a pas de chambre mortuaire. 62. Aucune convention écrite avec un opérateur n a été fournie, mais la clinique propose systématiquement aux familles, à la suite d un accord au moins tacite avec la régie municipale confirmée par la déclaration d une responsable le 3 décembre 2003 (cotes ), de faire transférer les défunts au funérarium municipal. Entre 1999 et 2002, la régie municipale a organisé 71 % des obsèques des personnes qui ont séjourné au funérarium en provenance de la clinique. 63. Des factures de la CGPF recueillies dans cet établissement (cotes ) montrent que cette société assurait l essentiel du transport des personnes décédées dans l établissement. 64. La notice interne à la clinique (cotes ) explique les formalités administratives à accomplir en cas de décès et présente le transfert au funérarium municipal comme la solution la plus naturelle : «1. Le plus simple et le plus rapide pour tous : - le médecin remplit, signe et tamponne le certificat de décès et la demande d admission en chambre funéraire. - Prévenir la société de thanatopraxie pour le transport du corps au : , 24h/24, en priorité , si pas d interlocuteur au 1 er numéro 15

95 - le corps sera transporté au : Centre funéraire municipal 177 avenue Berthelot Lyon Tél. : Ouvert aux familles : du lundi au vendredi 8h/17h30 samedi 9h/14h dimanche 10h : 12h Il faut expliquer à la famille que la clinique ne dispose pas de chambre funéraire sur place, et que le défunt sera transporté aux frais de la clinique et durant 24 h gratuitement. Il faut leur dire que toutes les démarches (de rapatriement à domicile, de funérailles, ) peuvent se faire depuis la chambre funéraire (cf. formulaire pour connaître les prestations).» «2. Si la famille veut absolument rapatrier le corps directement sans passer par la chambre funéraire : - le médecin + un membre de la famille + le directeur ou cadre infirmier doivent remplir la demande d autorisation de transport de corps avant mise en bière (les trois signatures sont nécessaires) ; - toujours remplir le certificat de décès ; - contacter le service de pompes funèbres désiré par la famille. Celui-ci se mettra en rapport avec le commissariat afin de poser les scellés qui permettront de transporter le corps ; - la famille doit se munir du livret de famille et aller faire la déclaration de décès à : mairie du 9 ème arrondissement 9 place du marché Lyon Tél. : De 8h30 à 16h30 Dans certains cas, les services de pompes funèbres choisis par la famille s en occupent.» 65. La clinique met par ailleurs à la disposition des familles un dépliant des services funéraires municipaux présentant sans les distinguer les prestations commerciales offertes au centre funéraire municipal et les activités règlementaires de ces services (cotes ). Le témoignage des familles 66. Le responsable des pompes funèbres Rozier a évoqué le cas d une personne décédée à l hôpital Saint Joseph : «J ai à vous communiquer le cas personnel de l enlèvement de ma belle-mère décédée à l hôpital Saint-Joseph le 10 décembre 2002 au service de réanimation. J avais programmé de l emmener à la chambre funéraire de Bron parce que nous voulions y faire une crémation avec une cérémonie religieuse là-bas. Je suis allé voir l infirmière pour obtenir le certificat de décès. Elle n a pas voulu me confier un des trois exemplaires du certificat de décès. Elle a appelé son chef de service, la surveillante générale, qui a dit que cela n était pas la procédure habituelle, que le corps devait aller obligatoirement au 177 avenue Berthelot et que le certificat de décès devait suivre dans 16

96 son intégralité. Je suis descendu dans le nouveau bureau des entrées et une dame m a expliqué que le corps était amené au 177 avenue Berthelot et que j aille là-bas et qu ils s occuperaient de tout.» (Cote 516). 67. La société Viollet, dans son mémoire du 15 novembre 2007 en réponse au rapport, avance plusieurs attestations de familles rédigées entre 2001 et 2006, à savoir celles de M. A..., Mme B... et Mme C... pour des proches décédés à la clinique mutualiste, de Mme D... pour un proche décédé à la clinique Eugène André, de Mme E... pour un proche décédé à l hôpital Saint-Joseph-Saint Luc, de Mme F... et M. G... pour des proches décédés à la clinique de la Sauvegarde, qui attestent que ces défunts ont été transportés à la chambre funéraire de la ville de Lyon sans l accord des familles pourtant présentes au moment du décès. b) Le transfert en chambre funéraire des personnes décédées dans les établissements de santé de Saint-Priest La polyclinique Pasteur La convention d admission des défunts au funérarium de Saint-Priest 68. La polyclinique Pasteur a signé une convention le 13 novembre 2000 avec OGF-PFG (cotes ) pour le transfert des défunts au funérarium de Saint-Priest. Dans une lettre du 8 novembre 2000 au président directeur général de la polyclinique, les PFG précisent : «notre offre ne concerne pas le transfert exécuté à la demande des familles qui demeurent entièrement libres de demander le transport de leur défunt, à leurs frais, vers une chambre funéraire de leur choix par l entreprise de leur choix.» (cote 2392). 69. Concernant la demande d autorisation de transport et la demande d admission en chambre funéraire, la directrice-adjointe de la polyclinique Pasteur a déclaré : «Bien que ces documents soient à l en-tête des PFG, la demande d autorisation de transfert avant mise en bière est utilisée également par ceux qui demandent un transfert ailleurs et par un autre opérateur de pompes funèbres. Je m engage, dans un souci de neutralité, à refaire ces documents et supprimer les références à un opérateur. Je vous remets, à votre demande, la copie d une facture émanant des PFG relative au paiement des frais de transfert de corps et d admission en chambre funéraire. J ignorais, jusqu à votre première venue, que nous payions de telles prestations.» (cotes ). 70. L analyse des factures de transport des corps établies par les PFG en 2002 pour la clinique Pasteur (cotes ) montre que les 22 personnes décédées cette année là ont été transportées au funérarium de Saint-Priest. Les mêmes constatations peuvent être faites pour les années antérieures au vu des fiches d admission remises aux enquêteurs par OGF (cotes ). Les réunions de janvier et février 1996 entre OGF-PFG et la clinique Pasteur 71. Un compte-rendu d entretiens qui ont eu lieu entre le responsable OGF-PFG de Saint-Priest et la clinique Pasteur pour la préparation de la convention, rédigé par un employé de la clinique, a été remis aux enquêteurs par cet établissement. Il se présente ainsi : 17

97 Informer la famille Les PFG n appellent jamais la famille pendant les 3 jours de garde car cette pratique pourrait être qualifiée de racolage. C est à la clinique de donner les coordonnées des PFG. Nous avons donc intérêt à faire le plus rapidement possible. Transfert du corps Les PFG demandent à la famille ou à la clinique de signer une demande d admission en chambre funéraire Les PFG nous conseillent donc de signer systématiquement nous même ce document sans en parler à la famille, en expliquant que nous n avons pas de morgue et que donc tous les corps vont aux PFG de Saint-Priest. Quelques exemplaires de cet imprimé seront laissés dans chaque service concerné Prix Convenu le 30 janvier 1996 «Monsieur H souligne que nous sommes dans l illégalité si les membres du personnel de la clinique conseillent aux familles de faire transporter le corps aux PFG de Saint-Priest à leur charge. Monsieur H est d accord pour que rien ne soit facturé à la clinique si la famille poursuit avec les PFG de Saint-Priest. Mais pour la forme, elles devront nous facturer quelque chose pour la totalité des opérations. Le montant global de la facturation sera négocié semestriellement en fonction du nombre de familles ayant poursuivi avec eux. Monsieur H attend de connaître votre position et nous fera parvenir un projet de convention. Il me remet d ores et déjà un modèle (ci-joint). Convenu le 21 février 1996 : Essai de 3 mois (ou 5 décès) pendant lesquels rien ne sera facturé, ni aux familles, ni à la clinique. Un point sera alors fait. Si environ 75 % des familles poursuivent avec les PFG, la facturation sera fictive» (cote 2381). 72. Il ressort de ces négociations que, dans le cadre de la convention signée entre les PFG et la clinique Pasteur, la société PFG proposait de ne pas facturer à la clinique le prix du transport et de séjour au funérarium si un nombre suffisant de familles la chargeaient par la suite d organiser les obsèques. L information des familles 73. La procédure à suivre en cas de décès à la polyclinique Pasteur (cotes ) souligne à plusieurs reprises que les familles sont libres de contacter l opérateur de pompes funèbres de leur choix. Néanmoins, il ressort de ce document que les formalités à suivre par les familles sont beaucoup plus lourdes que si elles recourent directement aux PFG : «Si la famille choisit de transporter le corps avant mise en bière, il faut y joindre le BON DE TRANSPORT avant mise en bière. Il doit être signé par le médecin. Bon de transport avant mise en bière (fourni par les PFG) Il est signé par la Direction (PDG), le médecin et la famille. 18

98 Il autorise le transport du corps par un transporteur agréé. Le médecin doit cocher Autorisation de transport sans mise en bière 6. Les choix possibles des familles Dans chaque service, le cadre infirmier tient la liste des chambres funéraires et les numéros de téléphone des Pompes Funèbres à la disposition des familles (Voir Annexe 1 - pages 12 à 19). Expliquer à la famille que la Polyclinique ne possède pas de chambre funéraire. Ils ont le choix entre la morgue dans la chambre funéraire de Pompes Funèbres de Saint-Priest, des Pompes Funèbres de leur choix ou le transport à domicile. Si le choix est Pompes Funèbres de Saint-Priest (ils sont joignables à tout moment) : Heures de bureau : 8h30/ 12h00 et 14h00 / 17h15 Fax : Mme I En dehors des heures d ouverture : 24h/24 nuits et jours fériés au En cas de problèmes importants : La clinique du Grand Large domicile de M. J Directeur du secteur du Grand Lyon » La convention signée avec OGF-PFG 74. La clinique du Grand Large, située à Décines-Charpieu, ne gère plus de chambre mortuaire depuis avril Une convention a été signée avec PFG le 31 mars 2003 ( ). La clinique remet aux familles des défunts un document sur lequel il est indiqué : «La direction de la clinique du Grand Large vous informe qu elle ne dispose pas de chambre mortuaire dans l établissement. Elle a confié à la société des pompes funèbres générales de Décines, 87, avenue Jean Jaurès, le transfert du corps et son dépôt à la maison funéraire de Saint-Priest, 26, rue de l Égalité pendant trois jours à la charge financière de la clinique. Vous restez totalement libre de choisir l entreprise funéraire qui vous convient pour les modalités des obsèques. Nous tenons à votre disposition une liste des entreprises habilitées dans le domaine funéraire (Préfecture du Rhône, Direction de la Réglementation, 1 er bureau, Règlement général)» (cote 2490). L information des familles 75. La notice de la clinique du Grand Large présente ainsi la rubrique - Informations des proches- : «Si la famille opte pour le transfert à la charge de la clinique : Contacter PFG : PFG se charge de toute l organisation des démarches nécessaires pour le transfert du corps. Le corps de la personne défunte est transféré à la Chambre Funéraire de Saint-Priest 26, rue de l égalité pendant trois jours à la charge financière de la clinique 19

99 LA FAMILLE NE DÉSIRE PAS UNE PRISE EN CHARGE PAR LA CLINIQUE : En plus des documents cités en chapitre 2. Faire remplir par le plus proche parent le document Mairie «Demande de transport de corps avant mise en bière». La famille s engage alors à prendre en charge les frais de transfert, l admission et le séjour du défunt dans la chambre funéraire de leur choix. Exemple Annexe 5» (cote 2484). c) Le transfert en chambre funéraire des corps des personnes décédées dans les établissements de santé de Vénissieux La clinique de la Roseraie La convention signée avec la SRT 76. La clinique de la Roseraie a signé le 11 septembre 1992 une convention avec la Société rhodanienne de thanatopraxie (SRT), entreprise de laquelle OGF-PFG détenait alors 31 % du capital (cotes ). Celle-ci stipule que la clinique s engage à assurer le transfert de toute personne décédée à la clinique de la Roseraie vers le funérarium de Vénissieux. Pour cela, la clinique doit prévenir la famille du défunt par téléphone et convenir, soit de l heure d arrivée à la clinique dans les 2 heures, soit de l heure de la visite au funérarium de Vénissieux et appeler la SRT qui s engage à transférer le corps au funérarium de Vénissieux dans l heure qui suit l appel. Cette convention était renouvelable par tacite reconduction, sauf dénonciation trois mois avant l échéance. En 1998, la CGPF a succédé pour cette prestation à la SRT, sans que la convention signée avec la clinique de la Roseraie ne soit dénoncée. L information des familles 77. Dans cette convention, il est convenu que : «A) La famille doit être prévenue du décès par téléphone, il est alors convenu : - soit de son arrivée à la Clinique Mutualiste de la Roseraie dans les 2 heures, - soit de l heure de sa visite au Funérarium de Vénissieux. B) Lorsque les proches du défunt souhaitent venir à la Clinique Mutualiste de la Roseraie, il convient de leur laisser au maximum le laps de temps de deux heures, puis d avertir le transporteur dès leur départ de l établissement.» 78. S agissant du transport de corps sans cercueil hors la chambre funéraire de Vénissieux, il est toutefois précisé : «M) Du fait que le Funérarium devient la morgue de la Clinique Mutualiste de la Roseraie, les familles auront la possibilité, si elles le souhaitent, de faire transporter le corps au domicile du défunt ou vers la Chambre Funéraire de leur choix, par le transporteur de leur choix. N) Dans ce cas, la demande d autorisation de transport réglementaire sera établie comme par le passé par le Directeur de la Clinique et le Médecin Chef, sur le modèle d imprimé utilisé jusqu à présent. 20

100 O) Ce second transport sera à la charge de la famille. P) Les transports de corps avant mise en bière pour un domicile ou une chambre funéraire se feront après admission au Funérarium. Dans ce cas, les frais sont à la charge de la famille.» 79. Cette rédaction laisse penser qu un premier transport doit nécessairement être dirigé vers le funérarium de Vénissieux et ce n est que si les familles souhaitent s adresser à une autre chambre funéraire qu elles pourront, à leur frais, exercer leur choix. Les conditions d application de la convention 80. L examen de sept demandes d enlèvement de corps émanant de la clinique de la Roseraie montre que les délais entre l heure du décès et l heure d enlèvement varient entre 1 heure et 5 h. Les informations communiquées par la clinique montrent aussi que la quasi totalité des 61 personnes décédées à la clinique entre 1999 et 2002 ont été transportées au funérarium. 81. Par ailleurs, la société Viollet a produit le témoignage de M. K qui a déclaré : «Ma maman est décédée le 7 avril à 21 h 35 à la clinique La Roseraie de Vénissieux. Sans mon autorisation, son corps a été transféré à la CF de Vénissieux alors que nous avions décidé avec ma famille de nous retrouver à la CF de Bron. ( ) Ensuite, ma famille et moi-même avons souhaité voir notre maman et les pompes funèbres générales nous ont forcé à signer un bon de commande pour nous facturer les frais nous avons refusé. Suite à ce refus, la veille du décès, les pompes funèbres Viollet que nous avons mandatées pour l organisation des obsèques de notre mère, nous ont prévenus que les pompes funèbres générales refuseraient l ouverture de la chambre funéraire sans le bon signé par nos soins. Le commissariat de Vénissieux a été prévenu de cette tentative par les P.F.G. de nous forcer la main pour que l on réserve un salon et grâce à leur intervention nous avons quand même pu à l heure prévue quitter la chambre funéraire de Vénissieux pour nous rendre à l Eglise de St-Priest» (cotes ). La clinique des Minguettes La convention signée avec la SRT 82. La clinique des Minguettes a signé une convention le 7 septembre 1992 avec la SRT (cotes ) semblable à celle signée par la clinique de la Roseraie. Figure aussi dans les pièces du dossier une autre convention d admission des corps à la chambre funéraire avec l entête des PFG datée du 25 septembre 2003 (cotes ). 83. En 1998, la CGPF a aussi succédé à la SRT pour la prestation, sans que la convention signée avec la clinique des Minguettes soit devenue caduque. 84. Aucun transfert relatif aux trente-trois dossiers examinés n a eu lieu dans un délai supérieur à 6 heures et deux ont eu lieu avant le délai des deux heures rappelé dans le protocole. Deux tableaux présentés dans le rapport administratif d enquête sur la base des demandes d enlèvement des corps de la part de cette clinique et de la clinique de la Roseraie montrent que les délais d enlèvement des corps sont toujours inférieurs à 10 heures (cotes ). 85. La clinique des Minguettes a enregistré 222 décès entre 1999 et Le dépouillement des factures de la CGPF adressées à la polyclinique fait apparaître que 194 corps ont été transportés au funérarium de Vénissieux représentant 87 % des personnes décédées. En 21

101 2002, la clinique a enregistré 59 décès et tous les corps ont été transportés au funérarium de Vénissieux. L information des familles 86. Dans la procédure à suivre en cas de décès, diffusée le 3 juin 2002 (cotes ), l établissement indique que «la société Rhodanienne de thanatopraxie a signé une convention avec la Polyclinique des Minguettes, le 7 septembre 1992, convention renouvelable par tacite reconduction. Cette convention est déposée dans le bureau du directeur de la clinique». 87. Le titre du chapitre consacré au transport porte explicitement la mention : «POMPES FUNEBRES GENERALES.» 88. Il est précisé que les familles qui n auraient pu se rendre au chevet du défunt dans les locaux de l établissement de santé pourront se rendre à la chambre funéraire de Vénissieux : «I) Les familles qui n auraient pas pu se présenter à la Polyclinique des Minguettes avant le transport pourront se rendre au Funérarium de Vénissieux selon les horaires d ouverture. HEURES D OUVERTURE DES SALONS FUNÉRAIRES Du lundi au Vendredi de 7 heures à 19 heures Le Samedi de 9 heures à 14 heures Dimanche et Jours fériés S adresser à l Agent de Permanence.» 89. Le document insiste sur le fait que les frais de transport sont assurés par la polyclinique : «Les frais de transport sans cercueil vers le Funérarium sont pris en charge par la Polyclinique.» 90. La seule alternative est présentée comme suit : «Transport au domicile La famille a la possibilité de choisir le transporteur de son choix, les frais seront à sa charge. En cas de transfert immédiat sur une autre commune ou un autre département, la famille doit impérativement remplir le formulaire demande d autorisation de transport de corps avant la mise en bière, joint en annexe. Elle devra se munir de la demande de transport réglementaire, signée par le Directeur de la Clinique et par le médecin». Le centre hospitalier Le Vinatier Le marché passé avec les PFG 91. Le centre hospitalier Le Vinatier possédait jusqu en 1998 une chambre mortuaire. Le terrain sur lequel elle se trouvait a été vendu aux hospices civils de Lyon pour la construction d un nouvel hôpital. Le directeur adjoint du Vinatier a indiqué «la suppression de ce service nous a conduit à poursuivre le service rendu aux familles en recherchant après mise en concurrence un prestataire de services susceptible de se substituer à la chambre mortuaire» (cotes ). 22

102 92. La centre hospitalier Le Vinatier a lancé un appel d offres et a retenu l offre des PFG tout en exprimant son regret de n avoir pu choisir le GIE Rozier : «3. Enfin, la capacité de pression du Centre Le Vinatier sera certainement plus grande en cas de complication vis-à-vis d une structure locale comme le GIE Rozier plutôt que vis-àvis d une structure multinationale comme le CISE puisque cette dernière va prochainement passer sous le contrôle des PFG eux-mêmes appartenant au géant américain des Pompes Funèbres» (cotes ). Les modalités de transfert des corps 93. La note de procédure interne relative aux décès indique que «le Centre hospitalier Le Vinatier ne disposant plus de funérarium à partir du 1 er novembre 1998, les Pompes Funèbres Générales interviendront deux heures après le décès sur le site du CH Le Vinatier et assureront le transport des corps vers la chambre funéraire de Vénissieux, 45 chemin de Feyzin. Si les familles en font la demande, les corps peuvent être transportés par les Pompes Funèbres Générales vers une autre chambre à condition que le départ ait lieu impérativement deux heures après le décès.» (Cotes ). L information des familles sur le rôle des PFG 94. La note précitée destinée au service des soins de l établissement précise ainsi les conditions d intervention de cette société dans un dispositif dont la mise en œuvre relève pourtant de sa responsabilité : «L UNITÉ DE SOINS - ( ) - informe la direction des services de soins infirmiers - informe les Pompes funèbres générale, au n (24 h/24) (7 j/7) pour le transport du corps vers la chambre funéraire (voir pages 8 et 9) annonce : le service médical où a eu lieu le décès le nom de la personne décédée l heure du décès l heure à laquelle le corps pourra être transporté (2 H après le décès) - applique la procédure de transport du corps sans mise en bière vers la chambre funéraire de Vénissieux (voir page 8) - si la famille le demande, applique la procédure du transport de corps vers une chambre funéraire autre que celle de Vénissieux (voir page 9) - remet le certificat de décès signé par le médecin qui constate le décès aux Pompes funèbres générales - transmet une copie du certificat de décès au bureau des entrées - Prend contact avec la famille o l informe du décès o l informe du transport du défunt vers la chambre funéraire de Vénissieux, 45 chemin de Feyzin o lui demande la filiation du défunt o lui communique l heure prévue du transport o si nécessaire lui demande des vêtements 23

103 o lui conseille de prendre contact avec le bureau des entrées o lui indique les conditions financières : frais de transport + 3 jours en chambre funéraire à la charge du CH Vinatier. Au-delà de 3 jours, la chambre funéraire est à la charge de la famille).» 95. Elle explicite le rôle d OGF-PFG de la manière suivante : Les pompes funèbres générales : POMPES FUNÈBRES GÉNÉRALES - interviennent dans les 2 heures après le décès - font procéder au CH Vinatier à la mise en place d un bracelet d identification par un officier de police judiciaire - contactent la mairie pour obtenir l autorisation du transport de corps sans mise en bière au moyen de l imprimé prévu à cet effet - placent le corps dans une housse biodégradable spéciale qu ils fournissent. En cas de contagion, procèdent à la mise en bière immédiate soit en cercueil simple, soit en cercueil hermétique selon le type de maladie. Les Pompes funèbres générales n ont pas le droit en cas de contagion de transporter le corps sans cercueil. - transportent le corps vers la chambre funéraire de Vénissieux ou - transportent le corps vers une autre chambre funéraire si la famille le souhaite, à condition que le transport ait lieu impérativement 2 heures après le décès. - Si le transport a lieu plus de 2 heures après le décès, il faut envisager un 2 ème transport de corps sans mise en bière. Dans ce cas, les Pompes funèbres générales s occupent des démarches administratives auprès de la mairie et tous les frais incombent à la famille. CHAMBRE FUNERAIRE A la chambre funéraire, les Pompes funèbres générales assurent : - la présentation des corps aux familles 24 H/24, 7 j/7 - le respect de toutes les religions.» 96. Par ailleurs, dans la notice d information élaborée par le centre hospitalier le 7 février 2000, on peut lire : «Quel que soit le jour du décès et quelle que soit l heure, dans tous les cas appeler les PFG au qui contacteront eux-mêmes : la Maison funéraire 45 chemin de Feyzin Vénissieux ou le Parc cimetière communautaire [chambre funéraire à Bron] 161 boulevard de l université Bron» (cotes ). 24

104 L effet de ces dispositions 97. Le dépouillement des listes des personnes décédées dans l établissement montre que 97 corps ont été transportées par la CGPF sur les 124 décès intervenus en 2001 et Le directeur de la SRT a déclaré aux enquêteurs : «La CGPF a pris toute la clientèle des établissements de santé comme les cliniques et les hôpitaux qui ne disposent pas de chambres mortuaires. Si auparavant, nous faisions des transports à partir de ces établissements, c était uniquement en tant que sous-traitant des PFG ou de CGPF» (cotes ). 98. Le dirigeant de la société Lao à enseigne Roc Eclerc a déclaré aux enquêteurs : «Les conventions tacites ou écrites entre les établissements de santé et indirectement PFG font que malgré ma position géographique, je n organise plus aucun convoi pour des décès ayant eu lieu à la clinique Eugène André et au Vinatier. A l inverse, depuis l ouverture de la chambre mortuaire de la clinique Saint-Joseph et Saint-Luc, j organise des funérailles de façon régulière» (cotes ). d) Les conditions d admission des corps dans les chambres funéraires de Saint-Priest et Vénissieux L absence de signature des demandes de transfert 99. L examen des dossiers d admission aux funérarium de Saint-Priest et Vénissieux montre que les établissements sanitaires signent préalablement au décès les imprimés demandant le transport du corps vers la chambre funéraire détenue par PFG ou signent les demandes d admission en chambre funéraire postérieurement à l admission effective. C est le cas pour la clinique du Grand Large et la clinique Pasteur pour lesquelles le rapport d enquête, confirmant cette pratique, fait état de 17 dossiers d admission entre 1999 et 2002 qui, soit ne sont pas signés, soit ont été signés à l avance par les directeurs d établissement Par ailleurs, un document fourni par la CGPF relatif aux établissements de santé de Vénissieux et intitulé «Demande de transfert de corps à chambre funéraire» ne prévoit que la signature du directeur de l établissement et non de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles Enfin, les dossiers d admission des corps des défunts provenant du Vinatier ne sont signés ni par un responsable d établissement ni par une personne ayant qualité pour pourvoir aux obsèques. Le témoignage des familles 102. La société saisissante a produit, dans son mémoire en réponse au rapport, plusieurs témoignages de familles qui s échelonnent de 2001 à 2007, à savoir ceux de Mme L et Mme M pour des proches décédés au Vinatier, de Mme N, Mme O et Mme P pour des proche décédés à la clinique du Grand Large, qui montrent les difficultés rencontrées dans les services de ces établissements pour faire transporter leurs défunts dans des chambres funéraires autres que celles de Vénissieux et Saint-Priest. 2. L ORGANISATION DES SERVICES FUNÉRAIRES a) À Lyon 103. Lyon ne dispose que d une chambre funéraire gérée par la régie municipale. 25

105 L accès des opérateurs de pompes funèbres à la chambre funéraire municipale de Lyon 104. Le directeur de la régie municipale a déclaré : «Actuellement, l entreprise CGPF dispose d une clé lui permettant d accéder à la chambre funéraire quand le funérarium est fermé. CGPF dispose d une clé depuis 1992, date de la création de la chambre funéraire. Lorsqu il m a été demandé de délivrer une clé [à d autres opérateurs], j ai refusé car j estime qu il y a trop de risques à laisser plusieurs personnes avoir accès à la chambre funéraire. Il n est d ailleurs pas possible d imaginer faire une permanence de nuit pour une raison de charges» (cotes ) Dans le même sens, le dirigeant de la société Rozier a indiqué : «les clés de la chambre funéraire sont confiées essentiellement à leur prestataire CGPF. J ai également une clé qui nous avait été confiée à l époque par Mme Q responsable des services funéraires avant M. X... Je m en sers une à deux fois par an. Je ne fais pas de transport de nuit car la législation relative au transfert avant mise en bière des corps est complexe dans les démarches. Je constate que le fait pour la CGPF de posséder toutes les clés de toutes les chambres funéraires fausse le marché des réquisitions de nuit ou de décès sur la voie publique. Cela interdit l arrivée de nouveaux entrants.» (cotes ). Les pompes funèbres Viollet ont confirmé cet état de fait : «Par exemple, j ai eu à plusieurs reprises l occasion de demander en vain l accès à la chambre funéraire Berthelot de nuit alors que CGPF a cette possibilité.» (Cotes ) Deux autres opérateurs de pompes funèbres ont également déploré cette situation. Le gérant de la Sarl Pompes Funèbres du Rhône, a déclaré : «En dehors des heures ouvrables, il est impossible d accéder à la chambre funéraire de Lyon sauf à posséder une clé que seules CGPF et Pompes Funèbres Rozier possèdent. La nuit, nous sommes obligés de faire sous-traiter le transfert des corps par CGPF. En dehors du fait que cela peut nous faciliter le service, je conteste le fait d être obligé de sous-traiter avec un concurrent alors qu il serait possible d imaginer une rotation avec d autres confrères.» (Cotes ) Le gérant de la Sarl Pinault, a ajouté : «Nous rencontrons des difficultés d accès la nuit au centre funéraire de la ville de Lyon, avenue Berthelot. Dans ces cas, comme il ne nous est pas possible de transférer les corps hors de la commune la nuit, nous sommes dans l impossibilité de faire le transfert. Les familles se retournent alors vers le seul autre opérateur qui peut assurer le transport du corps : la CGPF. Cette pratique nous fait passer pour une entreprise incapable d assurer un début de prestation et tend à nous exclure du marché des obsèques aux yeux des familles.» (Cotes ). La présentation des services funéraires par la ville de Lyon 107. La régie municipale de Lyon se présente selon les cas sous plusieurs appellations : services funéraires municipaux, centre funéraire, centre funéraire de la ville de Lyon ou pompes funèbres municipales L appellation «services funéraires municipaux-centre funéraire» est utilisée dans les dépliants présentés dans les locaux d accueil de la régie avenue Berthelot (cotes ). L appellation «pompes funèbres municipales» se trouve dans les annuaires de France Télécom, les publicités des pages jaunes reprenant la mention «service municipal des pompes funèbres» (cotes 2651 et 2680) Il a été vu au paragraphe 65 que les établissements de soins diffusent les dépliants publicitaires du service municipal des pompes funèbres qui présentent sans les distinguer les activités administratives relatives à la réglementation funéraire, à la gestion des 26

106 cimetières, à la délivrance des autorisations nécessaires aux obsèques et les activités industrielles et commerciales relatives à l organisation des funérailles Par ailleurs, le modèle de mandat signé par les familles qui veulent confier à la régie municipale l organisation des obsèques de leur proche est présenté sous le titre «Services Funéraires Municipaux» et donne comme adresse «Ville de Lyon. Centre Funéraire Municipal.» (cotes ). La configuration des locaux 111. Les locaux sont décrits dans un procès-verbal de visite dressé par l enquêteur (cotes ) S agissant d une part du côté du bâtiment accessible en voiture, il observe : «Un premier panneau affiché de façon très visible sur le côté de l aile du bâtiment principal porte les indications suivantes : (Armoiries de la ville de Lyon) Centre funéraire Accueil Salons funéraires Salle de cérémonies Accueil Pompes funèbres Cimetière - Concession Réglementation Parkings Il est fait une distinction entre les salons funéraires, la salle de cérémonies et les services des pompes funèbres ainsi que les services administratifs. Si le visiteur veut accéder aux salons funéraires, il emprunte un tunnel piétonnier sous l aile du bâtiment principal qui aboutit dans la cour au niveau du 177 de l avenue Berthelot. Si le visiteur veut aller au service de la réglementation, il suit un circuit sur la gauche qui longe l arrière du bâtiment principal. Un hall d accueil avec trois entrées porte, au-dessus de chacune d elles, les mentions suivantes : Accueil Pompes funèbres Cimetière - Concession Réglementation Dans ce hall, une table basse et dix fauteuils sont les mobiliers présents avec quelques plantes d ornements. Un fléchage au-dessus de l ascenseur, seule possibilité d accès à partir du hall, reprend les mentions du dessus des trois portes. Sur la table basse, un écriteau en carton mentionne : Service funéraire municipal avenue Berthelot Lyon Chambre et salons funéraires Accès par le parking côté avenue Berthelot» (cote 2715). 27

107 113. S agissant d autre part de l accès direct par le boulevard Berthelot, celui-ci ne peut s effectuer que par un passage dans le local de la chambre funéraire située aux numéros 177 et 179 de ce boulevard. Cet accès est présenté de la façon suivante : «Un premier panneau, visible sur la gauche, qui ne porte pas les armoiries de la ville de Lyon, indique les mentions suivantes : Accueil Salons funéraires Salle de cérémonies Centre funéraire Accueil Entrée parking Pompes funèbres Cimetière - Concession Réglementation Ce panneau est placé juste à la sortie du tunnel piétonnier qui passe sous le bâtiment. Dès l entrée dans la cour, on visualise aisément l entrée vers les salons funéraires qui sont bien identifiés par un panneau au-dessus de la porte centrale du bâtiment principal : Accueil Salons funéraires Salle de cérémonies» (cote 2716) L enquêteur décrit également l intérieur du local affecté à la chambre funéraire : «La cour possède également un bâtiment sur la droite (qui sert de salon de détente) qui porte encore d anciens panneaux d indication qui n ont pas été enlevés et qui peuvent faire naître une certaine ambiguïté puisqu ils orientent le visiteur vers le centre de la cour avec les mentions suivantes : Accueil des salons funéraires Accueil des services administratifs - Funérailles - Concessions L accueil de la chambre funéraire se présente de la façon suivante : - Dans un hall, l accueil est matérialisé par un bureau avec un téléphone et un chevalet sur lequel est mentionné le nom du défunt et le numéro du salon où il peut être visité. Sur le bureau, un écriteau indique : «Durant l absence momentanée de notre hôtesse, nous vous remercions de bien vouloir sonner. Un assistant viendra vous conseiller. La sonnette est située à votre gauche. - Sur la droite et sur la gauche, deux portes donnent accès à des couloirs qui desservent les salons funéraires. - Un escalier sur la droite mène à l accueil du premier étage. Un écriteau suspendu indique : «services administratifs». - Un ascenseur, à droite de l entrée, permet de se rendre à l étage. 28

108 - Enfin, face à l entrée, une porte, au fond du hall d accueil, mène à un couloir de service réservé aux employés de l établissement.» (cote 2717) Cette description fait apparaître d une part que la chambre funéraire ne dispose pas d une entrée séparée, d autre part que la chambre communique avec les services commerciaux de la régie et qu enfin cette activité commerciale et la partie administrative des services municipaux relative aux cimetières et aux concessions ne sont pas clairement distinguées à l étage du bâtiment. Les plans du bâtiment (cotes ) ainsi que la notice de présentation du centre remise par la régie (cotes ) confirment que les activités commerciales et les activités purement administratives de la régie municipale ne sont pas clairement distinguées dans la signalisation externe et interne Cette configuration matérielle, source de confusion, est confirmée par plusieurs déclarations. La société Rozier a déclaré : «les certificats de décès sont systématiquement montés au service de la réglementation, obligeant les familles à monter à l étage. L escalier et l ascenseur à l accueil de la chambre funéraire ne permettent pas de distinguer les entrées distinctes entre la chambre funéraire et les services commerciaux.» (cotes ) De même, la Sarl pompes funèbres Pinault a affirmé : «J estime qu il existe une confusion au centre funéraire Berthelot entre la chambre funéraire et les services de pompes funèbres. Elle naît de la pratique qui consiste à amener les documents à l étage, au service réglementation. Une fois la famille dans la nécessité de récupérer les documents, elle est accueillie à l étage par un conseiller funéraire. La captation est discrète mais efficace. A Lyon, lorsque les familles font une déclaration de décès dans les mairies d arrondissement, l employé municipal remet aux familles un document à destination du service de la réglementation de la ville de Lyon afin d aller y retirer le permis d inhumer. Le service de la réglementation est naturellement centralisé avenue Berthelot.» (cotes ) Ces déclarations montrent également que toutes les familles ayant déclaré un décès à Lyon doivent venir au centre funéraire au moins pour retirer le permis d inhumer auprès du service de la réglementation. Les numéros de téléphone 119. Dans les pages jaunes de l annuaire téléphonique (cote 2680), la rubrique chambre funéraire ou funérarium est englobée dans les autres activités de pompes funèbres avec un seul numéro d appel le Ce même numéro est repris dans les pages blanches de cet annuaire et dans la publicité qui l accompagne (cote 2651) Tous les autres supports d information du public disponibles reprennent ce même numéro et notamment les sites internet de France Télécom (cotes ) Il n est donc pas possible pour les familles d avoir le numéro spécifique de la chambre funéraire alors que celui-ci - le existe mais n est pas diffusé par la régie. Une notice adressée par la mairie de Lyon à une clinique pour l informer des conditions d accès à la chambre funéraire n indique pas davantage ce numéro mais celui des pompes funèbres municipales (cote 2278) Dans sa déclaration aux enquêteurs, le directeur de la régie municipale a pourtant confirmé que la chambre funéraire est dotée d un numéro d appel propre : 29

109 «Vous m interrogez sur l accueil téléphonique de la standardiste qui délivre le même message quel que soit l origine de l appel et qui est : «Servies funéraires municipaux - Bonjour!». Nous disposons d une ligne téléphonique distincte pour la chambre funéraire. Au standard, la personne n a pas de consigne particulière, elle délivre un message neutre qui associe tous les services du centre (réglementaire, pompes funèbres et chambre funéraire). Techniquement, je confirme qu elle peut visualiser l origine de l appel.» (cote 344) L absence de communication du numéro de téléphone spécifique à la chambre funéraire, rapprochée de l indication systématique sur tous les supports d information d un seul numéro couvrant les activités commerciales, administratives et de gestionnaire de la chambre funéraire, n est pas de nature à éclairer les familles sur la distinction entre les prestations concurrentielles de la régie municipale et le service public administratif lié aux décès. b) À Saint-Priest L organisation des locaux 124. L enquête montre que la chambre funéraire et les locaux commerciaux sont bien séparés à l intérieur du bâtiment (cotes ). Dans un arrêt du 25 septembre 2003, la troisième chambre civile de la cour d appel de Lyon a confirmé le jugement du tribunal de commerce de Lyon en date du 18 mars 2002 sur la situation du funérarium, en jugeant : «que le bâtiment construit en 1997 est pourvu de deux entrées séparées aménagées sur une façade rectiligne et distantes entre elles d une dizaine de mètres ; que les deux entrées font l objet d une signalétique claire, d une part, «maison funéraire» et d autre part «pompes funèbres» ; que les deux locaux ne communiquant pas entre eux ainsi qu il en résulte également du plan des locaux, ( ) ; que l agencement des locaux tant dans leur configuration physique que dans leur aspect et leur signalétique ne réalise pas l amalgame entre les deux activités différenciées exercées par la SA OGF qui n a pas eu en vue de créer une confusion pour capter la clientèle qui venait dans sa chambre funéraire ; attendu que l annuaire téléphonique pour la commune considérée de Saint-Priest comporte logiquement à la rubrique pompes funèbres générales et au nom de la SA OGF les diverses lignes téléphoniques attribuées pour les activités distinctes exploitées : «pompes funèbres et marbrerie» et «maison funéraire» ; qu aucun grief ne peut être fait à la société SA OGF dans la présentation de ses activités dans l annuaire téléphonique ; attendu que les attestations versées au débat par la SARL Pompes funèbres VIOLLET ne révèlent pas la réalité d agissement déloyaux imputables à la SA OGF mais dénoncent plutôt des dysfonctionnements : retard dans l ouverture de la chambre funéraire de la SA OGF lors de la levée des corps, décisions de transferts de corps dans la chambre funéraire de la SA OGF prises par des établissements hospitaliers sans respecter la volonté des familles ou les consulter, sans que ces agissements soient directement imputables à la SA OGF ;» (cotes ) Le constat réalisé par l enquêteur qui s est rendu sur place le 9 septembre 2003 donne les précisions suivantes : «La façade qui donne sur la rue forme un angle qui crée un renfoncement ouvrant sur l entrée du cimetière. L arête de l angle porte une enseigne commerciale drapeau avec le logo des FPG.» (cote 2723). 30

110 126. La société Viollet, dans son mémoire en réponse au rapport, apporte le témoignage d une famille pour un proche décédé en 2002 qui fait apparaître qu elle a dû aller chercher le code d accès de la chambre funéraire au bureau commercial d OGF-PFG. Les numéros de téléphone 127. Dans les pages blanches de l annuaire du département du Rhône Édition 2000, le numéro de téléphone de la chambre funéraire apparaît à la lettre «P» de Pompes funèbres générales - PFG. L indication est ainsi libellée : «POMPES FUNÈBRES GÉNÉRALES (PFG) Marbrerie-Déplacement à dom 24/24 26 r Égalité Maison funéraire POMPES FUNÈBRES GÉNÉRALES 26 r Égalité » (cote 2663) Les pages jaunes de l annuaire de France Télécom Édition 2002 ne mentionnent pas l existence d une chambre funéraire sur la commune de Saint-Priest. Cependant, OGF publie une page entière de publicité présentant ses diverses prestations, au rang desquelles figure la maison funéraire. c) À Vénissieux L organisation des locaux 129. La chambre funéraire de Vénissieux date de Elle se situe en face du nouveau cimetière communal, 45 chemin de Feyzin. Le procès-verbal de visite de l enquêteur qui s est rendu sur place le 9 septembre 2003 montre que la chambre funéraire se situe exactement à l arrière du local commercial des PFG, lui-même séparé de la rue par un grand parc de stationnement. Le bâtiment est ainsi présenté (cotes ) : «Le bâtiment dans lequel est construite la chambre funéraire est situé devant un important parking qui fait face au cimetière communal. La façade qui est visible de la place est celle du bâtiment commercial à l enseigne des Pompes Funèbres Générales. La partie consacrée à la chambre funéraire n est pas visible de la place, elle est placée derrière le local commercial et pour y accéder il faut passer un portillon métallique fermé avec un digicode. L accès au parking de la chambre funéraire est également fermé aux heures d ouverture.» 130. A l entrée, si au-dessus du digicode une affiche indique que le code d accès peut être obtenu par l entreprise de pompes funèbres de son choix, l enquêteur a déclaré : «Le 9 septembre 2003, l accès au parking était cependant ouvert et nous y avons stationné. Nous avons voulu accéder directement à la chambre funéraire mais celle-ci était fermée et nécessitait la connaissance d un code d ouverture. Nous avons donc dû nous rendre au local commercial pour obtenir la possibilité de procéder à la visite des locaux.» 31

111 131. Le saisissant a produit le témoignage d une famille qui, à l occasion du décès d un proche en 2004, a rencontré des difficultés pour obtenir l ouverture du funérarium en début d après-midi et n a pas pu rester sur place après 17 heures alors que l heure de fermeture est fixée à 17 heures 30. Les numéros de téléphone 132. Les numéros de téléphone des PFG sur Vénissieux sont présentés dans les annuaires pages blanches et pages jaunes 2002 de la même façon que la commune de Saint-Priest. 3. LES RÔLES DE LA RÉGIE MUNICIPALE ET D OGF-PFG DANS LES OPÉRATIONS FUNÉRAIRES À LYON ET DANS SON AGGLOMÉRATION a) Les chambres funéraires 133. La régie municipale gère la seule chambre funéraire de Lyon et OGF- PFG gère la plupart des chambres funéraires de la banlieue lyonnaise, notamment celles de Vénissieux et de Saint-Priest mais aussi celles de Caluire-et-Cuire, Écully, Neuville-sur-Saône et Saint-Genis-Laval. Malgré la volonté affichée depuis 1998 d OGF-PFG de créer une chambre funéraire à Lyon, ce projet n a jamais abouti. Cette société a expliqué cette situation par des raisons administratives liées aux contraintes de l enquête «commodo et in commodo» et aux exigences de la ville en matière de parking Il a été également constaté que l hôpital Saint-Joseph Saint Luc ne respectait pas les dispositions réglementaires lui imposant d avoir une chambre mortuaire et de ce fait se reportait sur la chambre funéraire du boulevard Berthelot à Lyon. Les services funéraires de la ville de Lyon n ignoraient pas cet état de fait et ne sont apparemment pas intervenus pour faire appliquer l article L du CGCT qui impose l existence d une telle installation. Une lettre du directeur général de ce centre hospitalier du 21 décembre 1998 (cotes ) montre que ce sont les services funéraires municipaux qui ont proposé à cet établissement comme à la clinique mutualiste d utiliser les services de la CGPF. b) L attribution à la CGPF du marché du transport des corps avant mise en bière 135. La société CGPF a finalement été intégrée dans le groupe OGF-PFG. Le marché du transport vers le funérarium de la ville de Lyon pour le compte de la régie municipale lui a été attribué pour une longue période par la ville de Lyon. Il apparaît que la régie, en refusant la clé de cette installation aux autres opérateurs que la CGPF, interdisait en fait aux familles qui devaient faire transporter un corps à un moment où la chambre funéraire était fermée, à savoir la nuit ou les samedi et dimanche après-midi, de choisir un autre opérateur que la CGPF. c) La stabilité des parts de marché 136. Il ressort du tableau présenté au paragraphe 36 que la part de marché des différents opérateurs sur la ville de Lyon ne connaît pas d évolution très notable entre 1999 et

112 D. LES GRIEFS NOTIFIÉS 137. Au vu de l ensemble des éléments présentés ci-dessus, les griefs suivants ont été notifiés sur le fondement des articles L et L du Code de commerce : «- ( ) à la régie municipale des pompes funèbres de la ville de Lyon d avoir abusé de sa position de gestionnaire exclusif de la chambre funéraire municipale et d organisateur du service public funéraire municipal pour conclure entre 1994 et 2002, avec les hôpitaux qui n avaient pas de chambre mortuaire mais aussi avec ceux d entre eux qui devaient légalement en posséder, des conventions ou accords destinés à faire transférer de manière systématique et dans des délais très brefs les corps des personnes décédées en leur sein. Assortie d une clause de gratuité du transport et des trois premiers jours de séjour dans la chambre funéraire appliquée aux familles alors même que ces prestations n étaient pas à la charge des établissements hospitaliers, cette pratique a eu pour objet et pour effet d empêcher les familles de disposer du temps nécessaire à l organisation des obsèques et de dissuader leur choix pour un autre opérateur de transport et pour une autre chambre funéraire. Elle a permis d autre part à la régie d organiser les ¾ des obsèques des personnes ainsi transportées dans sa chambre funéraire (grief n 1). - ( ) à la régie municipale des pompes funèbres de s être concertée entre 1994 et 2002 avec l hôpital Saint-Joseph Saint-Luc et les cliniques mutualistes Eugène André et la Sauvegarde pour passer des accords ou des conventions et mettre en place pour les appliquer des procédures internes de gestion des décès et d information des familles qui ont systématiquement privilégié le funérarium municipal pour le transfert des défunts et empêché aussi bien sur le marché du transport que sur celui de l organisation des funérailles dans la ville de Lyon le libre choix de ces familles pour un opérateur concurrent (grief n 2). - ( ) à la régie municipale d avoir, sur le marché des pompes funèbres à Lyon, abusé entre 1997 et 2003 de sa position de gestionnaire exclusif de la seule chambre funéraire existant à Lyon, d une part, en donnant les clés de cette installation au seul opérateur choisi par elle et en la refusant aux autres opérateurs concurrents ; d autre part, en organisant des conditions d accueil du public à l extérieur et à l intérieur des locaux et en diffusant, notamment dans la presse et dans les annuaires téléphoniques, des informations propres à créer une confusion entre son activité commerciale, son activité de gestionnaire de la chambre funéraire et ses autres activités de service public. Ces pratiques ont eu pour objet ou pour effet d écarter des entreprises de pompes funèbres de l organisation des obsèques des personnes transportées dans la chambre funéraire et de rendre plus difficile pour les familles le choix d un opérateur concurrent (grief n 3). - ( ) à la société OGF-PFG d avoir, sur le marché des pompes funèbres de Vénissieux, exploité au cours des années 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003 de façon abusive sa position dominante sur le marché du transport des corps avant mise en bière et de gestionnaire exclusif de la chambre funéraire d une part en signant avec les établissements de santé ne disposant pas de morgue des conventions contraires à l article R du code général des collectivités territoriales qui les incitaient financièrement à faire transporter le plus rapidement possible les corps des défunts vers le funérarium détenu par la société, et d autre part en conduisant les 33

113 établissements ayant signé avec elle ces conventions à donner aux familles des informations contraires à leur devoir de neutralité. Cette pratique a eu pour objet et pour effet de capter la demande des familles endeuillées sur le marché des obsèques (grief n 4). - ( ) à la société OGF-PFG d avoir, sur le marché des pompes funèbres de Saint-Priest, exploité au cours des années 2000, 2001, 2002 et 2003 de façon abusive sa position dominante, d une part, en signant avec les établissements de santé ne disposant pas de morgue des conventions contraires à l article R du code général des collectivités territoriales qui les incitaient financièrement à faire transporter le plus rapidement possible les corps des défunts vers le funérarium détenu par la société, en proposant parfois la gratuité des trois premiers jours de séjour dans ces installations et, d autre part, en conduisant les établissements ayant signé avec elle ces conventions à donner aux familles des informations contraires à leur devoir de neutralité. Cette pratique a eu pour objet et pour effet de capter la demande des familles endeuillées sur le marché des obsèques (grief n 5). - ( ) à la société OGF-PFG d avoir, sur le marché des pompes funèbres de Vénissieux, abusé au moins pour les années 2000 à 2003 de sa position de gestionnaire exclusif de la seule chambre funéraire de la commune et de sa position dominante sur le marché aval du transport des corps avant mise en bière en mettant en place, d une part, des informations sur l annuaire téléphonique, et d autre part, une présentation des locaux susceptibles de créer une confusion entre l activité de la chambre funéraire municipale et de rendre ainsi plus difficile le choix des familles pour un opérateur concurrent (grief n 6). - ( ) à la société OGF-PFG d avoir, sur le marché des pompes funèbres de Saint-Priest, abusé au moins pour les années 2000 à 2003 de sa position de gestionnaire exclusif de la seule chambre funéraire de la commune, en mettant notamment en place des informations sur l annuaire téléphonique susceptibles de créer une confusion entre l activité de la chambre funéraire municipale et son activité de prestataire de service en matière d organisation des funérailles et de rendre ainsi plus difficile le choix des familles pour un opérateur concurrent (grief n 7). - ( ) à la société OGF-PFG, d une part, et à la polyclinique Pasteur, la clinique du Grand Large, la clinique de La Roseraie, la clinique des Minguettes et le centre hospitalier du Vinatier d autre part, de s être entendus entre 1999 et 2003 pour favoriser la société PFG sur le marché du transport des corps des personnes décédées dans ces établissements vers la chambre funéraire dont elle est gestionnaire, privant les familles des défunts de leur liberté de choix de l opérateur de pompes funèbres et permettant ainsi à la société PFG de capter la clientèle sur le marché de l organisation des obsèques (grief n 8). - ( ) à la régie municipale des pompes funèbres et à la société OGF-PFG de s être concertées entre 1997 et 2003 pour organiser le transport et l accueil dans leurs propres chambres funéraires des personnes décédées dans les établissements de santé de Lyon et de son agglomération afin d écarter la concurrence des autres entreprises de pompes funèbres sur le marché de l organisation des funérailles à Lyon et dans son agglomération et ainsi de maintenir le partage du marché sur la base de leur position dominante respective, d une part, à Lyon pour la régie municipale et, d autre part, dans l agglomération lyonnaise pour les PFG (grief n 9).» 34

114 II. Discussion A. SUR LA PRESCRIPTION 138. Les pompes funèbres intercommunales de l agglomération lyonnaise, qui ont répondu pour l ancienne régie municipale, soutiennent que les faits décrits dans la notification de griefs, qui trouvent leur origine dans des conventions antérieures au 26 juillet 1999, soit plus de trois ans avant la saisine du 26 juillet 2002, sont prescrits. En outre, elles font valoir que plus de trois ans se sont écoulés entre la remise du rapport d enquête en février 2004 et la notification des griefs en avril 2007, ce qui constituerait une autre cause de prescription Ces arguments doivent être écartés. D abord, les pratiques en cause sont des pratiques continues visées par les griefs jusqu en 2002 ou Or, la détermination du point de départ de l écoulement du délai de prescription de pratiques anticoncurrentielles par rapport aux faits dépend de la manière dont ceux-ci se sont déroulés dans le temps, ainsi que l a rappelé de manière détaillée le Conseil dans la décision n 07-D-15 du 9 mai 2007 relative à des pratiques concernant les marchés publics relatifs aux lycées d Île-de-France. La pratique à caractère instantané est réalisée en un trait de temps, dès la commission des faits qui la constituent. Le point de départ de la prescription se situe dans un tel cas le lendemain du jour où ces faits ont été commis. La pratique revêt au contraire un caractère continu lorsque l'état délictuel se prolonge dans le temps par la réitération constante ou la persistance de la volonté coupable de l'auteur après l'acte initial. Il s'agit de pratiques caractérisées par la continuité de la volonté anticoncurrentielle sans qu'un acte matériel ait nécessairement à renouveler la manifestation dans le temps, de telle sorte que le calcul du point de départ de la prescription ne commencera qu'à compter de la cessation des pratiques (rapport d'activité pour 2002, p. 91) Dans plusieurs décisions, le Conseil a appliqué cette règle, qui permet de retenir des faits antérieurs de plus de trois ou de cinq ans au premier acte tendant à leur recherche, à leur constatation ou à leur sanction lorsque la pratique en question est continue, puisque le délai de prescription ne commence alors à courir que lorsque la situation a pris fin : par exemple, des courriers faisant état du «maintien de la charte de respect de la 1 ère monte» donnent à la pratique de mise en œuvre de la charte définie dans un courrier antérieur un caractère continu (décision n 03-D-40) ou des pratiques discriminatoires consistant en une interdiction faite à des médecins d'accéder à un scanner privé, adoptée à l'issue d'une réunion organisée sous l'égide de l'ordre des médecins et poursuivie les années suivantes revêtent également un caractère continu (décision n 06-D-36 ; sur le point de départ de la prescription voir également 02-D-63, 05-D-13). Dans la décision dite «Pont de Normandie» du 29 novembre 1995 (95-D-76), le Conseil a pris la position suivante : «Considérant en second lieu que, contrairement à ce qu'avancent les sociétés Dumez et GTM - Entrepose, l'accord qu'elles ont conclu le 25 juin 1986 peut être examiné par le Conseil puisqu'il est resté en vigueur et a conservé, de façon continue, son objet et ses effets, actuels et potentiels, jusqu'à la conclusion d'un second accord, le 10 mai 1989, intervenue pendant la période non prescrite à la suite d'un accroissement de la participation de la société Dumez dans le capital de la société GTM - Entrepose». Cette analyse selon laquelle un accord pouvait être sanctionné bien qu'il soit intervenu plus de trois ans avant le 28 novembre 1989, date du premier acte interrompant la prescription (date de la première ordonnance de visites et saisies) n'a pas été remise en cause par les 35

115 juridictions de contrôle (cour d'appel de Paris, 6 mai 1997 et 14 janvier 2003 ; Cour de cassation, 5 octobre 1999 et 13 juillet 2004) En l espèce, le premier acte tendant à la recherche, à la constatation ou à la sanction des faits objet des griefs a été le dépôt de la saisine des Pompes funèbres Viollet le 26 juillet Les faits décrits dans la notification de griefs - qui se rattachent à une pratique continue - n étaient pas atteints par la prescription, qui à l époque était de 3 ans, à cette date Ensuite, ainsi que l a indiqué le Conseil notamment dans sa décision n 06-D-08 du 24 mars 2006 relative à des pratiques mises en œuvre dans le cadre de marchés publics de construction de trois collèges dans le département de l'hérault (points 38 à 45) : «l article 6 de l ordonnance n du 4 novembre 2004 a porté de trois à cinq ans le délai de prescription prévu à l article L du Code de commerce. S agissant d un texte de procédure et non d une loi instituant une peine plus sévère, il est applicable immédiatement, y compris à la poursuite et à la sanction des faits antérieurs à son entrée en vigueur, sous la seule réserve qu il ne puisse permettre de poursuivre ou de sanctionner des faits pour lesquels la prescription a été définitivement acquise en vertu du texte applicable précédemment.» 143. La cour d appel de Paris, dans un arrêt Toffolutti du 12 décembre 2006, a également jugé : «Considérant que, lorsque la prescription n'est pas acquise, les lois relatives à la prescription sont applicables immédiatement aux pratiques commises avant leur entrée en vigueur ; Considérant qu'en l'espèce, il est constant que le dernier acte tendant à la recherche, à la constatation ou à la sanction des pratiques dénoncées par Toffolutti, qui en l'état, n'ont pas donné lieu à une notification de griefs, est constitué par le «soit transmis» du juge d'instruction du tribunal de grande instance de Rouen en date du 7 juillet 2002 et que la prescription triennale qui résultait des dispositions de l'article L du Code de commerce dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n du 4 novembre 2004 n'était pas acquise le 6 novembre 2004, date d'entrée en vigueur de ce texte ; Considérant que la requérante est dès lors fondée à soutenir que les faits dénoncés au Conseil, désormais soumis à une prescription de cinq ans à compter du 7 juillet 2002, n étaient par voie de conséquence pas prescrits à la date du 7 juillet 2005.» 144. En l espèce, lorsque l ordonnance n du 4 novembre 2004 est entrée en vigueur, la prescription de trois ans n était pas acquise au regard de la date de dépôt du rapport d enquête de février 2004 et c est donc le délai de prescription de cinq ans qui s est alors appliqué. Or, celui-ci n était pas écoulé en avril 2007 lorsque les griefs ont été notifiés. Les faits ne sont donc pas prescrits et le Conseil peut les examiner. B. SUR LES MARCHÉS PERTINENTS ET LA POSITION DES OPÉRATEURS EN CAUSE 145. Ainsi que le Conseil l a estimé dans de nombreuses décisions (voir en particulier les décisions 93-D-14, 97-D-04, 03-D-33, 04-D-70), il existe en ce qui concerne les marchés de produits de services funéraires, un marché général des services funéraires proposés aux familles. Par exemple, dans la décision n 07-D-04 relative à des pratiques mises en œuvre à Pontivy et dans les communes environnantes, le Conseil a à cet égard indiqué : «Considérant ( ), que les prestations funéraires comportent les prestations du service intérieur, celles qui relèvent du service intérieur dans les édifices religieux et enfin des prestations dites libres ; qu eu égard au comportement des familles et aux pratiques des opérateurs, l ensemble des produits et services funéraires est indissociable ; qu ainsi, les 36

116 services assurés dans les chambres funéraires appartiennent au même marché que celui sur lequel sont proposées les autres prestations de pompes funèbres.» Cette appréciation a été confirmée par la cour d appel de Paris dans un arrêt du 27 octobre 1998, société Groupement d entreprises de services et autres (BOCCRF du 20 novembre 1998, p. 647) Toutefois, cette définition d un marché, qu il n y a pas lieu de remettre en cause, ne vaut que lorsque la demande est exprimée par les familles et que celles-ci maîtrisent l ensemble des opérations funéraires à la suite du décès. D autres caractéristiques de la demande peuvent conduire à identifier d autres marchés où se rencontrent des demandes et des offres différentes. La présente affaire met à cet égard en évidence deux marchés de produits différents du marché général des services funéraires proposés aux familles D une part, il existe celui qui répond à la demande des établissements de soins ou de séjour ne disposant pas de chambre mortuaire et qui souhaitent organiser le départ des corps des personnes décédées en leur sein vers une chambre funéraire lorsque les familles ne prennent pas elles-mêmes à bref délai en mains les opérations funéraires. Sur ce marché l offre, qui peut juridiquement prendre plusieurs formes et faire le cas échéant intervenir plus d un opérateur, allie une prestation de transport du corps avant mise en bière et son séjour en chambre funéraire avant d autres opérations D autre part, peut être identifié un marché qui correspond à la demande d organisation d obsèques de la part des familles pour les défunts qui ont été transportés en chambre funéraire dans les conditions caractérisant le marché précédemment évoqué. Un tel marché a déjà en substance été identifié dans la décision du Conseil n 04-D-37 du 24 juillet 2004 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des pompes funèbres de Saint- Germain-en-Laye. L existence de ce marché particulier n est pas à exclure car les conditions de la demande des familles pour l organisation des funérailles dans ces circonstances sont le plus souvent nettement différentes de celles dans lesquelles cette demande s exprime lorsque le défunt s est éteint à son domicile ou lorsque la famille a pris elle-même en mains à bref délai après le décès les opérations funéraires quand celui-ci est intervenu dans un établissement de soins ou de séjour. La concurrence entre les opérateurs est en effet généralement beaucoup moins intense vis-à-vis des familles lorsque le corps a déjà été transporté dans une chambre funéraire gérée par un opérateur sur demande d un tiers que lorsque la famille exerce son choix dès le décès Cette situation se vérifie en l espèce au vu des statistiques reproduites précédemment qui permettent de constater qu environ 70 % des obsèques des personnes dont le corps a été transporté au funérarium de la ville de Lyon ont été organisées par la régie municipale au cours des années considérées alors que la part de marché de celle-ci est seulement de l ordre de 35 à 40 % dans l organisation des obsèques de l ensemble des personnes décédées à Lyon. De même, à Vénissieux, OGF-PFG assure environ 90 % des obsèques des personnes dont le corps a été transporté au funérarium situé dans cette commune, alors que sa part de marché est moindre de près de 10 % en ce qui concerne l organisation des obsèques de l ensemble des personnes décédées habitant à Vénissieux, bien qu elle soit le seul opérateur à y être implanté. En 1999, l écart était proche de 17 %. Les éléments figurant au dossier sont moins précis en ce qui concerne Saint-Priest, mais alors que OGF- PFG détient entre 65 % et 48 % selon les années examinées de part de marché en ce qui concerne l organisation des obsèques de l ensemble des personnes décédées habitant à Saint-Priest, cette entreprise n a pas indiqué qu elle assurait une part non majeure des convois funéraires au départ du funérarium de cette ville, qu elle gère, ce qui serait étonnant au vu des exemples précédents. 37

117 150. Or, ainsi que l a rappelé le Tribunal de première instance des Communautés européennes dans l arrêt du 12 juin 1997, Tiercé Ladbroke/Commission (T-504/93, Rec. p. II-923, point 81) : «Aux fins de l application de l article 86 du traité, le marché du produit ou du service en cause englobe les produits ou les services qui sont substituables ou suffisamment interchangeables avec celui-ci, en fonction non seulement de leurs caractéristiques objectives, en vertu desquelles ils sont particulièrement aptes à satisfaire les besoins constants des consommateurs, mais également en fonction des conditions de concurrence et de la structure de la demande et de l offre sur le marché en cause.» (voir aussi l arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 14 novembre 1996, Tetra Pack/Commission, C-333/94 P, Rec. p. I-5951, point 13). C est cette analyse qui a conduit le Conseil à retenir, dans les avis n 96-A-09 et 98-A-09, s agissant de boissons, des marchés différents selon le circuit de distribution, dans les commerces alimentaires ou dans les cafés, hôtels, restaurants et autres collectivités En ce qui concerne la dimension géographique des marchés de produits identifiés précédemment, s agissant d abord des marchés répondant à la demande des établissements de soins ou de séjour ne disposant pas de chambre mortuaire, il y a lieu de constater que les établissements situés à Lyon, à savoir le centre hospitalier Saint-Joseph Saint Luc, la clinique Eugène André et la clinique de la Sauvegarde ont tous recouru aux services du funérarium de la régie municipale de Lyon pour accueillir les corps des personnes décédées en leur sein dont les familles ne prenaient pas elles-mêmes à bref délai en mains les opérations funéraires. Ce choix, qui impliquait aussi systématiquement le recours au transporteur choisi par la régie, a été dicté par le concours de raisons de proximité et de raisons administratives, la réglementation interdisant le transport des corps avant mise en bière hors de la commune de décès sans autorisation du maire, c est-à-dire l interdisant en pratique lorsque les services administratifs municipaux sont fermés, en particulier de nuit, en fin de semaine et les jours fériés. Aucun autre opérateur disposant d une chambre funéraire n a contracté avec les établissements de santé ou de soins de Lyon. Il n y a d ailleurs pas d autre chambre funéraire à Lyon. De plus, il a été vu aux paragraphes 47, 54 et 62 que l hôpital Saint-Joseph Saint Luc, les cliniques Eugène André et la Sauvegarde ont pris des dispositions conduisant la chambre funéraire à recevoir, ainsi qu indiqué au paragraphe 37, plus de 90 % des personnes décédées en leur sein. Il en ressort d une part qu il existe un marché géographique spécifique à Lyon pour le marché de services en question et d autre part que la régie municipale y est en position dominante En ce qui concerne l offre aux établissements de soins ou de séjour des funérarium de Saint-Priest et de Vénissieux, gérés par OGF-PFG, le ou les marchés géographiques concernés semblent plus larges que l étendue de ces deux communes. En effet, la clinique du Grand Large située à Decines-Charpieu utilise le funérarium de Saint-Priest et le centre hospitalier Le Vinatier, situé à Bron, utilise la chambre funéraire de Vénissieux, après avoir sollicité différents opérateurs situés à Bron ou ailleurs. Le dossier révèle que le centre Le Vinatier utilise aussi la chambre funéraire de Bron lorsque les raisons administratives mentionnées précédemment ne permettent pas le transfert du corps à Vénissieux. Compte tenu de l analyse suivie ci-après par le Conseil, il n est cependant pas nécessaire de se prononcer sur la dimension géographique du ou des marchés sur lesquels interviennent les prestations des funérarium de Vénissieux et Saint-Priest au profit des établissements de soins ou de séjour. 38

118 153. S agissant ensuite des marchés des obsèques des personnes transportées dans une chambre funéraire à l initiative des établissements de santé ou de soins, l offre peut être plus ou moins étendue sur le plan géographique selon les lieux de domicile des défunts et il n est pas exclu qu une même chambre funéraire «desserve» des marchés géographiques distincts, ainsi que l a illustré la situation ayant donné lieu à la décision n 04-D-70, précitée, relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des pompes funèbres de la région de Saint-Germain-en-Laye, confirmée par l arrêt de la cour d appel de Paris du 13 septembre 2005, n 2005/ Néanmoins, en l espèce, les conditions de confrontation de l offre et de la demande sont suffisamment distinguées selon la chambre funéraire pour qu en tout état de cause les marchés pertinents soient distingués selon que les prestations d obsèques sont apportées aux personnes décédées dont le corps a été transporté à la chambre funéraire de la ville de Lyon ou bien aux personnes dont le corps a été transporté à celles de Vénissieux ou Saint-Priest Pour ce qui est de la chambre funéraire de Lyon, dès lors que 70 % des obsèques des personnes qui y ont été transportées sont organisés par la régie municipale, il y a lieu de considérer que celle-ci détient une position dominante, et ce, qu il existe un marché géographique limité à la ville de Lyon, à côté d un ou plusieurs autres marchés géographiques, ou un seul marché géographique de l agglomération, «desservi» par la chambre funéraire Pour ce qui est des chambres funéraires de Vénissieux et Saint-Priest, il est également clair qu en organisant 90 % des convois à partir de celle de Vénissieux et également une proportion très importante à partir de celle de Saint-Priest, la société OGF-PFG détient une position dominante en ce qui concerne les obsèques des personnes transportées dans ces chambres funéraires, quels que soient, là aussi, l étendue et le nombre des marchés géographiques «desservis» par ces chambres funéraires Il résulte de ce qui précède que tant la régie municipale que la société OGF-PFG disposent de positions dominantes sur l un ou l autre des marchés concernés par la présente affaire. C. SUR LES PRATIQUES ALLÉGUÉES 158. La discussion portera en premier lieu sur l ensemble des griefs formulés à l encontre de la régie municipale des pompes funèbres, en deuxième lieu sur des griefs formulés à l encontre d OGF-PFG et en troisième lieu sur le grief d entente entre la régie municipale et OGF-PFG tendant à une répartition entre elles des marchés de Lyon et de son agglomération Il convient de rappeler à titre liminaire qu une entreprise en position dominante sur un marché peut se voir reprocher un abus dont les effets affectent d autres marchés, dès lors que son comportement a un lien de causalité avec sa position dominante et que le marché sur lequel celle-ci est détenue et ceux sur lesquels l abus déploie ses effets sont suffisamment connexes (voir notamment les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes du 6 mars 1974 Commercial Solvents/Commission, 6/73 et 7/73, Rec. p. 223, point 22 et du 3 octobre 1985, CBEM, 311/84, Rec. p. 3261, point 26, l arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 17 février 2003 British 39

119 Airways/Commission, T-219/99, Rec. p. II-5917, points 127, 130 et 132, et l arrêt de la cour d appel de Paris du 22 février 2005, JC Decaux, rendu sur le recours contre la décision du Conseil de la concurrence n 04-D-32, BOCCRF ). En l occurrence les griefs d abus de position dominante notifiés à la régie municipale de la ville de Lyon et à OGF-PFG visent des effets tant sur le marché général des prestations funéraires proposées aux familles que sur les marchés particuliers des obsèques des personnes dont le corps a été transporté à la chambre funéraire de Lyon ou à celles de Vénissieux et de Saint-Priest à la demande des établissements de soins ou de séjour. Des positions dominantes des opérateurs de pompes funèbres précités ont été identifiées soit sur ces derniers marchés, soit sur ceux répondant à la demande des établissements de soins ou de séjour ne disposant pas de chambre mortuaire de services de transfert en chambre funéraire. Ces différents marchés ont tous un lien de connexité étroit, soit parce qu ils sont en amont ou en aval les uns des autres, soit parce qu ils concernent des prestations semblables, à défaut d être complètement substituables. 1. SUR LES PRATIQUES REPROCHÉES À LA RÉGIE MUNICIPALE ET À DES ÉTABLISSEMENTS DE SOINS DE LYON a) Sur les accords avec plusieurs établissements de soins (griefs n 1 et 2) 160. En substance, il a été fait grief à la régie municipale d avoir conclu des conventions ou des accords informels avec l hôpital Saint Joseph-Saint Luc ainsi qu avec la clinique Eugène André et la clinique de la Sauvegarde visant à favoriser le transfert systématique des personnes décédées dans ces établissements à la chambre funéraire de la ville de Lyon. Cette pratique aurait eu pour objet et pour effet d inciter les établissements de soins à dissuader les familles de choisir tout autre opérateur funéraire que la régie municipale et aurait emprunté des modalités telles que le non-respect du délai réglementaire de conservation des corps dans l établissement lorsque la famille ne peut être contactée ou l incitation financière à ce que celle-ci laisse l établissement faire transférer le corps à cette chambre funéraire. Ces pratiques traduiraient aussi bien des ententes anticoncurrentielles entre la régie et les établissements de soins concernés, contraires à l article L du Code de commerce, qu un abus de position dominante de la régie contraire à l article L de ce code Toutefois, il y a lieu de relever tout d abord qu il est légitime que les établissements de soins ou de séjour ne disposant pas de chambre mortuaire s assurent qu une chambre funéraire sera en mesure d accueillir les corps des personnes décédées en leur sein lorsque les familles n auront pas elles-mêmes fait transporter les défunts en temps utile. Bien entendu, les établissements de soins ou de séjour sont dans ce contexte soumis à la réglementation en la matière, notamment en ce qui concerne le respect de différents délais. La signature de conventions écrites ou la conclusion d accords informels entre de tels établissements et un ou plusieurs gestionnaires de chambres funéraires ne sont donc pas critiquables dans leur principe au regard des règles de concurrence Ensuite, le seul document figurant au dossier qui peut être considéré comme une convention écrite entre la régie municipale et un établissement de soins est le «règlement d admission» envoyé au Centre hospitalier Saint Joseph-Saint Luc (paragraphes 47 et suiv.). Ce document ne contient en lui-même aucune disposition anticoncurrentielle, ni d ailleurs aucune disposition contraire à la réglementation. Il expose les conditions d accueil des corps au centre funéraire municipal, que le transport soit demandé par les familles ou par le directeur de l établissement. Il présente la nature et le prix des 40

120 prestations et rappelle que si le transfert du corps vers le funérarium a été demandé par la famille, celle-ci assumera tous les frais, tandis que si ce transfert a été demandé par l établissement au sein duquel la personne est décédée, ce dernier prendra en charge au minimum les frais de transport et de première journée de dépôt. Il indique aussi que les frais d obsèques d une personne dont le corps n est pas réclamé seront assumés par l établissement où elle est décédée. Aucun terme de ce «règlement d admission» n indique qu il obligeait le Centre hospitalier à refuser le transfert d un corps demandé par la famille vers une autre chambre funéraire ou qu il conduisait à réduire le délai laissé aux familles pour faire le choix d une autre chambre funéraire. Si l hôpital Saint Joseph-Saint Luc indique dans le document communiqué aux familles avoir conclu une convention avec le funérarium de la ville de Lyon, il précise mettre à leur disposition une liste non exhaustive des services des pompes funèbres et être prêt à les aider à trouver les coordonnées d un autre service de pompes funèbres. La mention dans ce même document de l obligation pour l établissement de transférer les corps des défunts au funérarium les nuits, dimanches et jours fériés peut s expliquer par l impossibilité administrative de faire transporter le corps d un défunt hors de la commune avant d avoir déclaré le décès à la mairie Les relations entre le funérarium de la ville de Lyon et la clinique Eugène André ainsi que la clinique de la Sauvegarde n ont, comme indiqué ci-dessus (paragraphes 55 et suiv.), pas fait l objet de conventions écrites présentes au dossier. Seules figurent les notes, internes aux établissements de soins, de procédure de gestion des décès. Même si ces notes contiennent certaines dispositions qui pourraient être critiquables au regard d un souci de neutralité vis à vis des différents opérateurs de pompes funèbres ou gestionnaires de chambres funéraires ou au regard de la réglementation, aucun élément ne permet de démontrer que ces dispositions sont le résultat d une concertation avec la régie municipale ou qu elles auraient été imposées par celle-ci. En particulier, s il est vrai que le «passage par le funérarium municipal» est présenté comme la solution la plus simple et la plus économique pour les familles qui, lorsqu elles veulent faire un autre choix, sont soumises à des démarches administratives et à des frais supplémentaires, l incitation exercée peut résulter de l intérêt propre des hôpitaux à faire transporter hors de leurs locaux dès que possible les personnes décédées en leurs murs, ce qui parfois les conduit à méconnaître les délais imposés par la réglementation. Il convient néanmoins de relever que dans sa procédure interne, la clinique mutualiste Eugène André a fait état d un «logigramme gestion des décès» qui envisage la possibilité pour une famille de choisir une destination particulière au défunt (cote ). De même dans sa notice interne, la clinique de la Sauvegarde n écarte pas la possibilité pour les familles de rapatrier le corps des défunts sans passer par la chambre funéraire de Lyon (paragraphe 69) Enfin, aucun élément du dossier ne permet non plus de démontrer que les éventuels comportements peu respectueux de la neutralité vis à vis des différents opérateurs de pompes funèbres qu a pu adopter le personnel de tel ou tel établissement de soins résultent d accords passés entre ces établissements et la régie municipale ou de manœuvres unilatérales de celle-ci Dans ces conditions, les griefs n 1 et n 2 liés à des accords conclus entre la régie municipale des pompes funèbres et certains établissements de soins de Lyon ne sont pas établis. 41

121 b) Sur l organisation des services funéraires de la ville de Lyon (grief n 3) 166. La pratique décisionnelle constante du Conseil de la concurrence, confirmée par la cour d appel de Paris, concernant les situations où un même opérateur dominant gère une chambre funéraire et propose d autres services de pompes funèbres a été résumée dans la décision n 04-D-70, précitée, de la façon qui suit : «Comme l a relevé le Conseil de la concurrence, dans la décision n 03-D-15 du 17 mars 2003 : «La possession par un opérateur funéraire d une chambre funéraire, située à proximité immédiate du magasin où sont vendues les autres prestations funéraires, constitue un fort avantage commercial et concurrentiel. En effet, il est constaté qu il est de plus en plus fréquent que les corps des personnes décédées soient transférés par les familles en chambre funéraire, où celles-ci peuvent recevoir des conseils et des préconisations pour l organisation des funérailles, et, ainsi, déterminer leur choix, nécessairement rapide. Le possesseur de chambre funéraire bénéficie donc d un contact privilégié avec les familles auxquelles il peut proposer une offre globale et cette situation est peu propice à favoriser le jeu de la concurrence surtout lorsqu il n existe qu une seule chambre funéraire dans la zone géographique concernée». Le Conseil de la concurrence sanctionne les pratiques susceptibles de créer la confusion dans l esprit des familles des défunts et pouvant les inciter à recourir aux services de la même société, pour l ensemble des prestations funéraires. Dans la décision n 03-D-15, le Conseil a condamné la société Goupil pour abus de sa position dominante en raison de l absence de distinction pour cette dernière entre son activité de gestionnaire de la chambre funéraire et ses autres activités de service extérieur. Concernant l agencement des locaux, il a été constaté que : «(..) bien que possédant des entrées distinctes, les locaux où s exercent les activités de funérarium et ceux où sont offertes les autres prestations funéraires sont reliés par deux portes communicantes, situées au niveau du hall et de l accueil du funérarium et permettant d accéder directement dans le magasin». L enquête avait également permis d établir, que le numéro d appel indiqué au public dans les pages jaunes et le minitel était commun aux deux magasins de la société Goupil et à la chambre funéraire dont elle était la gestionnaire.» (paragraphes 95 à 98 de cette décision) A fortiori, une confusion entretenue entre l exercice du service public administratif d état civil, de police ou de gestion des cimetières dont l organisation incombe à l autorité communale et les activités commerciales d un opérateur de pompes funèbres dominant peut fausser la concurrence et tomber sous le coup de l interdiction édictée à l article L du Code de commerce En l espèce, il a été fait grief à la régie municipale d avoir abusé de sa position dominante : d une part, en empêchant la nuit et les jours fériés l accès à la chambre funéraire des opérateurs concurrents d elle-même ou de son transporteur dans les conditions indiquées aux paragraphes 104 à 106 ; d autre part en favorisant le choix des familles pour ses propres services commerciaux en s abstenant de distinguer, dans l information donnée au public ou dans l organisation externe et interne des locaux du centre funéraire municipal, ses activités de gestionnaire du funérarium, ses activités commerciales de prestataire de pompes funèbres et le service public administratif funéraire ainsi qu il résulterait des éléments présentés aux paragraphes 107 à S agissant de l accès au funérarium hors des heures d ouverture, qui supposait pour les entreprises de pompes funèbres concurrentes la possession d une clé, les Pompes funèbres 42

122 intercommunales de l agglomération lyonnaise, qui ont répondu pour l ancienne régie municipale, ont indiqué que cette clé était confiée, pour des raisons de sécurité des locaux, à la société CGPF, titulaire du marché passé pour le transport des défunts avant mise en bière vers le funérarium. Elles soulignent que cette clé servait uniquement à ouvrir le funérarium la nuit à un moment où le nombre d admissions était très limité. Selon elles, les opérateurs concurrents pouvaient demander cette clé à la société CGPF. Elles indiquent par ailleurs que depuis 2004 la clé a été reprise par la régie, celle-ci assurant l accueil au funérarium 24 heures sur Sur cet aspect, le fait d avoir, entre 1992 et 2004, confié la clé du funérarium seulement à la CGPF et dans un premier temps aussi à l entreprise Rozier, a rendu impossible ou difficile, lorsque l accueil n était pas assuré sur place, l accès d entreprises concurrentes à la seule chambre funéraire utilisable la nuit et aux autres moments où, pour des raisons administratives, un corps ne peut pas être transféré dans une autre commune. Une telle pratique d exclusion pourrait être considérée comme abusive, sauf à ce que des raisons sérieuses la justifient. Toutefois, en l espèce les entreprises concurrentes n ont évoqué des difficultés qu en ce qui concerne la nuit et, dès lors, l effet de cette pratique n a vraisemblablement pas été sensible. Faute d éléments plus précis au dossier, le Conseil ne retient pas cette composante du grief notifié S agissant des autres aspects du grief, les Pompes funèbres intercommunales de l agglomération lyonnaise estiment que la régie n a créé aucune confusion entre ses différentes activités dans l esprit des familles. D abord il serait rare que les familles se rendent elles-mêmes au service administratif, les opérateurs se chargeant eux-mêmes des formalités dans la majorité des cas. Ensuite la chambre funéraire, située au rez-de-chaussée des locaux de l avenue Berthelot, serait matériellement séparée des autres services situés au premier étage et serait dépourvue de toute information de nature à diriger les familles vers les services commerciaux de la régie. Par ailleurs, il serait normal que la régie ait fait connaître dans l annuaire téléphonique l ensemble des prestations qu elle proposait, y compris celles ayant trait à la chambre funéraire et au crématorium. La régie municipale aurait veillé à distinguer les numéros de téléphone du funérarium, des activités administratives et des activités commerciales, comme l attesteraient les annuaires téléphoniques de 2004 et Les Pompes funèbres intercommunales de l agglomération lyonnaise soutiennent enfin, qu alors que la chambre funéraire recevait en moyenne 2000 familles par an, aucun témoignage crédible d une famille n a été apporté, démontrant l absence de neutralité dans la gestion du funérarium Cependant, ces arguments n emportent pas la conviction Il résulte des constatations faites par l enquêteur (paragraphes 111 et suiv.) que la chambre funéraire ne dispose pas d une entrée séparée, qu elle communique avec les services commerciaux de la régie et qu à l étage du bâtiment les services commerciaux et les services administratifs ne font pas l objet d une distinction claire. L implantation des services commerciaux et administratifs accessibles par un escalier situé dans la chambre funéraire et une porte de communication située à son sommet, la présence commune à cet étage des différents services conduisent nécessairement les familles venues visiter leurs défunts à la chambre funéraire et accomplir les démarches nécessaires à l inhumation à passer dans les services commerciaux de la régie municipale La présentation des services à l entrée de l avenue Berthelot ne sépare pas les activités réglementaires des activités de pompes funèbres qui figurent ensemble sur les panneaux de signalisation, ainsi qu il est décrit au paragraphe 113. Il en est de même dans la cour où d anciennes signalisations qui subsistent, décrites au paragraphe 114, présentent sur un 43

123 même panneau d accueil les services administratifs, le service des concessions et les funérailles A cet égard, deux sociétés concurrentes, les sociétés Rozier et Pinault, qui ont utilisé les services du centre funéraire municipal ont déclaré sans être démenties que des familles venues à la chambre funéraire étaient invitées à monter au premier étage pour faire les démarches administratives où des conseillers funéraires de la régie étaient présents pour les accueillir À l occasion de la création des pompes funèbres intercommunales, la signalisation a été modifiée en Toutefois cet état des lieux est postérieur à la période visée par le grief ( ) et ne peut être examiné par le Conseil Par ailleurs, dans les notices de présentation de ses activités distribuées dans les hôpitaux ou mises autrement à la disposition du public (voir paragraphes 65 et 108), la ville de Lyon n a pris aucune précaution pour distinguer les différentes catégories de services liés aux opérations funéraires selon leur nature Enfin, si les annuaires téléphoniques pour 2004 et 2005 présentent des numéros de téléphone différents pour la chambre funéraire, les services administratifs et les activités commerciales de la régie, il n en reste pas moins que l existence d un seul numéro pour toutes ces activités est démontrée entre 1997 et 2003, ainsi qu exposé aux paragraphes 119 à 123. Pendant cette période, le numéro de téléphone spécifique de la chambre funéraire n était diffusé ni par la ville de Lyon ni par la régie, le seul numéro d appel diffusé couvrant l ensemble des services de l avenue Berthelot. Cette confusion dans l information donnée au public a rendu plus difficile le choix d un opérateur concurrent pour les familles venues au centre funéraire municipal ou cherchant une information depuis leur domicile Il résulte de l ensemble de ces éléments que la régie municipale de la ville de Lyon a abusé de sa position dominante en mettant en place une information et un accueil des familles ainsi qu une organisation des locaux qui ne permettaient pas de distinguer clairement les activités de la chambre funéraire, les autres activités de pompes funèbres et les services administratifs, s attribuant ainsi un avantage concurrentiel indu sur les autres opérateurs de pompes funèbres. Le grief n 3 est par conséquent établi ; la régie municipale de la ville de Lyon a méconnu les dispositions de l article L du Code de commerce. 2. SUR LES PRATIQUES REPROCHÉES À LA SOCIÉTÉ OGF-PFG ET À DES ÉTABLISSEMENTS DE SOINS DE LA BANLIEUE DE LYON a) Sur les accords avec plusieurs établissements de soins (griefs n 4, 5 et 8) 180. De la même façon que pour la régie municipale et les établissements de soins de Lyon, il a été fait grief à OGF-PFG d avoir conclu des conventions ou des accords informels avec la polyclinique Pasteur, la clinique du Grand Large, la clinique de La Roseraie, la clinique des Minguettes, et le centre hospitalier Le Vinatier visant à favoriser le transfert systématique des personnes décédées dans ces établissements aux chambres funéraires de Vénissieux ou de Saint-Priest. Il est à cet égard tout d abord renvoyé aux considérations exprimées aux paragraphes 160 et S agissant des conventions écrites figurant au dossier, force est de constater que la convention de 2000 mentionnée au paragraphe 68, conclue avec la polyclinique Pasteur de Saint-Priest, ne comporte aucune stipulation anticoncurrentielle et se réfère à la 44

124 réglementation. Il en est de même de la convention de 2003 mentionnée au paragraphe 74 conclue avec la clinique du Grand Large de Décines Les conventions de 1992 mentionnées aux paragraphes 76 et 82, concernant la clinique de la Roseraie et la clinique des Minguettes, situées à Vénissieux, posent en revanche un problème dans la mesure, notamment, où elles méconnaissent explicitement le délai de 10 heures après le décès imposé par la réglementation pendant lequel l établissement de soins doit s efforcer de joindre la famille et ne peut d autorité faire transférer le corps en chambre funéraire. Toutefois, ces conventions ont été conclues par la SRT et non par OGF-PFG A cet égard, à l époque de la signature des deux conventions, diverses sociétés du groupe OGF-PFG détenaient une participation minoritaire dans diverses sociétés du groupe Hygeco parmi lesquelles figurait la SRT dont 31 % du capital était détenu par OGF-PFG. Selon un protocole d accord signé le 5 juin 1997, les sociétés du groupe OGF-PFG ont cédé des actions de sociétés du groupe Hygeco qu elles détenaient et en particulier la société OGF a cédé l ensemble de ses participations dans SRT à l actionnaire majoritaire de celle-ci, la société Hygeco. Si OGF-PFG et la SRT ont entretenu d importantes relations commerciales et si, à partir de la fin 1997, la CGPF, la filiale d OGF-PFG spécialisée dans le transport des corps, s est imposée comme interlocuteur naturel des deux cliniques à la place de la SRT sans que les établissements de santé qui avaient conclu des conventions avec celle-ci estiment devoir les dénoncer explicitement pour conclure de nouvelles conventions écrites avec la CGPF, ces éléments sont insuffisants pour établir qu OGF-PFG contrôlait la politique commerciale de la SRT en 1992 et qu au cours des années 1999 à 2003, visées par les griefs, OGF-PFG était venue aux droits de la SRT pour l application des conventions signées par celle-ci ou que ces conventions aient été encore opposables aux établissements de soins concernés. Dès lors, pour critiquables qu elles soient, ces conventions ne peuvent permettre d établir une infraction aux articles L ou L du Code de commerce pour la période dans le chef d OGF-PFG ou des établissements de soins concernés, les éléments du dossier ne permettant pas en particulier pour ces derniers de démontrer que les conventions s appliquaient encore pendant ladite période Aucune convention écrite ne figure au dossier concernant le centre hospitalier Le Vinatier de Bron, qui a pourtant confié à OGF-PFG le transfert des corps des personnes décédées en son sein après appel d offres, ainsi qu il est exposé aux paragraphes 91 et 92. Néanmoins, le Conseil peut prendre acte des précisions apportées par la société OGF-PFG, selon laquelle, dans l offre adressée au centre hospitalier le Vinatier, elle mentionnait la réglementation et en particulier les dispositions relatives au délai de dix heures sans avoir pu joindre la famille qui doit être respecté avant que l établissement demande à son initiative le transfert d un corps en chambre funéraire S agissant des documents internes aux différents établissements de soins, le compte rendu des réunions qui ont eu lieu en janvier et février 1996 entre les responsables d OGF-PFG et la polyclinique Pasteur, cité paragraphe 71, relate clairement l existence de relations privilégiées permettant à l opérateur de demander à la clinique de favoriser ses services à l égard des familles en deuil, notamment en signant les demandes d admission en chambre funéraire sans les prévenir. Pour convaincre les responsables de la clinique, le représentant d OGF-PFG propose de ne facturer aucun frais à la clinique si les familles confient les obsèques aux PFG de Saint-Priest. 45

125 186. Toutefois, cet arrangement qui devait faire l objet d une période d essai n a pu être mis en œuvre car la chambre funéraire de Saint-Priest destinée à recevoir les corps des défunts provenant de la polyclinique a été fermée fin 1996 jusqu en mars 1998 et rien ne permet de démontrer que sur la période de 2000 à 2003, visée par les griefs, cet arrangement avait encore cours. En particulier, fin 2000 la convention analysée au paragraphe 181 a été conclue et la fiche de procédure interne figurant au dossier, présentée paragraphe 73, a un caractère neutre, même s il en ressort que le choix par la famille d un transfert du corps au domicile ou à un funérarium situé en dehors de la commune de Saint Priest implique des contraintes pratiques ou administratives La note de procédure interne de la clinique du Grand Large, tout comme la note d information de cet établissement aux familles, citées paragraphes 74 et 75, présentent un caractère fortement incitatif pour les familles à laisser transporter les défunts au funérarium d OGF-PFG, puisque la gratuité de cette solution y est mise en avant, même si le libre choix des familles est souligné. Néanmoins, aucun élément du dossier ne permet d établir que c est là le résultat d une concertation avec OGF-PFG ou d une exigence de celle-ci, et non d une initiative de la clinique qui y voit là le moyen d assurer plus rapidement l évacuation des corps des personnes décédées en son sein Les notes de procédure interne relatives aux décès du centre hospitalier Le Vinatier présentées paragraphes 93 à 96 imposent une décision des familles dans les deux heures du décès si elles souhaitent que le corps soit transféré dans une autre chambre que celle de Vénissieux. En particulier, la procédure de transfert des corps précise : «Quel que soit le jour du décès et quelle que soit l heure, dans tous les cas appeler les PFG.».«les pompes funèbres générales : transportent le corps vers une autre chambre funéraire si la famille le souhaite, à condition que le transport ait lieu impérativement dans les 2 heures après le décès. Si le transport a lieu plus de 2 heures après le décès, il faut envisager un 2 ème transport de corps sans mise en bière. Dans ce cas, les Pompes funèbres générales s occupent des démarches administratives auprès de la mairie et tous les frais incombent à la famille.» La même constatation peut être faite au vu des éléments de l enquête concernant les modalités suivies par les cliniques de la Roseraie et des Minguettes. Les familles ne disposent pas du délai raisonnable prévu par la réglementation pour effectuer leur choix puisque le transfert des corps est imposé au plus tard dans les deux heures Les procédures internes suivies par ces trois établissements de santé ne respectent donc pas le délai de dix heures laissé par la réglementation pour que les familles puissent choisir le lieu du transfert des corps des défunts. Elles expriment la volonté de ces établissements d apporter une solution rapide au problème posé par le décès de personnes hospitalisées mais ne démontrent pas non plus qu OGF-PFG ait négocié ce dispositif ou l ait imposé Aucun élément du dossier ne fait par ailleurs apparaître qu OGF-PFG a exigé que les hôpitaux qui décidaient le transfert des défunts prennent systématiquement en charge les frais de transport et d admission à la chambre funéraire et insistent auprès des familles sur le coût qu elles auraient à supporter dans le cas où elles décideraient elles-mêmes de ce transfert Le Conseil, rappelle que, dans sa décision 04-D-70 précitée, il a souligné que «le fait que la prestation soit à la charge de la famille, lorsque cette dernière demande à ce que le corps soit transféré dans un autre lieu, résulte des dispositions des articles R et R du code général des collectivités territoriales et ne saurait être analysé comme 46

126 une pratique visant à permettre à la société OGF de capter la clientèle provenant de cet établissement de soins» Les témoignages des familles cités aux paragraphes 81 et 102 sont certes révélateurs des difficultés rencontrées par celles-ci pour décider du choix de la chambre funéraire et organiser le transport des corps vers une autre chambre funéraire que celles prévues par les établissements de soins, mais ces difficultés ne peuvent, au vu des éléments du dossier, être imputées à OGF-PFG qui n avait pas de contact direct avec elles à l hôpital Enfin, aucun élément du dossier ne permet non plus de démontrer que les éventuels comportements peu respectueux de la neutralité vis-à-vis des différents opérateurs de pompes funèbres qu a pu adopter le personnel de tel ou tel établissement de soins résultent d accords passés entre ces établissements et OGF-PFG ou de manœuvres unilatérales de celle-ci Dans ces conditions, les griefs n 4, 5 et 8 liés à des accords conclus entre OGF-PFG et certains établissements de soins de la banlieue de Lyon ne sont pas établis. b) Sur l organisation d OGF-PFG à Vénissieux et Saint-Priest (griefs n 6 et 7) 196. Le Conseil se réfère à titre liminaire aux considérations rappelées au paragraphe En l espèce, il a été fait grief à OGF-PFG d avoir, d une part, retenu une présentation et un accueil dans ses locaux et d autre part, donné des informations sur ses chambres funéraires de Vénissieux et Saint-Priest dans l annuaire téléphonique, susceptibles de créer la confusion entre son activité de gestionnaire de ces chambres funéraires et son activité de prestataire de service de funérailles, ainsi qu il résulterait des éléments présentés aux paragraphes 124 à OGF-PFG a produit des photographies montrant qu il existe, pour chacune des chambres funéraires concernées une entrée distincte du local commercial et qu il n apparaît aucune confusion liée à la signalétique ou aux façades des bâtiments. Elle certifie qu à l intérieur des locaux, une information neutre est fournie aux familles rappelant qu elles sont libres de choisir leur opérateur de pompes funèbres. S agissant plus particulièrement de la chambre funéraire de Vénissieux, la société conteste que le digicode permettant d accéder à la chambre funéraire entraîne un risque de confusion. La mention sur le panneau au-dessus du digicode : «pour obtenir le code d accès en cas d absence, merci de prendre contact avec l entreprise de pompes funèbres de votre choix. Vous pouvez aussi joindre la maison funéraire en composant le » montrerait que les services commerciaux d OGF-PFG ne sont pas un passage obligé avant la chambre funéraire. Elle observe aussi que l enquêteur n établit pas que, lors de sa visite, il n a pu obtenir le code d accès en s adressant à un autre opérateur ou en téléphonant au numéro indiqué sur le panneau Compte tenu de ce qui précède, aucune pratique anticoncurrentielle ne peut être retenue à cet égard. En particulier en cas d utilisation d un digicode comme mode d accès à la chambre funéraire il faut qu en cas d absence du gestionnaire, le code puisse être accessible facilement. Le témoignage de l enquêteur présenté au paragraphe 130 et celui d une famille présenté au paragraphe 131 pourraient être retenus s il était effectivement démontré que ces visiteurs ne pouvaient obtenir le code qu en allant le chercher au bureau des PFG. Or il n est pas discutable que le code d accès pouvait être obtenu auprès de l opérateur choisi par la famille. En l absence de témoignage contraire ou d autres déclarations concordantes des familles, ce seul élément ne peut être retenu à la charge d OGF. 47

127 200. Concernant les annonces téléphoniques, OGF-PFG relève que le Conseil n a jamais considéré qu à elle seule la présentation des encarts dans les annuaires était suffisante pour établir un risque de confusion dans l esprit des familles et se réfère à la décision n 04-D-21 dans laquelle le Conseil a estimé que la présentation pour les activités de l opérateur de pompes funèbres en cause «d un numéro d appel téléphonique unique n apparaît pas, à lui seul, dans les circonstances de l espèce, de nature à entraîner un risque de confusion dans l esprit des personnes désireuses d organiser les obsèques d un de leurs proches» 201. OGF-PFG observe que la critique porte, non sur une identité de numéros, mais sur la présentation ensemble de ses différentes activités. Elle estime que l obligation de neutralité ne peut aller jusqu à l empêcher de faire état de la totalité des services qu elle assure, y compris ceux des chambres funéraires Elle fait remarquer que si la publicité contenue dans les pages jaunes en 2002 présente l ensemble de ses prestations, la chambre funéraire est indiquée dans les lignes de l annuaire avec une adresse et un numéro de téléphone distincts, d autre part, qu elle n a pas la maîtrise de la présentation de ses annonces, l éditeur des annuaires lui ayant indiqué en septembre 2007 qu il lui était impossible d isoler dans l annuaire un classement sous la seule rubrique de la chambre funéraire Il y a lieu d admettre l argumentation d OGF-PFG en observant que les autres opérateurs présentent aussi ensemble la prestation relative au passage en chambre funéraire et les autres prestations proposées aux familles et qu il n a pas été démontré par ailleurs qu OGF pouvait facilement obtenir de l éditeur de l annuaire qu il sépare complètement l annonce de la chambre funéraire des autres activités de l entreprise En conséquence, les griefs n 6 et 7 liés à l organisation d OGF-PFG à Vénissieux et Saint-Priest ne sont pas établis. 3. SUR L ENTENTE POUR LE PARTAGE DU MARCHÉ DE L ORGANISATION DES OBSÈQUES À LYON ET DANS SON AGGLOMÉRATION (GRIEF N 9) 205. Les éléments, analysés aux paragraphes 23 et suivants et 35 et suivants, relatifs à la possession par la régie municipale et OGF-PFG de la majeure partie des chambres funéraires au sein de la Courly, à la stabilité des parts de marché de ces opérateurs, au fait qu ils ne se font pas concurrence dans la zone géographique où chacun est plus particulièrement en position dominante sur le marché de l organisation des obsèques, à la mise en œuvre d une collaboration privilégiée pour l utilisation du funérarium municipal ou à l attribution des marchés de la ville de Lyon et de ses hôpitaux à CGPF filiale du groupe OGF, ont été avancés comme des indices venant à l appui du grief n A cet égard, en ce qui concerne l installation d une nouvelle chambre funéraire à Lyon, OGF-PFG souligne qu elle a effectué des démarches en ce sens mais qu elle se serait heurtée à la difficulté d obtenir un emplacement respectant les contraintes imposées par la ville. Cependant, elle a pu, comme les autres opérateurs, utiliser le funérarium municipal et surtout se servir de ses chambres funéraires sur la Courly pour organiser les obsèques des personnes décédées à Lyon. Elle a, à ce titre, une part de marché située entre 24 et 27 %. De son côté, la régie municipale, qui ne pouvait créer une chambre funéraire en dehors de la ville de Lyon, a pu organiser les obsèques de personnes décédées à Lyon mais domiciliées ailleurs comme des personnes décédées en dehors de Lyon mais dont la mise en bière ou l inhumation avait lieu à Lyon. En ce qui concerne le transport des corps des 48

128 défunts les Pompes funèbres intercommunales de l agglomération lyonnaise, pour l ancienne régie municipale, ont fait valoir que tous les trois ans le marché de soustraitance pour le transport des corps vers le funérarium municipal a fait l objet d une procédure de mise en concurrence au terme de laquelle il a été attribué dans des conditions régulières à l entreprise la mieux et moins-disante qui s est trouvée être la CGPF Ces observations présentées par les opérateurs n ont pas été contredites au cours de l instruction. De plus, le tableau produit au paragraphe 36 montre qu entre 1998 et 2003 les parts de marché sur la ville de Lyon ne restent pas figées et évoluent annuellement dans des fourchettes de 4 points pour la régie et de 3 points pour OGF-PFG comme le souligne cette dernière. Par ailleurs, aucun élément du dossier ne permet de dire que les concurrents comme la société Roc Eclerc n ont pas pu développer leur activité En conséquence, aucune preuve tangible, ni aucun faisceau d indices suffisamment consistant n établit que la régie municipale des pompes funèbres et la société PFG ont mis en œuvre une entente de répartition des marchés à Lyon et dans son agglomération. Le grief n 9 n est donc pas établi Au terme de l examen de l ensemble des griefs, aucune pratique anticoncurrentielle n est donc retenue à l encontre de la société OGF, ni des établissements de soins mis en cause. Mais il est établi un abus de position dominante de la régie municipale dans la gestion de la chambre funéraire et la diffusion d informations aux familles. D. SUR L IMPUTABILITÉ DE LA PRATIQUE DE LA RÉGIE MUNICIPALE DE LA VILLE DE LYON 210. Le Conseil constate que la régie municipale des pompes funèbres était précédemment une structure administrative, non dotée de la personnalité morale, de la ville de Lyon. En application de la jurisprudence constante en la matière, les pratiques de la régie sont donc toujours imputables à la ville de Lyon En effet, selon cette jurisprudence, rappelée en détail dans le rapport du Conseil de la concurrence pour 2001 (p. 126 et s.), tant que la personne morale responsable de l'exploitation de l'entreprise qui a mis en œuvre des pratiques anticoncurrentielles subsiste juridiquement, c'est elle qui assume la responsabilité de ces pratiques, même si les éléments matériels et humains ayant concouru à ces pratiques ont été cédés à une tierce personne. En revanche, lorsque la personne morale responsable de l'exploitation de l'entreprise a juridiquement disparu, les pratiques doivent être imputées à la personne morale à laquelle l'entreprise a juridiquement été transmise c'est-à-dire à la personne morale qui a reçu les droits et obligations de la personne auteur des pratiques. Enfin, si aucune autre personne n'a reçu transmission de ces droits et obligations, les pratiques sont imputées à l'entreprise qui assure, en fait, sa continuité économique et fonctionnelle Les articles du code général des collectivités territoriales (L et L ) mentionnés par la ville de Lyon pour soutenir que c est le nouveau syndicat intercommunal qui devrait assumer les conséquences du comportement de l ancienne régie ne peuvent conduire à remettre en cause en l espèce cette jurisprudence, car les dispositions invoquées renvoient à l article L , aux deux premiers alinéas de l article L et aux articles L , L et L du même code qui portent uniquement sur les conditions de transfert de biens meubles et immeubles en cas de transfert de compétence et nullement sur l imputabilité de comportements passés de la collectivité cédante, en 49

129 particulier de comportements anticoncurrentiels. De même, les arrêts du Conseil d Etat invoqués ne portent pas davantage sur cette question. En particulier, il ressort seulement de l arrêt du 10 octobre 2007, communauté urbaine de Lyon (n ) qu une fois une compétence transférée entre collectivités, c est seulement la collectivité bénéficiaire qui peut exercer ladite compétence, même si pour ce faire elle utilise des biens ayant antérieurement appartenu à la collectivité cédante. Les conséquences de l exercice passé de la compétence par la collectivité cédante ne sont pas concernées. E. SUR LA DÉTERMINATION DE LA SANCTION 213. La ville de Lyon est responsable d une pratique mise en œuvre entre 1997 et Il s agit d une infraction continue qui a débuté avant l entrée en vigueur de la loi n du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques et qui s est poursuivie après cette date. La saisine du 26 juillet 2002 est postérieure à cette entrée en vigueur. Il en résulte que les dispositions du livre IV du Code de commerce applicables sont celles issues de la loi du 15 mai Le I de l article L du Code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 15 mai 2001, dispose : «Les sanctions pécuniaires sont proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l importance du dommage causé à l économie, à la situation de l organisme ou de l entreprise sanctionné ou du groupe auquel l entreprise appartient et à l éventuelle réitération des pratiques prohibées ( ) Si le contrevenant n'est pas une entreprise, le montant maximum de la sanction est de 3 millions d'euros. Le montant maximum de la sanction est, pour une entreprise, de 10 % du montant du chiffre d affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé au cours d un des exercices clos depuis l exercice précédant celui au cours duquel les pratiques ont été mises en œuvre. Si les comptes de l entreprise concernée ont été consolidés ou combinés en vertu des textes applicables à sa forme sociale, le chiffre d affaires pris en compte est celui figurant dans les comptes consolidés ou combinés de l entreprise consolidante ou combinante.» 1. SUR LA GRAVITÉ DE LA PRATIQUE 215. La pratique d abus de position dominante retenue au grief n 3 émane de la ville de Lyon qui avait la charge du service public administratif funéraire municipal en même temps qu elle exploitait le service public à caractère industriel et commercial des pompes funèbres. Cette collectivité publique disposait de ce fait d une position historique prédominante existant avant la fin du monopole des pompes funèbres et maintenue après la disparition de ce monopole. Elle devait être attentive aux modalités de gestion de la chambre funéraire dont elle connaissait l importance sur le marché de l organisation des obsèques Alors qu elle disposait de la seule chambre funéraire existant à Lyon qui lui procurait une force d attraction avec laquelle les entreprises concurrentes pouvaient difficilement rivaliser, elle a pendant six ans abusé de cette position en maintenant une organisation confondant les prestations propres à la chambre funéraire avec les services commerciaux et administratifs. Cette pratique a eu d autant plus d influence sur le choix des familles des défunts qu elles se trouvent, au moment où elles accordent leur confiance à un opérateur, dans un état de dépendance lié à la peine que le deuil est de nature à leur causer et à la nécessité d organiser rapidement les funérailles. 50

130 217. Ainsi les faits établis revêtent une gravité certaine. Ils sont intervenus après la fin du monopole des pompes funèbres et témoignent de la résistance de la régie municipale à intégrer dans son comportement l ouverture du service des pompes funèbres à la concurrence comme le prescrit la loi du 8 janvier Il sera cependant tenu compte du fait que la régie municipale a modifié l annonce des services de la chambre funéraire dans l annuaire «Pages jaunes», à compter de l année 2004, avec la mention d un nouveau numéro de téléphone et que de nouvelles dispositions ont été prises en 2006 dans le cadre de la création du Syndicat intercommunal des pompes funèbres pour mieux séparer les différentes activités développées dans le centre funéraire municipal. 2. SUR LE DOMMAGE À L ÉCONOMIE 219. Comme l a précisé le Conseil de la concurrence dans son rapport annuel pour 1999, le dommage à l économie «ne peut être évalué qu en comparant la situation résultant de la pratique à la situation qui aurait prévalu en l absence de cette pratique». Le dossier ne contient pas d élément notamment sur les prix comparés des prestations funéraires permettant de mesurer le surcoût pour le client lié à la mise en œuvre de la pratique de la ville de Lyon. Il a été constaté, par ailleurs, qu elles n ont pas permis à la régie municipale d augmenter sa part de marché. Néanmoins, l importance du dommage à l économie, visée au I de l article L du Code de commerce, est liée à la taille des marchés affectés et le cas échéant à l exemplarité du comportement en cause qui a pu influencer d autres entreprises. En l occurrence, le nombre de décès enregistrés à Lyon était de l ordre de 5000 par an au cours des années considérées, celui des corps transportés au funérarium municipal a varié d environ 1200 à environ 1900 et celui des funérailles organisées par la régie municipale a été d un peu plus de 1700 (dont environ 1100 concernant des défunts préalablement transportés au funérarium). Il faut également tenir compte de la malheureuse valeur d exemple donnée par la ville de Lyon qui, collectivité publique, aurait dû clairement distinguer ses différentes activités. 3. SUR LE MONTANT DE LA SANCTION 220. La ville de Lyon est une personne morale de droit public qui assure la continuité juridique de la régie municipale des pompes funèbres auteur des pratiques en cause dans le dossier depuis sa disparition le 27 octobre Elle a abusé de sa position de gestionnaire exclusif de la chambre funéraire municipale pour empêcher les familles de faire jouer la concurrence avec d autres opérateurs de pompes funèbres (grief n 3), pratique prohibée par les dispositions de l article L du Code de commerce N étant pas une entreprise, le montant maximum de la sanction qui lui est applicable est de 3 millions d euros. En fonction des éléments généraux et individuels précédemment constatés, il y a lieu de lui infliger une amende de euros. 51

131 DÉCISION Article 1 er : Il n est pas établi que la société OGF, le centre hospitalier Saint-Joseph Saint-Luc, la clinique mutualiste Eugène André, la clinique de la Sauvegarde, la polyclinique Pasteur, la clinique du Grand large, la clinique La Roseraie, la polyclinique des Minguettes et le centre hospitalier Le Vinatier ont enfreint les dispositions des articles L et L du Code de commerce. Article 2 : Il est établi que la régie municipale des pompes funèbres de Lyon, dont la ville de Lyon doit répondre des agissements, a enfreint les dispositions de l article L du Code de commerce. Article 3 : Est infligée à la ville de Lyon une sanction pécuniaire de euros. Délibéré sur le rapport de Mme Arcelin et M. Avignon par Mme Aubert, vice-présidente, présidant la séance, MM. Flichy, Piot et Ripotot, membres. La secrétaire de séance, Marie-Anselme Liénafa La vice-présidente, Françoise Aubert Conseil de la concurrence 52