Institut de hautes études en administration publique Fondation autonome, associée à l Université de Lausanne et à l Ecole polytechnique fédérale de Lausanne Dr Gilles A. Léchot COMPAS / Neuchâtel Prof. Nils Soguel IDHEAP / Lausanne Projet BE-BMC Benchmarking entre les communes du Jura bernois Rapport détaillé à l intention du Responsable des finances communales à l Office des affaires communales et de l organisation (OACOT) du Canton de Berne Neuchâtel et Lausanne, novembre 2007 Toute désignation de personne, de statut ou de fonction s entend indifféremment au féminin et au masculin.
Table des matières 1 INTRODUCTION 7 1.1 Termes de référence 7 1.2 Contexte de l étude 7 1.3 Objectifs et schéma d intervention 8 1.4 Structure du rapport 9 1.5 Remerciements 9 2 DESCRIPTION DE L APPROCHE METHODOLOGIQUE 10 2.1 Benchmarking et mission des communes bernoises 10 2.2 Objets du benchmarking et système d indicateurs 11 2.3 Utilisation du système d indicateurs comme instrument de benchmarking 15 2.4 Notes techniques 18 3 COMPTABILITE ET FINANCES COMMUNALES 20 3.1 Objet du benchmarking et système d indicateurs 21 3.2 Présentation des principaux résultats 22 3.3 Potentiels d optimisation 33 3.4 Système d objectifs et meilleures pratiques 34 4 ROUTES COMMUNALES 41 4.1 Objet du benchmarking et système d indicateurs 42 4.2 Présentation des principaux résultats 43 4.3 Potentiels d optimisation 59 4.4 Système d objectifs et meilleures pratiques 61 5 BATIMENTS DU PATRIMOINE ADMINISTRATIF 68 5.1 Objet du benchmarking et système d indicateurs 69 5.2 Présentation des principaux résultats 70 2
5.3 Potentiels d optimisation 83 5.4 Système d objectifs et meilleures pratiques 84 6 ANNEXES 91 6.1 Comptabilité et finances communales 91 6.2 Routes communales 97 6.3 Bâtiments du patrimoine administratif 100 6.4 Exemple de documents de travail utilisés lors des ateliers Routes communales 104 3
Condensé Contexte. Le mandat confié par l Office des affaires communales et de l organisation du territoire (OACOT) du Canton de Berne à la Communauté de travail IDHEAP+COMPAS consiste à développer et à tester une méthode de benchmarking permettant de comparer et d améliorer la manière dont les communes fournissent leurs prestations. Le test porte sur trois domaines d activités et implique 26 communes du Jura bernois. Méthode. La mission des communes bernoises telle que spécifiée dans le Guide relatif à la Loi sur les communes (LCo) du Canton de Berne, datée du 16 mars 1998, constitue le point de départ de la méthode. Cette mission consiste à fournir de bonnes prestations (-> efficacité) à un coût aussi bas que possible (-> efficience). En conséquence, les indicateurs considérés sont : ressources financières par habitant allouées au domaine considéré (-> résultat financier par habitant) ; quantité par habitant et prix unitaire des prestations (-> revenus par habitant) ; productivité des facteurs de production ou ressources (travail, équipements ) ; prix unitaire des facteurs de production ou ressources utilisées (-> charges par habitant). Il est également tenu compte de l influence de l environnement, de la qualité des prestations ainsi que des caractéristiques du processus de production et des ressources sur ces trois domaines. Une fois les écarts constatés et analysés (par comparaison avec les pairs), il est possible de dégager des meilleures pratiques (best practices) et d identifier pour chaque commune un potentiel d optimisation. In fine, c est donc à chaque commune de fixer les objectifs qu elle souhaite atteindre, ceci en fonction de l analyse de sa situation spécifique. Comptabilité et finances communales. Les communes sous revue allouent en CHF 99.2 par habitant à la gestion de la comptabilité et des finances communales, ceci pour une quantité de prestation produite qui s élève en à 5.3 outputs (agrégation des factures émises, de factures payées et de comptes gérés) par habitant. La productivité s élève à 2.7 outputs par input (agrégation d heures de travail, de CHF d achats BSM et de m 2 de bâtiment). En, le prix des facteurs de production se monte quant à lui à CHF 49.4 par input. Les variations les plus importantes entre les communes sous revue, et donc les principaux potentiels d optimisation mis en lumière par le benchmarking, se situent au niveau des pratiques de facturation (F émises par hab.) et de comptabilisation (C gérés par hab.), de la productivité des 4
bâtiments (Fact. par m 2 bât.) et du prix des bâtiments (CHF bât. par m 2 ) ainsi que de la productivité des collaborateurs (Fact. par H travail). Routes communales. Les communes sous revue allouent en CHF 100.1 par habitant à l entretien des routes communales, ceci pour des revenus moyens de CHF 70.2 par habitant et des charges s de CHF 170.2 par habitant. La quantité de prestation produite s élève en à 20.7 outputs (agrégation des routes goudronnées et non goudronnées, des trottoirs, des places de stationnement et des zone piétonne) par 1000 habitants. La productivité s élève à 4.9 outputs par 1000 input (agrégation d heures de travail, de CHF d achats BSM, d heures d utilisation de machines/véhicules et de m 2 de bâtiment). En, le prix des facteurs de production se monte quant à lui à CHF 38.0 par input. Les variations les plus importantes entre les communes sous revue, et donc les principaux potentiels d optimisation mis en lumière par le benchmarking, se situent plutôt au niveau de la productivité des véhicules et machines (Rtes par 1000 H véhicules/machines), des achats BSM (Rtes par 1000 CHF BSM - attention aux effets de substitution avec les RH) ainsi que de celle des bâtiments (Rtes par 1000 m 2 bâtiment). Les prix des facteurs varient également considérablement pour les véhicules et machines (CHF véhicules et machines par H utilisation) et pour les bâtiments (CHF bâtiments par m 2 ). Les variations importantes au niveau de la quantité de prestation sont à traiter avec prudence du fait de la forte influence des conditions environnementales (superficie de la commune, degré d urbanité, etc.). Bâtiments du patrimoine administratif. Les communes sous revue allouent en CHF 62.4 par habitant à l exploitation des bâtiments du patrimoine administratif, ceci pour des revenus moyens de CHF 14.6 par habitant et des charges s de CHF 77.0 par habitant. La quantité de prestations produites s élève en à 334.8 outputs (agrégation de m 2 de locaux administratifs et de m 2 locaux culturels et sportifs) par 1000 habitants. La productivité s élève à 170.8 outputs par 1000 input (agrégation d heures de travail et de CHF d achats BSM). En, le prix des facteurs de production se monte quant à lui à CHF 31.0 par input. Les variations les plus importantes entre les communes sous revue, et donc les principaux potentiels d optimisation mis en lumière par le benchmarking, se situent plutôt au niveau du prix des prestations (Revenus par output), de la quantité de prestations (L. admin par 1000 hab. et L. c/s par 1000 hab.) et, dans une moindre mesure, de la productivité des achats BSM (Locaux par 1000 CHF BSM - attention aux effets de substitution avec les RH) et de la productivité des collaborateurs (Locaux par 1000 H trav.). Mesures d optimisation et Best practices. L analyse de ces écarts, réalisée par les communes au cours de trois ateliers, permet de mettre en évidence les meilleures pratiques (best practices). Ces mesures sont bien évidemment spécifiques à chaque domaine d activité, mais peuvent être décrites de manière générale comme suit : Quantité/qualité des prestations. Les mesures d optimisation passent par une considération critique, en termes quantitatifs et qualitatifs, de l offre de prestations eu égard aux besoins réels de la population et aux conditions environnementales (groupage de factures, fréquence de déneigement ou de nettoyage, partage d infrastructures ) ; Prix des prestations. Les mesures d optimisation passent pas le questionnement de la pertinence de la gratuité, respectivement d un prix inférieur aux coûts de certaines prestations (mise à disposition de locaux, entretien de routes, attestations de type contrôle des habitants ) ; 5
Productivité des activités. Les mesures d optimisation s articulent autour d une meilleure organisation et conduite du travail (désenchevêtrement des cahiers de tâches, conduite du travail par un contremaitre ), de l adoption de bonnes pratiques de gestion (relevé des temps de travail, compensation des heures supplémentaires ), de l optimisation du recours à la sous-traitance, de la simplification du travail (facturation ), du partage des tâches et ressources entre communes (spécialisation des collaborateurs ) ou encore de la disponibilité d équipements et d infrastructures performants ; Prix des facteurs. Les mesures d optimisation s articulent autour de l adéquation entre le prix de chaque ressource et l utilisation qui en est faite (échelle de traitement, adéquation entre les tâches et les compétences ), d achats en commun et de partages d équipements/infrastructures (rabais de gros pour les consommables, augmentation du taux d utilisation pour les équipements/infrastructures ). Action. Les analyses et travaux en atelier montrent que chacune des communes ayant participé à la démarche peut s améliorer. En fonction de l analyse de sa situation spécifique, chaque commune peut donc se fixer les objectifs qu elle souhaite atteindre et passer à l action! 6
1 Introduction 1.1 1.2 Termes de référence Le présent rapport est remis en novembre 2007 au Responsable des finances communales à l Office des affaires communales et de l organisation du territoire (OACOT) du Canton de Berne. Il a été préparé par le Dr. Gilles A. Léchot et par M. Lionel Conus du cabinet de conseil Compas Management Services Sàrl 1, ceci en collaboration avec le Prof. Nils Soguel de l Idheap 2 et M. Jean-Marc Huguenin des Economistes indépendants. Contexte de l étude Au cours du quatrième trimestre 2006, l Office des affaires communales et de l organisation du territoire (OACOT), Service des affaires communales, Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques du Canton de Berne communique fait part à la Communauté de travail IDHEAP + COMPAS de sa volonté de réaliser un projet de benchmarking prestations offertes par les communes du Jura bernois. Il a dans cette perspective formé un groupe de 6-8 communes et envisage l analyse de 6 domaines d activités au maximum. Par courrier daté du 19 décembre 2006, ledit office a sollicité une offre de service auprès de la dite communauté, ceci afin d accompagner le projet, notamment au niveau de la méthodologie et de l analyse des données recueillies. L offre est acceptée en février 2007 et les travaux démarrent immédiatement. 1 Compas Management Services Sàrl, Case postale 2029, CH-2001 Neuchâtel, tél. 032.730.16.00, gilles.lechot@compas-management.ch 2 IDHEAP, Maladière 21, CH-1022 Chavannes/Lausanne, tél. 021.557.40.50, nils.soguel@idheap.unil.ch 7
1.3 Objectifs et schéma d intervention L objectif du projet est double, méthodologique et opérationnel. L objectif méthodologique est d apporter à l OACOT une démarche cohérente permettant de comparer et d améliorer la manière dont les communes fournissent leurs prestations afin de pouvoir, par la suite, appliquer de manière répétée cette démarche. L objectif opérationnel est d appliquer la démarche proposée à quelques prestations dans quelques communes de manière à identifier des potentiels d optimisation dans l activité des communes du Jura bernois et de préparer le terrain pour exploiter ces potentiels dans le cadre de l exercice 2008. Pour atteindre les objectifs ci-dessus, la démarche retenue met l accent sur l implication des acteurs concernés, les communes. La figure 1-1 ci-dessous présente le schéma d intervention retenu. Figure 1-1 Schéma d intervention Prise de contact Démarrage officiel du projet, «kick-off» Démarrage de la récolte des données Première restitution aux communes - potentiels Evaluation des résultats Mise sur pied du projet Elaboration de la méthodologie Traitement des prestations sélectionnées Exploiter les potentiels d optimisation Aspects logistiques Cercles de communes Domaines d activités Méthodologie générale Méthodologie ad hoc par domaine d activités Recueil et analyse des domaines d activités ou des prestations sélectionnées Concrétisation des potentiels Définition des mesures d optimisation et mise en oeuvre Au final, trois domaines d activités ont été sélectionnés: (1) Comptabilité et finances communales, (2) Entretien des routes communales et (3) Exploitation des bâtiments du patrimoine administratif. Les critères ayant conduit à cette sélection sont les suivantes : marge de manœuvre communale, quantité de ressources mobilisées, choix exprimés par les communes, équilibre (politique, administratif, technique), tâches internalisées (syndicats, sous-traitants). Vingt-six (!) communes du Jura bernois se sont déclarées intéressées (soit beaucoup plus que le nombre initialement prévu): Bévilard, Bienne, Corgémont, Cortébert, Courtelary, Crémines, Evilard, La Heutte, Lamboing, Loveresse, Malleray, Moutier, Nods, Orvin, Perrefitte, Péry, Pontenet, Reconvilier, Renan, Saicourt, Sonceboz-Sombeval, Sonvilier, St- Imier, Tavannes, Tramelan, Villeret. Au final, les communes ayant mené la démarche à terme sont au nombre de 22 pour Comptabilité et finances, de 21 pour Entretien des routes communales et de 21 pour Exploitation des bâtiments du PA. 8
1.4 1.5 Structure du rapport Le présent rapport est structuré en six chapitres. Le premier chapitre est constitué par la présente introduction. Le deuxième chapitre s attache à décrire la méthodologie élaborée pour benchmarker les communes participantes. Le troisième applique la dite méthodologie au domaine Comptabilité et finances communales alors que le quatrième s intéresse au domaine de l entretien des routes communales et que le cinquième traite du domaine de l exploitation des bâtiments du patrimoine administratif. Le sixième chapitre est constitué d une annexe recensant divers indicateurs ad hoc relatifs à la qualité des prestations, aux conditions environnementales ainsi qu au profil du processus de production, ceci pour les trois domaines d activité considérés. Cette annexe contient également un exemple des documents de travail utilisés au cours des ateliers. Remerciements La démarche retenue dans le cadre de la présente analyse se singularise par un fort caractère participatif. Impliquer les personnes qui sont «au front» favorise la qualité de la prise d information et surtout permet auxdites personnes d avoir une influence sur le processus. Mais cela leur impose également un investissement en temps tout à fait considérable. Que l ensemble des collaborateurs administratifs et techniques ainsi que les responsables politiques des communes ayant participé à la présente démarche trouvent ici l expression de la gratitude du mandant et des mandataires pour la collaboration et le soutien dont ils ont fait preuve durant l ensemble des travaux effectués dans le cadre du présent mandat. 9
2 Description de l approche méthodologique Objectif. L objectif du présent chapitre consiste à décrire de manière générique les éléments clés de l approche méthodologique utilisée dans le cadre du présent projet de benchmarking. 2.1 Benchmarking et mission des communes bernoises Le terme de benchmarking (parangonnage, analyse comparative), dans le sens de «comparaison», fait pour la première fois son apparition aux Etats-Unis en 1979 3. Il est alors utilisé dans le cadre d un projet mené par Rank Xerox Company qui tentait de combler son retard sur Canon. Il s est depuis lors répandu dans de très nombreux domaines, autant dans le secteur privé que public. David T. Kearns, le président de Rank Xerox Company, en donne la définition suivante : Le benchmarking est un processus systématique d évaluation des produits, des services et des méthodes par rapport à ceux des concurrents. (www.3ie.fr) 3 Il est cependant évident que la pratique de «comparaisons» est bien antérieure. Ainsi, Henry Ford révolutionne dès 1912 l industrie automobile en introduisant les chaînes de montage après avoir observé ce type d organisation de la production dans des abattoirs! Les succès de l industrie japonaise dans les années septante et quatre-vingt reposent également pour partie sur une forme de benchmarking la dite industrie s étant largement «inspirée» des pratiques de ses concurrents occidentaux. 10
Il s agit de se comparer, en principe avec les meilleurs (best practice), pour s améliorer. En principe, il est possible de tout benchmarker (produits et services, processus et structures, ressources, etc.). Il est cependant préférable que les objets du benchmark soient liés à la mission et aux objectifs stratégiques de l entité sous revue. Dans cette perspective, le Guide relatif à la Loi sur les communes (LCo) du Canton de Berne, datée du 16 mars 1998, stipule ce qui suit : Il importe que les communes accomplissent leurs tâches avec efficacité et efficience : compte tenu des défis économiques que réserve l avenir, les communes doivent en effet d une part accomplir de bonnes prestations, et d autre part les accomplir à un coût aussi bas que possible de manière à obtenir un rendement optimal des finances publiques. [ ] En d autres termes, toute commune doit s assurer que ses prestations spécifiques répondent véritablement à une attente et qu elles soient accomplies à un coût approprié. (Guide relatif à la Loi sur les communes, p.43) La mission des communes bernoises peut donc se résumer à fournir de bonnes prestations (-> efficacité) à un coût aussi bas que possible (-> efficience). D une manière générale, c est donc sur ces éléments-là que doit porter en priorité le benchmarking. 2.2 Objets du benchmarking et système d indicateurs Objets du benchmarking. Pour déterminer plus précisément les éléments sur lesquels doit porter le benchmarking et identifier les fondements des notions d efficience et d efficacité, nous nous inspirons des apports d une approche méthodologique intitulée Resource based view of the firm 4. Nous utilisons en conséquence un benchmarking orienté sur les objets suivants : Environnement : ensemble des conditions et éléments extérieurs (politiques, économiques, sociaux, légaux, internationaux, écologiques, démographiques, etc.) à l entité considérée ; Entité sous revue (système finalisé) : il s agit des entités ou organisations (prises dans leur ensemble, en tant que système finalisé) pour lesquelles le benchmarking est effectué ; 4 La Resource-based view of the firm constitue une école du management stratégique qui propose une conception de l organisation particulièrement bien adaptée à un projet de benchmarking tel qu envisagé ici. La dite conception peut s énoncer comme suit : Une ORGANISATION est un SYSTEME ayant pour but l accomplissement d une MISSION. Elle est constituée d un ensemble de RESSOURCES engagées dans des ACTIVITES permettant de fournir des PRESTATIONS, ceci dans un ENVIRONNEMENT déterminé. Cette définition est utile pour déterminer les objets du benchmarking. 11
Prestations : ensemble des produits-services fournis par l entité considérée dans le domaine sous revue (prestations principales, prestations complémentaires, autres prestations) ; Activités : ensemble des tâches effectuées par l entité sous revue et permettant de transformer les ressources en prestations (processus opérationnels, processus de soutien, processus de conduite) ; Ressources : ensemble des moyens à disposition de l entité sous revue pour effectuer ses activités et fournir ses prestations (ressources humaines, matérielles, immatérielles, financières). Concrètement, nous allons donc benchmarker, c est-à-dire comparer l environnement, l administration communale, les prestations, les activités et les ressources de chaque commune du Jura bernois impliquée dans l analyse, ceci pour chaque domaine d activités retenus. La figure 2-1 ci-dessus présente de manière générique les objets de benchmarking. Figure 2-1 Description de l organisation et objets du benchmarking Description de l organisation Organisation, système finalisé Commune, canton Prestations - produits - services -etc. Objets du benchmarking Résultat (financier, stratégique ) Prix des prestations Quantité de de prestations des prestations Qualité des prestations Activités - processus opérationnels - processus de soutien - processus de conduite, etc. Productivité des activités Profil des activités Ressources - humaines - marchandises et sous-traitance - machines, logiciels, mobiliers - bâtiments, etc. Environnement Politique, économique, social... Prix des ressources Quantité de ressources Qualité des ressources Conditions environnementales Système d indicateurs. A partir du schéma générique ci-dessus, il est possible de construire un système d indicateurs. Celui-ci caractérise les objets du benchmarking en ce qu il définit les grandeurs concrètes sur lesquelles doit porter la 12
comparaison 5. Il permet également de développer une approche comparative systématique et organisée. La figure 2-2 ci-dessous présente le dit système d indicateurs dans sa version synthétique. Figure 2-2 Système d indicateurs Ensemble du système Résultat financier Conditions environnementales Revenus Prix des Quantité de prestations prestations Qualité des prestations Prestations Charges Quantité de Prix des ressources ressources Qualité des ressources Caractéristiques du processus de production Activités - Ressources Conditions environnementales Le système d indicateurs se détaille comme suit : 1 Conditions environnementales. Indicateur(s): Indicateurs ad hoc relatifs aux conditions environnementales. -> indiquent les conditions particulières rendant la fourniture du produit-service plus difficile/onéreuse ou au contraire plus facile/bon marché ; 2 Entité sous revue commune. Indicateur(s) : Résultat financier, charges et revenus par habitant -> indiquent l effort consenti, en termes d allocation de ressources, dans le domaine considéré. Si les revenus sont nuls ou marginaux, seul l indicateur relatif au charges par habitant est retenu ; 5 L architecture du dit système se rapproche également de la philosophie du Balanced scorecard, ou tableau de bord équilibré, avec une vision finance/stratégie (-> entité, système), une vision client/bénéficiaire (-> prestations), une vision processus (-> activités) et une vision apprentissage (-> ressources). 13
3 Prestations produits et services. Indicateur(s) : Prix par unité de prestation, quantité de prestations par habitant et indicateurs ad hoc relatifs à la qualité des prestations -> indiquent le niveau de service (efficacité au sens de la LCo) proposé dans le domaine considéré. Un indicateur de quantité agrégé est utilisé si la commune fournit plusieurs prestations dans le domaine considéré (ce qui est généralement le cas) ; 4 Activités processus 6. Indicateur(s) : Productivité totale (ensemble des ressources/inputs), productivités partielles (par ressource/input) et indicateurs ad hoc relatifs au processus de production -> renseignent sur la quantité de ressources (inputs) nécessaires pour produire les prestations (outputs), donc sur l efficience au sens de la LCo ; 5 Ressources humaines, marchandises et sous-traitance, machines, logiciels et mobiliers, bâtiments. Indicateur(s) : Prix par unité de ressource et indicateurs relatifs au profil et à la qualité des ressources -> renseignent sur le prix des facteurs de production, ainsi que sur leur profil et leur qualité. Un indicateur de quantité agrégé est utilisé si la commune mobilise plusieurs ressources/inputs pour fournir les prestations dans le domaine considéré (ce qui est généralement le cas). Concrètement, nous allons donc comparer pour chacune des communes impliquées Concrètement, le benchmarking porte, pour chacune des communes impliquées et chacun des domaines considérés, sur les indicateurs suivants : ressources financières par habitant allouées au domaine considéré (-> résultat financier par habitant), quantité par habitant et prix unitaire des prestations (-> revenus par habitant), productivité des facteurs de production ou ressources (travail, équipements ), prix unitaire des facteurs de production ou ressources utilisées (-> charges par habitant). Il est également tenu compte de l influence de l environnement, de la qualité des prestations ainsi que des caractéristiques du processus de production et des ressources sur ces trois domaines 7. 6 Pour des explications détaillées relatives aux indicateurs liés aux activités, le lecteur intéressé est invité à se reporter à Coelli T.J et al., An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis, Springer, 2005. 7 La méthode d analyse des coûts Activity based costing permet d identifier concrètement les indicateurs nécessaires à une représentation structurée des domaines d activités considérés. Elle constitue en effet une méthode de calcul des coûts permettant de relier les ressources utilisées par une organisation aux prestations servies par la dite organisation, ceci au moyen des processus et activités mis en œuvre pour fournir les dites prestations. Les prestations sont reliées aux processus et activités au travers d un ou de plusieurs inducteurs d activités. Les processus et activités sont pour leur part reliés aux ressources par un ou plusieurs inducteurs de ressources. Le coût des prestations peut par ailleurs être influencé par des inducteurs de coûts (ex. facteurs environnementaux). 14
2.3 Utilisation du système d indicateurs comme instrument de benchmarking Tel que décrit ci-dessus, le système d indicateurs permet une comparaison systématique, structurée et orientée sur la mission de chacun des domaines d activités considérés. Pour ce faire, il suffit de s appuyer sur la logique du système d indicateurs illustrée par la figure 2-3 ci-dessous : Figure 2-3 Utilisation du système d indicateurs ( QUANTITE DE PRESTATIONS * PRODUCTIVITE DES RESSOURCES ( RESULTAT FINANCIER = QUANTITE DE PRIX DES ( ( PRESTATIONS QUANTITE DE RESSOURCES PRESTATIONS * * ( - PRIX DES RESSOURCES ( REVENUS CHARGES CONDITIONS ENVIRONNEMENTALES, CARACTERISTIQUES DU PROCESSUS DE PRODUCTION, QUALITE DES PRESTATIONS La méthode ABC est utile pour quantifier les objets du benchmarking, en particulier au travers des divers inducteurs qu elle utilise : Inducteur d activité : indicateur de la fréquence et de l intensité de la demande d activités résultant des objets de coûts ; Inducteur de ressource : indicateur de fréquence et d intensité de la demande de ressources résultant des activités ; Inducteur de coût : tout facteur modifiant le coût d une activité. 15
Mathématiquement, cette logique peut s exprimer par la formule ci-dessous : (RES/HAB) = ((OUT/HAB)*(REV/OUT)) ((OUT/HAB)*(1/(OUT/IN))*(CHA/IN)) où: = (REV/HAB) (CHA/HAB) RES: Résultat financier, en francs HAB : Nombre d habitants OUT : Quantité de prestations (output), en unités physiques REV : Revenus totaux, en francs IN : Quantité de ressources (inputs), en unités physiques CHA : Charges totales, en francs Dans la formule ci-dessus, on retrouve les éléments suivants : RES/HAB : Résultats par habitant du domaine considéré OUT/HAB : Quantité de prestation par habitant REV/OUT : Prix unitaire des prestations OUT/IN : Productivité des activités CHA/IN : Prix des facteurs de production La comparaison 8 doit être effectuée comme suit (dans l ordre) : 1. Comparer les résultats financiers par habitant -> pour investiguer les écarts, aller vers 2, 3, 4 ou 5 et considérer les facteurs environnementaux ; 8 Les analyses et comparaisons sont principalement faites au moyen d outils statistiques simples tels que : arithmétique, minimum, maximum, écart-type, coefficient de variation, écart à la. La significativité des variables relatives à l environnement et à la qualité est vérifiée au moyen d une analyse de régression (linéaire et logarithmique) et du test de Student. L analyse de la productivité des facteurs utilise pour sa part la méthode DEA Data Envelopment Analysis. Cette méthode permet de calculer l efficience des entités sous revue, c est-à-dire la distance, exprimée en pourcent, qui sépare chaque entité d une situation optimale situés sur la frontière de production. Dans le cadre de la présente analyse, nous utilisons les notions d efficience technique, d efficience technique pure et d efficience d échelle telles que définies dans le cadre de la méthode de l enveloppe ou DEA Data Envelopment Analysis. L efficience technique (hypothèse de rendements d échelle constants), ou Technical efficiency (CRSE constant-returns-to-scale efficience), s intéresse à la distance qui sépare la commune sous revue de la frontière de production (constituée par l ensemble des communes les plus productives). Elle se décompose en une efficience technique pure (hypothèse de rendements d échelle variables), ou VRSE Variable-returns-to-scale efficiency et une efficience d échelle, ou Scale efficiency. Pour des explications détaillées relatives à cette méthode, le lecteur intéressé est invité à se reporter à Coelli T.J et al., An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis, Springer, 2005. 16
2. Comparer la quantité de prestation par habitant -> pour investiguer les écarts, affiner l analyse au niveau de chaque prestation, considérer les facteurs environnementaux ; 3. Comparer le prix unitaire des prestations -> pour investiguer les écarts, affiner l analyse au niveau de chaque prestation, considérer les aspects liés à la qualité des prestations ainsi que les facteurs environnementaux ; 4. Comparer la productivité des activités -> pour investiguer les écarts, affiner l analyse en utilisant les productivités partielles (par facteur de production), considérer les caractéristiques du processus de production ainsi que les facteurs environnementaux ; 5. Comparer le prix des facteurs de production -> pour investiguer les écarts, affiner l analyse au niveau de chaque facteur de production (ressource), considérer les aspects liés à la qualité des ressources ainsi que les facteurs environnementaux. En procédant ainsi, il est possible de dégager une vision claire de la situation de chaque commune, d isoler les écarts significatifs entre cette dernière et ses pairs et donc d identifier un ou plusieurs potentiels d optimisation. Par la discussion, l échange d expérience et d éventuelles analyses ad hoc, il est en outre possible de mettre en lumière les meilleures pratiques (best practices). Objectifs et meilleures pratiques. Pour exploiter les dits potentiels, il est impératif de se fixer des objectifs SMART, soit Spécifiques, Mesurables, Acceptés, Réalistes, liés au Temps. Il est ensuite nécessaire de définir les actions qui permettent d atteindre les dits objectifs pour enfin passer à la mise en œuvre et à l amélioration concrète de la situation. Pour fixer les dits objectifs, il importe de commencer par définir un objectif général en termes d allocation de ressources au domaine considéré, et de le décliner ensuite en termes de prix unitaire des prestations et de quantité de prestations (-> efficacité) d une part, de niveau de productivité et de prix des facteurs (-> efficience) d autre part. Pour ce faire, elle s appuie sur les potentiels d optimisation identifiés et vérifie au moyen de la formule ci-dessus que les sous-objectifs fixés permettent d atteindre l objectif global correspondant au niveau d allocation de ressources souhaité. Afin de faciliter cet exercice, nous proposons une série de valeurs indicatives calculées à partir des données recueillies après des communes parties prenantes. Les objectifs doivent être fixés de la manière suivante : Allocation de ressources -> Optimiser en tenant compte de la situation de la commune dans son ensemble (ensemble des domaines d activité, ressources disponibles, conditions environnementales ). Valeurs 17
indicatives : basse ((min+moy)/2), (moy) et haute ((moy+max)/2) ; Quantité/prix des prestations -> Optimiser. La quantité de prestation doit être fixée en fonction d une appréciation (politique) reposant sur une analyse des besoins des bénéficiaires (-> efficacité). Il s agit donc d optimiser la quantité de prestation pour maximiser l efficacité. Valeurs indicative : basse ((min+moy)/2), (moy) et haute ((moy+max)/2) ; Productivité -> Maximiser. L excellence mentionnée dans la LCo indique clairement qu il s agit de maximiser la productivité. Valeurs indicatives : (moy), bonne ((moy+max)/2), excellente (max) ; Prix des ressources ou facteurs de production -> Minimiser. L excellence mentionnée dans la LCo indique clairement qu il s agit de minimiser le prix des facteurs! Valeurs indicatives : (moy), bonne ((moy+min)/2), excellente (min). 2.4 Notes techniques Les quelques remarques techniques suivantes s imposent : La commune de référence pour les valeurs bonne, et excellente, respectivement basse, et haute, peut être différente pour chaque indicateur. Il est donc faux de les «cumuler» 9 ; Les conditions environnementales ainsi que les éléments liés à la qualité des prestations inclus dans l analyse n ont pas été testés (échantillon < 30) ; Enfin, l ensemble de la démarche de benchmarking, et en particulier la fixation des objectifs, est fortement contrainte par la qualité des données de base récoltées. Or, pour nombre de communes parties prenantes, la présente analyse représente une première expérience. Il n est ainsi pas totalement exclu que, malgré les contrôles de plausibilité effectués, certaines données imprécises n aient pas pu être corrigées. In fine, c est donc à chaque commune de fixer les objectifs qu elle souhaite atteindre, ceci en fonction de l analyse de sa situation spécifique. Quant aux meilleures pratiques (best practices) proposées, il ne s agit que d une liste destinée à 9 Un risque particulier lié à ce fait réside dans de possibles effets de substitution entre les facteurs de production. Ainsi, la commune A pourrait avoir une très bonne productivité du travail parce qu elle sous-traite beaucoup et donc une productivité BSM plus faible. La commune B pourrait avoir une productivité du travail plus faible parce qu elle ne sous-traite rien et aurait donc une productivité BSM plus élevée. Il apparaît dans cet exemple peu pertinent de retenir comme objectifs la meilleure productivité du travail (commune A) et la meilleure productivité BSM (commune B). 18
engager la réflexion qui ne doit en aucun cas brider l imagination et la créativité des uns et des autres! Informations importantes. Le processus de benchmarking retenu pour la présente analyse est tout à fait classique dans son déroulement. L identification des objets de benchmarking repose sur une vision de l organisation, dans notre cas des communes, basée sur les ressources (Resource based view). Les dits objets sont : environnement, système (commune dans son ensemble), prestations, activités et ressources. Les relations entre ces objets sont identifiées en utilisant l appareil méthodologique propre à l Activity based costing. Le système d indicateurs s inspire de la philosophie des tableaux de bord équilibrés (Balanced scorecard). Il permet d apprécier les conditions environnementales, l allocation des ressources, la couverture des besoins, la productivité et les prix des facteurs de production propres à chacune des communes sous revue. 19
3 Comptabilité et finances communales Objectif. L objectif du présent chapitre consiste à présenter les résultats du benchmarking effectué pour le domaine d activité Comptabilité et finances communales : objet du benchmarking et système d indicateurs, principaux résultats, potentiels d optimisation, système d objectifs et meilleures pratiques (best practices). A partir de ces éléments, chaque commune est susceptible d analyser sa situation, de fixer des objectifs, de définir des mesures concrètes d optimisation et de mettre en œuvre les dites mesures. Notes techniques. (1) Les communes suivantes sont prises en compte : Bévilard, Corgémont, Cortébert, Courtelary, Crémines, Evilard, La Heutte, Loveresse, Malleray, Moutier, Nods, Orvin, Perrefitte, Péry, Reconvilier, Saicourt, Sonceboz- Sombeval, Sonvilier, St-Imier, Tavannes, Tramelan, Villeret. Les autres communes initialement prévues ont renoncé ou n ont pas été à même de fournir une information de base de qualité suffisante. (2) Afin d illustrer le propos, nous utilisons à titre d exemple une commune de l échantillon ci-dessus. Afin de préserver la confidentialité de ses données, les grandeurs absolues la concernant sont ramenées à des valeurs correspondant à une commune d une taille de 1'880 habitants, soit la population des communes sous revue. (3) La comparaison est plus pertinente si elle est effectuée avec une commune de taille comparable. Pour la présente prestation, les petites communes (<750 hab.) portent les numéros 1, 11, 13, 14, 17, 22 et 24 ; les communes s (750 hab. < commune < 1 800 hab.) les numéros 2, 5, 6, 7, 8, 9, 18 et 20 ; les grandes communes (> 1'800 hab.) les numéros 3, 4, 15, 16, 19, 21 et 26. 20
3.1 Objet du benchmarking et système d indicateurs Objet du benchmarking. Pour le présent domaine d activités, le benchmarking porte sur l ensemble des prestations, activités et ressources, ainsi que sur les variables environnementales liées aux finances et aux comptes communaux. Il inclut les services techniques et industriels (eau potable, eaux usées, gaz, électricité, téléréseau, etc.), la facturation effectuée via BEDAG ainsi que les activités effectuées par les communes et liées à la perception des impôts cantonaux, communaux et paroissiaux. Il n intègre pas les activités liées à la gestion des ressources humaines (hors gestion des salaires), de l informatique, du portefeuille d assurances ou encore d une éventuelle caisse de pension communale. Le benchmarking porte sur des grandeurs physiques et monétaires ainsi que sur des aspects qualitatifs. L ensemble des données se rapportent à l année 2006. Système d indicateurs. Le système d indicateurs relatif au domaine finance et comptabilité communale s articule comme suit : 1 Conditions environnementales. Indicateur(s) Habitants par ménage, habitants par contribuable, habitants par collaborateur EPT (équivalent plein temps), habitants par collaborateur, rappels par facture, commandements de payer par rappel, valeur de 1/10 de quotité d impôt communal par habitant ; 2 Entité sous revue commune. Charges totales (domaine comptabilité et finances) par habitant ; 3 Prestations produits et services. Eq. factures (factures émises, factures payées, comptes gérés) par habitant, factures émises par habitant, factures payées par habitant, comptes gérés par habitant, charges du budget de fonctionnement par charges du compte de fonctionnement, écritures journalisées par facture débiteur et créancier, qualité de la tenue des comptes, pertes sur débiteurs par montant facturé, qualité du suivi des débiteurs ; 4 Activités processus 10. Productivité totale (éq. factures par éq. heure de travail), éq. factures par heure de travail, éq. factures par franc d achat BSM (biens, services et marchandises), éq. factures par m 2 de bâtiment, profil du processus de production (activités réalisées à l interne), heures de travail du personnel politique par heure de travail collaborateur, heures de travail apprenti par heure de travail collaborateur, qualité du système informatique et des logiciels, disponibilité d une liaison Bedag, paiements effectués par internet, facturation effectuée via Bedag, comptabilité tenue via informatique ; 5 Ressources. Charges par éq. input (RH, BSM, bâtiments), charges RH par heure de travail, charges BSM par charge BSM, charges bâtiment par m 2 bâtiment. 10 Pour des explications détaillées relatives aux indicateurs liés aux activités, le lecteur intéressé est invité à se reporter à Coelli T.J et al., An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis, Springer, 2005. 21
3.2 Présentation des principaux résultats Par souci de concision, seuls sont présentés et discutés les indicateurs quantitatifs et monétaires. Les données relatives aux conditions environnementales, à la qualité des prestations, au profil du processus de production ainsi qu à la qualité des ressources sont présentées en annexe. 3.2.1 Résultat financier, charges et revenus Le tableau 3-1 ci-dessous présente une synthèse des principaux résultats. Tableau 3-1 Synthèse des principaux résultats du domaine comptabilité et finances communales COMMUNES Charges Quantité Productivité Prix des facteurs Charges par hab. Output par hab. Output par input Charges par input Commune 26 47.3-52.3% 4.2-19.6% 4.1 52.5% 46.0-7.0% Commune 9 50.4-49.2% 3.4-34.5% 3.9 43.5% 56.5 14.3% Commune 6 60.5-39.0% 3.9-24.9% 2.4-11.0% 36.7-25.8% Commune 18 65.8-33.7% 2.7-48.0% 2.4-11.8% 57.1 15.6% Commune 11 67.4-32.1% 6.0 15.0% 3.2 17.8% 35.3-28.5% Commune 4 69.4-30.0% 3.2-39.7% 2.4-12.2% 51.8 4.8% Commune 1 73.2-26.3% 3.9-26.6% 2.7 0.9% 51.5 4.1% Commune 7 73.7-25.7% 3.3-37.3% 2.6-1.5% 59.3 19.9% Commune 5 78.7-20.7% 3.8-27.4% 2.2-16.5% 46.3-6.4% Commune 16 79.4-20.0% 5.1-2.6% 3.0 12.5% 46.9-5.1% Commune 14 82.0-17.3% 7.4 41.7% 4.5 68.2% 49.8 0.8% Commune 3 101.4 2.2% 3.2-38.1% 1.7-37.1% 52.8 6.7% Commune 24 101.9 2.7% 6.0 13.7% 2.3-15.2% 38.9-21.3% Commune 2 110.4 11.3% 4.1-21.2% 2.2-17.7% 59.0 19.4% Commune 8 112.1 12.9% 5.1-3.5% 2.3-14.4% 50.9 2.9% Commune 15 114.9 15.8% 7.3 39.4% 3.2 20.5% 50.8 2.9% Commune 21 127.7 28.6% 4.8-8.5% 1.9-28.6% 51.0 3.2% Commune 20 130.0 31.0% 5.4 3.0% 2.1-23.1% 49.7 0.5% Commune 17 150.4 51.5% 6.6 25.1% 2.4-12.1% 54.1 9.4% Commune 22 154.4 55.5% 10.3 96.9% 3.1 15.8% 46.4-6.0% Commune 19 160.3 61.5% 8.6 63.5% 2.6-4.5% 47.9-3.1% Commune 13 172.0 73.3% 7.0 33.8% 2.0-25.8% 48.8-1.3% Moyenne 99.2-5.3-2.7-49.4 - Minimum 47.3-2.7-1.7-35.3 - Maximum 172.0-10.3-4.5-59.3 - Ecart-type 36.3-1.9-0.7-6.2 - Variation 36.6% - 36.8% - 26.5% - 12.6% - 22
Quelques commentaires. Le tableau ci-dessus appelle les commentaires suivants : Allocation de ressources. Les communes sous revue consacrent en CHF 99.2 par habitant à la gestion de la comptabilité et des finances communales. Le coefficient de variation 11 atteint 36.6% pour les charges. La commune la plus dispendieuse consacre CHF 172.0 par hab. à la prestation (écart à la moy. de 73.3%) alors que la plus économe se limite à CHF 47.3 par hab. (écart à la moy. de -52.3%) ; Quantité de prestations. La quantité de prestations produites s élève en à 5.3 outputs 12 par habitant, avec un minimum de 2.7 outputs par hab. et un maximum de 10.3 outputs par hab. Le coefficient de variation se monte à 36.8% ; Productivité. La productivité s élève à 2.7 outputs par input 13, avec un minimum à 1.7 outputs par input et un maximum de 4.5 outputs par input. Le coefficient de variation se monte à 26.5% ; Prix des facteurs. En, le prix des facteurs de production se monte quant à lui à CHF 49.4 par input, avec un minimum à CHF 35.3 par input et un maximum de CHF 59.3 par input. Le coefficient de variation se monte à 12.6%. Le tableau 3-2 ci-dessous présente les résultats d une analyse d efficience réalisée au moyen de la méthode DEA Data Envelopment Analysis 14. Cette analyse appelle les commentaires suivants : Efficience CRSTE et VRSTE. L efficience CRSTE est élevée à 89.8%, tout comme l efficience VRSTE à 91.0% -> la marge de progression est donc d environ 10% ; 11 Le coefficient de variation correspond à l écart-type divisé par la. Il constitue une mesure de la dispersion relative, c est-à-dire un condensé d une mesure de tendance centrale et d une mesure de dispersion. Il permet de se faire une idée de l homogénéité d une population (dans notre cas les communes) pour l indicateur observé. Un coefficient de variation inférieur à 15% indique que la population est homogène, tandis qu un coefficient supérieur à 15% indique que la population est dispersée. 12 Cet output agrège les factures émises, les factures payées ainsi que les comptes gérés. 13 Cet input agrège des heures de travail, des achats de biens, services et marchandises ainsi que des m 2 de bâtiment. 14 Efficience. Une analyse effectuée au moyen de la méthode DEA Data Envelopment Analysis permet d approfondir l analyse en considérant l efficience de chacune des communes sous revue. Pour rappel, l efficience (à ne pas confondre avec la productivité) mesure l éloignement en pourcent de la commune considéré par rapport à une situation optimale située sur la frontière de production. 23
Efficience SCALE. L efficience SCALE est presque à 100%, précisément à 98.6% -> les effets liés à la taille des communes (rendements d échelle) sont marginaux ; Six communes peu efficientes. On constate qu un groupe formé de six communes a un niveau d efficience (CRSTE) comparativement faible puisque situé entre 61.4% et 75.5% -> leur marge de progression est considérable! Douze communes efficientes. Les communes efficientes à 100% (CRSTE) sont au nombre de douze, soit un peu plus de la moitié. Mais être efficient ne signifie pas que l on ne peut pas s améliorer, cela signifie simplement qu aucune commune proche (dans sa manière de produire) ne fait mieux que nous! Tableau 3-2 Analyse de l efficience du domaine comptabilité et finances communales Efficience COMMUNES CRSTE VRSTE SCALE Commune 1 61.40% 62.10% 98.90% Commune 6 67.40% 67.70% 99.60% Commune 19 68.30% 68.40% 99.90% Commune 13 69.40% 73.00% 95.10% Commune 9 73.70% 74.10% 99.50% Commune 14 75.50% 82.50% 91.60% Commune 21 84.10% 85.10% 98.80% Commune 16 90.80% 96.80% 93.80% Commune 2 92.00% 92.90% 99.00% Commune 15 92.00% 100.00% 92.00% Commune 3 100.00% 100.00% 100.00% Commune 4 100.00% 100.00% 100.00% Commune 5 100.00% 100.00% 100.00% Commune 7 100.00% 100.00% 100.00% Commune 8 100.00% 100.00% 100.00% Commune 11 100.00% 100.00% 100.00% Commune 17 100.00% 100.00% 100.00% Commune 18 100.00% 100.00% 100.00% Commune 20 100.00% 100.00% 100.00% Commune 22 100.00% 100.00% 100.00% Commune 24 100.00% 100.00% 100.00% Commune 26 100.00% 100.00% 100.00% Moyenne 89.8% 91.0% 98.6% Minimum 61.4% 62.1% 91.6% Maximum 100.0% 100.0% 100.0% Ecart-type 0.134 0.130 0.027 Variation 14.9% 14.2% 2.7% 24
Note technique. CRSTE mesure l efficience technique à rendements d échelle constants. VRSTE mesure l efficience technique à rendements d échelle variables. SCALE mesure l efficience d échelle. Donc, VRSTE * SCALE = CRSTE. Les communes sous revue allouent en CHF 99.2 par habitant à la gestion de la comptabilité et des finances communales. L effort consenti varie sensiblement puisque la commune la plus dispendieuse consacre à la dite prestation 3.6 fois plus de moyens que la commune la plus économe (CHF 172.0 par hab. contre CHF 47.3 par hab.). Cette variation résulte essentiellement de différences de quantité de prestation et de productivité du travail. La commune la plus «généreuse» fournit en effet une quantité de prestations 3.8 fois plus importante que la commune la moins «généreuse». La commune la plus productive est 2.7 fois plus productive que sa consœur la moins productive. Les différences au niveau des prix des facteurs de production sont nettement moins importantes (rapport de 1.7). Exemple d utilisation des tableaux ci-dessus. Au hasard, choisissons la commune 16. Cette commune alloue CHF 79.4 par hab., soit 20.0% de moins que la de CHF 99.2 par hab. Ceci correspond à CHF 149'341.-, contre CHF 186'575.- si elle se situait dans la régionale. La commune 16 «économise» donc CHF 37'234.- dans la gestion de sa comptabilité et de ses finances communales. Ceci s explique par les éléments suivants : Quantité de prestations. La dite commune fournit légèrement moins de prestations que la, soit 5.1 outputs par hab. pour une de 5.3 outputs par hab. (écart à la moy. de -2.6%). Elle produit 9'618 outputs (factures émises, factures payées, comptes gérés), soit 254 outputs de moins que si elle se situait dans la régionale, soit à 9'872 outputs ; Productivité. Par contre, elle est plus productive que la, avec une productivité de 3.0 outputs par input pour une moy. de 2.7 outputs par input (écart à la moy. de 12.5%). Pour produire ses 9'972 outputs, la commune 16 utilise 3 182 inputs, contre 3'536 inputs si elle travaillait au niveau de productivité moyen de la région (hors observation atypique). Du fait de sa productivité supérieure, elle «économise» donc 397 inputs ; Prix des facteurs. Le prix des facteurs de production est quant à lui également en-dessous de la puisqu il s élève à CHF 46.9 par input pour une de CHF 49.4 par input (écart à la moy. de -5.1%). La commune 16 paie l ensemble de ses inputs CHF 149'341.-. Si elle les achetait au prix régional moyen, elle débourserait CHF 157'308.-, soit CHF 7'967.- de plus ; 25
Efficience. La méthode DEA indique que la commune 16 est efficiente à 90.8% pour l efficience CRSTE, à 96.8% pour l efficience VRSTE et à 93.8% pour l efficience SCALE. En résumé et relativement au nombre de ses habitants, la dite commune alloue moins de ressources à la gestion de sa comptabilité et de ses finances car elle produit légèrement moins de prestations (factures ), travaille de manière plus productive et utilise des ressources meilleur marché que la des communes sous revue. Malgré ce tableau favorable, la méthode DEA indique que la dite commune est efficiente à 90.8% pour CRSTE, à 96.8% pour VRSTE et à 93.8% pour SCALE. Elle a donc une marge de progression d environ 10%! 3.2.2 Quantité de prestations Les éléments ci-dessus constituent déjà des points de discussion intéressants mais affinons l analyse! Pour ce faire, nous considérons successivement les résultats détaillés relatifs à la quantité des prestations, à la productivité des activités ainsi qu au prix des facteurs de production. Le tableau 3-3 ci-dessous détaille les résultats relatifs à la quantité de prestations. Quelques commentaires. Le tableau ci-dessous appelle les commentaires suivants : Quantité de prestations. On retrouve la quantité de prestation produite du tableau 3-1 qui s élève en à 5.3 outputs 15 par habitant. Mais il est maintenant possible d affiner l analyse en considérant de manière individuelle les trois prestations composant cet output : factures émises, factures payées et comptes gérés ; Factures émises. Les communes sous revue émettent en 1.7 factures par hab., avec un minimum à 0.8 facture par hab. et un maximum à 5.0 factures par hab. Le coefficient de variation s élève à 62.9% (!) ; Factures payées. Le nombre de factures payées par les communes sous revue s élève en à 1.2 factures par hab., avec un minimum à 0.7 factures par hab. et un maximum à 2.3 factures par hab. Le coefficient de variation s élève à 33.8% ; Comptes gérés. Le nombre de comptes gérés s élève en à 0.5 compte par habitant, avec un minimum à 0.2 compte par hab. et un maximum à 1.3 comptes par hab. Le coefficient de variation s élève à 66.9% (!). 15 Cet output agrège les factures émises, les factures payées ainsi que les comptes gérés. 26