Schéma de développement des achats socialement responsables Historique des clauses sociales et enjeux cadre législatif Les décrets de 2001, 2004 et enfin 2006 portant code des marchés publics, ont introduit des dispositions qui permettent à l achat public de lutter contre l exclusion des publics les plus éloignés de l emploi. En particulier, l article 5 du code des marchés public stipule que «la nature et l étendue des besoins à satisfaire sont déterminés avec précision ( ) en prenant en compte des objectifs de développement durable» entendus au sens large et communément admis, c est-à-dire conciliant à la fois développement économique, protection de l environnement et équité sociale. Les clauses sociales, sont donc déployées comme un des éléments de développement durable de la commande publique. Cela se traduit dans le code des marchés publics par une série de dispositifs identifiés sous l'appellation de «clauses sociales dans les marchés publics», leviers supplémentaires de la lutte contre les exclusions. Ainsi, selon l article 14 du code des marchés publics (CMP), l insertion peut être une condition d exécution du marché à la demande du maître d ouvrage. Selon l article 53, l insertion peut également être un des critères de choix de l entreprise attributaire. L insertion peut également être l objet même d un marché quand un maître d'ouvrage achète des prestations d'insertion via l article 30. Enfin, les marchés réservés s adressent prioritairement aux structures qui emploient majoritairement des personnes handicapées. Toutefois, les clauses d insertion ne peuvent être appliquées à l ensemble de la commande publique. Il s agit avant tout d identifier les opérations pertinentes pour leurs mises en œuvre (travaux ou/et services) et savoir si la clause s applique à tous les lots du marché ou seulement à certains d entre eux. Le choix est déterminé par la durée du marché, la nature des prestations, la localisation du marché et son montant. Au Conseil Régional de Lorraine, ce choix est toujours réalisé, conjointement, par le pôle acheteur et le pôle de l achat public qui gère le dispositif. Les clauses sociales à la Région Lorraine L assemblée régionale a voté à l unanimité la mise en œuvre des clauses sociales dans ses marchés en juin 2008. Ce vote faisait suite à plus d une année de réflexion et de travail d un comité de pilotage constitué d élus et d agents régionaux. Le dispositif a débuté par une expérimentation sur cinq consultations dans des marchés de travaux avant d être déployé, à partir de 2009 et chaque fois que possible, dans les marchés de travaux et de services. La démarche régionale engagée en 2008 reposait sur les principes suivants : - phase d information interne ; sensibilisation / information / formation des services régionaux appelés à participer à la mise en œuvre du projet
- phase d information externe ; réunion de sensibilisation et d échanges avec les professionnels du bâtiment et d une manière générale, avec tous les partenaires potentiels de la démarche - phase de mise en œuvre ; lancement de consultations tests puis généralisation - A moyen terme et sous réserve d une évaluation positive des phases précédentes, phase de coordination des initiatives prises en Lorraine. le Conseil Régional pouvant alors jouer un rôle de coordinateur et d appui en direction des collectivités lorraines souhaitant s engager dans la démarche. Aujourd hui, ces différentes phases sont dépassées et la démarche largement appliquée. Le déploiement du dispositif régional s organise ainsi en trois niveaux complémentaires: - le comité de pilotage de préfiguration qui se réunit toujours deux fois par an pour orienter la démarche, la faire évoluer, en faire l évaluation. Il est composé d élus régionaux et d agents des pôles de l achat public, de la sécurisation des parcours de vie, juridique, des entreprises, de l appui aux territoires et de l immobilier. - le niveau opérationnel interne : pour le repérage des consultations susceptibles d intégrer une clause sociale, l appui aux différents pôles pour l intégration et le suivi dans les marchés, l évaluation et la consolidation des résultats. - le niveau opérationnel externe qui prend appui sur un réseau de partenaires régionaux, relais territoriaux, les «facilitateurs». En parallèle, le Conseil Régional anime le réseau des relais territoriaux, dans une logique d échange de pratiques, qui prend appui sur un espace collaboratif extranet mis en œuvre et hébergé par la Région Lorraine. Enfin, l expertise de la Région en matière de clauses d insertion permet, sur sollicitation, l accompagnement juridique et technique de collectivités et de structures de l insertion par l activité économique dans la mise en œuvre de démarches similaires. Plus globalement, le Conseil Régional participe au développement de l ESS La démarche filière ESS, initiée par le Conseil régional de Lorraine en 2011, a permis d associer dans une dynamique commune, les acteurs de l Economie sociale et solidaire, de l IAE, de l économie pour mener collectivement un travail de diagnostic et définir un plan d actions partagé. Parmi les axes de travail identifiés : favoriser le développement des entreprises de l ESS, développer l engagement citoyen et le consommer autrement et développer l innovation sociale, ces derniers ont permis de dégager un travail collectif au bénéficie des structures de l IAE et de la reconnaissance d un mode de consommation et d achats alternatifs sur les territoires. Dans le cadre de ses conventions d objectifs avec les têtes de réseaux et structures représentatives du champ économique et social, le Conseil régional de Lorraine dispose d un partenariat étroit avec l Union régionale des entreprises d insertion de Lorraine (convention annuelle), pour favoriser l accompagnement de porteurs de projets, soutenir les projets de créations d activités nouvelles agréées en insertion, pour développer des actions collectives afin de professionnaliser les entreprises et accentuer leur mise en réseau. Ainsi, le service ESS, inscrit dans le Pôle entreprises du Conseil Régional :
- Instruit des projets d entreprises (création d emplois, investissement), relevant de l ESS, mais aussi de toutes entreprises quelques soient lors statuts, porteuses d utilité sociale et sociétale, et apporte un soutien financier à ces actions, ainsi qu aux projets de sensibilisation et de développement de l ESS dans les territoires, - Contribue et accompagne la structuration d une politique d aide permettant la création et le développement d entreprises de l ESS et de l entrepreneuriat social, génératrices d activités économiques et d emplois non délocalisables, - Pilote la démarche filière ESS en région, et coordonne des groupes de travaux thématiques notamment dédiés à l innovation sociale, à la jeunesse, à la création d entreprises - Accompagne l émergence et co-organise des temps forts et événements en région : Journée interrégionale des territoires du RTES, Mois de l ESS, Semaine jeun ESS, Forum de l innovation sociale Le Schéma de développement des achats socialement responsables La loi n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire prévoit dans son article 13 que : Lorsque le montant total annuel de ses achats est supérieur à un montant fixé par décret, le pouvoir adjudicateur ou l'entité adjudicatrice mentionné au 2 de l'article 2 du code des marchés publics ou aux articles 3 et 4 de l'ordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, en tant que ces articles concernent des collectivités territoriales ou des organismes de nature législative, adopte un schéma de promotion des achats publics socialement responsables. Il en assure la publication. Ce schéma détermine les objectifs de passation de marchés publics comportant des éléments à caractère social visant à concourir à l'intégration sociale et professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés, ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi annuel de ces objectifs. Le décret n 2015-90 du 28 janvier 2015 fixe le montant annuel des achats à 100 millions d euros. Le Conseil Régional de Lorraine est donc impacté et met un schéma de développement des achats socialement responsables en œuvre, ainsi défini : 1 - Les objectifs de passation de marchés publics comportant des éléments à caractère social : Les clauses sociales Le Conseil Régional mobilisera l ensemble des procédures offertes par le code des marchés publics afin de continuer à développer les clauses sociales dans ses marchés publics. Pour chaque marché, le choix de la procédure la mieux adaptée se basera sur les conditions
d exécution de la prestation, sa nature, son montant, sa durée et la connaissance des fournisseurs susceptibles d y répondre. Les publics concernés Dans une logique de lutte contre le chômage et de promotion de l emploi, les publics amenés à bénéficier du dispositif clauses sociales de la région Lorraine sont : - les demandeurs d emploi de longue durée (plus de 12 mois d inscription au chômage) ; - les demandeurs d emploi allocataires du R.S.A; - les publics reconnus travailleurs handicapés, au sens de l article L5212-13 du code du travail, fixant la liste des bénéficiaires de l obligation d emploi ; - les bénéficiaires de l Allocation Spécifique de Solidarité (ASS), de l Allocation Temporaire d Attente (ATA), de l Allocation Adulte Handicapé (AAH), de l Allocation d Invalidité ; - les jeunes de Niveau infra 5, c est-à-dire de niveau inférieur au CAP/BEP, de moins de 26 ans sortis du système scolaire sans qualification ; - les personnes prises en charge dans le dispositif IAE (Insertion par l Activité Économique), c est-à-dire les personnes mises à disposition par une Association Intermédiaire (AI) ou par une Entreprise de Travail Temporaire d Insertion (ETTI), ainsi que des salariés d une Entreprise d Insertion (EI), ou d un Atelier et Chantier d Insertion (ACI), ainsi que les personnes prises en charge dans des dispositifs particuliers, par exemple «école de la 2ème chance» ; - les personnes employées dans les GEIQ (Groupements d Employeurs pour l Insertion et la Qualification) et dans les associations poursuivant le même objet. En outre, la Région Lorraine accepte que d autres personnes rencontrant des difficultés particulières puissent, sur avis motivé de Pôle Emploi, des Maisons de l Emploi, des Plans Locaux pour l Insertion et l Emploi (PLIE), des Missions Locales, ou de CAP Emploi, être considérées comme relevant des publics éligibles au dispositif. Les clauses sociales sont ainsi développées comme éléments de parcours d accès ou de retour à l emploi des personnes qui en sont le plus éloignées. Les achats hors procédures formalisées. Au delà des clauses sociales, la Région Lorraine favorisera l accès des structures de l ESS à la commande publique. En effet, les petits achats, en dessous du seuil de 15 000 euros, sont des procédures administrativement simplifiées qui permettent aux acteurs de l ESS, en particulier les structures des secteurs protégé et de l IAE de répondre plus facilement à la commande publique. Les services acheteurs de la Région Lorraine seront informés et accompagnés par le
pôle de l achat public dans la recherche de fournisseurs issus du secteur protégé et de l IAE. A ce titre, le portail achatsresponsablesenlorraine sera valorisé auprès des services. Le Conseil Régional de Lorraine a en effet accompagné la démarche de la Chambre régionale d économie sociale de Lorraine dans la création d un portail des achats socialement responsables en Lorraine. Le portail a pour finalités de : - Mettre à disposition des entreprises de l ESS un outil de promotion et de valorisation commerciale ; - Proposer aux consommateurs lorrains (acheteurs privés et publics) un outil de localisation des services et produits proposés par des entreprises lorraines ; - Faciliter les achats auprès d entreprises relevant de valeurs humanistes, associées à une charte d éthique, de qualité, en offre de proximité ; - Favoriser par la mise en réseau et la mutualisation, les coopérations entre entreprises notamment pour répondre aux appels d offres avec ou sans clauses sociales. Un comité de pilotage assure le suivi de ce portail, réunissant autour du Conseil Régional, départements, réseaux de l ESS, services de l Etat. 2 Les modalités de mise en œuvre Le Schéma de développement des achats socialement responsables de la région lorraine continuera de s appuyer sur l organisation à trois niveaux mise en place dès 2008. Un comité de pilotage, constitué de Conseillers Régionaux et d agents de l institution, qui étudie les résultats produits par la mise en œuvre des clauses sociales, et propose les évolutions nécessaires au dispositif Une organisation interne coordonnée par un chargé de mission «clauses d insertion» rattaché au Pôle de l Achat Public. Les missions de cet agent sont : l analyse des marchés du Conseil Régional susceptibles d intégrer une clause sociale, l information aux agents du Conseil Régional des modalités de mise en œuvre des clauses sociales dans les marchés de l institution, la préparation des éléments techniques, administratifs et juridiques des marchés incluant une clause sociale, en particulier avec les chefs de projets initiateurs des consultations, le suivi administratif de la bonne exécution des clauses sociales dans les marchés régionaux, la préparation et l animation, avec un élu référent, du comité de pilotage, la consolidation et la diffusion des résultats produits par les clauses sociales dans les marchés de l institution Une organisation partenariale avec des relais territoriaux, les «facilitateurs». La Région Lorraine s appuie sur l expertise des acteurs lorrains déjà impliqués dans des démarches analogues Maison de l Emploi, Plan Locaux pour l insertion et l Emploi, Equipes
professionnelles Pôle Emploi, plate formes territoriales dédiées Cette organisation est animée par le chargé de mission «clauses d insertion», en particulier : l analyse conjointe, en amont du lancement des consultations, avec les facilitateurs, de l intérêt d introduire des clauses sociales dans les projets régionaux, sur la base de cette analyse, l étude des modalités possibles de mise en œuvre sur le territoire de réalisation de l opération construction de l offre d insertion un suivi coordonné de la bonne exécution des clauses, Une évaluation partagée des effets produits par chaque consultation, En favorisant les organisations locales, la Région Lorraine permet ainsi de : - Proposer un guichet unique aux entreprises, pour avoir une offre de service équivalente, quel que soit le donneur d ordre. Sur un même territoire, il faut que les maîtres d ouvrages puissent utiliser les services d un même opérateur pour gérer les clauses d insertion de leurs marchés publics. En mettant à la disposition des entreprises un interlocuteur unique, on va pouvoir mutualiser les heures d insertion liées aux marchés de différents maîtres d ouvrage, et ainsi favoriser la création d emplois pérennes au profit des salariés en insertion, - Mobiliser les structures locales d insertion par l activité économique, et ainsi participer au développement économique local, - Favoriser les logiques de parcours d accès ou de retour à l emploi des publics concernés, élément de consolidation et de professionnalisation du secteur de l insertion. Des conventions cadre sont signées avec ces partenaires pour la mise en œuvre des clauses sociales sur leurs territoires d interventions. Leurs missions : - Transmettre les offres d emploi générées par l application des clauses d insertion aux structures d accueil et d accompagnement des publics visés (Missions locales, pôles emplois, associations et entreprises d insertion, référents RSA des Conseils généraux, ), - Assurer la mise en relation entre les entreprises attributaires et les candidats, - Rendre compte à la Région du suivi de bonne exécution de l obligation d insertion par les entreprises. 3 -Suivi des objectifs. Conformément à l article 13 de la loi ESS, un bilan sera présenté à l assemblée plénière annuellement. Ce bilan, proposé par le COPIL clauses sociales, fera état de l ensemble de la commande publique régionale intégrant des clauses sociales, ainsi que les opérations d autres maitres d ouvrages dans le cadre de la conditionnalité des aides régionales.
Il reprendra les éléments qualitatifs et quantitatifs de tableaux de bords renseignés par les bilans d exécution réalisés à chaque fin d opération, réception de travaux, et en contrôle continu pour les marchés de services. Ces tableaux de bords sont renseignés par le pôle de l achat public et intègrent des éléments liés aux publics bénéficiaires, aux modalités de mise en œuvre des clauses sociales, à la nature des contrats de travail mobilisés par les entreprises. Ce bilan est également présenté annuellement à la commission des marchés publics. 4 - Accompagnement et mobilisation des acteurs lorrains Au-delà de la mise en œuvre des clauses sociales dans ses marchés, la Région Lorraine s est attachée depuis 2008 à accompagner les démarches similaires d autres donneurs d ordres, publics et privés, ainsi que les structures de l IAE souhaitant répondre aux marchés publics, intégrant une clause sociale ou non. Cet accompagnement se poursuivra et prendra notamment appui sur : - Une offre de service formation à la réponse à la commande publique, aux outils juridiques mobilisables dans le cadre d achats socialement responsables, - L aide au repérage d achats susceptibles d intégrer des clauses sociales, - L aide à la rédaction de pièces de marchés, - L aide à la promotion et à la valorisation commerciale des produits et services des structures lorraines de l ESS, Le saut quantitatif des achats socialement responsables passera également par la multiplication des acheteurs s engageant dans la démarche. En effet, les acheteurs déjà engagés développent ces achats dès que possible, dans la limite de leurs projets, et aujourd hui, la commande publique intégrant les clauses sociales ne représente qu à peine 3% des marchés. L incitation à l intégration de clauses sociales dans les marchés de certaines opérations portées par les maîtres d ouvrage soutenus par la Région dans le cadre des CADT a été expérimentée en 2013 ; Les porteurs de projets se sont bien adaptés à cette incitation, soulignant le caractère compréhensible de la demande régionale. Cette phase d incitation doit pouvoir désormais avoir un caractère de conditionnalité de certaines aides régionales. Cette conditionnalité des aides régionales doit néanmoins s accompagner d une aide juridique et pratique, dans un domaine encore trop méconnu. Dans un souci d harmonisation des pratiques, notamment attendue des entreprises candidates, la méthode de mise en œuvre doit être de même nature que dans le cadre des marchés à maitrise d ouvrage du Conseil régional.
L appui et l accompagnement aux porteurs de projets mobilisera ainsi : - Le pôle de l achat public pour l analyse des conditions de mise en œuvre d une clause sociale, une aide à la rédaction des pièces de marché dans les règles du code des marchés publics et leur adaptation pour les achats des porteurs privés non assujettis au code des marchés publics, - Le réseau des facilitateurs pour la mise en relation des publics bénéficiaires et les entreprises attributaires des marchés.