PARLEMENT EUROPEEN Direction générale des études Secrétariat de l agriculture, de la politique régionale, du trafic et du développement Étude comparative entre la direction de l Aviation fédérale américaine (FAA) et l Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA) 28 février 2001 DV\434570frl.doc
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Étude comparative entre la direction de l Aviation fédérale américaine (FAA) et la future Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA) I. FAA 1) Origine de la FAA A l instigation de l industrie aéronautique, la loi du 20 mai 1926 charge le Ministre de l Économie de l élaboration de règles exhaustives dans le domaine du trafic aérien et des normes de sécurité applicables aux aéronefs, pilotes et lignes aériennes. En 1938, le «Civil Aeronautics Act» délègue cette compétence à une nouvelle autorité indépendante, la «Civil Aeronautics Authority». Deux instances sont créées sur cette base en 1940. Il s agit tout d abord de la «Civil Aeronautics Administration» ou CAA, responsable du contrôle aérien, de la certification des avions et pilotes et de l application des normes de sécurité. Cette instance se voit également confier en 1946 le développement des aéroports subventionnés par l Etat. La deuxième instance est le «Civil Aeronautics Board» ou CAB. Celui-ci prend en charge l élaboration des normes de sécurité ainsi que les enquêtes visant à déterminer les causes des accidents. Le «Federal Aviation Act» fonde en 1958 la direction de l Aviation fédérale ou FAA. L objectif de cette autorité indépendante est l amélioration des normes de sécurité. La FAA voit le jour au sein du Ministère des Transports fondé en 1966. Les nombreux détournements d avions survenus au cours des années 60 amènent la FAA à se pencher de manière croissante sur les questions liées à la sécurité. En 1968, la FAA obtient la compétence afférente à l adoption de règles de protection contre les nuisances sonores. D autres missions s ajoutent en 1970, à savoir le programme de développement des aéroports et la certification sur la base de critères de sécurité. 2) Réglementation des compétences Si le Ministre des Transports est compétent en ce qui concerne la dimension commerciale et les questions de concurrence des transports aériens nationaux et internationaux, l administrateur de la FAA a pour mission essentielle de promouvoir globalement l aviation civile et la sécurité des transports aériens aux Etats-Unis et à l étranger. Il est également responsable de l adoption de règles de sécurité. Le Ministère des Affaires étrangères, l administrateur de la FAA ainsi que le Ministre de l Économie et des Transports sont compétents pour la conclusion de traités bilatéraux relatifs aux droits aéronautiques. Comme les autres autorités, la FAA est tenue d analyser les implications commerciales des nouvelles consignes. L administrateur ne dispose toutefois d aucun pouvoir en ce qui concerne la politique commerciale (compétence du représentant des Etats-Unis pour les négociations commerciales, responsable devant le Président et le Congrès), dans le cadre de laquelle a été DV\434570.doc 3/16
négocié l accord portant sur les barrières techniques au commerce (supplément à l accord instituant l OMC). Le «National Transportation Safety Board» (titre 49, sous-titre II, chapitre 11, sous-chapitre III) mène les enquêtes destinées à déterminer les causes et les circonstances des accidents aériens. Les missions et les pouvoirs de la FAA sont stipulés au titre 49, sous-titres I (surtout la section 106) et VII (surtout le chapitre 401, section 40101) du code des Etats-Unis. La FAA est représentée par un administrateur nommé par le Président pour un exercice de 5 ans et approuvé par le Sénat. Cet administrateur est en principe responsable devant le Ministre des Transports. 3) Partage des compétences entre la FAA et le Ministère des Transports La section 106 du sous-titre I stipule tout d abord l indépendance du Ministre des Transports et de l administrateur de la FAA par rapport à tous les autres organes exécutifs. Le Ministre des Transports a cependant la compétence première en ce qui concerne la sécurité des transports aériens et assure le contrôle du personnel et des activités de la FAA. Conformément à la section 106, sous-section f), l administrateur assiste le Ministre des Transports dans le cadre de l exécution des obligations. Certaines missions appartiennent toutefois au domaine de compétence exclusif de l administrateur, à savoir : - Recrutement et emploi de personnel ; - Acquisition et entretien des biens mobiliers et immobiliers ; - Adoption de règles, directives et mesures des autorités ; - Missions résultant du «Air Traffic Management System Performance Improvement Act» de 1996. Ces pouvoirs ne peuvent dépasser un montant défini (100 millions USD) et sont limités lorsque la portée des décisions est considérable. En cas d urgence, l administrateur peut adopter un règlement sans l approbation préalable du Ministre. 4) Domaine de compétences de l administrateur Le domaine étendu des compétences de l administrateur est défini au titre 49, sous-titre VII, partie A, chapitre 401, alinéa. c) «Enjeux généraux de sécurité». Le texte en question établit également que l administrateur doit accorder la même attention aux besoins de l aviation civile et à ceux de l aviation militaire en ce qui concerne les aspects liés à la sécurité. Outre ses compétences juridiques en matière de sécurité au sens strict (cf. infra : «Processus de certification», chapitre 447), l administrateur doit exécuter les tâches suivantes : - Conclusion de traités relatifs à l installation, à l exploitation et à l entretien d aéronefs, d équipements et de stations terrestres : section 40111. DV\434570.doc 4/16
- Planification de l utilisation de l espace aérien : efficacité et sécurité : section 40103. L administrateur élabore un plan à long terme pour l utilisation et le développement cohérents de l espace aérien (44501). - Promotion du développement de l aviation civile et sécurité des transports aériens aux Etats- Unis et à l étranger : section 40104 (élaboration d un plan à long terme pour l utilisation et le développement cohérents de l espace aérien 4450). - Recherche et développement de mesures et dispositifs destinés à assurer la sécurité des usagers (section 40119). - L administrateur est également compétent en ce qui concerne les dispositions de sécurité relatives au contrôle des passagers avant l embarquement (section 44901). - Conclusion de contrats visant à promouvoir la recherche dans le domaine des transports aériens, prototypes inclus (section 44505). - Développement des activités aéroportuaires : section 40117. L administrateur exécute toutes les activités d acquisition, de maintenance et d amélioration de la totalité de l infrastructure (aéroports, installations, personnel, etc. section 44502). - Mise à disposition de personnel qualifié, pilotes et mécaniciens inclus. 5) Autres domaines de compétence L administrateur présente au début de l exercice le «Airway Capital Investment Plan». Il s agit d un plan sur 10 ans traitent des prestations en matière de recherche et d ingénierie, des équipements, des installations et du personnel. Le plan veille à répondre aux besoins escomptés en tenant compte des exigences du Ministre de la Défense et des normes de sécurité les plus strictes. L administrateur peut exécuter ou déléguer l exécution de travaux de développement destinés à apporter des améliorations aux avions, moteurs, hélices et équipements. Il peut par ailleurs développer des technologies, rassembler et analyser des informations nécessaires à l étude du mode de fonctionnement des constructions en ce qui concerne la fatigue des matériaux et la sécurité (protection contre l incendie et les fumées incluse). L administrateur peut améliorer, modifier et tester les systèmes, procédés et installations. Il peut également choisir les mesures les plus adaptées en ce qui concerne la sécurité et l efficacité de l aviation civile et militaire. Il peut encore analyser ou déléguer l analyse de la relation entre le facteur humain et les accidents, apporter des améliorations aux prestations des pilotes, mécaniciens et équipage, analyser les problèmes et les capacités dans le domaine de la sécurité des aéroports et de la surveillance des vols. Il peut en outre commander des études dans les domaines suivants : - Espace aérien, planification des aéroports et construction ; - Capacité accrue des aéroports ; DV\434570.doc 5/16
- Performances accrues du personnel ; - Meilleure sécurité des vols ; L administrateur a encore pour mission d étudier les implications de l automatisation sur la prochaine génération des systèmes de surveillance des vols (section 44506). 6) Organes consultatifs Depuis le «Air Traffic Management System Performance Improvement Act» de 1996, un «Management Advisory Council» (conseil de gestion consultatif composé de 15 membres, un de chaque Ministère Transport et Défense 13 représentants de l industrie aéronautique) assiste l administrateur et le conseille dans toutes les matières sous sa compétence (la fonction du conseil est principalement liée au contrôle de la gestion générale, de la politique de sécurité aérienne, de la politique des dépenses et de l adoption de règles). La mission officielle de ce conseil consiste à examiner les études de rentabilité dans le cadre de l adoption de règles et à formuler des recommandations visant à améliorer ces études pour prendre en compte l intérêt public. Ce conseil place de toute évidence la défense des intérêts industriels au tout premier plan. Le «Research Advisory Committee», organe consultatif au sein de la FAA, assiste l administrateur dans le cadre du programme de recherches (section 44508). 7) Autres organisations La «National Civil Aviation Review Commission» (composée de 21 experts) a été fondée en octobre 1996 afin de déterminer les besoins financiers en 2002. A son tour, cette commission devait instituer un «Funding Task Force» et un «Aviation Safety Task Force» afin d examiner plus en détail l efficacité et la productivité d une part et, de l autre, les aspects liés à la sécurité. D autres organisations furent également créées : le «Joint Aviation Research and Development Program» ainsi que le «Aircraft Cabin Air Quality Research Program». 8) Instituts, services et organisations de la FAA associés - Le «Transportation Safety Institute» : il instruit les personnes chargées de l application des règles de sécurité ainsi que les personnes visées par ces règles ; - Le «FAA Office of System Safety» : il assure le développement et apporte des améliorations aux outils et procédés et favorise l utilisation efficace des données relatives à la sécurité ; - Le «Civil Aeromedical Institute» délivre les certificats, organise la recherche et dispense les formations ; - Le «Aviation Safety Reporting System» rassemble et analyse les cas d incidents de sécurité et agit en vue de réduire les risques ; DV\434570.doc 6/16
- Les écoles de formation ; - Le «Aircraft Noise Ombudsman», désigné par l administrateur, est l interlocuteur pour le grand public. 9) Le pouvoir régulateur de la FAA (certification par critères de sécurité, conformément au titre 49, sous-titre VII, partie A, iii : sécurité, section 44701) La FAA tire la totalité de son pouvoir régulateur du Congrès. Celui-ci détient en dernière instance le pouvoir régulateur direct et illimité. La responsabilité légale et incessible de l administrateur consiste à promouvoir la sécurité de l aviation civile par l élaboration de consignes dans les domaines suivants : - Adoption de règles et de normes minimales en matière de sécurité : équipements, construction et matériel, réparation, inspection, entretien et révision, qualité du travail et navigabilité des avions, moteurs et hélices. Exigences résultant des normes susmentionnées, imposées aux personnes privées mandatées ; - Adoption de règles et de normes minimales en matière de procédés et prestations, lorsque l administrateur les juge nécessaires à la sécurité du trafic aérien ; - Établissement de normes de sécurité minimales pour les aéronefs homologués ; - Certification des pilotes ; - Durée maximale du travail des pilotes et du personnel de service ; - Permis d exploitation des sites aéroportuaires ; - Mesures de réduction des risques d accident. Des exceptions sont possibles dans l intérêt général. 10) Subdélégation de missions L administrateur peut confier à une société ou à une personne privée le contrôle, les essais, l inspection et la certification. Il ne peut cependant pas déléguer son pouvoir discrétionnaire à un tiers. La personne/société concernée par la décision peut demander la supervision de l administrateur. 11) Processus de certification L administrateur peut délivrer un certain nombre de certificats en matière de sécurité : - Equipage ; - Certificats de type (section 44704 a) ; DV\434570.doc 7/16
- Certificats de production (44704c) ; - Certificats de navigabilité des avions (44704 d) ; - Certificat d exploitation des avions (44705) ; - Certificats d exploitation des aéroports (44706) ; - Ecoles d aviation ; - Ateliers de réparation et d entretien. Il peut modifier, suspendre et révoquer les certificats délivrés (44709). L administrateur peut encore procéder à des inspections (lors de travaux de réparation et d entretien également 44713) et est compétent en ce qui concerne la protection contre les nuisances sonores (44715). L administrateur peut intenter des actions civiles dans le cadre de l application des consignes et mesures publiées (section 46106). La procédure juridique de recours contre les règlements de l administrateur est définie à la section 46110. Des amendes sont prévues à la section 46301 en cas de non-respect des dispositions. 12) Conditions de certification Les conditions de délivrance des certificats sont stipulées dans les règlements publiés par l administrateur. Le candidat satisfaisant aux normes publiées a légalement le droit d obtenir la certification. Certaines décisions sont objectives, d autres subjectives. Toutes les certifications reposent en définitive sur le verdict de l administrateur, celui-ci pouvant également imposer des tests et des charges supplémentaires. La certification de type est délivrée lorsqu il a été établi que la construction, les réparations et les performances sont conformes et respectent les consignes et conditions préalables minimales. Le certificat de navigabilité est délivré lorsque l avion correspond au certificat de type et satisfait aux conditions nécessaires à la sûreté de son exploitation (ce qu atteste une inspection préalable). L administrateur peut rejeter une demande uniquement lorsque sa décision repose sur des arguments sérieux et fondés. Le candidat peut interjeter appel du rejet, de la suspension ou révocation et s en remettre au National Transportation Safety Board (NTSB, chargé des enquêtes relatives aux accidents aériens) ou à une cour d appel. Le NTSB est totalement indépendant de la FAA. L administrateur dispose d une important champ d appréciation car les cours ne peuvent annuler que les mesures et consignes qui relèvent de compétences qui n ont pas été légalement conférées à la FAA (documents arbitraires ou indémontrables). 13) Certification par reconnaissance des systèmes en vigueur dans d autres États Conformément à la convention de Chicago, les lois américaines exigent pour les aéronefs enregistrés aux Etats-Unis et leurs équipages les certificats de la FAA. S il ne peut déléguer la DV\434570.doc 8/16
responsabilité légale de la certification, l administrateur dispose toutefois d un champ d appréciation pour sélectionner les normes, méthodes et procédés applicables dans le cadre du processus décisionnel (de la reconnaissance formelle à la «reliance» reprise sous la forme de l acceptation des procédés, normes ou mesures en vigueur dans d autres États). L objectif est de promouvoir la sécurité et l efficacité par une collaboration internationale renforcée. Cet objectif peut être concrétisé sur la base de traités bilatéraux de navigabilité. Il ne s agit pas de traités commerciaux (BAA ou Bilateral Airworthiness Agreements, récemment BASA ou Bilateral Aviation Safety Agreements). La section 40105 traite de l obligation de respecter les traités internationaux et le chapitre 447 énonce les conditions de fond. La validité du certificat de l État d origine est la même que celle du certificat de l État de destination. La FAA est tenue d exécuter ces traités. Les modalités d application stipulent la reconnaissance des décisions et procédés du cosignataire du traité (cf. titre 14 du Code of Federal Regulations, sections 21, 61, 91 et 145). Accords de reconnaissance mutuelle (Mutual recognition agreements ou MRA) dans le cadre d accords commerciaux destinés à éliminer les barrières techniques au commerce. Il s agit actuellement des barrières existant dans les domaines des télécommunications, de la compatibilité électromagnétique, de la sécurité des équipements électriques et des appareils médicaux, par exemple La FAA peut fonder son verdict unilatéralement (sans accord commercial préalable) sur les décisions prises par les autorités d autres États. La confiance à l égard des systèmes en vigueur dans d autres pays encourage graduellement la reprise des certifications étrangères. 14) Compétences de l administrateur de la FAA au niveau international Au terme des sections 41301 et 41302, les compagnies aériennes étrangères ont besoin d une autorisation délivrée lorsque le respect de normes de sécurité internationales est établi. L administrateur est habilité à exiger la présentation des programmes de sécurité des autres pays (section 44906). Conformément aux sections 44907 et 44908, l administrateur doit s assurer que les aéroports étrangers et les vols à destination des Etats-Unis respectent les normes de sécurité internationales. 15) Volume de travail de la FAA La FAA a certifié plus de 650 écoles de formation, plus de 4.858 ateliers de réparation et plus de 193 écoles de maintenance. Elle délivre également les certificats pour les examinateurs pilotes et plus de 6.000 examinateurs médicaux. La FAA a encore homologué plus de 470 aéroports (et délivré 205 certifications restreintes d autres aéroports), a exécuté plus de 355.000 inspections, octroyé plus de 655.000 licences de pilotage et plus de 560.000 licences d équipage. La FAA emploie dans le cadre de ses activité 49.000 employés et fonctionnaires (état fin septembre 1999). DV\434570.doc 9/16
16) Airport and Airway Trust Fund Les usagers des transports aériens ont payé jusqu en janvier 1996 70 % du budget de la FAA. Les 30 % restants étaient financés par le «General Fund». Conformément aux sections 9502 et 9602 du titre 26, sous-titre I, chapitre 98, un fonds en fidéicommis a été créé au sein du Trésor. Diverses sources l alimentent : une taxe de 7,5 % sur les prix des transports plus 2,50 USD par ticket, une autre de 12,8 USD («Departure Fee») pour les transports internationaux (il existe également un «Arrival Fee» du même montant) et une taxe de 0,043 USD par gallon de kérosène. Diverses taxes sont perçues pour les transactions non-commerciales : 6,25 % sur le prix du transport, 0,15 USD sur le gallon de kérosène et 0,175 USD sur le kérosène des avions à réaction. Le budget de la FAA pour 1998 s élevait à 5.344 milliards USD. 17) Enregistrement et inscription des avions : sous-titre VII, partie A, iii (sécurité), chapitre 441 L enregistrement à la FAA établit la nationalité de l avion. Cet enregistrement est une condition préalable à son exploitation (44103). La FAA est également responsable de l enregistrement de moteurs, hélices et pièces (44104). La section 44105 stipule les procédures de suspension et de révocation des certificats d enregistrement. Conformément à la section 44102, l enregistrement est soumis à certaines conditions. La première est l absence de tout autre enregistrement. Ensuite, l objet doit être la propriété d un citoyen américain, d une personne résidant légalement aux Etats-Unis ou encore d une société étrangère tant que celle-ci est enregistrée conformément au droit américain, que le lieu de stationnement de l avion est localisé aux Etats-Unis et qu il y est principalement utilisé. II. Ministère des Transports : aspects commerciaux de la certification de transport aérien La certification est abordée au titre 49, sous-titre VII, partie A, ii, «Disposition commerciales». La demande doit être adressée au Ministère des Transports. Les personnes concernées peuvent appuyer la certification ou s y opposer. Le candidat peut en cas de rejet se pourvoir en appel (section 46110 du titre 49). Une audition publique est donnée conformément à la section 41108. Dans le cas contraire, la demande est rejetée. Après cette audition, une première position doit être formulée dans un délai de 150 jours. La décision définitive est prononcée 90 jours plus tard au maximum. En l absence de décision à l échéance, la première prise de position est définitive en ce qui concerne les transports aux Etats-Unis. La demande est soumise au Président (section 41307) lorsqu il s agit de transports internationaux. DV\434570.doc 10/16
Lorsque la procédure d autorisation simplifiée (section 41111) est appliquée, la décision définitive doit être prise 180 jours après le début de la procédure. La prolongation du délai est possible en cas de retard imputable au candidat. 1) Divers : Exigence d un certificat : 41101 Certificats généraux : 41102 ; «public convenience» et besoin Certificats pour transports tout fret : 41103 Restrictions pour les avions charter : 41104 ; uniquement dans l intérêt public Cession de certificats : 41105 Forme de la demande : 41108 Contenu du certificat : 41109 ; restrictions dans l intérêt public (lignes aériennes) Modifications, révocations, suspensions : 41110 Procédure simplifiée : 41111 Conclusion de contrats d assurance, condition préalable à la délivrance d un certificat : 41112 2) Demande Le demandeur doit prouver qu il dispose des capacités et de la volonté nécessaires à l exécution du transport conformément à la section 41102. Le Ministre juge si la demande est conforme à l intérêt public. Les demandes relatives aux transports aériens internationaux doivent être soumises au Président (sect. 41307) III. Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA) La proposition de décret 595 (Com 2000) de la Commission vise à mettre en place un marché unique du transport aérien par l application uniforme de règles communes dans les domaines de la sécurité aérienne et de la protection de l environnement, afin d assurer un niveau élevé de protection, des conditions de concurrence équitables et une procédure de certification efficace en ce qui concerne les aspects techniques. L objectif est également de promouvoir au niveau mondial les normes européennes de navigation aérienne. Dans ce cadre, la Commission propose l intégration graduelle des systèmes étatiques individuels, afin de construire au sein de l Union européenne des relations similaires à celles qu entretient la FAA américaine. La Commission, consciente de la complexité et de la durée des procédures ainsi que de l insécurité politique quant à la volonté réelle des États membres de déléguer de manière étendue les pouvoirs exécutifs à une organisation internationale à créer dans le contexte d une convention, propose l institution et le lancement des activités de la future autorité (EASA) dans le cadre des mécanismes communautaires existants. DV\434570.doc 11/16
Caractéristiques individuelles Afin d établir un niveau uniforme élevé de sécurité dans la Communauté, de protéger l environnement et de garantir la meilleure efficience et le meilleur rapport coût/efficacité, l autorité doit disposer de pouvoirs étendus pour définir les exigences et règles de mise en œuvre applicables aux produits aéronautiques, aux personnels et organisations. Parmi les autres objectifs, citons l harmonisation des conditions de concurrence et la réduction des charges de l industrie européenne (cf. articles 1 et 2). L EASA doit définir et adopter des moyens acceptables de mise en conformité, les documents d orientation et les codes de navigabilité destinés à rendre transparents pour le candidat les mécanismes de contrôle. Elle doit exécuter des investigations techniques et délivrer des certificats de type ou déléguer ce pouvoir à des «entités qualifiées». Un système de surveillance continuelle de la navigabilité des produits est également prévu à l art.5. L Agence doit veiller à la mise en œuvre correcte des règles communautaires au niveau national. Au niveau international, l Agence doit établir des contacts avec les autorités aéronautiques des pays tiers et soumettre à la Commission des propositions en vue d harmoniser les règles et procédures dans le contexte des accords conclus. L Agence peut enfin mener des activités de recherche dans son domaine d expertise et prendre l initiative de coordonner ces activités à celles de la Communauté et des États membres. L agence doit trancher en toute indépendance les questions ayant trait à la sécurité en suivant une procédure définie et transparente. Le directeur exécutif, désigné par le conseil d administration composé des représentants des États membres, doit disposer de la légitimité nécessaire pour prendre les décisions individuelles. Il convient d établir des chambres de recours afin de contrôler les décisions de l Agence. Pendant la période de transition, des experts nationaux seront employés par l Agence afin d exécuter les missions de certification. L Agence est ouverte à l adhésion de pays tiers européens tant que ceux-ci respectent l acquis communautaire. Le budget estimé dans un premier temps à 28,7 millions d euros doit être financé par une subvention de la Communauté et par les redevances des utilisateurs. Les responsabilités de la FAA sont bien plus étendues puisqu elle dispose de pouvoirs concernant la totalité de l aviation civile et (de manière très limitée) militaire, y compris tous les organes impliqués. DV\434570.doc 12/16
Compétence limitée de l Agence Dans sa proposition de règlement, la Commission a l intention de répartir les compétences à la manière d une pyramide. Les pouvoirs fondamentaux sont exercés par le Conseil et le Parlement. Les compétences des niveaux intermédiaires, à savoir les modalités de mise en œuvre, sont exercées par la Commission conformément à la décision du Conseil 1999/468. La compétence d adoption de règles techniques incombe à l Agence. La certification (certificat de type) par exemple appartient à son domaine de compétence exclusif, ce qui la place à l abri de toute influence politique. Cette façon de procéder s accorde avec les limites définies à l article 202, 3 e alinéa des traités, pour la mise en œuvre de la législation communautaire. Ainsi, le Conseil délègue le pouvoir d exécution des règles à la Commission, dans son domaine de compétence exclusif. Seule la Commission dispose en principe de la compétence nécessaire pour mettre en œuvre les documents conclus ou adopter des règles d application selon certaines procédures définies. Chacun des organismes communautaires institués de cette manière (Bureau des Marques par exemple) n est pas habilité à adopter des normes mais uniquement des décisions individuelles (de nature technique). Ces limites contractuelles doivent être prises en compte lors de l évaluation de l ensemble des règles de compétences et de procédure de la proposition de décret. Ces limites doteront en définitive l aviation civile européenne d une agence qui exercera quelques fonctions de manière centralisée (en particulier la certification de type des «produits», les contrôles, les propositions). Toutefois, la Commission garde le véritable pouvoir législatif dans le cadre d une procédure de comité (cf. article 5, 3 e alinéa, comparé à l article 53, 3 e alinéa Définition des conditions de la certification et de la maintenance missions assurées aux Etats-Unis par la FAA elle-même). Cette situation est particulièrement manifeste dans le cas suivant : l Agence peut élaborer des documents non contraignants contenant des moyens acceptables de mise en conformité (non binding acceptable means of compliance - article 13 b). Ces documents dits «non contraignants» acquièrent cependant dans le cadre de la procédure de certification un effet contraignant. Soulignons en ce qui concerne l article 1 que le travail de réglementation communautaire relatifs aux aéroports ne doit être exécuté que lors d une phase ultérieure. L Agence ne devra assurer entre-temps que des missions préparatoires (article 12, alinéa 2 a). Article 6 : Ne conviendrait-il pas également de réduire les émissions toxiques? La certification de type des produits et équipements (de même que la modification et la révocation) doit incomber à l EASA (article 15 en rapport avec l article 8 Reconnaissance par les États membres). Les décisions individuelles de l EASA sont ainsi contraignantes. Les États membres gardent (dans un premier temps) la compétence de la certification individuelle. Considérons dans ce contexte que, si un champ d appréciation est laissé aux États membres dans le cadre de la définition du type, le type est bel et bien fixé et la plus petite divergence d une certification individuelle (ou d une réparation) doit être présentée et acceptée par l Agence. Cette procédure soulève deux questions supplémentaires : DV\434570.doc 13/16
a) Considérant ce règlement, dans quelle mesure le Ministre national des Transports, désigné par les autorités nationales comme seul organe de mise en œuvre, assume-t-il encore la responsabilité existante depuis la convention de Chicago? b) Quelle expertise restera à long terme aux autorités nationales? Pour évaluer la proposition de règlement, considérons également qu il est impensable, dans un domaine aussi sensible que la sécurité du trafic aérien, de déléguer rapidement à une autorité internationale la compétence étendue (équivalente à celle de la FAA) des institutions des États membres, éprouvées depuis de longues années. Le développement de la nouvelle organisation, l acquisition du savoir-faire même sur le plan organisationnel ainsi qu un «standing» international acceptable nécessitent du temps. Une évolution graduelle est donc indiquée, impliquant en particulier l expertise des autorités aéronautiques des États membres (article 44, 1 a). En ce qui concerne les conditions de fond préalables à la certification, l article 5 renvoie aux dispositions de la convention de Chicago. Le droit à la certification est établi lorsque ces conditions sont remplies. La fragmentation des compétences entre l EASA, la Commission et les États membres est (à tout le moins pendant la période de transition) source de confusion et nuit probablement à l efficacité de la procédure. En outre, elle ne facilite en aucune manière le contact avec les pays tiers et les agences compétentes. Au terme de l article 7, l organe chargé de l élaboration des propositions relatives à l article 1 paragraphes b) et c) est la Commission et non l EASA elle-même. Une compétence de substitution est prévue à l article 9 (Reconnaissance des certificats des pays tiers). Cela permettra-t-il d éviter les conflits? Les notifications doivent être adressées à la Commission. La Commission peut exiger des modifications et non l EASA. La dénomination «Mesures dérogatoires» (article 10) est suffisamment claire, car ces mesures peuvent constituer une source d insécurité et même de confusion. Ne serait-il pas plus indiqué de déléguer dans un premier temps à l EASA quelques compétences seulement, mais exclusives, au lieu de constituer des compétences parallèles (procédé progressif, mais soumis à des impératifs de logique et de clarté)? Au terme l article 10, les États membres sont actifs dans une certaine mesure dans le cadre de problèmes de sécurité et sont tenus d en informer la Commission et non l EASA. C est la Commission et non l EASA qui décide ensuite des mesures à appliquer. Selon l article 10, 3 e alinéa, les États membres peuvent déjà accorder des dérogations aux conditions de fond pour des motifs opérationnels. Ils touchent ainsi directement au mécanisme fonctionnel du règlement. Les considérations de sécurité ne sont pas mentionnées à une seule reprise dans ce contexte. La décision de la Commission conformément au 4 e alinéa pourrait arriver trop tard que pour garantir la sécurité. DV\434570.doc 14/16
L article 10 aliéna 5 prête également le flanc à la critique car le processus décisionnel est une nouvelle fois divisé entre les États membres et la Commission. L Agence elle-même n est pas mentionnée du tout. Elle ne doit même pas être informée. En outre, les alinéas 5 et 6 sont incomplets sur le plan de la technique juridique : l interprétation de ces paragraphes donne à penser que les États membres disposent seulement d un droit de proposition, qu ils ne peuvent pas accorder unilatéralement des homologations dérogeant à ces dispositions. Conclusions La proposition de règlement dans son ensemble peut être considérée uniquement comme un premier pas vers le développement d une autorité communautaire. Les relations aux Etats-Unis (seul grand marché unique depuis plusieurs dizaines d années dans ce domaine, doté d une importante industrie aéronautique) ne peuvent en aucun cas être comparées avec celles de la Communauté européenne (cultures industrielles et administratives concurrentes, marchés nationaux relativement plus restreints). Il serait pourtant indiqué d éviter au maximum les compétences parallèles, de réduire au strict minimum les interactions entre les différentes autorités et de renforcer le rôle des autorités elles-mêmes en les distinguant de ceux des services de la Commission. La fragmentation des compétences en matière de sécurité entraîne nécessairement des décisions d appréciation différentes et nuit à la sécurité juridique, constat préoccupant pour la sécurité des transports aériens et les intérêts financiers. Il conviendrait par conséquent d examiner avec un soin particulier les «Mesures dérogatoires» de l article 10 en matière de navigabilité : toutes les compétences ayant trait à la sécurité devraient être aux mains d une seule et même organisation. Il serait particulièrement indiqué d examiner comment la future autorité pourra s intégrer dans le contexte international et se faire un nom dans les domaines de la sécurité, de la fiabilité et de l efficacité. La collaboration étroite avec les agences reconnues FAA par exemple est conseillée dès la phase initiale. Pour satisfaire aux normes de sécurité les plus sévères, l Agence ne doit pas s en référer uniquement aux normes de l OACI. L harmonisation avec les normes internationales reconnues par d autres autorités devrait être considérée pour des impératifs de sécurité mais également de concurrence. Dans l optique d un concept cohérent et complet de sécurité et d efficacité, les étapes ultérieures devraient voir le rassemblement des compétences de contrôle dans le chef d une seule autorité, sur toutes les matières liées aux transports aériens, y compris les domaines majeurs associés : pilotes, mécaniciens, réparation, maintenance et entretien, aéroports et contrôle des transports aériens. L Agence devrait également disposer de la compétence formelle des modifications de type, indépendamment de la conduite des tiers (cf. article 15, paragraphe c). Par rapport aux importants enjeux financiers pour l industrie aéronautique européenne, il serait indiqué de considérer la mise en place d une institution à l image du Management Advisory Council de la FAA, disposant de pouvoirs étendus (cf. plus haut) et susceptible de représenter efficacement les intérêts industriels au sein de l autorité. Toutefois, tout représentant d un État DV\434570.doc 15/16
membre siégeant au conseil d administration de l EASA peut tout à fait représenter les intérêts industriels. DV\434570.doc 16/16