MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 ACTION EXTERIEURE DE L ETAT MAI 2012
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 3 Mission «Action extérieure de l Etat» Programme 105 Action extérieure de la France en Europe et dans le monde Programme 151 Français à l étranger et affaires consulaires Programme 301 Diplomatie culturelle et d influence Programme 332 Présidence française du G20 et du G8
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 5 Sommaire Synthèse... 7 Introduction... 11 I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES... 15 A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN 2011... 15 B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS... 17 C - LES DEPENSES DE L EXERCICE... 22 II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION... 26 A - LA GESTION BUDGETAIRE... 26 B - LA GESTION DES EMPLOIS... 30 C - GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE... 32 III - ANALYSE DE TROIS ASPECTS DE L EXERCICE 2011... 34 A - L EXERCICE 2011 AU REGARD DES DOCUMENTS PLURIANNUELS... 34 B - LA GESTION DES CREDITS DU TITRE 6 : LES DEPENSES D INTERVENTION... 35 C - LES OPERATEURS RATTACHES A LA MISSION... 40 IV - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR... 46 A - LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA COUR AU TITRE DE 2010... 46 B - RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS DE LA COUR... 47 V - ANNEXES... 48
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 7 Synthèse (M ) LFI AE : 2,96 CP : 2,97 ; Crédits ouverts AE : 3,14 ; CP : 3,04 ; Exécution AE : 2,96 CP : 2,98 ; Plafond d emploi en ETPT : 12 922 1 ; exécution : 12 502 1. Un remaniement important du périmètre de la mission : En 2011, l architecture budgétaire de la mission Action extérieure de l Etat (AEE) s articule autour de quatre programmes dont : le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde, qui regroupe 61 % des crédits de la mission ; ce programme rassemble l ensemble des moyens dévolus au fonctionnement du réseau diplomatique, au fonctionnement de l administration centrale, ainsi que les crédits destinés aux contributions internationales, au fonctionnement du centre de crise et à la coopération de sécurité et de défense ; le programme 185-Diplomatie culturelle et d influence représente 26 % de la mission et a pour objectif de promouvoir l influence culturelle française, quelle que soit la zone géographique. Les crédits sont dédiés à la coopération culturelle et d influence ainsi qu au service d enseignement public français à l étranger ; le programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires représente 11,6 % de la mission ; il anime et finance les 235 consulats généraux, consulats et sections consulaires d ambassade et l ensemble des services publics dédiés aux Français résidant à l étranger ; il subventionne également les bourses scolaires accordées aux enfants français scolarisés dans le réseau des établissements de l AEFE ainsi que la prise en charge des frais de scolarité des élèves français inscrits dans le second cycle de l enseignement secondaire de ce réseau ; le programme 332-Présidence française du G20 et du G8, représente 2 % de la mission et prend en charge les dépenses liées à la préparation, l organisation et le déroulement de ces événements. Des modifications importantes de périmètres sont intervenues entre les programmes 185-Diplomatie culturelle et d influence et 1 Dont 37 ETPT sous plafond d emplois dans les opérateurs.
8 COUR DES COMPTES 209-Solidarité à l égard des pays en développement. Le programme 185 regroupe, désormais, l ensemble des politiques de coopération et vecteurs d influence sans distinction géographique. Il a bénéficié, à ce titre, d un transfert de 162 M supplémentaires, ce qui a conduit à une croissance de sa dotation de +27 % en AE et CP. Un programme 332-Présidence française du G20 et du G8, a été créé en 2011, afin de couvrir les dépenses liées à la préparation, à l organisation et au déroulement des sommets relatifs à la présidence française des G8 et G20. Temporaire, il devrait être clos en 2012. Il faut toutefois souligner que ces évolutions de périmètre ne facilitent pas la mise en perspective pluriannuelle du budget de la mission, dont on peut considérer qu il connaît une augmentation de près de 5 % en AE et CP, à périmètre constant et d environ 11 % si l on considère les seules données budgétaires des LFI 2010 et 2011. 2. L exécution s écarte légèrement de la trajectoire du triennal 2010-2011, et des incertitudes demeurent pour la réalisation du prochain triennal. Avec une évolution de la dotation HT2 de 5 % à périmètre constant, le budget de la mission ne s inscrit pas dans la norme de dépenses de l Etat, à l exception des dépenses de fonctionnement. La consommation globale de la mission s inscrit autour de 98 % des crédits disponibles. Mais l exercice 2011 a bénéficié d une certaine marge de manœuvre dans l exécution, avec une meilleure budgétisation des contributions internationales, due simultanément à une couverture de change plus réaliste, ainsi qu au fonctionnement du mécanisme de couverture (achat de devises). Les dépenses d intervention représentent 39 % de l exécution de la mission. Elles constituent un poste dynamique de dépenses rarement remis en question du fait que le ministère considère qu il s agit pour l essentiel de dépenses rigides, obligatoires et inéluctables : c est le cas particulièrement des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix (avec une évolution sur cinq ans de 13 % sur le programme 105), ainsi que les dépenses liées à l aide à la scolarité aux Français à l étranger (qui connaissent une évolution de 91 % sur cinq ans). En 2011, cette dernière se stabilise avec l entrée en vigueur du décret n 2011-506 du 9 mai 2011, portant détermination des plafonds de prise en charge par l Etat des frais de scolarité des enfants français scolarisés dans un établissement d enseignement français à l étranger. Si l exécution n a pas connu cependant d écarts significatifs, au regard de la programmation 2009-2011, des incertitudes demeurent pour le prochain triennal du fait de l évolution des dépenses sur le programme
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 9 151 2 et de celles liées aux opérations de maintien de la paix (OMP). Par ailleurs, l exécution 2011 montre que le ministère reste contraint par la perte liée à l effet change-prix pour la masse salariale, et aux variations de change sur les loyers privatifs. 3. Une gestion toujours contrainte par les mouvements budgétaires et ralentie début 2011 par la mise en œuvre de CHORUS. Le début de la gestion 2011 a été perturbé par la mise en œuvre de CHORUS et la réorganisation de la fonction financière du MAEE autour d un centre de services partagés (CSP). Cependant, l appropriation progressive des différents outils et la mise en route des nouvelles structures devraient permettre d éviter ces difficultés, lors de la gestion 2012. Différents mouvements budgétaires, dont deux LFR qui ont annulé les crédits des programmes de la mission à hauteur de 14 M, ont également affecté la gestion. En fin de gestion, les besoins en crédits ont nécessité des demandes complémentaires appelant notamment un dégel de la réserve de précaution pour les programmes 105 et 151, et un décret d avance avec une ouverture de crédits de 34,2 M pour couvrir les dépenses du titre 2, liée à l impact change/prix. Dans le domaine de la politique immobilière, la Cour relève la difficulté du ministère à exécuter, dans les délais, les opérations retenues dans la programmation immobilière au regard d événements imposés, ou résultant des difficultés et des limites du fonctionnement du CAS 723 Gestion du patrimoine immobilier de l Etat, qui oblige le ministère à rebudgétiser une partie de ses financements en matière immobilière. 4. Un poids toujours important des opérateurs dans la mission Les opérateurs représentent près de 67 % des crédits du programme 185-Diplomatie culturelle et d influence ; 21 % pour la mission (en comptabilisant les subventions pour charge de service public et les transferts provenant des programmes 185 et 151, pour lesquels ils mettent en œuvre la plupart des actions). L Agence française pour l enseignement français à l étranger (AEFE) reste l opérateur principal de la mission Action extérieure de l Etat, bénéficiant d une subvention pour charge de service public (SCSP) de 420 M. Le périmètre des opérateurs a cependant été profondément modifié en 2011 conduisant à un élargissement des missions de certains opérateurs. 2 139,5 M, soit 14 M de plus qu en 2012.
10 COUR DES COMPTES La Cour constate que les principes de réduction des dépenses de fonctionnement et de non remplacement d un départ sur deux à la retraite ne sont pas appliqués par les opérateurs, qui bénéficient de SCSP stabilisées entre 2010 et 2011. Appréciation de la Cour sur la gestion de la mission en 2011 Le ministère, dans un exercice qui reste contraint, sait redéployer ses crédits pour faire face à des dépenses imprévisibles et se maintenir dans la limite de la trajectoire triennale, souvent au détriment de postes essentiels pour le cœur de sa mission, en particulier, l entretien et la maintenance de son parc immobilier à l étranger. Le budget et le pilotage de la gestion malgré une meilleure budgétisation restent contraints par la nature des dépenses et le poids des dépenses d intervention obligatoires qui ne font l objet d aucune hiérarchisation en termes de priorité ou, a minima, d une programmation pluriannuelle. La soutenabilité de la mission reste fragilisée par l évolution des dépenses du programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires et l évolution des contributions internationales. Malgré de nombreux efforts entrepris par le ministère pour définir des indicateurs pertinents, la démarche de performance n est que très peu mise en œuvre et se confond avec le contrôle de gestion et un reporting d activité. De ce fait la traduction budgétaire d une démarche de performance est inexistante. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS 1. Dans la perspective du nouveau triennal, réaliser une étude sur les avantages et inconvénients de placer les crédits de soutien et l ensemble des ETP dans un programme support ; 2. Développer au sein de la DGA des outils pluriannuels de suivi de la programmation immobilière ; 3. Procéder à une évaluation auprès des postes de l adaptation de PRISME à la gestion du programme 105 ; 4. Développer les tableaux de bord, au niveau de la DAF, permettant de suivre l évolution des plafonds d emplois des opérateurs et le respect de la norme de dépense.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 11 Introduction 1 - Objet, champ de la mission et rattachement ministériel de la mission En 2011, 41 programmes budgétaires, relevant de 13 ministères concourent à l action extérieure de l Etat, hors aide publique au développement, pour un total de 8,428 Md de CP en PLF 2011 (cf. document de politique transversal pour 2011). Le ministère des affaires étrangères et européennes met en œuvre les quatre programmes 3 budgétaires qui composent la mission Action extérieure de l Etat à hauteur de 2,84 Md en CP au PLF 2011 (cf. document de politique transversal pour 2011). Ainsi, sa part dans le budget de l Etat représente 1,04 %. Les programmes de la mission regroupent l ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères et européennes à l exception de ceux relevant du programme 209-Solidarité à l égard des pays en développement de la mission interministérielle Aide publique au développement. La mission Action extérieure de l Etat se concentre sur les priorités suivantes : contribuer à l organisation d une mondialisation équilibrée ; poursuivre la construction de l Europe ; garantir la sécurité des Français et la sécurité internationale ; assurer le rayonnement de la France et, plus particulièrement, par le biais de la nouvelle agence de coopération culturelle ; agir de façon solidaire avec les pays en développement. 2 - Architecture budgétaire et modifications de périmètres intervenues en 2011 Dans le cadre de son évaluation de la mise en œuvre de la LOLF, la Cour avait constaté en 2011 : 3 Le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde, Action de la France en Europe et dans le monde ; le programme 185-Diplomatie culturelle et d influence : Diplomatie culturelle et d influence ; le programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires Français à l étranger et affaires consulaires ; le programme 332-Présidence française du G20 et du G8 Présidence française du G20-G8.
12 COUR DES COMPTES que l architecture budgétaire demeure perfectible, notamment en raison du cloisonnement entre les programmes 151, 181, 209 et 105. Ce dernier regroupe en effet les crédits dédiés aux moyens des postes, mais seulement à hauteur de 27 % en CP du programme en LFI 2011, ainsi que des crédits dédiés à de l action politique. Cette situation offre peu de visibilité sur les moyens du réseau de l Etat à l étranger et conduit à de grandes rigidités de gestion au niveau local ; que cette architecture ne permet pas un bon exercice de la chaîne de responsabilité budgétaire, du fait d un petit nombre de BOP exclusivement centraux et dépourvus de réalité opérationnelle, et d un dispositif d UO complexe, rattachées à chaque service gestionnaire nécessitant de faire remonter les arbitrages budgétaires au niveau central ; La Cour a ainsi rappelé «qu elle était favorable au regroupement des crédits destinés au réseau au sein d une enveloppe de programme unique de nature à permettre l exercice d une véritable responsabilité locale de gestion». Si la mission ne connaît pas d évolution dans le sens demandé par la Cour, elle a subi cependant des modifications de son périmètre avec la création temporaire d un programme dédié à la préparation et l organisation des sommets du G 20 et du G8, ainsi qu un changement de maquette important pour le programme 185 - Diplomatie culturelle et d influence qui regroupe désormais sans distinction de pays, l ensemble des politiques de coopération vecteurs d influence. Cela conduit au total à un abondement en AE de la mission de 222 M (162 M au titre des transferts vers le programme 185 et 60 M pour le programme 332). 3 - Masses budgétaires en jeu et données relatives aux principaux opérateurs La mission Action extérieure de l Etat représente 2 962,2 M en AE et 2 965,21 en CP. Par rapport à 2010, à périmètre constant, les crédits de la mission connaissent une progression de 4,8 % en AE et de 6,0 % en CP (l évolution entre LFI 2010 et LFI 2011 à périmètre courant est de 11,9 % en AE).
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 13 Masses budgétaires de la mission Action extérieure de l Etat Programmes LFI AE LFI CP Part de la mission (AE %) 105 1 800,6 1 813,5 60 % 151 343,5 343,5 11 % 185 758,6 758,6 26 % 332 60,0 50,0 1 % Une partie des actions des programmes 185 et 151 est mise en œuvre par des opérateurs. Les trois opérateurs principaux qui interviennent dans le cadre de la mission Action extérieure de l Etat sont : l Agence française pour l enseignement français à l étranger, Campus France et l Institut français. En 2012, l intervention de l EPIC CampusFrance permettra sans doute de limiter les problèmes de périmètre générant d une part, une sous-consommation du programme 185 et d autre part une surconsommation du programme 209. 4 - Ressources extrabudgétaires et comptes spéciaux Le total des fonds de concours et attributions de produits s est élevé à 11,26 M en AE=CP 4. L existence d un fonds de concours pour le programme 332 a permis d éviter des dérives de dépenses supérieures à la norme de dépense de l Etat. En ce qui concerne les comptes spéciaux, en dehors du CAS Pensions, la mission Action extérieure de l Etat n est concernée que par le CAS 723.02 Gestion du patrimoine immobilier de l État. Il est alimenté par les produits de cession des bâtiments et retrace les dépenses qui y sont associées. Il est, depuis le 1 er janvier 2010, le moyen unique de financement des opérations immobilières du MAEE à l étranger (construction nouvelles, acquisitions, rénovations lourdes, gros entretien). 4 3,6 M, sur le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde ; 0,33 M pour le programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires ; 2,15 M pour le programme 185-Diplomatie culturelle et d influence ; 5,18 M pour le programme 332-Présidence française du G20 et du G8.
14 COUR DES COMPTES En 2011, le MAEE a enregistré des produits de cessions importants, du fait de la reprise du marché de l immobilier mondial et de la réalisation de deux ventes importantes : la vente de la résidence du consul général à Hong-Kong pour 52,2 M et la vente d un terrain à Bangkok pour 31,12 M. Le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l État présente cependant de nombreux inconvénients dus à la longueur des délais de rattachement des produits de cession demeure l élément le plus pénalisant. Le MAEE rencontre de ce fait de réelles difficultés à bâtir et à exécuter les opérations retenues dans le cadre de la programmation immobilière. Le système qui consiste à faire financer les opérations immobilières à partir des seules cessions d actifs, a montré ses limites (épuisement progressif de la ressource, caractère aléatoire des rentrées, etc.) et doit être progressivement revu au profit d un meilleur équilibre entre le budget général et le CAS immobilier. Sur la base de cette constatation le MAEE a défendu et obtenu en LFI le réabondement d une ligne de crédits sur le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde au profit de travaux lourds de rénovation 5. 5. Caractéristiques, enjeux et perspectives Le budget de la mission se caractérise toujours par une grande rigidité liée au poids prépondérant des contributions internationales obligatoires et des dépenses du programme 151 ; les reports de 2010 sur 2011 ont permis d éviter un dérapage de l exécution, ce qui traduit le caractère contraint de l exécution. Celle-ci a d ailleurs nécessité, par un décret d avance, une ouverture de crédits de 34,2 M en T2 pour couvrir l effet change-prix. le pilotage du titre 2 reste contraint, notamment du fait de la diversité des catégories de personnel, relevant elles-mêmes de différents programmes, et dont les ajustements nécessitent des interventions centralisées, par décret de virement ; 5 Cette évolution conduit le MAEE à privilégier soit les grosses opérations (ambassades à Washington ou à New-Dehli), soit les opérations d urgence ou de caractère curatif (étanchéité, façades, etc.), faute d une maintenance régulière des équipements. L entretien courant des bâtiments est souvent pénalisé. Pour le PLF 2012, le ministre des AE et le secrétaire général, fortement mobilisés sur ce sujet, ont obtenu un début de rebudgétisation des investissements, en demandant des crédits d entretien et de maintenance, qui ont été initialement prévus pour 3 M, puis ramenés à 1,5 M inscrits au PLF 2012. Cette somme doit être comparée aux coûts d entretien et de maintenance qui devraient normalement s élever, au vu de ratios moyens, à environ 25 à 30 M par an.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 15 bien qu atténués par une meilleure anticipation de l évolution du change, les effets change-prix restent importants et difficilement maîtrisables ; le pilotage de la gestion reste problématique du fait à la fois de la rigidité budgétaire (manque de marge de manœuvre pour faire face aux aléas, notamment) et des mouvements budgétaires affectant les programmes en cours de gestion, en particulier l intervention en 2011 de deux LFR ayant eu pour effet d annuler des crédits ; La soutenabilité budgétaire de la mission est fragile en partie du fait des aléas de change qui pèsent sur le T2, le T3 et l action 4 Contributions internationales, du programme 105, mais aussi du fait de la dynamique des dépenses du programme 151. I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN 2011 1 - Présentation et analyse de l exécution Programme N Intitulé 105 Action de la France en Europe et dans le monde 151 Français à l étranger et affaires consulaires 185 Diplomatie culturelle et d influence Exécution 2011 LFI 2011 Autorisations d engagement Crédits disponibles 6 Dépenses nettes 7 1 800 607 833 1 950 752 214 1 795 665 631 343 538 783 361 206 180 357 529 530 758 605 839 747 527 537 730 885 768 6 LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (idem pour les CP). 7 Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements (idem pour les CP).
16 COUR DES COMPTES Programme N Intitulé 332 Présidence du G8-G20 LFI 2011 Autorisations d engagement Crédits disponibles 6 Dépenses nettes 7 59 951 546 80 816 692 71 764 937 T AEE 2 962 704 001 3 140 302 623 2 955 845 866 Programme Crédits de paiement N Intitulé LFI 2011 Crédits disponibles Dépenses nettes 105 Action de la France en Europe et dans le monde 151 Français à l étranger et affaires consulaires 185 Diplomatie culturelle et d influence 332 Présidence du G8-G20 Total 1 813 508 179 1 864 405 264 1 822 092 860 343 527 451 361 163 134 355 856 876 758 556 019 749 464 974 736 377 944 49 955 901 64 017 224 61 547 349 2 965 547 550 3 039 050 596 2 975 875 029 Sur l ensemble de la mission Action extérieure de l Etat le montant des crédits consommés s élève à 2 955,85 M en AE et à 2 975,87 M en CP. Le taux moyen de consommation des programmes en fin de gestion s établit autour de 105 % en AE comme en CP par rapport à la LFI mais à 94 % au regard des crédits disponibles. Le dépassement en LFI est dû à l exécution du programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires et du programme 332-Présidence française du G20 et du G8 (lequel bénéficie par ailleurs d un fonds de concours). Sur le programme 185-Diplomatie culturelle et d influence, les écarts entre les crédits disponibles et les crédits consommés s expliquent par la remontée tardive de fonds de concours ne pouvant être dépensés en raison des délais d exécution ; par des erreurs d imputation entre les programmes 185 et 209 résultant du changement de maquette budgétaire et par une légère sous-exécution des crédits mis en œuvre par certains postes en raison d un contexte local défavorable.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 17 2 - Evolution par rapport à 2010 A périmètre courant, le budget de la mission Action extérieure de l Etat pour 2011 marque une progression de 11,9 % en AE et 11,5 % en CP par rapport en 2010, imputable pour l essentiel à une augmentation des crédits d action culturelle (due au transfert des crédits du programme 209 et à la rallonge budgétaire), à l augmentation des crédits des contributions obligatoires, ainsi qu à la création du nouveau programme pour la présidence du G20 et du G8. Les dépenses de la mission connaissent une augmentation de 7 % en AE et de 8 % en CP, par rapport à 2010 8 (en tenant compte du nouveau programme 332). En dehors du programme 332, la croissance la plus forte des dépenses provient du programme 185 (où elle atteint environ 24 % en AE et CP) du fait des changements de périmètre. Le programme 151, sans changement de périmètre, connaît une croissance de 4,6 % de ses dépenses en AE et 4,1 % en CP, ce qui le conduit hors de la norme de dépense de l Etat. Pourtant, l évolution des dépenses de la mission, en dehors de ces cas particuliers et des changements de périmètre, s inscrit globalement dans la norme de dépense de l Etat. B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS 1 - Les hypothèses de programmation La programmation se construit pour chaque programme, essentiellement sur la base de critères techniques, de reconduction automatique de certaines dépenses correspondant à des engagements politiques, et l anticipation de dépenses prévisibles. Parmi les hypothèses les plus structurantes, sont retenues : 1. les changements de périmètre qui ont affecté la mission, avec notamment le changement de maquette du programme 185, qui a bénéficié d un transfert de 162 M du programme 209-Solidarité à l égard des pays en développement ; 2. l évolution du taux de change pour pouvoir budgétiser notamment les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix ; 3. les dépenses prévisibles dont, par exemple, la prise en charge des opérations de sécurité passive pour le programme 105 8 Cf. Tableau annexe 1.
18 COUR DES COMPTES (8 M ), ou le maintien du niveau des prestations sociales (3,7 M ) pour les Français résidant à l étranger ainsi que la préparation des élections législatives de 2012 pour le programme 151 (0,56 M en PBI pour une consommation finalement de 1,73 M ). En ce qui concerne la programmation du programme 185, près de 60 % des crédits du programme sont affectés aux opérateurs sous forme de subvention pour charge de service public. Les 40 % restants prennent en compte les besoins exprimés par les SCAC au travers des programmations stratégiques. La budgétisation LFI 2011 en titre 2 (comprenant également le programme 209) est construite sur la base du schéma d emplois (-15 en 2010,- 12,10 en LFI 2011-13,98 en exécution prévisible 2011) inscrit en LFI 2011 9, de l exécution N-2 retraitée et des différents facteurs d évolution retraçant notamment une augmentation du GVT positif, une moindre augmentation du CAS pensions, et l impact du schéma d emplois. Enfin, le programme 332-Présidence française du G20 et du G8 a été doté d une enveloppe de 80 M pour la période considérée, dont 50 M en CP au titre de la gestion 2011. La programmation s est faite sur la base d une évaluation des dépenses, tenant compte de l expérience acquise par le service du Protocole dans la préparation, l organisation et le déroulement des sommets d une part, et les activités diplomatiques de préparation des sommets. Dans ces hypothèses structurantes de programmation, la logique de performance n a pas encore trouvé sa place. Pour le moment, l évaluation de la performance est souvent confondue avec le contrôle de gestion, et ce sont surtout des indicateurs d activités qui sont identifiés. En dehors du programme 151, la construction d indicateurs de performance, pour le programme 105 comme pour le programme 185 reste un exercice délicat et les indicateurs chiffrés souvent inadaptés. De ce fait, il n y a pas de traduction budgétaire de la performance. 2 - Qualité et sincérité de la programmation Le CBCM ne note pas d amélioration notable de la programmation, celle-ci pourrait en effet mieux anticiper les évolutions de change (notamment pour les dépenses de fonctionnement et de personnels qui ne sont couverts par aucun mécanisme). En revanche, il 9 Document joint en annexe.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 19 souligne la capacité du ministère d absorber les chocs extérieurs et de redéployer les crédits sur d autres actions. L examen de la programmation effectuée par le CBCM a conduit ce dernier à approuver la PBI, mais à formuler plusieurs observations portant sur : la réserve légale établie, mais sans qu une modulation de son taux ne soit pratiquée pour tenir compte du caractère obligatoire de certaines dotations ou de priorités que le ministère attache à certaines dépenses discrétionnaires ; le HT2, la programmation présentée n a pas tenu compte des reports attendus du programme 105 ; la tension persistante sur les crédits de bourse et la prise en charge de la scolarité (PEC) qui devrait justifier d une attention particulière de la part de l AEFE pour prendre en temps utile les mesures nécessaires au respect de l enveloppe allouée à cette dépense ; l objectif de réduction des dépenses de fonctionnement, qui doit justifier une attention particulière à l exécution des dotations dans les programmes concernés ainsi qu à l AEFE, pour s assurer de la soutenabilité de la répartition qui a été faite des économies entre les différents postes ; les ressources allouées aux contributions internationales, aux OMP et aux principaux dispositifs d aide au développement (du programme 209) qui ont été mieux ajustées aux besoins que les années antérieures mais dont la programmation reste néanmoins soumise aux aléas de nouveaux engagements non prévus en cours d année ; la programmation des crédits supports de la politique de coopération culturelle, qui devrait faire l objet d un complément d examen s agissant du bilan de la rallonge culturelle, des économies attendues des réformes structurelles concernant les EAF, ainsi que de la montée en charge des nouveaux opérateurs. Sur le T2, le CBCM constate que la programmation respecte les plafonds de la LFI tant en emplois qu en masse salariale mais il émet les plus strictes réserves sur les données d effectifs qui ne correspondaient pas au niveau de détail évoqué par les instructions du Premier ministre. Le schéma d emplois 2011 a donné lieu à un arbitrage du Premier ministre pour tenir compte de l avance prise en 2010, notamment sur les catégories G3 et G5. En outre, il souhaite qu une réflexion soit conduite sur la qualité des prévisions qui sous-tendent les
20 COUR DES COMPTES objectifs de réduction d effectifs et sur les conditions dans lesquelles les processus de gestion sont organisés pour les atteindre. 3 - Budgétisation en AE =CP A l exception des marchés pluriannuels où les échéanciers de CP sont différents des AE, la budgétisation des trois programmes se fait en AE=CP et traduit la prépondérance de dispositifs de subvention, de crédits d intervention et de charges pour service public dans une logique de dotation annuelle. 4 - Mouvements budgétaires et ajustement à la programmation L exercice a fait l objet de multiples mouvements 10 : deux LFR ont annulé des crédits pour un montant total de 14,06 M en AE=CP soit 4,75 % du montant total de la mission en LFI ; des transferts d un montant total de 5,72 M en AE=CP dont 1,00 M en provenance du ministère de l intérieur pour la préparation des élections, et 2,90 M du ministère de la défense pour des opérations immobilières. Deux décrets de transfert sont intervenus sur le T2, l un en provenance du ministère de la défense (0,39 M ) pour la rémunération de leurs personnels à l étranger ; l autre (0,17 M ) correspondant à la contribution du MAEE à la création de la direction interministérielle des systèmes d information et de communication (DISIC) ; des fonds de concours d un montant total de 11,26 M en AE=CP. C est essentiellement le programme 332 qui a bénéficié de ces fonds, pour un montant de 5,17 M. un décret d avance en fin de gestion a annulé 15,29 M en AE et 10,15 M en CP ; mais 34,2 M ont été ouverts en T2 (pour couvrir les effets change-prix), partiellement gagée par une annulation sur le programme 209 ; un décret de virement (T2) d un montant de 3,05 M, au bénéfice du programme 105, pour ajuster la masse salariale ; le report total de crédits (autorisations d engagements affectées non engagées comprises) s est élevé à de 153,72 M en AE et de 44,30 M en CP (selon Indialolf, le report total 10 Source : extraction CHORUS
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 21 s élève à 133,22 M en AE et 28, 71M en CP, soit 7,69 % et 1,69 % de la LFI 2010). Malgré une meilleure budgétisation des contributions internationales et OMP (liée au taux de change et à l arrêt de l opération MINUS), de nombreux mouvements budgétaires ont été effectués sur le programme 105 nécessitant des redéploiements en cours de gestion. Le ministère précise que la ligne d entretien/maintenance reste sous-calibrée depuis deux ans à hauteur d environ 1,6 M. L enveloppe budgétaire de 3,8 M prévue pour les travaux sur le bâtiment de l ex- UEO s est avérée insuffisante pour couvrir la totalité des besoins. Les paiements ont ainsi nécessité une mobilisation complémentaire de 1,8 M de travaux et nécessité le dégel de la réserve de précaution. L incertitude entourant le financement des dépenses de sécurisation des emprises à l étranger a contraint le MAEE à reporter la mise en œuvre d opérations jugées prioritaires. Enfin, certains événements survenus tout au long de l année 2011 au Niger, en Côte d Ivoire, au Burkina-Faso et aux Comores, ainsi que les crises politiques dans le monde arabe et les conséquences des séismes au Japon et en Nouvelle-Zélande, ont mobilisé les services du ministère, notamment du Centre de crise (CDC), et occasionné des dépenses supplémentaires qui n avaient pas été budgétées. Sur le programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires, la maîtrise des dépenses complémentaires sur le poste des élections ainsi que les dépenses liées à la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des élèves du second cycle du secondaire conditionnent très largement l équilibre général du programme : la dotation pour la préparation des élections de 2012, de 0,59 M en LFI 2011, soit 0,56 M en PBI, s est avérée insuffisante pour couvrir l ensemble des dépenses induites par l organisation de ces élections ; les crédits ouverts n ont pas permis de couvrir les dépenses prévues par l AEFE en matière de bourses scolaires et de prise en charge, qui ont nécessité le dégel en fin d année de la réserve légale. Pour le programme 185, il n y a pas eu d insuffisance de la réserve relative aux aléas en 2011. Les 11 M (dont 5 M au titre des taxations) de crédits gelés au titre de la réserve légale de précaution ont été annulés. Mais 4 M ont été reportés en 2012 au titre de la sécurisation des établissements de l AEFE. Un total de 13,4 M ont été annulés dont 11,4 M sur la réserve de précaution. Ces annulations expliquent en partie la sous-consommation des crédits, car des dépenses n ont pu être engagées à temps.
22 COUR DES COMPTES C - LES DEPENSES DE L EXERCICE 1 - Exécution des dépenses en 2011 : (cf. Tableaux Annexe 2) a) L exécution du programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde : Deux titres présentent une consommation supérieure à la dotation de crédits en LFI 2011 : la consommation en T2 est supérieure de 21,9 M ; la consommation du T5 conduit à un différentiel de 29,08 M en AE avec la LFI 2011, du fait des opérations concernant les bâtiments de l UEO et des opérations de sécurisation passive... Les dépenses d intervention représentent 49 % des dépenses du programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde. Mais l exécution 2011 est en rupture avec les évolutions précédentes, marquées par une constante sousbudgétisation. La partie III. B procède à un examen plus détaillé de ces dépenses. Cependant, il faut noter la sous consommation de l action 4, qui correspond également à l arrêt de l OMP MINUS au Soudan. C est un report de charge de 26 M, mais les appels se feront en 2012. S agissant de l action 06-Soutien, la Cour observe une sousconsommation de près de 40 % soit une consommation de 142,755 M pour une dotation de 234, 96 M (HT2, la consommation s établit à 103% de la dotation initiale). De même, il est noté une sousconsommation de l action 07 d environ 7 %, du fait de l exécution en T2. Le dégel de la réserve de précaution n a pas été nécessaire et l économie a permis de couvrir la hausse des loyers privés, dont la dotation s est avérée insuffisante. Si en 2011, les dépenses de fonctionnement enregistrent une diminution (et une sous exécution de l ordre de 7 %), l application de la norme gouvernementale de 10 % sur trois ans rencontre des difficultés de mise en œuvre pour plusieurs raisons : les crédits alloués à la coopération de défense et de sécurité ont fait l objet d une priorité politique avec la stabilisation de leur niveau à 35 M (hors titre 2). les dotations de certains services (CDC et Service du Protocole) sont prévisionnelles et soumises aux aléas de l actualité internationale et de l activité diplomatique ; enfin, les dépenses de fonctionnement à l étranger sont soumises à des facteurs exogènes de hausse mal maîtrisée:
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 23 loyers privés (hausse des marchés immobiliers très supérieure à l inflation dans de nombreux pays), dépenses d énergie et de fluides également en forte hausse, impact du coût du transport aérien sur les indemnités de changement de résidence et les déplacements statutaires. L analyse précise de la situation a conduit à renoncer à une nouvelle diminution du budget de fonctionnement des postes en 2012. La Cour observe que la baisse des loyers budgétaires, qui s est faite à partir d un peignage fin de France Domaine sur l immobilier du ministère, a permis de donner une marge de manœuvre à l exécution du programme. Il est peu probable qu elle se renouvelle. La croissance générale annuelle des loyers budgétaires se monte à 2,7 %. b) L exécution du programme 15 Français à l étranger et affaires consulaires Elle est conforme à la dotation en crédits ouverts, avec néanmoins des surconsommations dues au T2. Le ministère signale ainsi une dérive des dépenses liées à la préparation des élections présidentielle et législative de 2012. Celles-ci se sont élevées à 1,73 M alors que l enveloppe initialement arrêtée totalisait 0,59 M. Une partie des dépenses supplémentaires liées aux élections a été apurée par un transfert du ministère de l intérieur à hauteur de 1 M. Le reliquat des dépenses supplémentaires a été financé en centrale en gageant des AE de la ligne hospitalisation. 11 Sur les autres lignes, la rigueur de gestion du programme a permis des redéploiements internes sur les postes en dépassement (achats Imprimerie Nationale, Informatique liée aux élections). La Cour observe des imputations sur le T5. S il n existe pas de dotation en T5 en LFI, des fonds de concours (FDC) à hauteur de 900 000 étaient attendus en gestion 2011 (dont l un fléché sur de l investissement à partir du fonds frontières extérieures). c) L exécution HT2 du programme 185-Diplomatie culturelle et d influence Seule l action 2 «Coopération culturelle et promotion du français», connaît un dépassement de la dotation initiale en LFI, les autres actions sont en sous-consommation. L exécution du programme a été perturbée par de mauvaises imputations des bourses avec le programme 209, dues au changement de maquette. Par ailleurs, le 11 En LFI 2012, les crédits ouverts au titre de l organisation des élections s élèvent à 10,29 M en AE=CP.
24 COUR DES COMPTES changement d application comptable n a pas facilité la consommation des crédits. d) Le programme 332 a été sanctuarisé Il n a pas été fait appel à des financements budgétaires complémentaires en 2011. Des dépassements sur le coût de l organisation des sommets de Deauville et de Cannes (du fait notamment de l insuffisance d infrastructures d accueil de la première) ont pu être compensés par des économies sur les dépenses des autres actions. En revanche, il fait l objet d un report important (11 M en AE) du fait du retard des factures qui n ont pu être payées. e) Exécution du titre 2 Exécution en T2 2011 P. 105 P. 151 P. 185 P. 209 Total 1 048 388 LFI 548 022 669 190 896 508 88 091 824 221 377 202 203 1 078 169 Exécution 569 938 570 204 941 080 87 822 249 215 467 624 523 Ecart 21 915 901 14 044 572-269 575-5 909 578 29 781 320 Source: MAEE (en ) L exécution du T2 (tous programmes confondus y compris le 209 localisé sur la mission Aide publique au développement) s est établie à 1 078 M contre 1 048 M ouverts en LFI. Les écarts sont dus à l impact de la sur-exécution du schéma d emplois de 2010 qui conduit à majorer les économies en 2011; une importante perte au change-prix sur les rémunérations des personnels expatriés et des personnels de droit local (29,2 M + 3,1 M ) ; enfin, une surestimation résiduelle des contributions au CAS pensions. On observe un sur-calibrage des programmes 185 et 209 (malgré la perte au change-prix) et, au contraire, une sous-dotation des programmes 105 et 151 (perte au change-prix).
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 25 2 - Evolution de l exécution 2011 par rapport à 2010 Comparaison de l exécution 2010/2011 AE (M ) Exécuté 2010 Exécuté 2011 Programm es Variation (%) AE CP AE CP AE CP 105 1 796,93 1 815,62 1 796,06 1 822,09 0 +0,3 185 595,13 594,52 731,22 736,37 +18 + 19 151 340,38 340,67 357,57 355,87 +4,7 +4,7 332 71,76 61,55 Total 2 732,44 2 750,81 2 956,62 2 975,87 +7,5 +7,5 Source : Indialolf et RAP 2010. Ce tableau n appelle pas de commentaires complémentaires à ce qui a déjà été relevé dans les chapitres précédents concernant la croissance des dépenses, les changements de périmètres, les mouvements budgétaires, les dérives de certaines dépenses et les aléas extérieurs, qui en sont principalement la cause. 3 - Exécution pluriannuelle (Cf. Tableaux en annexe 3) La comparaison de l exécution des crédits entre 2007 et 2011 doit être corrigée des changements de maquette budgétaire intervenus entre ces deux exercices. Les évolutions sont contrastées selon les programmes. La seule tendance commune aux trois programmes est celle de la croissance, à des rythmes différents cependant, des dépenses d intervention. L évolution des dépenses du programme 105 par titre d activité depuis 2007 fait apparaître une augmentation des dépenses d intervention (titre 6), qui passent en AE de 780 M à 880 M et en CP de 768 M à 885 M entre 2007 et 2011, soit une augmentation de +13 % sur la période. Cette évolution s explique principalement par l évolution à la hausse des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix sur la période (du fait, d une part, de l évolution défavorable du taux de change et, d autre part, du lancement de nouvelles opérations de maintien de la paix ou du renforcement d opérations existantes). En 2009 et 2010, la croissance des contributions internationales avait été limitée en raison du transfert de 25 M de contributions internationales vers les budgets de ministères
26 COUR DES COMPTES techniques. Les contributions internationales sont reparties à la hausse en 2011 (+5 % par rapport à l année antérieure). Le T2 reste l autre poste de dépense dynamique qui connaît une augmentation de 15 % sur la période considérée. L évolution du T3 sur l ensemble de la période est négative en AE, mais de 29 % en CP. Elle reste contrastée selon les années, jusqu en 2011 où s amorce une réduction d environ 30 % en AE et de 15 % en CP. L évolution pluriannuelle du programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires est marquée par des mouvements contraires : une forte baisse des crédits du T3 et du T5, que l on peut expliquer par un transfert de charge vers le CAS 723 et le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde ainsi qu une augmentation des dépenses d intervention. Cette très forte croissance (91 %) traduit la dynamique des bourses et de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français. En 2011, le nombre de bénéficiaires des deux dispositifs s élève à 31 000 (contre 29 000 en 2009/2010). La comparaison de l exécution des crédits entre 2007 et 2010 du programme 185-Diplomatie culturelle et d influence doit tenir compte du changement de maquette budgétaire intervenue en 2011, qui a donné lieu à des mouvements de crédits substantiels entre le programme 185 et le programme 209 12. II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION A - LA GESTION BUDGETAIRE 1 - Le pilotage de la gestion En 2011, comme pour les années précédentes, le pilotage de la gestion budgétaire reste fortement contraint par les rigidités des dépenses obligatoires mais également par les mouvements budgétaires et la mise en œuvre de CHORUS. La budgétisation de 2011 s est effectuée dans une logique de consommation sur ACCORD (avec une visibilité différente 12 La totalité des crédits de fonctionnement du programme 209 dédiés à l animation du réseau et des crédits de coopération en matière d enjeux globaux et dans les domaines culturel, linguistique, universitaire et scientifique ont ainsi été regroupés sur le programme 185.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 27 des crédits disponibles que sur CHORUS), ce qui a pu conduire à des pénuries d AE en fin de gestion sans que les services gestionnaires s en aperçoivent. Les LFR négatives ont accentué ce phénomène, et réduit en cours de gestion la marge de manœuvre. Certains services, en fin de gestion, n'avaient plus d'ae disponibles mais continuaient d adresser au CBCM des demandes de visas. Le début de la gestion 2011 a été marqué, par des difficultés liées à la montée opérationnelle de CHORUS et à son apprentissage. L'appropriation de l'outil, l absence de maîtrise des restitutions ont entraîné un retard parfois important dans la consommation des crédits, qui a toutefois pu être résorbé en fin de gestion. La double comptabilité du programme 332-Présidence française du G20 et du G8 fonctionnant sur une double comptabilité (sur une base Excel) a permis de gagner du temps et d avoir une évaluation plus juste des dépenses. Outre les problèmes techniques liés à la mise en place de CHORUS, la modification des règles de consommation des AE dans le cadre des marchés à bon de commande a eu des conséquences sur la consommation de crédits. En effet, dans CHORUS de tels marchés ne consomment les AE qu à l émission du bon de commande. C est la raison pour laquelle certains services, qui n ont pu finaliser leurs marchés dans le calendrier initial, n avaient consommé que relativement peu de crédits fin septembre (service des archives, etc.). L ensemble des dépenses jugées prioritaires du programme 151-Français à l étranger et affaires consulaires, a pu être couvert grâce notamment au dégel partiel, en fin d année, de la réserve de précaution (pour les bourses scolaires et la PEC ainsi que dans le cadre des élections). La principale difficulté du programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde est sa capacité de faire face aux crises en l absence de crédits supplémentaires demandés dans le cadre d un décret sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) ou d un dégel (en particulier avec une absence de programmation des dépenses du CDC notamment avec la crise libyenne). Les reliquats de crédits de fin d année sont en majorité justifiés par le report d une contribution OMP et par le report des 4 M (AE=CP) initialement prévus en loi de finances rectificative et qui ont fait l objet d un dégel de la réserve de précaution en fin d année. Le
28 COUR DES COMPTES reste des aléas de gestion a pu être couvert par le dégel partiel de la réserve de précaution et par redéploiement des crédits disponibles. En ce qui concerne le programme 185-Diplomatie culturelle et d influence, la lettre-plafond du 17 juin 2011, relative à l autorisation des dépenses en 2012, prévoyait l ouverture en loi de finances rectificative de 4 M (AE=CP) destinés au renforcement de la sécurité des établissements scolaires de l AEFE. Ces crédits font l objet d une demande de report. Pour permettre la mise en œuvre de la réforme décidée dans le cadre du CORINTE, relative à l'imputation des charges communes de fonctionnement sur le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde, les différents ministères concernés ont procédé au PLF 2011, sur la base d'évaluations faites en 2009 et 2010, à des transferts sur le programme 105-Action de la France en Europe et dans le monde dont le montant total a atteint 5 858 117 (dont 2 121 924 pour les loyers et charges locatives). Au cours de l'exercice budgétaire 2011, les calculs entrepris ont fait apparaître que ces transferts ne permettaient de couvrir que 85 % environ des charges communes de fonctionnement. Les quatre entités dont la contribution était la plus importante (DG Trésor, ministère de la défense, ministère de l'intérieur et DGSE) ont donc été sollicités pour des transferts complémentaires, reçus au dernier trimestre, pour un montant total de 285 947. Cette réforme n'a pas soulevé de difficultés majeures d'application, malgré la difficulté d harmoniser les périmètres des charges. Seules les charges communes faisant l'objet d'une clé de répartition forfaitaire ont été concernées par la réforme. Les autres dépenses calculées au réel continuent en effet à être imputées sur les programmes propres de chaque ministère. Les éventuelles évolutions de périmètre ultérieures (évolution des réseaux de chaque administration, augmentation remarquable de certains coûts - énergie, gardiennage -) feront l objet d un réexamen dans deux ou trois ans. 2 - Régularité de la gestion La budgétisation s est améliorée, ce qui s est traduit par une exécution du budget 2011 sans écart significatif entre les montants des dotations inscrites en PBI et les besoins réels nécessaires à l exécution du budget. Ces derniers ont également été couverts par les reports intervenus en 2010.
MISSION ACTION EXTERIEURE DE L ETAT 29 3 - Mise en réserve des crédits Hors subvention aux opérateurs, les crédits votés par le Parlement ont été taxés à hauteur de 5 % pour constituer la réserve de précaution. En 2011, celle-ci s est chiffrée à 87,4 M de CP pour l ensemble de la mission Action extérieure de l Etat. Tous les crédits de tous les programmes ont été concernés. La réserve s appliquant aux opérateurs était de 0,5 % sur la part correspondant aux charges de personnel et de 5 % sur le reste de la subvention. Certains crédits de la mission Action extérieure de l Etat ont aussi fait l objet d un surgel au titre de la taxation Emploi 13 : Pour l exercice 2011, près de 94,5 M ont été mis en réserve sur l ensemble de la mission Action extérieure de l Etat, soit 4,42 %. Le financement des dépenses obligatoires a nécessité en fin de gestion un dégel de la réserve de précaution. Parmi les crédits mis en réserve, plus d un tiers ont été restitués aux services pour couvrir leurs besoins. La proportion de crédits finalement annulés est de 31,08 % pour les AE et de 25,45 % pour les CP. Les crédits gelés de la mission AEE n ont pas fait l objet de transferts. 4 - Outils de gestion En début de gestion 2011, la consommation des crédits a été fortement ralentie par les opérations de reprises liées à la bascule ACCORD. Les problèmes techniques de facturation interne rencontrés dans CHORUS ont perturbé la fin de gestion. Plusieurs services sont ainsi restés dans l incertitude sur le montant final consommé sur leur enveloppe budgétaire. La richesse de CHORUS est aussi l'une des difficultés rencontrées par les utilisateurs pour exploiter au mieux le contenu des restitutions. Selon les gestionnaires, CHORUS s avère un outil lourd à utiliser, dont les résultats de suivi des crédits sont peu lisibles et dont l utilisation apparaît encore comme peu adaptée aux spécificités des programmes utilisateurs. Les formations dispensées ne permettent pas encore d appréhender les subtilités d un outil puissant mais complexe. La «professionnalisation» a concerné la gestion de la 13 Au sein du programme 105, l intégralité de ce surgel a été supportée par l enveloppe des Nations-Unies et des organisations internationales ; pour le 185, le surgel a porté sur les subventions de l Institut français et de l AEFE, ainsi que sur les crédits délégués au réseau ; pour le 151, le surgel a porté sur le titre 3 de l action 1 ; les crédits du programme 332-Présidence française du G20 et du G8 n ont pas été concernés par cette taxation.