RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES

ROD.0414 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES - Commune d Armentières - (Département du Nord) SUIVI DE LA REPONSE DES ORDONNATEURS 14, rue du Marché au Filé 62012 - Arras cedex Téléphone 03.21.50.75.00 Télécopie 03.21.24.24.79

Résumé L examen de la gestion de la ville d Armentières (25 273 habitants au 1 er janvier 2007) a porté sur la période courant à partir de l année 2003. Cet examen, qui a concerné en premier lieu les ressources humaines, a permis d observer, au-delà de l augmentation des effectifs entre 2003 et 2007, les efforts engagés par la commune, à partir de 2005, pour élaborer des profils de postes et, à partir de 2007, pour évaluer le personnel et définir de nouvelles modalités d attribution individuelle du régime indemnitaire. Si la chambre souligne la faiblesse du taux d encadrement des services et le caractère excessif de l écart qui existe entre l effectif réel et l effectif budgétaire, elle prend acte de l engagement du maire de réduire cet écart. En ce qui concerne la commande publique, la chambre a sélectionné 15 marchés sur 137 consultations lancées entre le 1 er janvier 2006 et le 21 mai 2007, afin d appréhender comment avaient été pris en compte les critères de qualité dans l analyse des offres. L examen des dossiers sélectionnés a fait ressortir : 1) une insuffisance dans l expression par la collectivité de la qualité technique attendue de la prestation ; 2) le non respect, dans trois cas sur quinze, des critères d attribution du marché liés à son objet, lors du choix du prestataire. L examen de la chambre a porté également sur un volet concret de la politique de l habitat : l OPAH «Près du Hem» et «Salengro» (2002-2005). Sans contester l intérêt de cette opération, la chambre regrette que le bilan ne donne pas suffisamment d indicateurs objectifs de connaissance de la démarche permettant de mesurer et, par suite, de conduire une requalification durable de l habitat dans ces quartiers d Armentières. En ce qui concerne la fiabilité des comptes, la chambre a observé des inscriptions de dépenses et de recettes en restes à réaliser en l absence d engagement juridique ou pour des valeurs inexactes, ces anomalies concernant deux opérations d équipement financièrement importantes : la médiathèque et la Friche Dufour. La chambre constate également des insuffisances dans les opérations relatives au patrimoine communal qui ne permettent pas à la commune d avoir une vision claire et concordante de ses actifs. Enfin, s agissant de sa situation budgétaire et financière, la chambre constate : - une tendance positive à la maîtrise des dépenses de fonctionnement ; - une pression fiscale élevée et une capacité de désendettement réduite, marquant la faiblesse des marges de manœuvre financière de la commune ; - des dépenses d équipement croissantes avec un recours significatif à l emprunt. - 2 -

I. PROCEDURE L examen de la gestion de la ville d Armentières a porté sur la période courant à partir de l année 2003. L entretien préalable prévu par l article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 5 septembre 2007 avec M. Hujeux, maire en fonction pendant la période susvisée. Lors de sa séance du 5 décembre 2007, la chambre a formulé les observations provisoires qui ont été adressées, conformément aux articles L. 241-9 et R. 241-12 du code des juridictions financières, à M. Claude Hujeux et à M. Bernard Haesebroeck, son successeur. Un extrait de ces observations a également été adressé au président-directeur général de la SEM Ville Renouvelée. La réponse commune de l ancien et de l actuel ordonnateur est parvenue à la chambre le 13 mai 2008. Messieurs Claude Hujeux et Bernard Haesebroeck ont été entendus, à leur demande, le 4 juin 2008, conformément à l article L. 241-14 du code des juridictions financières. Après avoir examiné la réponse produite, la chambre a, lors de sa séance du 21 août 2008, arrêté les observations définitives suivantes. II. OBSERVATIONS DEFINITIVES I - PRESENTATION GENERALE Armentières appartient à la communauté urbaine de Lille (LMCU) depuis l origine de celleci. La commune, qui fut la capitale du lin, comptait 31 000 habitants en 1913. Détruite à 85 % lors de la première guerre mondiale, elle n en comptait plus que 21 000 en 1945. Si la ville a aujourd hui retrouvé une population de 25 273 habitants (au 1 er janvier 2007), elle a en revanche perdu ses activités industrielles traditionnelles (textiles et brasserie), hormis le siège en France de Inbev (ex Interbrew). Héritage de cette évolution, la population d Armentières connaît une situation sociale difficile (données extraites du projet de contrat urbain de cohésion sociale -CUCS- d Armentières de 2007) : - un revenu faible, le revenu fiscal de référence étant de 10 743 par ménage (contre 14 248 en moyenne pour la communauté urbaine de Lille) au 31 décembre 2006 ; - une population non imposable sur le revenu à 57 % ; - un taux de chômage significatif : 14,1 % en 1999 12,3 % en 2002 13,53 % au 31 décembre 2005 ; - un nombre de bénéficiaires du RMI en augmentation : 530 en 1999 740 au 31 décembre 2005. - 3 -

En termes d habitat, un des effets de cette situation est le maintien d une part importante des habitants dans le logement social de fait, c est-à-dire le logement locatif privé ancien et, souvent, dégradé. Ces constats expliquent que la mutation et le devenir de trois quartiers constituent une priorité de la municipalité depuis très longtemps : - route d Houplines, - les Prés du Hem, - Salengro. Le vote de l avis du conseil municipal, en date du 27 novembre 2003, sur le plan local d urbanisme (PLU) de la communauté urbaine de Lille a ainsi donné l occasion à la ville d Armentières de définir ses priorités en matière d habitat afin de faire en sorte que la destination des sols soit cohérente avec le projet municipal en la matière. Dans ce contexte, la chambre a fait porter ses investigations sur l action de la ville en matière d habitat parallèlement à l examen de ses moyens humains et financiers, de sa gestion de la commande publique et de la qualité de ses comptes. II - LES RESSOURCES HUMAINES Les charges de personnel représentaient 61 % des dépenses totales de fonctionnement en 2005, soit un ratio plus élevé que la moyenne régionale (56,7 % cette même année). Si elles augmentent de manière importante de 2003 à 2006 (+ 14 %), une stabilisation peut être observée en 2006, année au cours de laquelle a été opéré, en parallèle, un réajustement des effectifs budgétaires décidé par délibération du conseil municipal du 13 avril 2006 qui se traduit par la suppression de 32 postes inscrits au tableau des effectifs. Evolution des effectifs communaux 1/01/2003 1/01/2006 1/01/2007 Effectif Catégorie Effectifs budgétaires Effectifs réels Effectifs budgétaires Effectifs réels Effectifs budgétaires Effectifs réels A 23 17 24 18 28 17 B 94 41 98 59 100 60 C 475 306 480 337 442 346 Total 592 364 602 414 570 423 Source : comptes administratifs. La réduction du nombre des emplois ouverts au budget apparaît positive dans la mesure où elle rapproche la prévision budgétaire de la réalité des effectifs. La chambre regrette toutefois que ce progrès reste partiel et laisse subsister un écart important et non justifié : au 1 er janvier 2007, les effectifs budgétaires autorisés permettaient théoriquement plus de 140 recrutements supplémentaires, soit plus du tiers des 423 postes déjà pourvus. La fluctuation des besoins en matière de personnel communal ne paraît pas exiger une telle marge de manœuvre dont l utilisation représenterait, au surplus, une charge financière considérable pour la commune. La chambre prend note de l engagement du maire de continuer à réduire l écart entre les deux chiffres. Par ailleurs, l évolution des effectifs réels ne touche pas de façon identique les différentes catégories d agents. - 4 -

Pour les personnels de catégorie A, s il y a augmentation de l effectif budgétaire (de 23 à 28 entre 2003 et 2007), l effectif réel varie peu autour du chiffre de 17, ce qui manifeste qu il n y a pas eu d accroissement du potentiel d encadrement des services 1. La faiblesse de l encadrement constitue une caractéristique des services municipaux qui pourrait s avérer préjudiciable dans l environnement juridique et financier de plus en plus complexe de l action communale. La chambre a ainsi relevé que, dans le département «moyens communs» des services de la mairie, existe une direction des «finances et affaires juridiques» au sein de laquelle ne figure aucune cellule juridique, avec un responsable direct du suivi des affaires juridiques, situation inhabituelle dans une ville de plus de 25 000 habitants. La chambre note les difficultés évoquées par le maire (concurrence de la Région, des départements et des communautés urbaines de Lille et Dunkerque) pour recruter des cadres de bon niveau. Pour les personnels de catégorie B, la forte augmentation de l effectif réel de 2003 à 2007 (+ 46 %) s est opérée principalement par promotion d agents de catégorie C. En effet, l effectif réel est passé de 41 agents au 1 er janvier 2003 à 60 agents au 1 er janvier 2007, avec seulement la nomination de 5 stagiaires dans un grade de catégorie B sur cette période. Pour les personnels de catégorie C, l effectif réel a augmenté de 13 % du 1 er janvier 2003 au 1 er janvier 2007 sous l effet d une forte volonté de la ville de résorber l emploi précaire. En effet, pendant cette période, sur les 79 personnes qui sont devenues stagiaires dans un grade de catégorie C, ont été décomptés 26 anciens CEC, CES ou CEJ, 40 anciens intérimaires, auxiliaires ou saisonniers, pour 13 recrutements directs seulement. Au-delà de ces constats quantitatifs sur l évolution des effectifs, la chambre a noté les efforts entrepris par la direction des ressources humaines, à partir de 2005, pour élaborer des profils de postes et, à partir de 2007, pour évaluer le personnel et définir de nouvelles modalités d attribution individuelle du régime indemnitaire. Ces instruments constituent les prémisses d une gestion plus fine et plus efficace des emplois et des carrières. Les progrès engagés dans ces derniers domaines, qu accompagne une augmentation des dépenses de formation (supérieures à 100 000 en 2007), paraissent néanmoins en contradiction avec le maintien d un faible taux d encadrement des services. III - LA COMMANDE PUBLIQUE Les procédures de marché engagées par la commune en 2006 et 2007 (à la date du 21/05/2007) sont les suivantes : Année 2006 2007 Type de consultation Lettre de consultation 61 14 Marché à procédure adaptée 27 26 Appel d offres ouvert 4 5 Total 92 45 1 Les 17 emplois de catégorie A pourvus au 1 er janvier 2007 : 1 DGS - 1 DGA - 1 directeur territorial - 2 attachés principaux (dont 1 en détachement) - 7 attachés - 1 ingénieur principal - 1 rééducateur de classe supérieure - 1 bibliothécaire - 2 professeurs d enseignement artistique. - 5 -

Il convient de souligner l importance du nombre de consultations : importance liée, comme l indique le maire, à la généralisation des consultations à tous les services de la commune et à tous les achats supérieurs à 4 000. Sur ces 137 consultations, 15 dossiers ont été examinés au cours du contrôle de la chambre afin de rechercher comment ont été pris en compte les critères de qualité dans l analyse des offres des prestataires. Les marchés examinés sont les suivants : N de Procédure intitulé marché 2006/09 MAPA Transport de personnes par autocar 2006/2007 Lot 1 : jumelage Lot 2 : centres aérés Lot 3 : restauration Lot 4 : CLSH sportifs 2006/16 MAPA Entretien des espaces verts (tonte) 2006/24 MAPA Réaménagement intérieur des vestiaires sportifs du foyer Brossolette Lot 1 : gros œuvre Lot 2 : plâtrerie - isolation Lot 3 : menuiseries int. et ext. Lot 4 : serrurerie Lot 5 : plomberie chauffage VMC 2006/27 AOO Boulevard urbain-liaison Kemmel/Faidherbe Lot 1 : espaces verts Lot 2 : éclairage et réseaux 2006/33 MAPA Mise en place d un dispositif de correspondant de nuit 2006/78 MAPA Eglise Notre Dame - réparation des bétons 2006/95 MAPA Cartouches imprimantes 2007/08 MAPA Centre de vacances montagne été 2007 enfants 6-12 ans 2007/19 MAPA Entretien des espaces verts - en cours 2007/21 MAPA Correspondant de nuit - abandon de la procédure 2007/23 MAPA Travaux de mise en sécurité groupes scolaires E Renan et Léo Lagrange 2007/27 MAPA Transport de personnes par autocar 2007/2008 Lot 1 : jumelage Lot 2 : restauration municipale Lot 3 centres de loisirs sportifs Lot 4 : transport des activités des centres aérés municipaux Lot 5 : natation 2007/39 AOO Fournitures de travaux en régie 2007/45 Lettre de consultation Cuisine médiathèque - abandon de la procédure 2007/46 MAPA Mobilier sur mesure médiathèque Pour chacune des procédures examinées, les critères liés à l objet du marché et destinés à son attribution sont bien fixés dans le cahier des charges et le règlement de consultation. Toutefois, les attentes de la collectivité quant à la qualité technique de la prestation ne sont pas toujours formulées de façon explicite et la sélection des offres n apparaît pas toujours conforme aux critères préfixés. La chambre a ainsi relevé que, pour 3 marchés, soit l analyse des offres ne se fait pas suivant les critères énoncés dans le règlement de consultation, soit le choix n est pas motivé (marchés n s 2006/78, 2007/27, 2006/09). - 6 -

A - Marché «Eglise Notre Dame - réparation des bétons» (2006/78) Le règlement de consultation prévoit en son article 13 l attribution du marché selon 3 critères classés dans l ordre suivant : détail prix global forfaitaire (DPGF), références, prix. Or, le rapport d analyse des offres fait état des offres des différentes entreprises selon l unique critère du prix ; de plus, il ne présente le DPGF que pour la seule entreprise retenue. B - Marché de transport des personnes âgées en autocar vers le restaurant municipal (n 2007-27 - lot n 2) Le règlement de consultation précise que les modalités d attribution sont les suivantes : qualité technique de l offre pour 70 %, puis le prix pour 30 % ; dans le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), l accent est mis sur l accès à la porte d entrée du véhicule, facilitant la montée et la descente des personnes âgées. Or, le procès verbal d analyse des offres élimine d emblée un candidat «au motif que son dossier ne justifie pas le prix proposé» ; les dossiers des 3 autres candidats sont analysés d abord au vu du prix puis de critères qui n étaient pas explicitement annoncés dans le cahier des charges tels que la mise à disposition d un minicar, ou l appréciation portée par le service compte tenu de sa connaissance du prestataire. Enfin, le procès-verbal mentionne qu «aucun candidat n a apporté de précision concernant les facilités d accès à la montée et descente de bus.» On constate que, dans le rapport, le prix reste le critère mis en avant contrairement à ce que prévoyait le règlement de la consultation et que, malgré le fait que les entreprises n ont pas justifié de certaines qualités techniques prévues au CCTP, le marché a été attribué. C - Marché de transport (n 2006-09) Le CCTP du lot n 2 du marché de transport n 2006-09 relatif aux centres aérés, liste les qualités techniques requises pour assurer les différentes prestations objet du marché. L analyse des offres synthétise les prix des différentes offres mais ne motive pas le choix effectué. Or, d après le règlement de consultation, la qualité technique de l offre compte pour 70 % et le prix pour 30 %. La seule lecture du tableau des offres ne permet donc pas d apprécier les motifs du choix de l entreprise retenue. Les lots n 1 (jumelage) et n 4 (centres de loisirs sportifs) du marché 2006/09 ne font pas non plus l objet d un commentaire présentant les motivations du service pour proposer, à la commission, l entreprise titulaire du marché. L examen de ces quelques rapports d analyse conduit à relever qu il n existe pas de procédure commune d analyse des offres par les différents services et, par conséquent, de «pilotage» de la commande publique. Au-delà de ce constat, les insuffisances susmentionnées révèlent la difficulté pour certains services, non seulement à procéder à l analyse technique des offres, mais également à définir la qualité technique attendue par la ville pour certaines prestations. - 7 -

Même si les quelques marchés analysés n avaient pas pour objet de constituer un échantillon autorisant à généraliser les remarques formulées ci-dessus, les anomalies relevées appellent une amélioration de la sécurité juridique des procédures d achat public, sécurité qui passe par : 1 ) une amélioration dans l expression par la commune de la qualité technique attendue de la prestation ; 2 ) un strict respect, lors du choix des prestataires, des critères d attribution liés à l objet du marché, en conformité avec le règlement de consultation. La chambre prend note de la volonté de la commune de tenir compte de ses préconisations et de mieux formaliser l ensemble des procédures relatives aux marchés, ce qui inclut le respect des règles de la pondération et du choix des critères d attribution. IV - L HABITAT A - Présentation générale De la convention territoriale du contrat de ville 2000-2006 et du projet de contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) en cours de négociation au 1 er juin 2007, la chambre a extrait les informations suivantes : - En 1990 : - 38 % des logements de la ville sont situés en quartiers prioritaires ; et, dans ces quartiers, 58 % des habitants sont locataires (dont 33 % dans le parc public) ; - la part des logements inconfortables dans la ville est de 30 % (15 % dans la communauté urbaine de Lille). Le patrimoine est pour beaucoup constitué de petites maisons (en particulier dans les «courées») de 2 à 3 pièces sans WC à l intérieur et/ou sans salle de bain ; - 28,5 % des courées requièrent une intervention lourde, dont la démolition pour 45,2 % de celles-ci. - Au 31 décembre 2006, Armentières compte 11 008 logements (dont 2 353 logements appartenant aux différents bailleurs sociaux) : - taux de vacance : 7,3 % ; - 21,3 % de logements sociaux ; - 14,4 % de logements inconfortables (critères INSEE : absence de WC ou de salle de bain à l intérieur du logement) ; - 30 % de logements indécents (selon les critères de la loi SRU) 2 ; - 53,6 % de logements construits avant 1948. Dans ce contexte, 51,6 % de la population est locataire (dont 46,5 % de cette proportion en logement social). 2 Depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) du 13/12/2000 et un décret du 30/01/2002, tout propriétaire est tenu de délivrer un logement décent à son locataire. Est décent le logement ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l usage d habitation (article 187-II de la loi du 13/12/2000 transposé à l article 6 de la loi du 6 juillet 1989). - 8 -

Ces données chiffrées sur l état de l habitat expliquent la priorité, déjà évoquée, qui a conduit la ville d Armentières à faire de l habitat sa priorité selon les 2 axes suivants : 1. Développer l offre d un habitat diversifié et équilibré. 2. Favoriser le renouvellement de la ville en agissant sur les friches industrielles. La mise en œuvre de cette démarche «Habitat» est déclinée à trois niveaux : 1) A l échelle de la communauté urbaine de Lille-Métropole : - Application du plan communautaire de l habitat ; - Action foncière au travers du PLU communautaire prenant en compte les avis du conseil municipal d Armentières. 2) A l échelle de la commune : - Suivi des attributions de logements publics ; - Veille foncière, tout particulièrement s agissant des logements antérieurs à 1948 et mis à bail. 3) A l échelle des quartiers prioritaires : - Desserrement urbain par la démolition de maisons sur rue selon une stratégie préétablie ; - Création de logements neufs sur des friches industrielles ; - Attribution d une prime à la valorisation des façades ; - Mise en œuvre des Opérations Programmées d Amélioration de l Habitat (OPAH). Au 27 novembre 2003, date du débat du conseil municipal sur le PLU qui a permis de réaffirmer ces axes prioritaires, la valorisation de certaines friches industrielles était déjà significative. C est le cas, par exemple, de la briqueterie Debosque -opération ZAC du Bizetdevenue le site des «jardins des portes de France». Sur 14 hectares, y sont réalisés un parc urbain de 7 hectares et 280 logements dont 157 étaient terminés en juin 2007 et 123 en cours ou en projet. A cette même date de novembre 2003, d autres friches ont fait l objet d intentions fortes. C est le cas de la friche Dufour, dont les 4,8 ha se situent à l articulation des quartiers des «Près du Hem» et de «Salengro» et qui devrait servir de levier pour faciliter la reconversion et la restructuration de l ensemble de ce secteur de la ville. L acquisition du terrain devait être réalisée en 2007 par le recours à un emprunt de la Caisse des dépôts. Au-delà de la forte volonté municipale d utiliser les friches industrielles importantes pour renouveler et densifier son habitat, la ville intervient concrètement sur l habitat existant à travers des OPAH (tout spécialement l OPAH «Près du Hem - Salengro») et par son aide financière aux travaux de rénovation des façades. - 9 -

B - L OPAH des quartiers «Près du Hem» et «Salengro» (2002-2005) L étude de réalisation effectuée en 2000 en vue d engager la réalisation d une OPAH sur ce site a permis de constater que sur quelques 1 400 logements des «Près du Hem» et de «Salengro» : - 61 % ne disposaient pas de tout à l égout ; - 48 % ne disposaient pas de chauffage central ; - 21 % ne disposaient pas de WC intérieur ; - 16 % ne disposaient pas de salle de bain. L OPAH «Près du Hem - Salengro», commencée en 2002 pour trois ans, a été prolongée par une convention de janvier 2005 pour un an. L objectif était, sur les 4 ans, d atteindre 210 propriétaires occupants (PO) et 50 propriétaires bailleurs (PB). La mission d animation et de suivi a été confiée à la SEM «Ville Renouvelée» par convention signée par la ville en mai 2002. 1 - Résultats obtenus Au plan quantitatif, les résultats atteints en termes de logements réhabilités ont dépassé les objectifs initiaux, comme le révèlent les données ci-dessous extraites du bilan final. a - Propriétaires occupants Nombre de logements objectifs = 210 réhabilités soit 106 % réalisés = 222 Montant des aides Total = 347 937,10 mobilisées dont ANAH = 219 436,3 pour une enveloppe soit 58 % ANAH de = 378 000 b - Propriétaires bailleurs Nombre de logements objectifs = 50 réhabilités soit 106 % réalisés = 53 Montant des aides Total = 229 391 mobilisées dont ANAH = 192 448 pour une enveloppe soit 113 % ANAH de = 170 892-10 -

c - Approche globale du montant des travaux par logement Pour les 275 logements, le montant total des travaux s élève à 1 722 500,20 3 (dont 575 933,50 pour les 53 logements des PB) et le montant des aides mobilisées se monte à 577 327,80 (dont 229 390,70 pour les 53 logements des PB). Le pourcentage des aides est d environ 30 %, mais l analyse de ces montants fait ressortir que : - le montant moyen des travaux chez les propriétaires occupants n est que de 5 165 3 ; - le montant moyen des travaux chez les propriétaires bailleurs s élève à 10 867. d - Nature des travaux réalisés Sur l ensemble des travaux réalisés dans le cadre de l OPAH (1 722 500,20 ), la part des principaux postes a été la suivante : - Raccordement assainissement = 32,6 % - Menuiseries extérieures = 18,6 % - Ravalement de façades = 13,1 % - Travaux de toiture = 11,5 % - Chauffage central = 10,1 % - Salle de bain = 4,1 % - Electricité = 4,1 % - Création-aménagement WC = 2,4 % 2 - Quelques constats Les données chiffrées rappelées ci-dessus soulèvent la question de savoir si la démarche d OPAH a produit les effets attendus pour requalifier durablement l habitat alors que : - le montant moyen des travaux sur chaque logement est resté faible et n a pas porté de façon significative sur les éléments de confort de base que sont l installation ou l aménagement de WC intérieurs, ou la création de salles de bains ; - aucune donnée chiffrée des rapports ne permet de savoir si tous les logements du périmètre de l OPAH peuvent être raccordés à un réseau d assainissement. Il apparaît pourtant improbable de résorber les situations de logement indécent tant que cette possibilité de raccordement ne sera pas systématique même si, comme le précise l ordonnateur, la question du raccordement se pose particulièrement pour des immeubles situés en courées et que l assainissement est de compétence exclusivement communautaire. La chambre prend acte de ce que la communauté urbaine de Lille a, désormais, accepté le principe d intégrer les courées sises dans les quartiers prioritaires, et non encore traitées, à un dispositif unique d OPAH de Renouvellement Urbain (OPAH-RU). Par ailleurs, aucune «traçabilité» de la démarche de terrain de l équipe opérationnelle de l OPAH ne permet d expliquer la raison pour laquelle, s agissant des propriétaires occupants, l objectif du nombre de logements réhabilités a été atteint, alors que la non consommation des crédits est importante. 3 Chiffres extraits du bilan final 2002-2005 de l OPAH n 59P101 au 31/12/2005 (Près du Hem et Salengro à Armentières) : pages 7, 8 et 9. - 11 -

Cette situation pourrait, certes, s expliquer par le fait que les nouveaux accédants justifient de ressources supérieures au plafond de ressources de droit commun de l ANAH. Outre le fait qu une telle explication ne paraît pas cohérente avec les données sociales de la commune d Armentières, la chambre relève que les bilans de l OPAH n apportent aucun élément d explication. Aucun chiffre du bilan de l OPAH ne le fait ressortir. De même, aucune analyse ne permet de penser que, pour certains propriétaires occupants, le risque lié au «reste à charge» en cas de réhabilitation de leur logement expliquerait l absence de réalisation plus importante. Seule l hypothèse de l augmentation du coût du foncier sur le quartier (le suivi de 282 déclarations d intention d aliéner enregistrées entre 2002 et 2005 sur le secteur de l OPAH fait ressortir une évolution du prix moyen de + 65 %) pourrait amener à considérer que les nouveaux accédants ne disposent plus, après acquisition, des ressources nécessaires à la réhabilitation de leur bien. Là encore, aucune donnée chiffrée du bilan ne permet cependant de connaître les raisons pour lesquelles les nouveaux accédants ne réalisent pas ou peu de travaux. Enfin, en ce qui concerne les propriétaires bailleurs, les objectifs ont été atteints, tant en termes de nombre de logements que de crédits consommés. Pourtant «l objectif de favoriser la mise sur le marché de logements locatifs à loyers maîtrisés et conventionnés se heurte à une certaine frilosité de ces propriétaires envers les programmes dits «intermédiaires» : conventionnés ou programme social thématique (PST). Ceux-ci optent en très grande majorité pour un loyer dit libre, bien que celui-ci ne leur permette pas de maximiser le taux de subvention de l ANAH» (extrait du bilan final 2002-2005 de l OPAH au 31 décembre 2005). En conclusion, si la chambre ne conteste pas la dynamique de l OPAH, elle regrette que son bilan ne donne pas suffisamment d indicateurs objectifs de son impact sur la requalification durable et en profondeur de l habitat dans ces quartiers d Armentières. Elle s interroge en particulier sur l absence, de la part de l équipe opérationnelle, d analyse de la faiblesse du montant unitaire moyen des travaux et de recherche de ses causes, ce qui aurait peut-être conduit à envisager une redéfinition des aides publiques. Une réflexion analogue aurait également été opportune pour dégager des méthodes d intervention plus propices à la remise sur le marché locatif par les propriétaires bailleurs de logements réhabilités offrant des loyers sociaux ou très sociaux qu appelle la situation économique d une partie de la population d Armentières. C - Accompagnement financier aux interventions sur les façades Au-delà de la requalification du cadre de vie par l aménagement des espaces publics, la ville considère depuis des années que l attractivité d Armentières passe aussi par un effort d embellissement des façades qu elle se doit d accompagner voire de susciter. 1 - Rappel du dispositif à partir de 2003 La ville a adopté au profit de cette démarche, en 2003, un budget de 45 000. Elle a souhaité également que ce budget soit abondé par la région à hauteur de 15 000, ce qui a été ratifié par convention de mandat accordée par la région au maire d Armentières en application d une délibération de la commission permanente n 20032558 du 3 novembre 2003. Pour que le dispositif soit incitatif, un barème forfaitaire est appliqué au mètre carré de surface à traiter. De plus, 10 % (15 % en zone OPAH) du montant du changement des menuiseries sont pris en charge par la subvention de la ville. - 12 -

Si les aides de la ville concernent tout le territoire d Armentières, celles de la région ne sont attribuées que sur un territoire plus réduit comprenant les axes structurants des quartiers prioritaires vers le centre ville et les quartiers prioritaires des OPAH. La constitution du dossier, soumis à une commission spéciale qui se réunit aussi souvent que nécessaire (elle s est ainsi réuni 7 fois en 2003), est très simple ; de même la procédure de versement des aides est bien définie. 2 - Bilan de l action en 2003 L objectif était de 100 dossiers dont 80 en quartiers prioritaires (OPAH), représentant un budget de 45 000 (soit en moyenne 450 par dossier). Le bilan de la première année de mise en œuvre s est avéré inférieur à ce qui était souhaité : 47 dossiers (dont 24 seulement en quartier prioritaire) ont été acceptés, représentant 26 624,66 de primes. Année 3 - Bilan global sur la période 2003-2006 Nombre de dossiers Montant total des travaux TTC soumis à la commission Montant total des primes accordées par la commission % des aides Coût moyen des travaux au logement 2003 47 297 167,43 26 624,66 8,96 % 6 322 2004 55 476 824,62 35 953,99 7,54 % 8 669 2005 43 320 490,44 21 257,85 6,63 % 7 453 2006 20 174 061,73 11 369,13 6,53 % 8 703 L examen sur place des dossiers traités en 2006 a permis d observer que ces dossiers sont gérés de façon rigoureuse et de constater que : - sur 20 dossiers présentés, la commission en a rejeté un ; - le paiement de la prime était en attente, pour 3 d entre eux, de la réception des factures justifiant la réalisation des travaux ; - un candidat n avait pas engagé les travaux (en raison d une perte d emploi) ; - un dossier était en attente, par la commission, de la levée des réserves qu elle avait émises. Sur un plan global, pour l année 2006, les dossiers soumis à la commission permettent d extraire les constats chiffrés suivants : 2006 Quartiers prioritaires Autres Logements aidés 7 12 Coût des travaux prévus TTC 51 821,26 112 111,69 Primes décidées par la commission 5 136,99 5 764,14 - dont ville 2 568,50 5 764,14 Pourcentage des aides 9,9 % 5,14 % - dont ville 4,95 % 5,14 % Coût moyen des travaux au logement 7 403,03 9 432,64 Aide moyenne au logement par la ville 366,92 480,34 Ces éléments font ressortir que l intervention financière de la ville n est pas significative, ce qui conduit la chambre à s interroger sur l effectivité de son caractère incitatif, notamment en ce qui concerne l habitat des quartiers prioritaires. - 13 -

V - LA FIABILITE DES COMPTES A - Les restes à réaliser La chambre a constaté que, sur la période examinée (2003 à 2006), la ville d Armentières a pratiqué de manière exhaustive le rattachement des charges et des produits à l exercice, conformément aux prescriptions de l instruction budgétaire et comptable M14. Ses comptes ne présentent aucun reste à réaliser en fonctionnement. En revanche, une forte progression des restes à réaliser caractérise la section d investissement. A partir de 2005, cette situation est particulièrement imputable au retard pris dans la réalisation d importantes opérations d équipement (médiathèque, aménagement de la friche Dufour). Ces retards entraînent la nécessité de reporter les recettes, notamment les emprunts prévus pour leur financement. Le contrôle a toutefois révélé une utilisation abusive de cette possibilité de report d autorisation budgétaire entre deux exercices. L article R. 2311-11 du CGCT précise que : «les restes à réaliser de la section d investissement arrêtés à la clôture de l exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n ayant pas donné lieu à l émission d un titre». De même, aux termes de l instruction M14, les restes à réaliser doivent correspondre, pour la section d investissement : - aux dépenses engagées non mandatées telles qu elles ressortent de la comptabilité des engagements ; - aux recettes certaines n ayant pas donné lieu à l émission d un titre. Certains restes à réaliser d un montant significatif figurant dans les budgets communaux ne répondent pas à ces définitions. Ainsi, s agissant de dépenses, il a été reporté sur le budget 2007 un montant de 525 332 correspondant à l achat du terrain et de l immeuble de l ancienne filature de la friche Dufour. Ce report ne pouvait être effectué à cette hauteur dès lors que, par courrier du 17 juillet 2006 adressé au liquidateur de la filature, le Parquet du TGI de Lille donnait son accord sur la vente du terrain au prix proposé par la ville, soit 442 102, prix tenant compte des frais de dépollution pris en charge par la ville et déduits du prix de vente initial. Le montant de 83 230 est donc une dépense non justifiée en restes à réaliser sur 2007. De même, un montant de dépenses de 17 940 correspondant à des frais d études pour la friche Dufour a été reporté en restes à réaliser de 2004 sur 2005, puis sur 2006, sans que cette somme ne soit justifiée par un engagement juridique. S agissant des recettes, des restes à réaliser non justifiés apparaissent également. Ainsi, une recette de 3 M a été comptabilisée en restes à réaliser de 2005 au titre d un contrat de 3 000 000, autorisé par arrêté du maire du 6 avril 2006 avec la société générale et qui a été versée en 2 fois (1,5 M ) en 2006. Dans les mêmes conditions, un emprunt de 1 335 728,04 a été reporté sur le budget 2007 alors que le prêt réellement accordé par la Caisse des dépôts, en vertu d un contrat signé par le maire en date du 30 novembre 2006, s élève à 1 250 000. Le montant ainsi reporté tenait compte du coût prévisionnel initial de l opération, notamment un coût d achat du terrain plus élevé. La - 14 -

somme de 85 728,04 est donc une recette non justifiée qui ne devait pas figurer en restes à réaliser sur 2007, ce d autant plus que, à la date du contrôle, le contrat d acquisition n était pas signé et que la vente n était donc pas réalisée. Au total, la chambre a relevé des inscriptions erronées de restes à réaliser ne correspondant pas à des dépenses et recettes certaines pour les montants suivants : - en dépenses : - en recettes : - 17 940 (frais d études pour la friche Dufour reportés en 2005 et 2006) ; - 83 230 (achat de la friche Dufour reporté en 2007) ; - 85 728,04 (emprunt reporté en 2007 pour la friche Dufour) ; - 3 000 000 (montant reporté en 2006 pour l emprunt signé en 2006 avec la société générale). Ces anomalies ont eu pour effet : - d une part, de fausser le calcul du besoin de financement de la section d investissement ; - d autre part, de priver le conseil municipal de la faculté de réexaminer ses prévisions budgétaires antérieures en fonction de l avancement réel des projets au moment du vote du budget. B - Opérations relatives au patrimoine 1 - Inventaire et état de l actif L inventaire tenu par la ville ne comporte pas de sous-totaux par comptes d immobilisation, ce qui complique le rapprochement avec l état de l actif du comptable. Le rapprochement entre l inventaire et l état de l actif du comptable au 31 décembre 2004 montre d ailleurs l existence de différences significatives dans la comptabilisation des immobilisations comme l illustrent les exemples ci-dessous : Numéro d inventaire Etat des immobilisations Etat de l actif de l inventaire BAT 0028 mairie annexe 229 311,38 211 652,59 BAT 0039 crèche622 318,20 509 868,47 BAT 0016 C SP LEO LAGRANGE absent 1 817 336,50 BAT 0037centre culturel 273 499,85 272 982,61 BAT 0038/le vivat 3 609 638,29 3 598 948,14 La chambre estime en conséquence que de tels écarts révèlent des insuffisances dans le suivi du patrimoine de la commune. - 15 -

2 - Opérations comptabilisées au compte 458 «opérations d investissement sous mandat» Le compte 458 «opérations d investissement sous mandat» enregistre les opérations sous mandat, notamment celles réalisées en application des dispositions de la loi n 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d ouvrage. Y sont comptabilisées les opérations d investissement exécutées par la collectivité pour le compte de tiers. S agissant d Armentières, la subdivision «dépenses» de ce compte (compte 4581) présente, au 31 décembre 2006, un solde débiteur de 456 881,17 qui apparaît inchangé depuis au moins 2003, premier exercice objet du présent contrôle. La subdivision «recettes» (compte 4582) présente quant à elle un solde créditeur de 581 628,75, lui aussi inchangé depuis au moins 2003. Cette situation est liée à la politique d aide au maintien des courées qui relève des actions retenues dans le contrat d agglomération signé le 24 janvier 1992 entre l Etat, la Région et la Communauté Urbaine. Cette communauté a réalisé dans ce cadre des diagnostics préalables et, sur cette base, a confié aux communes le soin d engager, sous leur responsabilité, les actions de requalification des courées avec l aide des financements prévus au contrat d agglomération. La démarche a consisté, pour Armentières, à réaliser des travaux d assainissement (création de réseau) et de réfection des sols avec création de l éclairage public. Si l intégralité du financement des travaux était ainsi centralisée par la commune, leur conduite avait été confiée par la communauté urbaine au CAL PACT de Lille qui passait les marchés avec les entreprises. Une convention liait donc le CAL PACT à la ville qui mettait à disposition de ce dernier, pour la réalisation des travaux, les fonds qu elle avait reçus de la communauté urbaine et de l Etat. Le comptable de la commune ayant soulevé la nécessité de justifier les paiements au CAL PACT par des marchés publics, la commune a décidé d arrêter l opération sous cette forme. Aucune autre solution n ayant, jusqu à présent, été jugée satisfaisante, l opération est restée en l état sur le plan comptable depuis 1998. Depuis lors, aucune nouvelle tranche de création d assainissement dans les courées n a été réalisée. Les états communiqués par l ordonnateur font apparaître les flux financiers suivants relatifs à ces opérations : Versements au 31/10/2005 Fonds LMCU versés à la ville 496 207,90 Fonds Etat versés à la ville 66 773,89 Total des recettes 562 981,79 Sommes versées au PACT par la ville 456 881,09 Solde des recettes pour la ville 106 100,70 Or, le compte de gestion 2005 tenu par le comptable fait apparaître des soldes différents : C4581 opérations d investissement sous mandat - dépenses Solde débiteur 456 881,17 C4582 opérations d investissement sous mandat - recettes Solde créditeur 581 628,75 Solde créditeur du compte 458 124 747,58 Il existe donc, au 31 décembre 2005, une différence en plus de 18 646,96 sur les recettes perçues par la ville entre le compte de gestion du comptable et l état présenté par l ordonnateur. - 16 -

Les causes de cette situation sont probablement à rechercher dans le montage juridique peu rigoureux de cette opération. En l espèce, le CAL PACT qui réalisait les travaux relevant de la maîtrise d ouvrage de la communauté apparaît comme le véritable mandataire de cette dernière et non la commune qui n était qu intéressée à l opération. L imputation des transferts de fonds au compte 458 était donc inadéquate au regard du rôle réel de la commune. Surtout, elle constituait un obstacle au transfert des fonds vers le CAL PACT dans la mesure où elle impliquait des justifications juridiques qui ne correspondaient pas à la situation réelle. S il n y a aujourd hui plus d utilité à discuter la validité formelle et l intérêt de ces engagements anciens, la chambre constate néanmoins que la ville d Armentières conserve une somme de 124 747,58 (si l on tient pour exactes les écritures du compte de gestion) qu il conviendrait de régulariser en accord avec les bailleurs de fonds intéressés afin d apurer le compte 458 et, aussi, de rétablir l exactitude du bilan. Cette démarche, comme le précise le maire, supposerait, le diagnostic originel «courées» datant de 1994, de procéder à un diagnostic actualisé des courées résiduelles. C - Conclusion générale sur la fiabilité des comptes Si les quelques irrégularités relevées ci-dessus attestent du caractère perfectible de la fiabilité des comptes de la ville d Armentières, elles n apparaissent pas de nature à affecter, de façon significative, l analyse de la situation budgétaire et financière de la collectivité exposée ciaprès. VI - LA SITUATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE A - Evolution générale de la section de fonctionnement 1 - Dépenses de fonctionnement Si les dépenses totales de fonctionnement augmentent de 8 % entre 2003 et 2006, leur évolution se stabilise entre 2005 et 2006. Par delà cette évolution d ensemble se manifestent : 1) Une stabilisation ou une baisse des subventions en particulier au bénéfice des deux grands organismes que sont le CCAS et la caisse des écoles. 2004 2005 2006 CCAS 543 000 520 000 520 000 Caisse des écoles 143 000 135 000 128 000 2) Une baisse des intérêts d emprunts consécutive à une politique de renégociation des emprunts les plus coûteux. 3) Une maîtrise des charges à caractère général sur l ensemble de la période examinée aux environs de 4,5 M. - 17 -

2 - Recettes de fonctionnement Les recettes réelles de fonctionnement n augmentent globalement que de 7,6 % entre 2003 et 2006. B - Les recettes fiscales Décomposition du produit fiscal 2003 2004 2005 Variation 2005/2003 Bases imposables TH 11 086 947 12 535 018 12 914 518 + 16,5 % FB 12 198 934 12 483 179 12 851 740 + 5,3 % FNB 26 717 35 221 32 677 + 22,3 % TP 0 0 Taux TH 31,98 30,38 31,60-1,18 % FB 25,76 27,05 28,40 + 10,2 % FNB 48,62 46,19 48,04-1,19 % TP 0 0 0 Produit fiscal TH 3 545 605 3 808 137 4 080 988 + 15 % FB 3 142 444 3 376 699 3 649 894 + 16,1 % FNB 12 990 16 269 15 698 + 20,84 % TP Total 6 701 039 7 201 104 7 746 580 15,6 % Il ressort de ce tableau qu entre 2003 et 2005 le produit fiscal a augmenté de 15,6 %, cette évolution résultant essentiellement de l augmentation des bases brutes d imposition et de la diminution des abattements, notamment en ce qui concerne la taxe d habitation. A cet égard, le maire appelle à juste titre l attention sur les chiffres fournis par la FMVM (fédération des maires des 144 villes moyennes) desquels il ressort qu en ce qui concerne le produit de la fiscalité directe par habitant, le produit armentièrois est de 531 (122 ème sur 144) pour 718 pour la moyenne des 144 villes. De même, le revenu moyen par habitant n est que de 6 675 (125 ème sur 144) alors que le revenu moyen pour les 144 villes est de 9 673. Evolution du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal Sources : DGCL 2004 2005 CMPF 3 taxes Armentières (26 000 hab.) 168,30 % 174,58 % Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) rappelé ci-dessus, indicateur de comparaison des taux d imposition pratiqués par la commune avec les taux moyens nationaux, manifeste une pression fiscale qui, pour Armentières, est élevée et en augmentation. - 18 -

C - Analyse des dépenses d investissement Les dépenses d équipement progressent sur la période de manière très significative. Elles restent cependant à un niveau inférieur au niveau moyen atteint par les dépenses d équipement des villes appartenant à la même strate, même si elles tendent à s en rapprocher. Ratios Art. R. 2313-1 du CGCT Dépenses d éqt brut/recettes réelles de fonctionnement 2003 2004 2005 2006 Comp natale 2005 Comp région 2005 5,31 % 11,42 % 13,73 % 18,89 % 23 % 23,61 % D - Le financement des investissements Tableau de financement des investissements sur la période 2003 à 2006 (cumul des recettes et des dépenses de la section d investissement de 2003 à 2006 en ) Emplois Ressources Remboursement d emprunts «nets»* 5 810 899 Autofinancement brut Autofinancement net** 6 250 186 439 287 Ressources propres externes FCTVA 1 049 278 Subventions 2 288 184 Cessions 6 715 551 Autres 23 242 Total ressources propres externes 10 076 255 Investissements 18 626 279 Emprunts «nets»* 9 480 481 Total emplois 24 437 178 Total ressources 25 806 922 Augmentation du fonds de roulement 1 369 744 * Hors intérêts courus non échus (ICNE). ** Autofinancement net = autofinancement brut - remboursement d emprunts. Du tableau ci-dessus, résultent les caractéristiques suivantes : 1 - L autofinancement couvre le remboursement des emprunts sur la période. La capacité d autofinancement nette reste donc globalement positive sur la période. 2 - Les investissements sont financés : - par l autofinancement pour 439 287, soit 2,35 % - par les ressources propres externes pour 10 076 255, soit 54 % - par l emprunt pour 8 110 737, soit 43,5 % sur la période (sachant que la part de l emprunt s accroît chaque année entre 2003 et 2006). 3 - L excédent de ressources de 1 369 744 se traduit par l augmentation du fonds de roulement sur la période. Il correspond à la mobilisation d emprunts momentanément inemployés. - 19 -

Le tableau suivant détaille, pour chaque année de la même période, la manière dont a été financé l équipement et alimenté l excédent de recettes des années 2003 à 2006. 2003 2004 2005 2006 Dépenses totales d investissement hors remboursement dette 1 230 018 9 084 413 3 520 260 4 791 588 Autofinancement net 502 444-252 357 256 459-67 260 FCTVA 383 784 274 970 112 892 277 632 Subventions (cpte 13) 38 768 791 321 1 421 048 37 047 Produit des cessions (cpte 21) 1 189 6 471 808 14 047 228 507 Autres recettes (réel) (cpte 27) remboursement de préfinancements 14 603 16 567 8 941 17 348 Autres recettes (ordre) cpte 1688 en particulier -8 895-16 708-8 614 - Total financement propre disponible 931 893 7 285 601 1 804 774 493 274 = Besoin de financement après remboursement de la dette 298 124 1 798 812 1 715 487 4 298 314 - Emprunts 1 180 000 2 000 000 2 300 447 4 000 034 = Variation du fonds de roulement 881 876 201 188 584 960-298 280 Ce tableau montre que, entre 2003 et 2005, il a été recouru de manière excessive ou prématurée à l emprunt. La chambre donne, cependant, acte au maire de ce que la situation s améliore en 2006. L organisation mensuelle d une «réunion de trésorerie» (entre le maire, le directeur général des services, le directeur financier et le comptable public), qui a pour but de faire l analyse de la situation de trésorerie et donc les anticipations nécessaires, est effectivement de nature à améliorer la maitrise par la commune de ses financements, ce qui est indispensable dès lors qu elle recourt de manière croissante à l emprunt. E - L endettement L évolution de la dette 2003 2004 2005 2006 Variation 2006/2003 Nouveaux emprunts 1 180 000 2 000 000 2 300 446 4 000 034 239 % (crédit c16 ICNE) Remboursements d emprunts 1 333 582 1 409 569 1 474 139 1 593 609 19 % (débit c16 ICNE) Solde = variation dette financière - 153 582 590 431 826 307 2 406 425 Evolution cumulée depuis le 1/01/2003-153 582 436 849 1 263 156 3 669 581 Encours de la dette depuis le 1 er janvier 2003 (c16 au 1/01/N- 1688) 14 388 157 14 234 575 14 825 006 15 651 313 Les dettes financières augmentent de manière importante à partir de 2004, soit une évolution cumulée depuis le 1 er janvier 2003 de + 3,66 M, portant l encours de la dette au 1 er janvier 2006 à 15 651 313 et au 31 décembre 2006 à 18 057 738. L évolution du ratio mesurant la capacité de désendettement (encours de dette au 1 er janvier/caf brute), entre 2003 et 2006, souligne la détérioration de cette capacité, signe de l alourdissement de la dette et de la réduction des marges financières de la ville. Evolution de la capacité de désendettement 2003 2004 2005 2006 Encours de la dette 14 388 157 14 234 575 14 825 005 15 651 312 au 1 er janvier CAF brute 1 836 026 1 157 213 1 730 538 1 526 349 Capacité de 7,84 12,30 8,57 10,25 désendettement - 20 -