Aktualitäten Mai 2013 / Bulletin d'actualités Mai 2013

Aktualitäten Mai 2013 / Bulletin d'actualités Mai 2013 Rechtsprechung / Jurisprudence Les relations entre le droit public et le droit privé (cantonal et fédéral) de la construction: confirmation des principes et nouveautés depuis la révision de 2012 / Die Beziehungen zwischen öffentlichem und privatem Baurecht (Kantons- und Bundesebene): Bestätigung der Grundsätze und Neuheiten seit der Revision von 2012 En règle générale, une construction autorisée par une décision administrative entrée en force ne cause pas d immissions excessives au sens de l art. 684 CC. Toutefois, même si une autorisation de construire a été valablement délivrée, les tribunaux civils conservent la possibilité de faire modifier le projet de construction si celui cause une atteinte grave à la propriété des voisins et contrevient à la protection minimale garantie par l art. 684 CC. In der Regel gehen von einer Baute, der die behördliche Bewilligung erteilt wurde, keine übermässigen Immissionen im Sinne von Art. 684 ZGB aus. Dennoch bewahren sich die Zivilgerichte trotz gültig erteilter Baubewilligung die Möglichkeit, ein Bauprojekt abzuändern, falls dieses einen schweren Eingriff in die Eigentumsrechte der Nachbarn bewirkt und der Mindestgarantie des Art. 684 ZGB zuwiderläuft. Arrêt du Tribunal fédéral du 25 janvier 2012 (ATF 138 III 49) / Entscheid des Bundesgerichts vom 25. Januar 2012 (BGE 138 III 49) Paul-Henri Steinauer, professeur à l Université de Fribourg I. Les faits B est propriétaire de la parcelle 2166, sur laquelle est construit un bâtiment d un étage à toit plat. A et X sont copropriétaires de la parcelle contiguë 2276, sur laquelle se trouve également un bâtiment à toit plat, construit en escalier. Les toits plats des deux bâtiments sont adossés l un à l autre, mais comme le bâtiment de A et X est plus haut que celui de B, un mur aveugle de 2,5 m se trouve en limite des deux parcelles. Le plan localisé de quartier autorise, sur environ la moitié de la surface de la parcelle de B, une surélévation du bâtiment jusqu à quatre niveaux et, sur environ la moitié de la surface de la parcelle de A et X, une surélévation du bâtiment jusqu à trois niveaux. En 2007, A et X ont effectivement obtenu l autorisation de surélever de deux étages leur bâtiment; B ne s est pas opposé à l octroi de cette autorisation. Les travaux commencèrent le 15 mai 2008. Le 6 juin 2008, B demanda au Département genevois des constructions de révoquer l autorisation de construire, pour le motif que celle-ci permettait à tort l ouverture de 16 fenêtres en limite de propriété, dont certaines dans le mur aveugle. Le 1 er juillet, le Département répondit que l autorisation de construire était conforme aux règles du droit public. Le 11 juin 2008, B déposa aussi, devant le Tribunal de première instance de Genève, une requête tendant à faire suspendre les travaux parce que la surélévation contrevenait aux règles (de droit

privé) relatives aux vues et aux jours. Le Tribunal rejeta la requête le 30 juillet 2008. B recourut à la Cour de Justice de Genève, qui ordonna, le 17 octobre 2008, l arrêt des travaux jusqu à droit connu sur le fond. A et X recoururent à leur tour au Tribunal fédéral; celui-ci rejeta le recours, ce qui, au vu de la lecture de la suite de l arrêt, n a apparemment pas empêché A et X de poursuivre leurs travaux Quoi qu il en soit, le 19 décembre 2008, B ouvrit devant le Tribunal de première instance de Genève une action en validation des mesures provisionnelles. Le Tribunal rejeta l action, mais la Cour de Justice donna à nouveau raison à B et ordonna notamment de murer l une des 16 fenêtres (située de telle façon qu elle empêchait la surélévation du bâtiment de B) et de pourvoir les 15 autres fenêtres de verres fixes opaques et translucides. La Cour a estimé que l ouverture des 16 fenêtres en limite constituait une immission excessive pour le voisin au sens de l art. 684 CC, dès lors que la surélévation autorisée n était pas conforme au droit public. A et X saisirent le Tribunal fédéral d un recours en matière civile, principalement pour deux motifs: 1 une construction dûment autorisée par une décision administrative entrée en force ne peut pas constituer une immission excessive selon l art. 684 CC et 2 sauf nullité absolue de celles-ci, les tribunaux civils sont liés par les décisions administratives. II. L arrêt Dans son arrêt du 25 janvier 2012, le Tribunal fédéral a rappelé que l art. 684 CC s applique aussi aux immissions négatives telles que la privation de lumière et l ombrage, mais que les cantons sont compétents pour régir, d une part, le droit privé de la construction (conformément à la réserve au sens propre de l art. 686 CC) et, d autre part, le droit public de la construction (conformément à la réserve au sens impropre de l art. 6 CC). Ce dernier article impose également une harmonisation des règles du droit civil fédéral et du droit public cantonal. Certes, les plans de zone et les règlements des constructions ne déterminent pas obligatoirement la situation des immeubles et l usage local au sens de l art. 684 CC; ils sont néanmoins un indice de l usage local au sens de cette disposition. Par conséquent, il n y a généralement pas d immissions excessives au sens de l art. 684 CC lorsqu un projet respecte les normes de droit public. L arrêt rappelle ensuite que les tribunaux civils sont liés par une autorisation de construire délivrée par l autorité administrative compétente: ils ne peuvent ni examiner la validité de cette décision, ni y substituer leur propre appréciation. Ne font exception que les cas où la décision administrative est absolument nulle. Compte tenu de ce qui précède, la protection de l art. 684 CC contre les immissions excessives résultant de projets constructions est pratiquement sans objet. L application de l art. 684 CC n est cependant pas totalement exclue, car cette règle assure une protection minimale de droit fédéral même lorsque les règles du droit public cantonal sont respectées. Il faut toutefois que, selon des critères objectifs, l intensité de l atteinte soit si grave que la protection minimale assurée par l art. 684 CC ne soit plus garantie. En l espèce, le Tribunal fédéral a considéré que l ouverture en limite d une fenêtre empêchant le voisin de surélever son bâtiment constituait une atteinte intolérable du point de vue de l art. 684 CC et il a confirmé la décision de la Cour de Justice ordonnant de murer cette fenêtre. En revanche, l ouverture des 15 autres fenêtres ne constitue pas, aux yeux du Tribunal fédéral, une atteinte si grave aux droits du voisin qu il se justifie de remettre en cause la décision administrative autorisant la construction. Il appartient au contraire à B de prendre, s il l estime nécessaire, les mesures adéquates pour en limiter les effets sur sa parcelle. Au demeurant, ces fenêtres ne devraient pas réduire les possibilités de B de surélever son bâtiment conformément aux possibilités offertes par le plan localisé de quartier. III. Le commentaire Le Tribunal fédéral a rendu son arrêt quelques jours après l entrée en vigueur, le 1 er janvier 2012, de la révision des droits réels du 11 décembre 2009. L arrêt donne ainsi une bonne occasion de rappeler les principes applicables, sous l ancien droit comme sous le nouveau, aux relations entre le

droit public et le droit privé de la construction, et d indiquer ensuite quelles sont en la matière les nouveautés résultant de la révision entrée en vigueur en 2012. Les principes applicables aux relations entre le droit public et le droit privé de la construction Un projet de construction n est licite que s il respecte à la fois le droit public et le droit privé de la construction. L arrêt ne le rappelle pas expressément, mais toute sa motivation repose sur ce principe. Le droit public de la construction est, pour l essentiel, de la compétence des cantons; pour le propriétaire qui veut construire, il constitue un ensemble de restrictions de droit public à son droit de propriété. La propriété est régie par le Code civil, qui relève du droit privé fédéral. Mais, à son art. 6, le Code civil réserve d une manière générale les règles du droit public cantonal, qui peuvent ainsi tenir en échec l application du droit privé fédéral (on parle même à ce sujet de «force expansive» du droit cantonal). L arrêt commenté rappelle cependant que le droit public cantonal (notamment en matière de construction) ne peut restreindre la mise en œuvre du droit privé fédéral qu à «la triple condition que le législateur fédéral n ait pas entendu réglementer la matière de façon exhaustive, que ces règles soient justifiées par un intérêt public pertinent et qu elles n éludent pas le droit civil fédéral, ni n en contredisent le sens et l esprit» (cons. 4.4.2). De son côté, le droit privé de la construction, comme tout le droit privé, relève du droit fédéral. Le Code civil comporte quelques règles en la matière, essentiellement à l art. 685 CC. Mais, pour l essentiel, il laisse aux cantons la compétence de légiférer sur le droit privé de la construction, notamment sur les distances à respecter pour ne pas léser de manière excessive les voisins; c est le sens de la réserve au sens propre de l art. 686 CC. Le droit public et le droit privé de la construction s appliquent parallèlement. Leurs buts ne sont d ailleurs pas les mêmes: le premier doit réaliser les objectifs requis par l intérêt collectif, qu il s agisse de celui des collectivités publiques ou de celui de la population en général; le second doit protéger des personnes individuelles, principalement les voisins, en faisant une pondération entre les intérêts de ces personnes et ceux du propriétaire qui veut construire. Les autorités chargées d appliquer ces deux droits ne sont pas non plus les mêmes: ce sont les autorités administratives qui mettent en œuvre le droit public de la construction, essentiellement par l aménagement du territoire et les procédures d octrois d autorisations de construire; ce sont les tribunaux civils qui, en cas de litiges, décident en matière de droit privé de la construction. S il apparaît au cours d une procédure d autorisation de construire qu un opposant fait valoir des motifs relevant du droit privé de la construction, l autorité administrative ne peut pas trancher la question, mais le cas échéant, selon ce que prévoit le droit cantonal soit rendre sa décision en laissant à l opposant le soin de saisir éventuellement les tribunaux civils, soit suspendre sa décision dans l attente de la décision des tribunaux civils. Inversement, comme le rappelle l arrêt commenté, si un tribunal civil est saisi d une action fondée sur le droit privé de la construction, il est lié par les décisions des autorités administratives compétentes, sauf dans les (rares) cas où ces décisions seraient absolument nulles (voir le cons. 4.4.3). Au demeurant, il n est pas si fréquent qu un voisin puisse faire valoir des règles de droit privé pour faire échec à un projet de construction, car les cantons ont souvent légiféré en la matière par du droit public, en particulier s agissant des distances à respecter pour construire. D autres règles de droit privé peuvent cependant trouver application, par exemple celles sur les murs mitoyens ou celles sur les vues et les jours (distances à respecter pour les fenêtres et les ouvertures laissant passer la lumière) 1. Un voisin peut aussi être au bénéfice d une servitude lui permettant de s opposer par la voie du droit privé à un projet de construction. Qu il s agisse de droit public ou de droit privé, le droit de la construction est longtemps resté presque exclusivement de la compétence des cantons. En particulier, le Tribunal fédéral a longtemps refusé que les voisins puissent invoquer en la matière la règle générale de l art. 684 CC, qui tend à empêcher toutes les formes d exploitation d un immeuble provoquant pour le voisinage des effets dommageables (appelés «immissions») excessifs. La seule présence d une construction ne pouvait en effet, selon la jurisprudence, constituer une exploitation excessive de l immeuble, dès lors que les règles de droit privé cantonal sur les distances, notamment, protégeaient suffisamment les voisins 2. 1 Voir en outre P.-H. STEINAUER, Les droits réels, T. II, 4 e éd., Berne 2012, n. 1825c ss. 2 Voir, par exemple, ATF 106 Ib 381/383 = JdT 1982 I 506*.

La situation juridique s est toutefois modifiée (et un peu compliquée) lorsque, dans un arrêt de 2000 3, le Tribunal fédéral a admis que la simple présence d une construction ou de plantations peut aussi constituer une immission excessive au sens de l art. 684 CC. Il peut en effet arriver que, même lorsque les règles de droit cantonal sur les distances sont respectées, les circonstances locales font qu une construction ou de la végétation ont pour les voisins des effets dommageables dépassant ce que ceux-ci sont normalement tenus de tolérer. On pense à la privation d ensoleillement ou d une vue exceptionnelle, alors que la construction projetée pourrait facilement être réalisée quelques mètres plus loin ou que les arbres en cause pourraient être étêtés ou taillés sans que l intérêt qu ils présentent pour leur propriétaire ne soit vraiment réduit. Ces immissions sont dites «négatives», parce que, au contraire des immissions positives qui font parvenir chez les voisins du bruit, de la pollution, des rayonnements ou des vibrations, elles résultent de la présence d une construction ou de plantations. Comment alors concilier cette protection (de droit fédéral) contre les immissions négatives excessives et les autres règles (de droit cantonal) du droit de la construction? La question est d autant plus importante que l art. 684 CC décrit l effet dommageable excessif en des termes très généraux, comme ce qui «excède les limites de la tolérance que se doivent les voisins d après l usage local et la nature des immeubles». Selon l interprétation qui est donnée à cette expression, la protection tirée de l art. 684 CC pourrait en effet permettre aux voisins de remettre en cause, avant et après la réalisation de la construction, toutes les autres règles (de droit privé et de droit public) du droit cantonal de la construction. Deux précisions jurisprudentielles, qui ressortent aussi de l arrêt commenté, concourent cependant à éviter un tel risque: - D abord, le Tribunal fédéral a précisé à plusieurs reprises que, pour déterminer si une immission est excessive «d après la nature des immeubles et l usage local», les tribunaux civils doivent tenir compte des règles du droit public. Le droit doit former un tout harmonisé: on ne peut adopter pour protéger les intérêts des voisins en droit privé des critères complètement différents de ceux retenus en droit public par les autorités administratives. Le Tribunal fédéral le répète dans l arrêt commenté à propos des règles sur les distances: «le droit public des constructions constitue, d une part, un indice de l usage local et, d autre part, il doit être pris en compte dans l application de l art. 684 CC dans la mesure où l unité de l ordre juridique interdit que le droit privé et le droit public coexistent sans aucun rapport entre eux» (cons. 4.4.2). C est ce qui permet au Tribunal fédéral de conclure que, lorsque les règles de droit public sur les distances sont respectées, il n y a en règle générale pas d immissions excessives au sens de l art. 684 CC (cons. 4.4.2 in fine). Ce n est toutefois qu «en règle générale», car sinon, c est l application de l art. 684 CC sur les immissions négatives qui serait complètement écartée en matière de constructions. - C est là qu intervient la seconde précision, qui vaut aussi bien pour le droit public que pour le droit privé cantonal de la construction: l art. 684 CC n assure qu une protection minimale des voisins. En principe, ceux-ci sont suffisamment protégés par le droit cantonal (public et privé). Pour que l art. 684 CC puisse être invoqué, il faut donc que, malgré le respect des règles cantonales, les circonstances locales fassent que la construction engendre pour les voisins des effets dommageables d une gravité particulière. L arrêt indique que «l intensité de l atteinte est déterminante» et que celle-ci doit être appréciée selon des critères objectifs (cons. 4.4.5). Pour le reste, déterminer ce qui est grave au vu de la protection minimale garantie par l art. 684 CC relève du pouvoir d appréciation des tribunaux civils (art. 4 CC). L arrêt commenté en donne un exemple positif: si le voisin est empêché de surélever son bâtiment sur une largeur de 2,5 m, l atteinte est intolérable selon l art. 684 CC. Il en donne aussi un exemple négatif: si le voisin perd de l intimité du fait que l on peut voir dans son bâtiment depuis les fenêtres de l immeuble contigu ou s il y a un risque que les habitants de cet immeuble viennent se promener sur son toit, il n y a pas une atteinte grave au sens de l art. 684 CC: il appartient au voisin de prendre, s il l estime nécessaire, les mesures appropriées pour éviter ces inconvénients. En résumé: Le droit (public et privé) de la construction est et reste essentiellement cantonal. C est sur ce terrain que les opposants et les voisins doivent avant tout faire valoir leurs droits. Ils peuvent invoquer parallèlement le droit public de la construction devant les autorités administratives et le droit privé de la construction devant les tribunaux civils. Le droit privé fédéral garantit en outre aux voisins une protection minimale déduite de l art. 684 CC, pour le cas où, alors même que les règles de droit (public ou privé) cantonal seraient respectées (ou que les décisions y relatives ne pourraient 3 ATF 126 II 452 = JdT 2001 I 542.

plus être remises en cause), une atteinte grave à la propriété des voisins subsisterait en raison des circonstances locales. Les nouveautés résultant de la révision des droits réels entrée en vigueur en 2012 La révision des droits réels de 2012 apporte à cet égard deux nouveautés: - La première est la codification, à l art. 684 CC, de la jurisprudence sur les immissions négatives. Le nouveau texte de l art. 684 al. 2 CC cite en effet, parmi les exemples d atteintes aux droits des voisins, des cas d immissions négatives : «Sont interdits en particulier la pollution de l air, les mauvaises odeurs, le bruit, les vibrations, les rayonnements ou la privation de lumière ou d ensoleillement qui ont un effet dommageable et qui excédent les limites de la tolérance que se doivent les voisins d après l usage local, la situation et la nature des immeubles.» La nouveauté est significative, parce que la protection contre les immissions négatives a désormais rang légal. Mais elle ne modifie pas la situation juridique décrite ci-dessus. - La seconde innovation est plus importante, car elle modifie la réglementation en vigueur jusquelà. Le nouvel art. 679 al. 2 CC prévoit en effet que, lorsqu «une construction ou une installation prive l immeuble voisin de certaines de ses qualités, le propriétaire ne peut être actionné que si les dispositions régissant la construction ou l installation en vigueur lors de leur édification n ont pas été respectées». La disposition concerne la mise en œuvre de l art. 684 CC en tant qu il garantit aux voisins une protection contre les immissions négatives. Elle signifie que, pour les constructions et les installations (mais non pour les plantations), cette protection ne peut en principe être invoquée qu à titre préventif, avant leur réalisation. Du moins, en est-il ainsi lorsque les autres dispositions (essentiellement de droit cantonal) en vigueur lors de leur édification ont été respectées. A ce sujet, l arrêt commenté contribue à clarifier deux questions 4. D abord: que faut-il entendre par «édification»? L octroi de l autorisation de construire ne suffit pas. Le voisin peut donc encore invoquer le droit privé cantonal de la construction et la protection de l art. 684 CC pour empêcher le démarrage d un projet au bénéfice d un permis de construire (art. 679 al. 2 CC a contrario). C est la réalisation effective de la construction qui compte. Mais encore faut-il que cette réalisation ne soit pas en contradiction avec une décision d un tribunal civil qui l interdise. On mesure là l importance pour le voisin de faire valoir à temps ses prétentions de droit privé, au besoin par la voie des mesures provisionnelles. En l espèce, B avait obtenu des mesures provisionnelles (validées par le Tribunal fédéral) interdisant de poursuivre les travaux de construction jusqu à droit connu sur le fond. Les travaux n ont certes, apparemment, pas été interrompus. Mais cela a permis au Tribunal fédéral et le nouvel art. 679 al. 2 CC ne modifie pas la situation juridique sur ce point d ordonner la modification du bâtiment au titre de la garantie minimale de l art. 684 CC malgré la réalisation de la construction litigieuse. Ensuite, quand doit-on admettre que les dispositions en vigueur lors de l édification ont été respectées? Pour les règles de droit public cantonal, l arrêt commenté permet de répondre clairement, en ce qu il rappelle que, sauf cas de nullité absolue, les tribunaux civils sont liés par les décisions des autorités administratives compétentes. Ce n est donc pas le respect matériel des dispositions de droit public qui est décisif, mais bien l existence d une décision (qui n est pas absolument nulle) de l autorité compétente mettant en œuvre ces dispositions. Il en va certainement de même en droit privé si le litige a déjà fait l objet d une décision judiciaire entrée en force. Il n y a toutefois pas une décision judiciaire pour chaque projet de construction. C est alors le respect matériel des règles de droit privé au moment de la réalisation de la construction qui est déterminant, mais seulement dans la mesure où il s agit de règles de droit privé cantonal qui définissent l emplacement du bâtiment au vu de ses caractéristiques (essentiellement les règles sur les distances ainsi que sur les vues et les jours). L art. 679 al. 2 CC vise en effet l hypothèse où la construction «prive l immeuble voisin de certaines de ses qualités», soit les 4 Rendu quelques jours après l entrée en vigueur du nouveau droit, l arrêt n y fait cependant pas référence. Comme nous le verrons, la solution retenue par l arrêt est la même que l on applique l ancien ou le nouveau droit. A noter que, selon l art. 17 al. 2 Titre final CC, si «une exception n est pas faite dans le présent code, l étendue de la propriété et des autres droits réels est [..] régie par la loi nouvelle dès son entrée en vigueur». La règle s applique au droit du voisinage, dans la mesure où celui-ci règle certains effets de la propriété foncière, en particulier aux nouveaux art. 679 al. 2, 679a et 684 CC (D. PIOTET, Le droit transitoire de la révision du Code civil du 11 décembre 2009 et la pratique notariale, in Le notaire bernois 2010, p. 226).

immissions négatives. Si les dispositions cantonales correspondantes n ont pas été respectées, une action en cessation de l atteinte reste donc possible, mais elle se heurtera souvent à la règle de l art. 685 al. 2 CC, qui renvoie aux dispositions sur les empiétements (art. 674 al. 3 CC) lorsqu une construction déjà édifiée est contraire aux règles sur les rapports de voisinage. S il était de bonne foi, l auteur de la construction pourra ainsi en général obtenir que la question se règle par l octroi d une servitude contre paiement d une indemnité équitable. En résumé: Sous le nouveau droit comme sous l ancien, les voisins peuvent, dans les cas où les circonstances locales justifient de mettre en œuvre la protection minimale garantie par l art. 684 CC, saisir les tribunaux civils même si un projet de construction est au bénéfice d une autorisation de construire. Mais désormais, ils ne peuvent le faire avec succès qu aussi longtemps que la construction n a pas été réalisée, à moins que cette réalisation viole une interdiction d ouvrir ou de poursuivre le chantier prononcée à titre provisionnel par un tribunal civil. Une fois que la construction a été édifiée, les voisins ne peuvent invoquer l art. 684 CC pour faire valoir que leur immeuble est privé de certaines de ses qualités que si la décision de droit public autorisant la construction est absolument nulle ou à moins qu une décision d un tribunal civil sur la question ne soit déjà entrée en force si des règles de droit privé cantonal de la construction n ont matériellement pas été respectées; dans ce dernier cas, les règles sur les empiétements sont en outre réservées (art. 685 al. 2 et 674 al. 3 CC). Aus BR/DC 3/13 / Extraits de BR/DC 3/13 Redaktion/Rédaction: Prof. Dr. Jean-Baptiste Zufferey, Dr. iur. Hedwig Dubler http://www.unifr.ch/baurecht