Grand Caire 2050 : nouvelle stratégie métropolitaine

ÉGYPTE Grand Caire 2050 : nouvelle stratégie métropolitaine La capitale égyptienne a déjà connu des phases de planification métropolitaine avec une ring road, des villes nouvelles et autres new settlements. Sans réussir à maîtriser sa croissance anarchique. Bien que le Grand Caire n ait aucun réalité juridique et institutionnelle, l État central, en liaison avec les Nations unies (PNUD), a relancé un processus de réflexion stratégique à l horizon 2050. Avec la perspective d un nouvel ordre urbain, prenant en compte les impératifs de la ville durable. Pierre-Arnaud Barthel, maître de conférences à l université de Nantes (UMR ESO) en détachement au CEDEJ-Le Caire (MAEE et CNRS USR 3123), qui suit cette démarche de près, en souligne les limites mais en pointe également les potentialités. Mégapole chaotique de plus de 17 millions habitants, longtemps célèbre pour son extrême compacité (en moyenne 30 000 hab/km 2 ), Le Caire a connu dans les années 1970-1980 la planification des villes nouvelles /1 et autres new settlements qui a suscité une consommation vertigineuse de terres désertiques vendues à des opérateurs publics et privés, sans compter les développements anarchiques, tant la pression démographique est forte, jusque dans des sites à haut risque (effondrement de la falaise du Moqqatam à Duweiqa en septembre 2008). Si a posteriori ce choix d extension dans le désert afin de préserver au maximum les terres agricoles de la vallée du Nil peut être considéré comme une sage décision d un point de vue environnemental, la formation de ces périphéries s est accompagnée de maux multiples reconnus par les autorités égyptiennes : accroissement des mobilités pendulaires (et toutes les conséquences en termes de congestion et de pollution en l absence de transports collectifs en site propre), concurrence avec la zone centrale qui subit une marginalisation progressive (au moins pour la partie downtown avec le départ de fonctions prestigieuses) et la multiplication d enclaves résidentielles à faible densité depuis la fin des années 1990 (golf, villas, green spaces, hôtellerie de luxe et services privés) qui concrétisent des inégalités socio-environnementales inédites /2. Suite à la décision ministérielle prise en 2004 de réaliser pour la première fois dans tous les gouvernorats d Égypte des plans de développement intégré, une refonte de la planification a été entreprise pour le Grand Caire (avec la volonté de travailler dans les limites des cinq gouvernorats couvrant la région urbaine depuis 2008) par le General Organization for Physical Planning (GOPP), sous la tutelle du ministère de l Habitat, Services et Développements urbains. Une triple innovation est annoncée dans les termes de référence de l étude : la construction d une vision stratégique à l horizon 2050, un management participatif de co-production et l intégration du développement durable (DD). Quelles en sont les traductions et les limites? L État chef de file Toujours à un niveau central, la planification de la métropole égyptienne a déjà été étudiée à plusieurs reprises par le passé (1965, 1970, 1982, 1991, 1997, 2006). Dans la refonte actuelle, l État garde la main sur la commande de la nouvelle stratégie à l horizon 2050, par l intermédiaire de son Ministère et plus particulièrement du GOPP, une énorme structure d où émanent les documents de planification de l Égypte entière. La nouveauté est davantage dans la fonction d interface que joue le GOPP entre les bailleurs de fonds internationaux, et ici précisément le PNUD, et les acteurs ministériels et métropolitains (opérateurs, entreprises et promoteurs). De l avis de nombreux experts rencontrés, le GOPP, dirigé par le réformiste Mustafa Madbouly /3, est l actuel chef de file qui continue de s imposer sur les questions stratégiques. La méthodologie formalisée dans la loi de planification urbaine récemment adoptée (2008) reflète un management paradoxal : le cadre de travail doit être participatif, et notamment mené en direction des habitants (c est d ailleurs une des conditions de l accord et du soutien des Nations unies signé en 2007), pourtant il demeure présidé par un haut comité ministériel 1/ Les guillemets s imposent, car, comme en Europe, elles n ont plus rien de nouvelles. 2/ Cf. M. Youssef Ibrahim Mohamed, Promoting sustainable urban development under conditions of rapid metropolitan growth: the case of Greater Cairo, PhD for the degree of Doctor in Philosophy, University of Liverpool, 2007. 3/ Cf. M. Madbouly, Background Paper on Urban Planning, Management and Administration, UN Common Country Assessment in Egypt, UN-Habitat, draft, 2005. 60 / URBANISME / novembre-décembre 2009 -N 369

dossier incluant les gouverneurs (nommés par le président de la République pour un rang de ministre) et les directeurs des grandes agences et opérateurs sur le Grand Caire (Cairo Transport Authority, Cairo Water and Sanitation Companies ). Malgré ce maintien d un hyper-centralisme et la supervision en haut lieu par le parti national démocrate en la personne de Gamal Moubarak, fils du Président, secrétaire général du parti et responsable des politiques, le GOPP, responsable de l élaboration et du développement de la stratégie, pilote un comité de projet réunissant 25 à 30 membres qui représentent des institutions, des organisations non gouvernementales, des sociétés privées, des opérateurs dans les domaines économique et social. Soucieux aussi de montrer le bon exemple, l organisation joue le jeu de l approche participative (organisation d enquêtes d opinion) et a ouvert le chantier de la stratégie à de nombreux experts égyptiens et étrangers. Dans ce dernier point, et la nouvelle loi le stipule ouvertement, on peut lire la mutation des missions mêmes de l organisation. La période où celle-ci préparait en interne, avec l aide d experts, les documents de planification est révolue. Le GOPP est désormais l acteur en charge de la régulation et non plus de la préparation, tâche à présent entièrement sous-traitée à des consultants privés. Sur une période de trente mois ( janvier 2008-juin 2010), pour un budget de plus de 3,5 millions de dollars américains, le plan de travail négocié entre le GOPP et les Nations unies se décompose en une série d étapes incluant une stratégie de communication et de participation, des diagnostics du Grand Caire par secteur et territoires (selon une grille type SWOT forces, faiblesses, opportunités ), l identification de projets prioritaires, la définition des termes de référence de ces projets clés et des plans stratégiques pour la région et pour chacun des gouvernorats. L élaboration de cette stratégie 2050 donne ainsi lieu depuis 2008 à la réunion de nombreux groupes de travail, à de nombreux ateliers mêlant experts et décideurs et pilotés par le GOPP et Information and Decision Support Center (IDSC), centre d expertises sous la tutelle du Premier ministère, à des séminaires nationaux, des enquêtes d opinion, la réalisation d un site web (www.cairo2050.gov.eg), des allers-retours entre le haut comité ministériel, le GOPP et les consultants et le Conseil des partenaires pour le développement. Les Nations unies ont également pour projet de renforcer les compétences et capacités des acteurs du Grand Caire. Des voyages d études sont prévus à l étranger, des workshops de formation des cadres techniques vont être conduits par le PNUD. Enfin, la création d un observatoire urbain est projeté pour collecter les données et assurer un suivi des transformations urbaines. À l automne 2009, la stratégie 2050 est à un moment charnière. Les études sectorielles ont été réalisées et la définition de la vision est en cours et testée lors de workshops réunissant toutes les parties prenantes afin de recueillir leurs avis. Que penser de cet imposant dispositif? À la recherche d une vision Bien que le Grand Caire n ait à ce jour aucune réalité juridique et institutionnelle, l élaboration de cette stratégie a permis de poser un certain nombre de questions clés Source : Cube consultants, 2009) La vision de tours sur le Nil à la place des quartiers mixtes de Boulaq et Maspero. novembre-décembre 2009 - N 369 / URBANISME / 61

Grand Caire 2050 : nouvelle stratégie métropolitaine et de définir les arbitrages à prendre à court et moyen terme. Dans le domaine économique et spatial, le GOPP met sur la table la question de la taille optimale de la région urbaine, des directions de développement urbain à privilégier, des moyens à adopter pour accélérer le développement des villes nouvelles et, inversement, pour dé-densifier la zone centrale. Sur le front de l habitat, la nécessité de redéfinir et diversifier les programmes de logement dans les périphéries urbaines est évoquée, ainsi que les modes de régulation de distribution du foncier. L avenir des transports et des infrastructures soulève naturellement des questions. Déplacement de la gare ferroviaire Ramsès située en cœur de ville et création de plusieurs gares périphériques? Quels modes de transport collectif en site propre pour relier les villes nouvelles au reste de l agglomération? Enfin, la question épineuse de la gouvernance est abordée explicitement : fusion des gouvernorats en une entité dotée de compétences à l échelle métropolitaine ou bien création d une agence de management les impliquant? Ou alors doit-on au contraire aller vers une augmentation du nombre de gouvernorats et les doter de pouvoirs élargis? À l instar des autres métropoles du monde, la volonté de passer du plan à la définition d une vision stratégique /4 marque une rupture majeure dans la façon de planifier Le Caire après plusieurs documents qui ont fait date, en particulier issus de la période de la coopération avec l IAURIF (aujourd hui IAU-International) puis de l expertise des Japonais (la JICA /5), qui a livré en 2006 une projection de l occupation du sol pour l année 2027. Avant, on avait pour objectif d élaborer un schéma directeur, on faisait des études sectorielles, on en tirait des conclusions puis des recommandations, on le faisait approuver et ensuite on faisait des schémas plus détaillés par zone. Maintenant, on veut dégager une vision basée sur des études plus rapides et avec une participation publique. L idée, c est d avoir une vue générale ambitieuse, à très long terme, des besoins, difficultés et atouts du Caire. Et de cette vision, on tirera les stratégies et les actions plans. Pour notre interlocutrice du Centre régional de la planification du Grand Caire du GOPP, la vision est une méthode moins linéaire, moins top-down. Loin d être une simple décision d urbanisme, elle est présentée dans ses objectifs comme une formulation partagée sur le devenir du Grand Caire, qui servira de socle à un futur plan stratégique phasé jusqu à l horizon 2050, couplant orientations, régulations à inscrire dans les documents réglementaires et grands projets urbains. Ce faisant, certaines limites se manifestent. Les diaporamas du GOPP mettent en avant la vision d une ville internationale-verte-connectée, au risque qu elle soit tellement consensuelle qu elle ne se fixe plus aucun cap et relègue au second plan les priorités de justice sociale et le défi des zones informelles /6 (qui concernent près de 65 % de la population). De même, les résultats des enquêtes d opinion devraient être davantage exploités. De façon trop attendue, les habitants (pris en bloc!) ont envie en premier lieu de plus de stabilité économique (plus d emplois) et d une amélioration du parc de logements (plus de diversification), puis, en deuxième plan, les souhaits portent sur une meilleure offre de transports publics et d infrastructures routières, sur la diminution de la pollution et de la saleté des rues, et enfin sur l ouverture de nouveaux espaces verts, qui manquent cruellement au Caire. Certaines demandes, également présentées par le GOPP, concernent l interdiction des microbus et l augmentation des parkings et des routes ; elles n émanent sans doute pas de la majorité des ménages, qui sont entièrement dépendants des transports collectifs informels. De façon positive, selon un cadre de IDSC, les enquêtes d opinion ont permis de confirmer le fait que, dans le cadre de la réhabilitation des quartiers informels, une majorité de ménages ne veut pas être déplacée, ou se retrouver loin de sa résidence actuelle La mise en scène d un nouvel ordre urbain Un benchmarking a été réalisé par le GOPP, portant sur les visions stratégiques élaborées hors d Égypte /7 : Londres 2066, Tokyo 2050, Singapour 2050, Paris 2020, Sydney 2030, alors pourquoi pas Le Caire 2050? L horizon a été fixé dans le lointain car il y a beaucoup de problèmes à régler, dit-on. Au passage, un tel recensement illustre la volonté d indexer la capitale égyptienne dans le réseau des métropoles globales (les fameuses world cities). Et les termes de référence en sont explicites dans l objectif assigné : inscrire la capitale dans la globalisation comme l une des premières places du monde arabe. La stratégie métropolitaine est un outil intéressant pour les autorités égyptiennes car elle permet de mettre en scène et de dévoiler un nouvel ordre urbain à travers un certain nombre de projets clés qui en sont à des stades opérationnels très divers. Il n est pas besoin d attendre l adoption de la vision pour s y attaquer. On est sûrs qu ils seront inclus, nous a confié l une des cadres du GOPP. Parmi ces projets prioritaires : la relocalisation des ministères du centre-ville dans le New Cairo (nouvelle centralité périphérique de moyen à haut standing située à l Est), en vue de la création d une cité gouvernementale, prévue sur un foncier directement branché sur le périphérique ; le renouvellement du secteur informel d Imbaba (Giza Nord) qui concerne une population défavorisée de plus de 900 000 habitants. Ce projet doit, pour les autorités, devenir un exemple de gestion des zones d habitat informel : recyclage d une friche aéroportuaire qui va accueillir des programmes de relogement de ménages expulsés, ouverture de nouveaux axes routiers, arrivée de la ligne 3 du métro, création de services et commerces 4/ Cf. M. Carmona et al. (éd), Planning through projects : moving from master planning to strategic planning. 30 cities, Techne Press, 2009 ; V. Fouchier, Le nouveau sens de la planification métropolitaine, les Cahiers de l IAU, 2009, pp. 30-33 ; P. Newman P. et A. Thornley, Planning World Cities : Globalization and Urban Politics, Palgrave Macmillan, 2004. 5/ Japanese International Cooperation Agency (JICA), Existing situation and proposed land use of the Greater Cairo Region, diaporama, 2007. 6/ Cf. D. Sims, Cairo City Report sur les slums. 7/ Cf. le dossier Big city planning de la revue Urban design, n 111, été 2009. 62 / URBANISME / novembre-décembre 2009 -N 369

dossier de proximité et développement par des investisseurs d un front nilotique dédié à des fonctions récréatives et touristiques ; le projet Khufu Plaza vise à créer un couloir de développement relié au futur grand musée du Sphinx près des pyramides à Doqqi, quartier aisé de la rive ouest du Nil ; la réalisation de nouvelles extensions urbaines dédiées au relogement des familles des quartiers informels à risque, de part et d autre du plateau des pyramides ; enfin, l embellissement et la valorisation des berges et des îles du Nil grâce à de nouveaux espaces d affaires et à des espaces verts, touristiques et récréatifs. La privatisation de l aménagement et la délégation de services à des acteurs privés sont des mots d ordre assumés en haut lieu, révélateurs d un rapport décomplexé au marché, alors même que viennent enfin d être reconnues les insuffisances des acteurs publics impliqués dans le développement de la capitale. Ainsi opère-t-on un recensement des niches territoriales à fort potentiel de retour sur investissement. Un certain nombre de territoires à valoriser sont définis par le Ministère afin de lancer la réflexion sur leur renouvellement : cimetières comme la Cité des morts située au pied de la citadelle, dont la relocalisation est envisagée pour le bien des vivants (!), quartiers péricentraux de petite industrie devenue obsolète (tels Maspero et Boulak, deux quartiers en rive droite bénéficiant d une vue convoitée sur le Nil), îles rurales du Nil non construites soumises à des pressions spéculatives (Dahab, Warraq), abords du futur grand musée près des pyramides à Giza, le centre-ville d urbanisme européen On décèle ainsi clairement une tension entre la priorité mise sur la production d espaces globalisés dédiés aux élites et aux touristes et la volonté affichée de repenser les villes nouvelles et d intensifier l intervention dans les zones informelles. Alors pourquoi une stratégie si l idée est de laisser faire au maximum les acteurs du marché dans une logique capitalistique? D ailleurs, on ne peut être crédule à l annonce d objectifs opérationnels qui paraissent totalement intenables (15 lignes de métro d ici 2050, alors qu il va falloir dix ans pour finaliser la ligne 3 actuellement en travaux...). Un expert en charge de l un des ateliers sectoriels nous a vanté les vertus du fiction planning. Et force est de reconnaître que cette mise en ordre pour une ville efficace et plus compétitive sert de levier puissant et de signal pour fédérer, rassurer et attirer les investisseurs qui auront ensuite les coudées franches. Mais, pour nuancer l analyse, il faut souligner que la refonte de la planification du Caire vise également à asseoir de nouvelles régulations pour encadrer l action des promoteurs, donner un sens aux quartiers existants, et révèle des prises de conscience non négligeables en matière de durabilité urbaine. Réhabilitation des bâtiments nouvellement listés de la place Talaat Harb (mars 2009). 8/ Cf. l article de Guy Baudelle et Estelle Ducom, Renouveler les villes nouvelles?, Urbanisme, n 362, sept.-oct. 2008. 9/ ArchPlan, The general strategic plan for 6 th of October and Sheikh Zayed cities as one city, GOPP, mars 2009 ; NUCA, The Strategic planning of the New Cairo, vol. 1, New Urban Communities Authority, Cairo-Egypt, 2008. 10/ Cf. une communication intéressante : Ibrahim Abdelkhalek & Prof. David Shaw, Egyptian compactcity veracity: The fallacy and credibility of mixed use and high density for a low carbon city, Compact-City Veracity, 45 th ISOCARP Congress 2009. P.-A. Barthel Le chantier de la ville durable Annoncé dès le stade de l étude, le concept de durabilité (sustainability) est reconnu pour la première fois pour le futur Caire. Et, de fait, la ville durable est à l agenda d un certain nombre de nouveaux dossiers qui révèlent des prises de conscience encourageantes, au-delà du constat bien réel d une qualité de vie dégradée. Si la nouvelle stratégie est l occasion d affirmer la nécessité de poursuivre les extensions sur les terres désertiques, l ouverture de trois nouveaux corridors urbains reliant les nouvelles villes et la zone centrale (préconisés par les Japonais) et le front du renouvellement urbain des zones historiques et non planifiées sont inscrits dans les priorités des acteurs. On peut également signaler une volonté de remanier les villes nouvelles /8. Le GOPP a ainsi commandé deux études sur la ville du 6 octobre /9 et le New Cairo, invitant les bureaux d études à projeter une véritable centralité, à insérer un nouveau réseau de transport en commun en site propre (TCSP), à mixer les fonctions dans les espaces non bâtis, à penser des cheminements piétons et à densifier les territoires déjà construits /10. Autre changement : afin de freiner la spéculation et la destruction du patrimoine moderne, des régulations sur les hauteurs et le listage des bâtiments dans une bonne part des quartiers planifiés des XIX e et XX e siècles (centre-ville, Doqqi, Mohandessine, Garden-City, Zamalek, Maadi) viennent de s inscrire dans une nouvelle loi votée en 2008 sur l harmonie urbaine. Concernant les quartiers informels, la priorité est donnée aux quartiers à risques (3 % des ménages vivent dans des zones de falaises) ; mais ces modes d intervention évoluent-ils vers un meilleur respect des ménages? novembre-décembre 2009 - N 369 / URBANISME / 63

Grand Caire 2050 : nouvelle stratégie métropolitaine Dans le cadre des politiques sectorielles, la relance d une politique de TCSP est très nette : lignes 3 et 4 du métro d ici 2020 (à l étude et en travaux) ; transformation du réseau de tramway existant en un supertram qui connectera l hypercentre au New Cairo situé à l Est et qui est récemment devenu un pôle universitaire majeur ; lignes de busway le long des nouveaux corridors urbains. Reconnu pour son caractère eco-friendly and cost-efficient /11, le transport fluvial dans le Grand Caire (marchandises et personnes) commence à être étudié. Une timide prise en compte de la nature et de l agriculture en ville se fait jour. Le point de départ est, il est vrai, calamiteux : 1,5 m 2 d espace vert par personne à l échelle du Grand Caire et seulement 0,3 m 2 dans la zone centrale, contre des standards internationaux variant entre 12 et 20 m 2 (et même beaucoup plus dans une capitale comme Helsinki). Le GOPP incorpore ainsi différents projets de jardins dans sa stratégie 2050 : jardins de Kheops (Khufu) près des pyramides, jardins de Fustat et de Dar es-salaam, parcs sur les îles de Dahab et de Warraq et sur la corniche de Boulaq En revanche, les problématiques énergétiques sont peu abordées. Rien sur le renouvelable ni sur le panachage énergétique dans un pays où le pétrole est toujours très peu cher et soutient toute la filière automobile. Les problèmes du changement climatique et le bilan carbone commencent tout juste à être à l ordre du jour /12. Pour preuve, le 26 septembre 2009, le séminaire World Wide Views sur le changement climatique a servi de plateforme d échange afin de communiquer les positions de l Égypte en vue des négociations de l ONU qui auront lieu en décembre prochain à Copenhague. l Pierre-Arnaud Barthel Pour en savoir plus BLe site du CEDEJ : www.cedej-eg.org 11/ Pour reprendre les mots de l article Private sector invests heavily in river transportation, Daily News Egypt, 14 septembre 2009, p. 3. 12/ Le Caire appartient depuis 2007 au réseau de la Fondation Clinton qui lutte pour la réduction des gaz à effets de serre. P.-A. Barthel Dahab : une île rurale en face de la corniche hyper urbaine de Maadi, banlieue sud du Caire (avril 2009). BUne étude du CEDEJ sur l île de Dahab Sollicité par le GOPP début mars 2009 dans le cadre d une consultation des universités et centres de recherche présents au Caire, le Centre d études et de documentation économiques et juridiques (CEDEJ) a proposé de réfléchir à l avenir de l île de Dahab située en face de Maadi, en banlieue Sud du Caire /1. Le CEDEJ a ainsi justifié un scénario d éco-île à l horizon 2050 valorisant le concept de front écologique, caractéristique des espaces convoités pour lesquels les problématiques de nature et d écologie jouent un rôle majeur. C est un scénario qui vise au maintien sur l île de l agriculture et des familles paysannes tout en valorisant l ouverture à de nouvelles fonctions récréatives, éco-touristiques et éducatives et à l expérimentation d une autonomie énergétique. Signe positif d une meilleure sensibilisation à la protection et à la valorisation douce des îles cairotes, cette proposition semble avoir rencontré en juillet dernier un accueil favorable de la part des autorités égyptiennes. P.-A. B. l 1/ Rendue début mai 2009 en anglais et arabe au GOPP, l étude s intitule : Dahab sustainable island : an eco-frontier for Greater Cairo 2050. Diagnosis and action items. Le diaporama de présentation est consultable sur : http://www.cedej-eg.org/spip.php?article351 64 / URBANISME / novembre-décembre 2009 -N 369