Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la Condition féminine sur l examen quinquennal de la Loi sur le programme de protection des Août 2014
Examen quinquennal de la Loi sur le programme de protection des Résumé Août 2014 Le (CTC) est la voix nationale de 3,3 millions de travailleurs et travailleuses du Canada sur les questions de politique nationale. Le CTC rassemble les syndicats nationaux et internationaux du Canada, les fédérations provinciales et territoriales du travail et 130 conseils du travail de district dont les membres travaillent dans presque tous les secteurs de l économie canadienne, exerçant tous les métiers dans toutes les parties du Canada. L équité pour les travailleuses et travailleurs non syndiqués est l une des principales priorités du CTC. De l avis du CTC, le Programme de protection des (PPS) est très utile pour les travailleuses et travailleurs vulnérables. L expansion du programme depuis sa création est preuve des besoins constants et croissants en la matière. Le programme remplit selon nous un rôle important, mais il est cependant trop limité pour répondre à l amplitude des besoins. Le CTC recommande de doubler le montant du plafond des prestations versées au titre du PPS pour les salaires et indemnités dus et d étendre le programme aux cas où l employeur n a pas déclaré formellement faillite. Nous recommandons de porter la période d admissibilité au PPS de six mois à deux ans suite à une cessation d activité et précédant une faillite, l ouverture d une procédure en vertu de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC) ou le dépôt d une proposition faite au titre de la section I de la partie III de la Loi sur la faillite et l insolvabilité (LFI). Nous recommandons également d étendre la protection du PPS aux travailleuses et travailleurs employés au Canada par des entreprises déclarant faillite à l étranger. Enfin, nous recommandons d apporter plusieurs améliorations à l exécution du PPS (voir le récapitulatif à la fin de ce document) et d inclure la participation www.congresdutravail.ca Août 2014 1
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la d un représentant syndical au Comité mixte de liaison responsable du PPS. Introduction Nous vous remercions de nous offrir la possibilité de présenter notre opinion sur l examen quinquennal du Programme de protection des. La Loi sur le programme de protection des permet le paiement accéléré des salaires et des indemnités, dans les limites d un plafond annuel, dus aux travailleuses et travailleurs dont l employeur a déclaré faillite ou a fait l objet d une mise sous séquestre. Le CTC se félicite de son rôle dans la conception et l élaboration initiale du PPS. Nous accueillons favorablement la plupart des conclusions du rapport final de l évaluation sommative du PPS, publié en mars 2014. En particulier, nous adhérons pleinement à l avis qu il existe un besoin constant pour le type de prestations qu offre le PPS. Notre principale réserve, nonobstant le bien-fondé de l évaluation, est que l évaluation se limite à la période comprise entre la création du PPS et le 31 mars 2011. Le fait d exclure la période suivant le 31 mars 2011, où d importantes modifications ont été apportées au PPS, exclut également ces données de l évaluation. Par conséquent, nous recommandons que le ministère entreprenne une évaluation intérimaire de l impact des modifications apportées en 2011 pour compléter les conclusions de l évaluation sommative. Couverture du Programme de protection des Le Programme de protection des est particulièrement important pour les travailleuses et travailleurs précaires et vulnérables. Selon Industrie Canada, la plupart des faillites se produisent dans des secteurs caractérisés par des emplois à bas salaires, précaires et non syndiqués. Chaque année, plus de 60 % des faillites se produisent dans les secteurs suivants : vente au détail, services d hébergement et de restauration, services aux particuliers et petites entreprises de fabrication. Sur dix cas www.congresdutravail.ca Août 2014 2
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la de faillite, jusqu à sept peuvent concerner des entreprises de moins de dix employés aux emplois le plus souvent précaires. 1 Il est à noter qu au cours de leur emploi, les travailleuses et travailleurs précaires à faibles revenus sont plus susceptibles d être victimes de vol salarial et d infractions aux normes d emploi, y compris le non-paiement de salaires et les infractions relatives aux heures supplémentaires et au salaire minimum. 2 Même avant toute cessation d activité, l application des normes d emploi et le redressement en cas de vol salarial s avèrent en général peu efficaces. L évaluation a constaté un taux de prise en charge de 88 % des travailleuses et travailleurs admissibles au PPS, ce qui peut sembler élevé. Toutefois, les fiduciaires et les séquestres ont l obligation légale d informer les demandeurs potentiels sur le PPS. La grande majorité des travailleurs et travailleuses ayant perdu leur salaire et indemnités suite à une faillite ou à une restructuration prolongée est ainsi couverte. Nous aimerions savoir pourquoi le taux de prise en charge ne s approche pas plutôt des 100 %. Au-delà du taux de prise en charge des travailleuses et travailleurs admissibles, et comme le souligne l évaluation, les personnes qui perdent leur salaire et indemnités en l absence d une déclaration officielle de faillite ou d une mise sous séquestre ne sont pas admissibles au PPS. Nous nous inquiétons de la fréquence des cas rapportés; le fait est que certains employeurs ferment leur entreprise et en créent une autre ensuite, souvent sous un nom différent, pour éviter les procédures de faillite. Les consultants et conseillers en affaires considèrent souvent l avantage d éviter la faillite en cas de fermeture d entreprise et les travailleuses et travailleurs se retrouvent dans l impossibilité de réclamer leur salaire et indemnités impayés auprès du PPS. L évaluation ne fournit aucune information sur le nombre de travailleurs concernés par 1 Industrie Canada, les «Questions et réponses sur le programme de protection des», https://www.ic.gc.ca/eic/site/cilp-pdci.nsf/fra/cl00783.html (consulté le 21 juillet, 2014). 2 Centre d action des travailleurs, Salaires impayés, travailleurs non protégés : Une enquête sur des infractions aux normes d emploi, mai 2011. www.congresdutravail.ca Août 2014 3
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la une cessation d activité sans faillite ni mise sous séquestre officielle. Nous enjoignons le gouvernement à rechercher et à publier les données relatives à cette catégorie de travailleurs. Nous recommandons également au gouvernement d examiner la possibilité d étendre l admissibilité au PPS dans les cas où l employeur n a pas déclaré officiellement faillite. Nous sommes particulièrement inquiets de constater que des fiduciaires sans scrupules conseillent aux patrons de petites entreprises d attendre six mois après la cessation de leur activité avant de déclarer faillite, afin d éviter de devoir de l argent au gouvernement fédéral. Nous avons accueilli favorablement en 2011 la prolongation de six mois de la durée de la période d admissibilité précédant une restructuration selon les dispositions de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC) ou de la Loi sur la faillite et l insolvabilité (LFI). Nous estimons toutefois que les manipulations au regard de la durée de la période d admissibilité au PPS justifieraient de l étendre à deux ans suite à une cessation d activité et précédant une faillite, l ouverture d une procédure relative à la LACC ou le dépôt d une faite au titre de la section I de la partie III de la LFI. Nous demandons en outre au gouvernement de mener une enquête sur la façon dont employeurs insolvables sont incités à contrevenir à l esprit et à la lettre de la Loi sur le PPS. Pour faciliter le suivi de l exécution du programme, nous recommandons qu un représentant syndical soit invité à siéger au Comité mixte de liaison responsable du PPS. Nous nous préoccupons également du fait que des entreprises employant des travailleurs canadiens puissent déclarer faillite à l étranger, avec pour conséquence de rendre les travailleurs et travailleuses inadmissibles aux prestations pour salaires et prestations impayés. En 2013, l entreprise Vertis Communications a déclaré faillite aux États- Unis, laissant une centaine de travailleuses et travailleurs au Canada dans l impossibilité de récupérer les salaires et les prestations qui leur étaient dus. Afin de protéger les travailleurs des employeurs qui jouent avec les législations différentes sur les faillites, nous recommandons au www.congresdutravail.ca Août 2014 4
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la gouvernement fédéral d étendre la protection du PPS aux travailleuses et travailleurs employés au Canada par des entreprises déclarant faillite à l étranger. Enfin, l évaluation du PPS ne fournit aucune information relative à l accès au PPS des travailleurs étrangers détenteurs d un permis de travail temporaire au Canada. Nous recommandons que cette question soit intégrée au suivi et à l évaluation du programme pour s assurer que ces personnes particulièrement vulnérables qui travaillent au Canada à titre temporaire puissent récupérer les montants impayés en cas de faillite de l employeur. Les montants versés par le PPS sont-ils suffisants? Le montant plafonné versé par le PPS, équivalant à quatre semaines de rémunération assurable maximale en vertu de la Loi sur l assuranceemploi (3 738 dollars en 2014) est selon nous trop faible. Les preuves indiquent que le PPS verse un pourcentage de plus en plus faible des sommes dues aux travailleurs (tableau 1). En comparant la moyenne annuelle du montant des paiements en pourcentage des montants dus, on constate que les chiffres du programme passent de plus de 80 % en 2008-2009 à 64 % en 2010-2011. Cela résulte en partie du fait que le Budget 2009 avait étendu le PPS pour couvrir les indemnités de départ et de préavis sans toutefois relever le plafond des paiements. Ces chiffres sont pourtant trompeurs. Ils sont faussés par le très grand nombre de sommes relativement modestes impayées et réclamées par des travailleurs qui sont entièrement couvertes par le PPS. Pour les employés réclamant de plus gros montants, en particulier dans le cas d entreprises plus importantes, le paiement moyen du PPS proportionnel au montant moyen dû est moins élevé (tableau 2). Le plafonnement des paiements en est la cause et pénalise le plus souvent les travailleuses et travailleurs plus âgés, comptant plus d années de services et qui sont majoritairement victimes de vol salarial. Lorsqu on examine la moyenne des paiements du PPS en pourcentage des montants dus sur l ensemble www.congresdutravail.ca Août 2014 5
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la de la période, même en tenant compte de la taille de l entreprise, ils peuvent se situer aussi bas que 24 % et ne dépassent jamais 55 % (tableau 2). Facteur aggravant, le plafond maximum des paiements du PPS est actuellement indexé sur le taux d inflation. L on prévoit que le salaire moyen dans l industrie augmentera plus rapidement que l inflation au cours des décennies à venir. Le risque que la valeur du paiement maximum du PPS ne s effrite encore davantage nous préoccupe. La baisse constante de la couverture du PPS en termes de pourcentage des montants dus nous paraît largement justifier l augmentation des montants versés par le PPS. Selon les chiffres publiés par Comptes publics du Canada, le montant des paiements au cours des trois derniers exercices se situe en moyenne à 30 millions de dollars par an. Nous recommandons de doubler le plafond sur les montants recouvrables en vertu du PPS, ce qui suffirait à couvrir environ 97 % des montants moyens dus par travailleur. La définition de salaire admissible a été élargie pour inclure les indemnités de départ et de préavis. Cependant, les prestations de retraite accumulées ne sont pas protégées et il est bien trop souvent impossible de les récupérer en cas d insolvabilité de l employeur. La LFI fixe une priorité pour les cotisations au régime de retraite non versées par l employé et la participation normale de l employeur aux coûts du régime, sans limites de montant. Néanmoins, ni les prestations de retraite accumulées ni les versements exceptionnels de l employeur pour combler un déficit de solvabilité ne sont considérés comme prioritaires en cas de faillite. Cela ne fait que confirmer selon nous que le montant maximum des paiements au titre du PPS est trop bas et qu il convient de déplafonner les montants réclamés. Le CTC s inquiète également du fait qu un quart des prestataires du PPS risquent un trop-perçu de prestations d assurance-emploi et qu un autre tiers, prestataires de l assurance-emploi, ait dû rembourser une partie www.congresdutravail.ca Août 2014 6
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la des prestations d assurance-emploi reçues. La conclusion selon laquelle il n existe aucune «preuve directe que le PPS ait un impact négatif sur les prestations d assurance-emploi tel qu une réduction des prestations ou un remboursement partiel des prestations en raison de la participation au PPS» provient simplement du fait que les travailleuses et travailleurs ayant un salaire plus élevé sur une durée d activité plus longue sont admissibles à des prestations d assurance-emploi plus élevées, que les montants qu ils réclament de leur employeur sont plus importants et qu ils sont admissibles à des paiements plus élevés en vertu du PPS. 3 Il semble paradoxal que seuls 11 % des 72,2 millions de dollars payés par le PPS aient été recouvrés des actifs des faillis, alors que le taux de recouvrement du trop-perçu des prestataires du PPS dépasse les 60 %. Nous trouvons punitif ce taux élevé de recouvrement des prestations d assurance-emploi dans la mesure où «le potentiel en terme de nombre et de montant monétaire du trop-perçu représente un très faible pourcentage de l ensemble des trop-perçus [prestations d assurance-emploi]». Nous partageons pleinement la conclusion de l évaluation selon laquelle le recouvrement des trop-perçus en prestations ne devrait pas être la priorité du PPS. 3 EDSC, Direction générale de la politique stratégique et de la recherche, Évaluation du programme de protection des : Rapport final, mars 2014, p. 5. www.congresdutravail.ca Août 2014 7
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la Tableau 1 Nombre de demandeurs Montant dû en moyenne pour salaires impayés Demandes présentées par année fiscale 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Total 921 $ 638 $ 692 $ 698 $ Montant dû en moyenne pour indemnités de congés annuels impayées 808 $ 548 $ 530 $ 577 $ Montant dû en moyenne pour indemnités départ Montant dû en moyenne pour 342 $ 3 407 $ 3 008 $ 2 830 $ indemnités de fin d'emploi 318 $ 4 109 $ 2 460 $ 2 963 $ Montant dû en moyenne pour autres montants 4 632 161 151 12 433 33 216 101 $ 52 $ 60 $ 62 $ Montant total dû en moyenne Paiement moyen reçu du PPS Pourcentage moyen du montant dû compensé par le PPS 2 490 $ 8 753 $ 6 750 $ 7 130 $ 1 340 $ 2 323 $ 2 363 $ 2 201 $ 53,82% 26,54% 35,01% 30,87% Source : EDSC, Direction générale de la politique stratégique et de la recherche, Évaluation du programme de protection des : Rapport final, mars 2014. Tableau 2 Nombre de travailleurs ayant fait Nombre total de travailleurs ayant rempli Montant Total des paiements Paiement moyen effectué Paiement moyen effectué dans le cadre une Nombre une moyen dû à effectués dans dans le du PPS en pourcentage demande d'entreprises demande du Montants chaque le cadre du cadre du du montant moyen dû au PPS insolvables PPS totaux dus travailleur PPS PPS à chaque travailleur 1 282 282 763 190 $ 2 706 $ 419 272 $ 1 487 $ 55,0% 2-5 534 1 731 5 859 453 $ 3 385 $ 2 621 485 $ 1 514 $ 44,7% 6-10 343 2 597 10 294 498 $ 3 964 $ 4 516 378 $ 1 739 $ 43,9% 11-25 359 5 833 28 730 125 $ 4 925 $ 11 273 036 $ 1 933 $ 39,2% 26-50 180 6 586 42 810 288 $ 6 500 $ 13 351 824 $ 2 027 $ 31,2% 51-100 88 6 362 51 709 227 $ 8 128 $ 14 217 322 $ 2 235 $ 27,5% Plus de 100 57 13 035 114 938 690 $ 8 818 $ 27 691 829 $ 2 124 $ 24,1% Total 1 843 36 426 255 105 472 $ 7 003 $ 74 091 146 $ 2 034 $ 29,0% Source : EDSC, Direction générale de la politique stratégique et de la recherche, Évaluation du programme de protection des : Rapport final, mars 2014. www.congresdutravail.ca Août 2014 8
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la Exécution du programme Dans le cadre de l évaluation, le CTC note avec inquiétude que des fiduciaires et des séquestres aient signalé un manque de connaissances ou de formation chez les agents de Service Canada à l égard du PPS, ce qui crée des problèmes de délais et d efficacité. Nous invitons le gouvernement à prendre ces problèmes au sérieux et à fournir des effectifs et une formation aux agents de première ligne pour assurer le traitement efficace et rapide des demandes soumises au PPS. Nous engageons le gouvernement à collaborer avec l agent négociateur des employés de Service Canada pour surveiller la taille et la formation des effectifs dans le cadre du programme. Près de la moitié des personnes interrogées ont déclaré avoir eu des difficultés à obtenir des informations de Service Canada sur le PPS et plus de 70 % d entre elles ont trouvé l information insuffisante ou médiocre. La majorité des fiduciaires et séquestres interrogés ont jugé le Formulaire d information qui leur est destiné trop long, compliqué, peu pratique ou imprécis. Les travailleuses et travailleurs réclamant des salaires impayés sont confrontés aux mêmes problèmes. Le CTC recommande donc à Service Canada de travailler avec les syndicats et les travailleurs concernés pour améliorer l accès à l information sur le PPS. De même, il convient d améliorer les délais de traitement des demandes soumises au PPS. Les fiduciaires et les séquestres sont tenus de fournir des informations sur le PPS au ministre et à d éventuels demandeurs dans les 45 jours à compter de la date de la faillite ou de la mise sous séquestre. Ce délai est passé de 35 à 45 jours en 2009. Il est donc inquiétant de lire dans l évaluation que seule une «majorité» des documents créés par Service Canada l aurait été endéans le délai de 45 jours conformément aux dispositions du PPS. Outre ces retards, dans 25 % des cas le paiement des demandes approuvées n était pas intervenu endéans le délai de 42 jours obligatoire, et trois ans après la mise en œuvre du programme, le paiement d une www.congresdutravail.ca Août 2014 9
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la demande sur sept restait en attente pendant plus de deux mois. Les défenseurs des droits des travailleuses et des travailleurs rapportent que les demandeurs se plaignent de la longueur du processus du PPS, opinion que semblerait refléter le taux élevé d insatisfaction à l égard de la qualité du service fourni dans le cadre du PPS par comparaison avec d autres programmes. Le CTC recommande au gouvernement de s engager à fournir les ressources nécessaires pour réduire le temps d attente entre la faillite ou la mise sous séquestre et le paiement aux demandeurs. Les travailleuses et travailleurs concernés disposent actuellement de peu de solutions de recours en cas de désaccord avec l évaluation du fiduciaire ou du séquestre sur le montant des salaires dus. Contester juridiquement l évaluation effectuée par un fiduciaire peut s avérer difficile, long et coûteux. Cela impose des contraintes et une charge financière au travailleur, au syndicat, à l actif du failli et aux tribunaux. Le CTC recommande au gouvernement d élaborer un processus permettant d accélérer la résolution de ces différends par un arbitre indépendant. L évaluation fait ressortir que très peu de demandeurs font appel lorsque leur demande est refusée, 0,2 % des cas seulement. Aucune explication n est cependant avancée sur les raisons de ce faible pourcentage. Il serait intéressant de savoir si le coût, les démarches administratives et le délai d attente moyen de 3 mois pour la révision et l appel découragent les demandeurs déboutés. La question est préoccupante, car les demandes qui sont rejetées au départ et ensuite approuvées représentent un pourcentage important (16,1 %) du total des demandes. Récapitulatif des recommandations 1. L EDSC doit entreprendre une évaluation intérimaire de l impact des modifications apportées en 2011 pour compléter les conclusions de l évaluation sommative. 2. Le PPS doit être étendu aux cas où l employeur n a pas déclaré www.congresdutravail.ca Août 2014 10
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la formellement faillite. 3. La période d admissibilité au PPS doit être étendue à deux ans suivant une cessation d activité et précédant une déclaration de faillite, l ouverture d une procédure relative à la LACC ou le dépôt d une proposition faite au titre de la section I de la partie III de la LFI. 4. Les représentants syndicaux devraient être invités à siéger au Comité mixte de liaison responsable du PPS. 5. Le gouvernement fédéral doit étendre les dispositions de protection du PPS aux travailleuses et travailleurs employés au Canada par des entreprises qui déclarent faillite à l étranger. 6. L EDSC doit se renseigner sur la possibilité d accès au PPS des travailleurs étrangers ayant un permis de travail temporaire au Canada et d intégrer ces informations au suivi et à l évaluation du programme. 7. Il convient de doubler le plafond des montants versés par le PPS au titre de salaires et d indemnités dus. 8. Service Canada doit travailler avec les syndicats et les travailleurs concernés pour améliorer l accès à l information sur le PPS. 9. L EDSC doit s engager à fournir les ressources nécessaires pour réduire les délais entre la faillite ou la mise sous séquestre et le paiement des prestations du PPS. 10. Le gouvernement doit mettre au point une procédure d arbitrage accélérée en cas de contestation par un travailleur de l évaluation des montants dus effectuée par un fiduciaire ou un séquestre. www.congresdutravail.ca Août 2014 11
Mémoire du présenté à la ministre du Travail et ministre de la Ce document est présenté respectueusement au nom du Congrès du travail du Canada par : Hassan Yussuff Président CR :lgf/sepb225 www.congresdutravail.ca Août 2014 12