Étude sur un système de crédits d'émissions négociables pour les voitures neuves Un système bonus-malus à valeur cible pour mieux protéger le climat Les émissions de CO 2 des voitures neuves se maintiennent à un niveau élevé en Suisse. Depuis 1996, ce niveau est supérieur de 13% à la moyenne de l'ue. L'introduction d'un système de bonus-malus à valeur cible permettrait de réduire massivement les émissions du trafic routier suisse, au moyen d'un instrument de marché: le commerce des crédits d'émissions. Le libre marché permet d'atteindre le but visé avec précision, en définissant un bonus (récompense) ou un malus (sanction) lors de l'achat d'une voiture, en fonction de son niveau d'émissions. Selon une étude des cabinets de recherche Metron et Ecoplan, il serait aisé d'introduire un tel instrument d'incitation en Suisse par le biais du commerce des crédits d'émissions. Ce système permettrait une réduction des émissions de CO 2 bien plus forte et nettement moins onéreuse que les instruments actuellement discutés ou d'ores et déjà mis en œuvre. Description, avantages et impacts L'efficacité énergétique du parc de voitures neuves en Suisse doit s'améliorer d'urgence. Ce constat est partagé par le Conseil fédéral, le Parlement, les autorités et même l'industrie automobile. Tous ces acteurs s'accordent également sur le fait que la consommation de carburant et donc les émissions de CO 2 devraient se conformer aux objectifs de réduction de l'union européenne. 1 Améliorer l'efficacité énergétique des voitures particulières au moyen d'un instrument de marché est la solution qui s'impose, car c'est ce type de dispositif qui présente le mécanisme d'allocation le plus performant: le savoir décentralisé, présent chez l'ensemble des acteurs, est ainsi exploité de manière optimale. L'offre et la demande sont mises en adéquation par le biais du prix. L'idée de fond des crédits d'émissions suppose le commerce des droits d'émission d'une certaine quantité de CO 2 par kilomètre parcouru par un véhicule. Les émissions de CO 2 admissibles sont définies en g/km et doivent être respectées par l'ensemble du parc des voitures neuves en moyenne annuelle. Ce niveau est abaissé chaque année en fonction des objectifs politiques à long terme. L'acheteur d'un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures au seuil défini bénéficie ainsi des crédits d'émissions correspondants. À l'inverse, l'acheteur d'un véhicule qui dépasse les objectifs fixés devra compenser ces crédits. Les instances les plus compétentes pour l'établissement et la suppression des crédits seraient les Services des automobiles des cantons. Les expériences faites dans d'autres domaines démontrent que le marché serait assez grand pour permettre l'établissement d'un commerce qui s'organiserait lui-même. Du côté de la demande, le dispositif de bonus-malus inciterait à acheter une voiture qui consomme peu de carburant. En effet, il existe d'ores et déjà un large éventail de véhicules qui consomment nettement moins que les voitures usuelles, sans incidences notables du point de vue du confort. Du côté de l'offre, le changement de comportement escompté chez les acheteurs de voitures neuves constituerait une incitation à élargir l'assortiment en proposant des véhicules à basse consommation, ou encore à mettre l'accent sur le confort plutôt que sur la performance. L'instrument proposé dans cette étude est neutre du point de vue des finances publiques, il est axé sur le marché et il garantit la réduction souhaitée de consommation de carburant, ceci sans faire appel à des interdictions ou à des limitations. Par contre, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du conseil des Etats (CEATE-E) propose une variante de bonus-malus qui ne garantit pas que l'objectif de réduction sera atteint. Contrairement au dispositif bonus-malus à valeur cible, la proposition de la commission ne définit pas l'évolution souhaitée des émissions, mais simplement le volume du bonus et du malus. Par Greenpeace, Heinrichstrasse 147, Postfach, CH-8031 Zürich Telefon +41 44 447 41 41, Fax +41 44 447 41 99 1/4
rapport aux instruments d'ores et déjà introduits ou discutés, le bonus-malus à valeur cible présente une meilleure performance non seulement quant à la protection du climat, mais aussi quant aux frais de mise en œuvre. L'étude en question démontre en outre que ce dispositif est simple du point de vue administratif. Conditions requises pour le fonctionnement du système - Une base légale qui permette l'introduction de crédits d'émissions négociables. Cette condition est déjà remplie par l'art. 8, al. 4 de la loi sur l'énergie (LEne). 2 Chap. 5.3. - Un objectif de réduction de CO 2 s'étendant sur plusieurs années, défini par la Confédération, pour les voitures neuves. En principe, cette condition est déjà remplie du fait de l'adoption de la motion CEATE-CN (07.3004) par les deux Chambres fédérales. La motion demande au Conseil fédéral de se conformer aux objectifs de consommation de carburant de l'union européenne à partir de 2012. Chap. 2.6. - Des unités comparables pour les différents types de voitures neuves. Cette condition est déjà remplie par les procédures standardisées 3 qui expriment les émissions en g de CO2 par km. Chap. 4.2. - L'établissement d'un registre électronique centralisé des crédits d'émissions. Ce registre recensera les propriétaires de véhicules et les certificats d'émissions. Le registre des certificats comprendra l'ensemble des crédits créés lors de l'achat d'une voiture à basse consommation et non encore affectés à l'achat d'une voiture à haute consommation. Les droits de propriété sont inscrits au registre des propriétaires. Les frais de création du registre devraient être de l'ordre d'une dépense unique de 0.5 mio CHF. Chap. 5.4.1.; chap 5.4.3. - Un bon fonctionnement du marché: sur la base de l'observation de marchés comparables (marché de SO2 aux USA) et de la taille du marché, les auteurs de l'étude estiment qu'un tel marché se mettra en place de lui-même, garantissant des frais de transaction peu élevés (les dépenses totales pour l'ensemble des agents économiques sont estimées à 2 mio CHF/année). L'action de teneurs de marché liés à l'etat par contrat n'est nécessaire que si l'on veut affecter une partie des crédits à d'autres fins, par exemple pour en faire profiter l'ensemble de la population. Au lieu des acheteurs, les acteurs principaux du marché des crédits d'émissions seront probablement les importateurs et les marchands d'automobiles, car ce sont généralement eux qui font immatriculer les voitures neuves auprès des Services des automobiles des cantons. 4 Chap. 5.4.1. Précisions: questions et réponses Comment se déroule le commerce des crédits d'émissions? En principe, le déroulement du commerce des crédits est aussi simple qu'une transaction bancaire électronique. Chap. 5.4.1 (trajectoire détaillée d'un crédit). Établissement des crédits d'émissions: lors de l'achat d'une voiture à bas niveau d'émissions, donnant droit à des crédits d'émissions, il convient d'indiquer au Service des automobiles le numéro de compte auquel les nouveaux crédits doivent être imputés. Commerce des crédits d'émissions: la personne qui souhaite acquérir des crédits devra disposer d'un compte de propriétaire au registre des crédits. Le vendeur ouvrira son compte électronique protégé par un mot de passe, puis un écran de saisie lui permettra d'indiquer combien de crédits il entend céder, et à quel acheteur. Il devra donc indiquer le compte de propriétaire sur lequel les crédits seront versés. Utilisation des crédits: lors de l'achat d'une voiture à haute consommation, les crédits sont transférés, avant l'enregistrement du véhicule, au Service des automobiles qui possède également un compte. Il convient d'indiquer de quel compte proviennent les crédits, et le Service éliminera de son registre les crédits ainsi consommés. 2/4
Seul le Service des automobiles du canton est en droit de créer ou de rayer des crédits. Qui organise ce commerce? D'une manière générale, il y a lieu de faire confiance au marché, qui s'organisera de lui-même. Il est probable que des brokers interviendront sur le marché en tant qu'intermédiaires, moyennant une taxe pour leurs services. De plus, l'etat doit veiller à garantir les conditions d'un marché performant et transparent. Il engage formellement un ou plusieurs teneurs du marché à créer des cours permettant d'acheter (cours d'achat) ou de vendre (cours de vente) des crédits d'émissions. Étant donné que le teneur du marché n'intervient pas nécessairement lors de chaque transaction, une situation de concurrence s'instaure. Les brokers ou les teneurs du marché pourraient par exemple être des banques ou des entreprises commerciales disposant du savoir et des outils de gestion des risques nécessaires, mais aussi des marchands ou des importateurs d'automobiles. Si l'acheteur ne doit percevoir qu'une partie des crédits qui lui reviendraient en principe (voir ci-dessous), les crédits restants sont revendus par l'etat. Dans ce cas de figure, il est souhaitable de mettre en place un ou plusieurs teneurs du marché qui vendent pour le compte de l'etat. Une partie des recettes peut servir à financer les frais de transaction de la collectivité. Les brokers ou teneurs du marché garantissent non seulement la liquidité du marché, mais aussi sa transparence. Étant donné qu'ils publient en permanence les cours d'achat et de vente actuels et passés, la valeur des crédits sera connue du public en permanence, y compris lors d'une transaction directe entre deux acheteurs de voiture. Un élément de transparence supplémentaire découle du fait que les responsables du registre informeront régulièrement des quantités de crédits négociées. 5.4.1 (Les brokers et les teneurs du marché) Quelle est la durée de validité des crédits? Il n'est pas nécessaire de limiter la validité temporelle des crédits. Le commerce et l'administration des crédits restent donc simples et transparents. En cas de thésaurisation des crédits du fait d'une hausse des prix escomptée, cela signifie pour l'année concernée une performance au-dessus de l'objectif fixé. Les émissions seront ainsi inférieures aux objectifs définis pour la période. Il est certain que ces crédits seront tôt ou tard réintroduits sur le marché et alors la performance sera moins bonne que l'objectif défini pour l'année en question. Mais dans l'ensemble, le système permet d'atteindre les objectifs avec exactitude. Chap. 5.4.1 Comment éviter que les prix des véhicules à basse consommation baissent jusqu'à favoriser la motorisation de la population? Plus les objectifs de réduction seront ambitieux, plus la valeur des crédits augmentera, ce qui fera baisser les prix des véhicules à très basse consommation. À l'extrême, le commerce des crédits d'émissions peut inciter à l'achat de voitures supplémentaires. Mais il existe diverses possibilités de limiter le versement des bonus: Chap. 7.1 - Limitation réelle: limiter le volume des crédits par véhicule (un nombre donné de g par km). L'inconvénient de ce système est que l'incitation à réduire encore davantage les émissions de CO 2 disparaît. - Limitation nominale: limiter le montant des crédits par véhicule (en CHF): une limite maximale de réduction des prix permet de limiter les crédits accordés ou imputés aux véhicules. L'inconvénient est encore une fois la suppression de l'incitation à poursuivre la baisse des émissions de CO 2. - Retenue proportionnelle: un pourcentage donné de crédits est retenu et vendu par les teneurs du marché. Cette solution permet de contrecarrer partiellement le problème des bonus qui seraient trop élevés. L'avantage est que l'incitation à réduire encore plus la consommation de carburant reste intacte. 3/4
- Modèle hybride : combinaison d'une retenue proportionnelle et d'une limitation nominale. Le bonus maximal est limité, mais l'incitation à choisir une voiture à basse consommation est maintenue pour un éventail bien plus large que dans le cas de la seule limitation. - Courbe de rétention infléchie: chaque nouvelle baisse des émissions de CO 2 donne lieu à un bonus plus petit (jusqu'à 30 g au-dessous de la norme, le bonus s'élève à 60%, une réduction plus importante ne donne plus droit qu'à 30%). C'est le moyen d'éviter que les véhicules à basse consommation ne deviennent trop bon marché, sans supprimer l'incitation à acheter de tels véhicules. Les personnes sans voiture bénéficient-elles également du système? Une limite maximale pour le bonus s'impose si l'on veut éviter qu'une réduction trop importante des prix des voitures à basse consommation fasse augmenter le degré de motorisation de la population. Dans l'idée de ne pas soutirer des valeurs au circuit économique (neutralité budgétaire), les fonds peuvent être remboursés à la population. Dans le cas des taxes sur les COV, un tel système fonctionne depuis des années sans aucun problème et pourrait être étendu aux crédits d'émissions de CO 2. Chap. 7.1 L'étude est disponible en ligne (en allemand) sur: www.greenpeace.ch/neuwagenverbrauch Fussnoten 1 www.europarl.de/presse/pressemitteilungen/ quartal2008_4/pm_081217_1a ou www.eu2008.fr/pfue/cache/offonce/lang/fr/accueil/pfue-12_2008/pfue- 17.12.2008/Adoption_premiere_ lecture_parlement_europeen_paquet_climat_ energie;jsessionid=33168daab756ce990197b28ec15d717b 2 En lieu et place d exigences relatives à la mise sur le marché, le Conseil fédéral peut introduire des instruments économiques. Ce faisant, il tient compte des 4 Étant donné que tous les marchands d'automobiles devront s'adapter aux nouvelles conditions de concurrence induites par le dispositif de bonus-malus, il faut s'attendre à ce qu'ils répercutent sur les prix des voitures les bénéfices réalisés par l'achat de crédits d'émissions (pour les véhicules à basse consommation) et les pertes du fait des crédits d'émissions à fournir (pour les véhicules à haute consommation). Il est vrai qu'ils seront parfois amenés à négocier des positions nettes, présentant soit un excédent ou une demande nette, mais il s'agit là d'un phénomène passager. normes internationales et des recommandations des organisations spécialisées reconnues (art. 8, al. 5 LEne). 3 Cycle de mesure de la directive 80/1268/CEE. 4/4
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