Liste des abréviations AADL : AFL : ANAT : APC : CNEP : CNL : DA : DUCH : EPLF : OPGI : POS : SNAT : ZHUN : Agence Algérienne de Développement et d Amélioration du Logement Agence Foncière Locale Agence Nationale d Aménagement du Territoire Assemblée Populaire Communale Caisse Nationale d Epargne Logement Caisse Nationale du Logement Dinar Algérien Direction de l Urbanisme, de la Construction et de l Habitat Entreprise Publique du Logement Familial Office Public de Gestion et de Promotion Immobilière Plan d Occupation des Sols Schéma National d Aménagement du Territoire Zone d Habitat Urbain Nouvelle 11
Préface Madame Fatma SALHI présente une série de douze articles, regroupés par thème, sur la ville algérienne. C est un domaine qu elle connaît parfaitement et sur lequel elle a travaillé pendant de longues années. Elle nous apporte aujourd hui le fruit de ses réflexions, avec un recul qui lui permet de déceler les mécanismes sociaux qui expliquent les faits observés. Ainsi la première partie réussit-elle à démontrer les logiques et les stratégies des différents acteurs. Certes la question du logement est au cœur de l étude mais dans une problématique qui la replace au sein des enjeux plus globaux, comme un secteur qui contribue à «faire la ville» et non comme un simple secteur économique isolé de son contexte. Aussi Fatma SALHI évoque-t-elle tous les grands thèmes actuels, de l analyse urbaine : participation des habitants, émergence du local, impact de la mondialisation, décentralisation, gouvernance et démocratie locale. La deuxième partie de l ouvrage regroupe des études centrées sur une vision critique des discours concernant les cités d habitat social en Algérie. Les discours de «concepteurs d espace» produits par les décideurs réduisant l habitant à un rôle passif d usager, d utilisateur d un espace conçu sans lui, à travers des normes artificielles. Ils sont remis en cause par le «bon sens du concret», mais conduisent à une douloureuse frustration quotidienne de la population. La troisième partie reprend d abord le grand travail effectué sur l agglomération d Annaba-El Hadjar pour la préparation de la thèse de doctorat soutenue par l auteur. À travers les modalités de la restructuration industrielle, Fatma SALHI étudie l impact des changements d orientation de la politique nationale d habitat et l évolution du rôle des autorités locales sur la production du logement, en insistant sur les formes d accession à la propriété et sur les filières de l habitat évolutif qu elle analyse plus particulièrement. À la suite, elle nous livre des réflexions plus générales sur les problèmes urbains de l Algérie : le cadre de vie battu en brèche, les bou- 13
leversements internes liés à la mondialisation, les problèmes de la gestion quantitative des services publics. Au demeurant, un livre très instructif et très riche qui apporte un éclairage original et une réflexion profonde sur les villes d Algérie. Michel ROCHEFORT Professeur émérite à l université Paris-1 14
Introduction Aussi fortement que la déliquescence sociale due à la mondialisation et à la crise multidimensionnelle que traverse l Algérie (intégrisme), l espace urbain subit une véritable décomposition des hiérarchies spatiales de l ordre urbain dominées par un désordre urbain, voire un chaos. Malgré tout cela, émergent ça et là, des petits processus de restructuration permettant une relecture cohérente des signes de la ville et en tout cas de son nouvel ordonnancement. La question de la crise du logement est en pleine mutation avec la recomposition des modes de production qui appelle une refonte considérable des modèles de distribution. Jusque-là, au lieu de faire face à la production de logement dictée par les besoins de façon programmatique et de forger par la pratique une maîtrise des transferts de technologie qui ferait émerger un savoir-faire national, les politiques de production de logement sont restées particulièrement attentistes des expériences étrangères. Confirmant par là, une propension à valoriser tout ce qui est importé. Depuis trois décennies, la politique urbaine, particulièrement en matière de logement, a été une action centralisée, négligeant le fait que l intérêt général se fait au niveau local même si l État reste prédominant. L étude de la question du logement a souvent été abordée indépendamment de celle de la ville, comme un secteur économique alors que la ville est analysée à partir des questions de l urbanisme. Nous n envisageons pas le logement comme une politique sectorielle mais comme un enjeu urbain important qui d autre part est un secteur qui contribue à «faire la ville» et sa minorisation au cours de la phase des vingt années de construction nationale et d édification économique, est le facteur qui explique pourquoi la ville a été figée Il nous apparaît qu à travers une politique de production du logement plus dynamique se fait la gestion urbaine nécessaire à la régulation sociale. Pourtant, pour les pouvoirs publics, le domaine de l urbanisme émerge difficilement comme un champ spécifique de réflexion et d intervention, il est plutôt cantonné et confondu avec la réflexion architecturale sur la typologie. C est pourquoi, le secteur informel 15
en Algérie est loin d être à la marge, au contraire, il occupe le haut du pavé et dame le pion à l État par son dynamisme et son efficacité. Les réseaux religieux nationaux et internationaux y sont pour beaucoup. Les préceptes du courant islamiste lors de la victoire du FIS et les événements de 1988 qui étaient un ensemble de mouvements sociaux (crise de la semoule et d approvisionnement en produits de première nécessité), mais aussi une crise de l État, ont permis au courant religieux de mettre en avant le slogan El Tijara Halal (le commerce est licite). Ceci suppose que n importe qui peut installer une table dans n importe quelle rue et vendre. C est l ouverture libérale et en même temps la banalisation démesurée du secteur informel. Libéralisme et informel sont les deux pendants du courant religieux en Algérie puisque se sont deux formes de remise en cause du carcan de l État dans ce pays. Seule la pratique par le logement quantitatif aurait pu permettre de favoriser une culture de la critique dans ce secteur-clé y compris dans sa dimension évolutive. Les tenants du discours de l État y compris les techniciens eux-mêmes avaient asphyxié leur propre pratique, plongés qu ils étaient dans l esclavage moderne de la technologie qu ils ont idéalisée en négligeant les besoins urbains et ceux de la population. La question est : en quoi l industrialisation ou la modernité technique contredisent-elles la prise en compte de la question sociale dans la ville? Dénouer la crise algérienne aux dimensions complexes nécessite peutêtre de passer par la prise en compte des besoins de l autre pour ressouder la société et bâtir la ville. Ceci n empêche pas, loin de là, de préserver les habitats vernaculaires comme autant de mosaïques culturelles, qui nous abritent du danger de la standardisation culturelle. Le danger est, au contraire, dans la limitation de la production de logement passé à une position secondaire et coupée des réalités de la société dans laquelle il doit s exprimer. Les techniciens ont été nostalgiques d un modèle ancien tout en idéalisant une technologie grandiose, alors que sous leurs yeux, l espace de la ville est devenu complexe, prenant la forme d un réseau dont la centralité est insaisissable et que l on n arrive pas à conceptualiser. À ce titre, la ville algérienne n échappe pas à la dynamique urbaine que la globalisation de l économie fait courir à n importe quelle autre ville d un autre pays. Mais sous quelle forme singulière et sous quelle logique s exprime ce phénomène dans le cadre de la ville algérienne? 16
Partie I Les jeux d acteurs face aux questions de gouvernance, de décentralisation et de démocratie locale
Chapitre 1 Logiques d acteurs et production urbaine Introduction Nous nous intéressons à la question de la production du logement, sans toutefois, considérer celle-ci comme une problématique sectorielle ou monographique, mais comme une question-clé de notre réflexion sur les logiques d acteurs qui explique surtout que la politique malthusienne du logement a empêché la ville de l Algérie indépendante de se «faire». L espace urbain est resté essentiellement figé à l espace de la ville coloniale. Tout ceci est dû à la politique du logement adoptée. Notre réflexion sera axée sur le recentrage qui intervient dans tous les secteurs après la phase de dérives des hyperstructures appelées «État dans l État». L orientation nouvelle, vise à donner moins de pouvoir formel à l État qui devient un État-facilitateur et plus de pouvoir réel aux autres niveaux et maillons qui redeviendront les relais véritables de la légalité. Par un morcellement des initiatives, une parcellisation des tâches et une plus grande multiplicité des acteurs concourant véritablement à un objectif unique. La décentralisation par la création de nouveaux maillons et acteurs assurera une meilleure efficacité technique qui sera encore plus qu avant la traduction fidèle des objectifs de départ. Ainsi sera rempli l objectif de la planification urbaine qui est d assurer une orchestration judicieuse des interventions des différents acteurs. Le recentrage et la fidélité aux objectifs de départ seront garantis par la pratique réelle aux différents maillons et non par une fidélité formelle engendrant toutes les déviations sous le couvert d une uniformité des structures. Le ressenti de la population est la relégation de ses besoins. A son tour, elle rejette le cadre de vie imposé par les autorités, et le modèle de l État en proposant son propre modèle populaire. Il y a alors une lutte des deux modèles en présence qui prend la forme d une «cacophonie discordante». Seule l intégration pleine et entière de la population permet, dès la conception, de réaliser un cadre de vie qui est la résultante des modèles des deux parties 19
combinées. Sans cela, les adaptations et rectifications en cours de route prennent le pas et défigurent la conception initiale, qui aurait pu être harmonieuse. Ces rectifications successives lui font perdre sa logique et sa configuration d ensemble. Il en résulte que deux stratégies mises en œuvre de façon juxtaposée aboutissent à une désarticulation de l ensemble. Aussi la volonté d aller vers plus de rationalité n est-elle pas dès le départ de faire opérer un véritable brain-storming des idées des deux catégories en vue de concevoir un cadre de vie? Celui-ci serait non pas la somme des différentes intentions juxtaposées, ce qui donnerait un espace patchwork, mais d avoir dès le départ une conception harmonieuse parce que tenant compte et reflétant les logiques des différents acteurs en présence. La logique de chaque acteur individualisé devient sa propre fin. Ces élaborations devraient être accompagnées d études ou d information sur ce que les intervenants souhaitent ou attendent de ces projets. Il devrait exister dans les projets élaborés, une prise en compte des groupes humains dans leurs différentes dimensions (sociales, culturelles, régionales). Avec le retour au local il y a le retour aux petites échelles pour mieux maîtriser la faisabilité des projets. Dans l espace urbain, de multiples stratégies coexistent, s entrecroisent ou s opposent. Il y a cependant deux types principaux de stratégies. Dans la ville il y a d un côté, les stratégies développées et mises en œuvre par les différents échelons du pouvoir pour aménager l espace urbain et il y a d un autre côté, les actions directes et les pratiques de la population. 1. Ville et logiques d acteurs : des rapports de forces à la gouvernance urbaine Les réflexions mécanistes ont opposé la réorganisation des systèmes productifs et des nouvelles formes spatiales produites en deux phases seulement : période étatique puis période libérale diamétralement opposée à la précédente. Contrairement à ce point de vue, c est à travers une évolution en trois phases, que nous proposons d analyser cette question : la phase étatique, une phase de transition avec la persistance de l esprit monolithique étatique qui est un esprit de tutelle : par exemple, lors de la création en 1990 d un nouvel acteur, l Agence Foncière Locale, l APC, l Assemblée Populaire Communale, ne voulait pas lui céder le périmètre foncier communal et l a obligée à faire du travail avec les instruments fonciers : préemption etc., pour consti- 20
tuer son porte feuille foncier. La difficulté réside dans le fait que ces instruments fonciers étaient inusités et sont plus difficiles à appliquer et que par ailleurs, il y a une diversité des contextes fonciers locaux. L Agence Foncière Locale de la wilaya 1 de Tipaza, par exemple, a obtenu tout le périmètre foncier que l APC a bien voulu lui céder et l a utilisé puis elle n avait plus de terrain constructible. Elle a très vite utilisé ses disponibilités foncières étant donné son caractère touristique qui rend ses terrains très convoités aussi bien par l État qui y a programmé une ZET (Zone d Expansion Touristique), que par les particuliers, pour la construction d une résidence dans cette zone balnéaire. Elle n a donc, plus de disponibilité foncière pour réaliser tous ses projets. Le second exemple suivant montre également ce phénomène de persistance de l esprit monolithique et de concentration des prérogatives par les acteurs : ainsi l AADL 2, opérateur du logement est également Observatoire du Foncier et du Logement, alors qu en fait, elle ne peut être opérateur et observateur en même temps. Elle a d ailleurs défini des parcelles viabilisées de 120 m 2 comme terrains constructibles de façon uniforme pour toutes les régions d Algérie, et également dans les territoires du Sud où, pourtant, il y a beaucoup de terrain. Il ne s agit donc pas d une période libérale (on tend à appliquer ce dernier qualificatif mécaniquement n importe où), où chacun défend ses intérêts «sans merci», mais, d une période de transition post-étatique avec persistance des vieux réflexes dirigistes : c est une période de transition (c est-à-dire une période mixte combinant les anciens et les nouveaux mécanismes). La période de transition algérienne date de 1990 avec la promulgation de la loi d orientation foncière N 90-25 et de la loi relative à l aménagement et à l urbanisme N 90-29 qui a mis en place les PDAU et POS 3. Les PDAU 4 étaient réalisés avec un esprit PUD 5 (monolithique et fonctionnaliste.) La seconde période qui est une période de transition mixte va de 1990 à 1998 : Cette dernière n est pas identifiée par certains techniciens qui font plutôt des analyses technocratiques et fonctionnalistes dans lesquelles ils transposent mécaniquement le libéralisme de l époque d Adam Smith. Notre analyse ici tient compte des précautions épistémologiques selon lesquelles : 1 Département. 2 AADL : Agence du Développement et de l Amélioration du logement. 3 POS : Plan d Occupation des Sol. 4 PDAU : Plan de développement d Aménagement et d Urbanisme. 5 PUD : Plan Directeur d Urbanisme. 21