LEADER/FEADER Eléments de réflexions à propos du cadrage de l appel à projets Avertissement : cette note vise à préparer l échange prévu avec la Commission «Politiques Territoriales» de l ARF le 11 janvier et la consultation des réseaux par le MAP et la DIACT prévue au cours du premier trimestre 2007. Elle est donc par nature incomplète et susceptible d évoluer Commentaires et questions bienvenus! NOTE DE TRAVAIL/ VERSION PROVISOIRE Gwénaël DORE, décembre 2006 LEADER-FEADER doit donner lieu à un appel à projets dans chaque région et d une sélection par un Comité co-présidé par le Préfet et le Président du Conseil régional (avec la participation notamment des conseils généraux et d un expert national), dans un «cadre méthodologique national» actuellement préparé par le MAP et la DIACT et devant donner lieu à un groupe de travail avec les représentants des collectivités territoriales et des réseaux au 1 er trimestre 2007, pour un appel à projets ne devant démarrer qu au second semestre (soit après les élections nationales 1 ). Les indications dont on dispose actuellement sont à ce jour : - la note LEADER du 1 er juin du MAP - le diaporama présenté au Comité National de Suivi LEADER du 6 décembre, qui résume les principales dispositions envisagées ainsi que la répartition «provisoire» des crédits FEADER consolidés au niveau national à partir des propositions d enveloppe régionale Ces deux documents sont téléchargeables sur le site de l UNA LEADER. La présente note vise à lister les principaux points à préciser, en privilégiant la forme du questionnement, en vue de favoriser une approche commune. 1 Dont l incidence sur LEADER ne devrait au mieux que jouer à la marge, à moins que (dans le cas d une alternance politique), on ne régionalise aussi (au sens de «confier aux conseils régionaux» ) la gestion de LEADER, mais ira-t-on jusqu à remettre en cause ainsi le rôle du Ministère de l Agriculture 1
1) Eléments de cadrage financier et nombre de groupes a) L axe 4 au niveau du PDRH (France moins DOM) devrait mobiliser 263Mions, soit 5% du FEADER. Si la synthèse présentée le 6/12 donne une répartition indicative de LEADER consolidée à l échelle «hexagonale» selon les 3 axes : axe 1, 5% ; axe 2, 6%, axe 3, 69% + animation, 15% et coopération, 5%, il convient cependant de : - voir la déclinaison régionale de cette «consolidation» nationale, - la comparer avec la dotation mobilisée par les GAL de la région dans l actuel programme LEADER+ (NB : la répartition régionale de LEADER+ figure dans l annexe 2 de la note du 1 er juin), - la décomposer selon les 3 axes (ce qui conditionne en partie le type de priorités des GAL futurs. Toutefois, eu égard au caractère indicatif de la ventilation entre les axes, la tendance côté MAP/DIACT serait plutôt, dans le cadre national, de rappeler qu il ne peut être obligatoire pour un GAL de retenir telle ou telle mesure ou de prévoir un minimum sur un axe ou un autre, et qu il vaudrait mieux se prononcer sur cet aspect que de prendre pour acquis les éléments indicatifs que sont les ventilations faites en région puis consolidées «hexagonalement». [Point à confirmer] b) L enveloppe moyenne actuellement indiquée par GAL est de 1,5Mion : - Ce montant paraît trop élevé à beaucoup compte tenu de difficultés rencontrées dans la programmation finissante. Rappelons que le montant initialement envisagé (note de juin 2006) était de 2 à 2,5Mions pour une dépense publique estimée de 4 à 5Mions, et qu il paraît difficile de descendre en dessous d une enveloppe plancher (1M?) pour éviter le saupoudrage. - Toutefois, ne faut-il rapporter ce montant à une période de programmation a priori plus longue? Ne convient-il pas aussi prendre en compte les besoins a priori plus importants des territoires dans le cadre d une forte réduction du volet territorial des CPER, voire d un retrait total de l Etat, en tout cas pour les territoires ruraux? Ne faut-il pas enfin considérer le fait que LEADER devra désormais inclure la coopération (certes non obligatoire, mais ne faisant plus l objet d un financement à part) et comporter une composante investissements plus forte que dans LEADER+? 2
c) Le nombre de GAL annoncé actuellement au niveau national jusqu ici est de 180, et selon le règlement d application du FEADER, chaque programme devrait indiquer le nombre maximum de GAL prévu. - La diminution du montant de l enveloppe devrait accroître «mécaniquement» le nombre de GAL. La tendance des conseils régionaux ne sera-t-elle pas de chercher à y inclure un maximum de ses contrats de territoires (possibilité de contreparties, poids de la pression locale ) et/ou à d intégrer LEADER dans une répartition infrarégionale des crédits accordés aux territoires (logique de compensation)? Il convient toutefois d être attentif au fait que certaines actions LEADER peuvent dépasser le champ des politiques régionales et départementales contractualisées. - Les textes nationaux de juin et de décembre privilégient les territoires organisés, mais le ministre délégué à l aménagement du territoire aurait, au cours d une entrevue cet automne avec des GAL bretons, envisagé beaucoup de souplesse (en particulier par rapport aux Pays). On imagine toutefois difficilement les régions prendre en compte une maille plus étroite que les Pays (en tout cas de leur partie rurale) ou Parcs qu elles financent par ailleurs et alors même que certaines sont confrontées à des souhaits de Départements de contractualisation avec les communautés de communes - Le cadrage actuellement envisagé au niveau national mentionnerait les territoires organisés ou les candidatures portées par des territoires organisés (sur la partie rurale de Pays, inter-pays, Pays-Parc, bassin versant?). Afin de permettre une cohérence territoriale et stratégique entre GAL, Pays et Parcs, il convient de prévoir explicitement la validation par l instance du Pays et/ou Parc, du périmètre d application LEADER et de la stratégie et des actions envisagées. - En tout état de cause, un souci important devrait être d éviter plusieurs travers régulièrement dénoncés au cours des dernières années : dilution et saupoudrage (cf. LEADER II), empilement et enchevêtrement de la carte des territoires de projet aux effets de complexification et de doublons préjudiciables à la rationalisation des dépenses publiques, déficit de lisibilité pour la population II) Contenu des programmes locaux LEADER a) «Priorité ciblée» - Le diaporama du 6 décembre (avec un sens remarquable de la synthèse) indique (diapo 15) que la «priorité ciblée» «correspond à l esprit du thème fédérateur» et 3
«chaque GAL définira une priorité reflétant la caractère multi-sectoriel de la stratégie». La sélection devrait permettre d apprécier la pertinence de la priorité du GAL, et celle-ci pourrait être ajustée - Les thèmes qui seraient listés au niveau national à titre indicatif, reprendraient (avec des modifications) les thèmes fédérateurs précédents ainsi d autres thèmes ayant émergé dans les GAL LEADER+ (cf. travail de l UNA LEADER) ; on y retrouverait un certain nombre de priorités actuelles des politiques publiques (notamment, changement climatique), mais sans que soit envisagé pour autant une articulation avec un éventuel volet territorial du CPER ; on rappellera également que beaucoup de GAL se sont distingués par des projets culturels (déjà faiblement aidés par le Ministère de la Culture, et encore moins dans le futur volet territorial réservé à des projets culturels de caractère métropolitain ). A noter encore qu un travail de l Unité Nationale d Animation LEADER+ est en cours (présentation aux séminaires LEADER+ de décembre 2006 et janvier 2007 consacrés à l agriculture) sur les actions agricoles déjà mises en œuvre par les GAL LEADER+ et les possibilités de mobilisation des prochains axes 2 et 3 du FEADER. - Ces thèmes doivent être mis en correspondance avec les axes (1, 2 ou 3 : cf. annexe de la présente note reprenant une première synthèse faite par C. BERNARD/DIACT lors de la réunion APFP d octobre) précisément mobilisés dans les régions par l axe LEADER, sachant que l axe 3 paraît a priori assez large (cf. diapo 6, du 6/12)? Toutefois, l idée du cadrage national serait aussi de rappeler que les mesures que pourront activer les GAL sont celles du PDRH même lorsque le niveau régional n a pas repris dans son volet l application de la mesure. [Point à confirmer] b) Innovation - L exigence d innovation paraît assez flexible (diapo 16), et elle devrait être précisée (au niveau national ou dans l appel à projets régional?) c) Coopération - La coopération ne serait pas obligatoire (diapos 21 et 22) mais constituerait seulement un critère de sélection. Doit-on se satisfaire de ce caractère facultatif dans un programme européen (après 15 ans d initiative communautaire), alors que l investissement réalisé au cours de l actuelle période de programmation 4
commencerait (?) à porter ses fruits (y compris en favorisant des coopérations et des décloisonnements au niveau local)? - Cette souplesse ne résulte-t-elle pas davantage de préoccupations de consommation de crédits? Ne vaudrait-il pas mieux renforcer une véritable expertise d appui à la coopération (analyse des projets et de leur faisabilité, repérage de porteurs de projets et d expériences d autres Etats)? III) Gestion financière des GAL NB : Ce point est abordé ici bien qu il dépasse l appel à projets, dans la mesure où il conditionne largement le réussite de LEADER. a) Cofinancements - Une enveloppe réservataire du FEADER par GAL pour 7 ans doit être prévue, et la diapo 18 (du 6 décembre) souligne «l importance de rechercher un engagement pluriannuel des cofinanceurs» et envisage de «recommander un engagement global des cofinanceurs le plus en amont». b) Taux unique de cofinancement de 55% - Un taux unique (fixe ou uniforme) de cofinancement de 55% était mentionné dans la note du 1 er juin (point 4, page 12). A la suite de protestations de GAL relayées par les réseaux, une modulation paraissait acquise, mais serait aujourd hui remise en cause, semble-t-il, en raison du processus de mobilisation annuelle des crédits européens. Une solution (insatisfaisante) pourrait résider dans des engagements en ce qui concerne les contreparties nationales (souvent apportées par les collectivités territoriales : région, départements ), ou encore en introduisant un distinguo entre une phase de programmation tolérant quelques fluctuations de ce taux, et la phase de gestion qui devrait parvenir au final à un taux moyen de 55%. En tout état de cause, ce point mérité d être reposé, y compris à la Commission Européenne. c) Rôle de programmation du GAL - La fonction d instruction réglementaire et technique est confiée aux services de l Etat (ou des collectivités) selon la note du 1 er juin (reprise dans la diapo 19 du 6/12) qui mentionne une fonction amont du GAL (pertinence de l opération) et aval 5
(programmation), alors que précédemment les GAL étaient gestionnaires de la subvention globale. Il est assez difficile de déterminer ce qui dans cette décision relève des choix nationaux (Ministère du Budget ) et des contraintes réglementaires du FEADER (non considéré comme un Fonds structurel à l instar du FEDER ou du FSE) : un questionnement de la DG Agri permettrait-il d éclaircir ce point? Un projet de circulaire Subvention Globale en circulation est perçu comme restreignant encore davantage le rôle des GAL en matière de programmation ; cf. paragraphe sur ce point dans le projet de circulaire : Cas des opérations relevant de la démarche LEADER (page 39 du projet de circulaire CICC) : "Les groupes d action locale (GAL) sont sélectionnés dans le cadre d un appel à projets et sur la base d un projet de territoire. Il appartient ensuite au comité exécutif du GAL de sélectionner les projets individuels (rôle de comité de programmation) sur la base du rapport d instruction transmis par les services concernés de l autorité de gestion. Ainsi les projets connaissent-ils la même instruction qu ils relèvent de la démarche LEADER ou de l application classique des mesures. Cette instruction commune comprend également l examen de la recevabilité des justificatifs d exécution, le contrôle des opérations et la mise en paiement." - Quelles sont nos capacités de faire revenir à un système de gestion plus conforme à l approche LEADER de responsabilisation des acteurs locaux? - Ne vaudrait-il pas mieux se focaliser sur la rédaction d une circulaire nationale qui distinguerait clairement d une part le rôle d instruction technique et réglementaire confiée aux services missionnés par l Etat, et d autre part, l opportunité d instruction de la seule responsabilité du GAL. Par ailleurs, ne faut-il pas plaider pour que cette fonction d instruction technique et règlementaire soit déléguée au CNASEA désormais bien expérimenté (et non aux DRAF dont beaucoup craignent qu elles soient vite débordées )? 6