EVALUATION OF EC AID DELIVERY THROUGH CIVIL SOCIETY ORGANISATIONS Final Report Volume 3 Contract Number: EVA/116-833 Service Contract for the Evaluation (sectoral and thematic) of European Commission Programmes and Policies in Third Countries, relating to Social and Human Development issues. December 2008 Evaluation for the European Commission
A consortium composed of PARTICIP, Cideal, Channel Research and South Research c/o lead company PARTICIP: Consultants for Development & Environment HQ: Merzhauser Str. 183, D 79102 Freiburg, Germany Brussels Branch: Avenue des Arts 50 (5th floor), B 1000 Brussels, Belgium Service Contract for the Evaluation (sectoral and thematic) of European Commission Programmes and Policies in Third Countries, relating to Social and Human Development issues. Centro de Investigatión y Cooperación al desarrollo Madrid, Spain Evaluation of EC aid delivery through Civil society organisations Channel Research Brussels, Belgium With the collaboration of ECDPM South Research Leuven, Belgium Project Supervisor is Susanne Wille of EuropeAid Co-operation Office, Evaluation Unit International Experts Contract manager is Dr. René Madrid from PARTICIP GmbH National Experts Jean Bossuyt (Team leader) René Madrid (Key expert) Frédéric Ceuppens Gwenaelle Corre Malika Hamri Alisa Herrero Cangas Claudius Leinberger James Mackie Katharina Madrid Warren Olding Zakaria Ould Amar Anchoret Stevens Jan Vanheukelom Christopher Veit Birgit Vleugels Aurélien Atidegla (Benin) Kim Sreang Bouy (Cambodia) Nino Khurtsidze (Georgia) Pauline Nyamweya (Kenya/Somalia) Eduardo Ballon Echegaray (Peru) The opinions expressed in this document represent the authors points of view, which are not necessarily shared by the European Commission or by the authorities of the countries concerned
iii TABLE OF CONTENTS VOLUME 1: MAIN REPORT EXECUTIVE SUMMARY... I 1. INTRODUCTION... 1 1.1. Purpose of the Evaluation... 1 1.2. Scope of the Evaluation and period covered... 1 2. METHODOLOGICAL APPROACH... 2 2.1. General approach... 2 2.2. Limitations... 2 3. SETTING THE SCENE: EC OBJECTIVES AND THE CSO CHANNEL... 4 3.1. Brief historic overview... 4 3.2. Fundamental shift in EC policies towards CSOs... 5 3.3. The growing debate on channels of aid delivery... 7 3.4. Looking at the civil society channel as a living system... 8 4. ANSWERS TO THE EVALUATION QUESTIONS... 9 4.1. EVALUATION QUESTION 1: To what extent and how has the EC defined the rationale for delivering aid through CSOs in different political, geographical and thematic contexts?... 9 4.2. EVALUATION QUESTION 2: To what extent has the EC made clear choices at the programming level with regard to delivering aid through CSOs in country/regional strategy papers; in (post-) conflict situations/failed states/or difficult partnerships; as well as in sectoral and thematic priority areas of intervention?... 13 4.3. EVALUATION QUESTION 3: To what extent and how has European Commission aid channeled through CSOs been consistent with stated policy objectives or programming choices regarding CSO roles (including service delivery in the context of poverty reduction strategies and advocacy work)?... 19 4.4. EVALUATION QUESTION 4: To what extent and how has EC aid channeled through CSOs been consistent with stated policy objectives regarding actors to be supported as well as approaches and instruments to be used?... 23 4.5. EVALUATION QUESTION 5: To what extent and how has European Commission aid delivered through CSOs been consistent with relevant new commitments related to the Paris Declaration on Aid Effectiveness, particularly with regard to capacity development of CSOs in the context of sector and budget support?... 29 4.6. EVALUATION QUESTION 6: To what extent and how have European Commission strategies, programmes and projects, delivered through CSOs, contributed to achieving key EC/EU development objectives?... 31 Evaluation of EC aid delivery through Civil society organisations; Final Report; December 2008; PARTICIP GmbH
iv 4.7. EVALUATION QUESTION 7: To what extent and how did European Commission strategies, programmes and projects, delivered through CSOs, provide an appropriate development response in (post-) conflict situations/fragile states/ difficult partnerships?... 36 4.8. EVALUATION QUESTION 8: To what extent are the European Commission management systems (in terms of programming modalities; funding modalities and procedures; monitoring mechanisms) adapted to the needs of using CSOs as an aid delivery channel?... 39 5. OVERALL ASSESSMENT, CONCLUSIONS AND LESSONS LEARNT... 47 5.1. Overall assessment (all EQs combined)... 47 5.2. Main conclusions... 48 5.3. Key lessons learnt... 54 6. RECOMMENDATIONS... 55 6.1. OVERALL RECOMMENDATION... 55 6.2. POLITICAL RECOMMENDATIONS... 56 6.3. STRATEGIC AND OPERATIONAL RECOMMENDATIONS... 60 6.4. PROCESS RECOMMENDATIONS... 66 List of tables, figures and boxes Tables Table 1: Evolution of EC policies towards CSOs... 5 Figures Figure 1: The paradigm shift in EC approaches towards civil society... 6 Figure 2: Legal bases and relevant EC policy documents/processes on CSOs... 7 Boxes Box 1: Four categories of CSPs... 14 Box 2: Empowering CSOs to participate in sector and general budget support- Some emerging good practices... 27 Box 3: Articulating state and non-state actors for sustainable service delivery: the experience of the EC in Bangladesh... 33 Box 4: Limits of EC procedures in EIDHR A reality check from Cambodia... 34 Evaluation of EC aid delivery through Civil society organisations; Final Report; December 2008; PARTICIP GmbH
v VOLUME 2: ANNEXES ANNEX I: ToRs 6 ANNEX II: Description of regional agreements 26 ANNEX III: Various regional impact diagrams 30 ANNEX IV: Description of budget lines 36 ANNEX V: CSP analysis 77 ANNEX VI: ROM analysis 126 ANNEX VII: Questionnaire analysis 137 ANNEX VIII: Mapping of financial flows 156 ANNEX IX: Minutes of Focus Groups 241 ANNEX X: Evaluation questions, judgement criteria and indicators 250 ANNEX XI: Background Information on EC objectives and the CSO channel 269 ANNEX XII: Detailed Recommendations 273 ANNEX XIII: Selected bibliography 281 ANNEX XIV: Consistency table: Findings conclusions recommendations 283 VOLUME 3: COUNTRY NOTES Benin: 5 Cambodia: 98 Georgia: 161 Lebanon: 212 Peru: 276 Somalia: 349 Evaluation of EC aid delivery through Civil society organisations; Final Report; December 2008; PARTICIP GmbH
EVALUATION DE L AIDE DE LA CE OCTROYEE AU TRAVERS DES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE Note de pays Bénin Numéro de contrat: EVA/116-833 Contrat de service pour l évaluation (sectorielle et thématique) des programmes et des politiques de la Commission européenne dans les pays tiers, liés à des questions de développement social et humain. Avril 2008 Evaluation pour la Commission européenne Volume 3 - Country notes, page 5
Un consortium composé de PARTICIP, Cideal, Channel Research and South Research c/o lead company PARTICIP: Consultants for Development & Environment Headquarters: Merzhauser Str. 183, D 79102 Freiburg, Germany Brussels Branch: Avenue des Arts 50 (5th floor), B 1000 Brussels, Belgium Contrat de service pour l évaluation (sectorielle et thématique) des programmes et des politiques de la Commission européenne dans les pays tiers, liés à des questions de développement social et humain. Centro de Investigatión y Cooperación al desarollo Madrid, Spain Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile Channel Research Brussels, Belgium South Research Leuven, Belgium Le projet est supervisé par Susanne Wille de l office de coopération EuropeAid, Unité Evaluation H6 Le gestionnaire de contrat est Mr René PARTICIP GmbH; Madrid de: Consultants for Development and Environment Merzhauserstrasse 183 D - 79100 Freiburg, Germany Phone: +49-761-79074-0 Fax: +49-761-79074-90 E-mail: particip@particip.de Les opinions exprimées dans ce document représentent le point de vue des auteurs, qui n est pas forcément partagé par la Commission européenne ou par les autorités du pays concerné. Volume 3 - Country notes, page 6
Volume 3 - Country notes, page 7
CONTENU 1. INTRODUCTION... 1 1.1. CONTEXTE GENERAL DE L EVALUATION... 1 1.2. CONTEXTE SPECIFIQUE DE LA NOTE PAYS... 1 1.3. ETUDE DE CAS REALISEE LORS DE LA MISSION... 2 1.4. ARTICULATION DES HYPOTHESES DE TRAVAIL ET DE LA MISSION DE TERRAIN... 2 2. METHODES DE RECOLTE DES DONNEES... 3 3. COURTE DESCRIPTION DE L OCTROI DE L AIDE AU TRAVERS DU CANAL DES OSCS DANS LE PAYS... 5 3.1. CONTEXTE GENERAL... 5 3.2. ACTEURS EN PRESENCE... 6 3.3. FORCES ET FAIBLESSES... 8 4. CONSTAT - ELEMENTS DE REPONSE... 9 4.1. QUESTIONS EVALUATIVES... 9 4.1.1. Question évaluative 1... 9 4.1.2. Question évaluative 2... 14 4.1.3. Question évaluative 3... 19 4.1.4. Question évaluative 4... 22 4.1.5. Question évaluative 5... 29 4.1.6. Question évaluative 6... 33 4.1.7. Question évaluative 7... 43 4.1.8. Question évaluative 8... 43 5. CONCLUSIONS... 50 5.1. PRINCIPALES CONCLUSIONS DES REPONSES AUX QUESTIONS EVALUATIVES... 50 5.2. PRINCIPAUX AXES DE DISCUSSION POUR LE RAPPORT GENERAL... 52 6. ANNEXE I : PROFIL DES OSCS AU BENIN... 55 7. ANNEXE II: CALENDRIER DES ACTIVITES... 63 8. ANNEXE III : LISTE DES PERSONNES ET DES TYPES D ORGANISMES RENCONTRES... 66 9. ANNEXE IV : LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES... 71 10. ANNEXE V: LISTE DES PROJETS ET PROGRAMMES ANALYSES (ETUDEDOCUMENTAIRE ET VISITES)... 75 11. ANNEXE VI : ETUDE DE CAS... 76 11.1. PARTICIPATION DES OSC / TYPES D OSC... 88 12. ANNEXE VII : ACRONYMES ET ABREVIATIONS... 89 Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 8
1. INTRODUCTION 1.1. Contexte général de l évaluation L évaluation systématique et régulière des programmes d aide est une priorité établie de la Commission européenne (CE), comme moyen de vérification de la gestion des fonds alloués ainsi que comme moyen de promotion d une culture d apprentissage au sein de l organisation. Les services de la Commission ont demandé à l unité évaluation de l office de coopération EuropeAid d entreprendre une Evaluation de l aide CE octroyée au travers des organisations de la société civile. Cette dernière a été inclue dans le plan de travail 2006 de l unité d évaluation, tel qu approuvé par la Commissaire aux affaires extérieures et à la politique européenne de voisinage en accord avec le Commissaire pour le développement et l aide humanitaire. Les objectifs principaux de l évaluation sont : d apprécier la mesure dans laquelle l aide octroyée au travers des OSCs est consistante avec les objectifs politiques de la CE ; de définir la valeur ajoutée et les risques du canal des OSCs dans différents secteurs, contextes géographiques et politiques ; d apprécier l impact et la durabilité de l aide acheminée via les OSCs ; et de faire des recommandations quant à l appui à travers les OSCs, notamment à la lumière des nouveaux engagements de la CE tels que la Déclaration de Paris 1 et le Consensus européen 2. Il ne s agit donc pas d une évaluation thématique (aide octroyée aux OSCs) mais bien d une évaluation d un canal d aide (aide octroyée au travers des OSCs). L évaluation couvre la période 2000-2006 et exclut l aide humanitaire sous mandat de la DG ECHO 3 ainsi que l aide mise en œuvre dans un pays de l UE ou de l OCDE. 1.2. Contexte spécifique de la note pays Cette note pays est un des différents outils utilisés par l équipe d évaluation. Chaque outil permet de récolter certains éléments, qui sont croisés par la suite afin d assurer la qualité et l exhaustivité de l information. Il ne s agit donc pas dans cette note d évaluer la politique de la CE dans un pays mais bien d évaluer de manière prospective la manière d utiliser le canal des OSCs pour l octroi d aide de la Commission européenne en s inspirant du cas d un pays. Le Bénin a été retenu par l équipe d évaluation comme un des six pays où conduire une mission de terrain (qui a eu lieu du 26 novembre au 7 décembre 2007), de concert avec le groupe de référence de la CE et l unité évaluation. Les raisons qui ont poussé à faire ce choix sont les suivantes: 1 OECD 2 March 2005. 2 "European Consensus on development" Joint Statement by the Council and the representatives of the governments of Member States meeting with the Council, the European Parliament and the Commission" Official Journal C46 (2006). 3 A l exception de l aide concernée par la Communication «Linking Relief and Rehabilitation to Development». Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 9
L importance de la santé comme secteur focal pendant la période analysée, le canal des OSCs étant en effet souvent utilisé par la CE dans ce domaine 4 ; la possibilité de capitaliser sur la récente évaluation de la stratégie pays ; l existence d un programme pilote de renforcement des capacités de la société civile (OSCAR); le fait que le Bénin soit un pays francophone d Afrique, ce qui permet de mieux prendre en compte les spécificités de cette région dans l analyse globale ; un pays stable avec un réel espace pour une coopération avec la société civile ; l importance de l appui de la CE au processus de décentralisation et à la gouvernance locale (secteur focal pour le 10 e FED) ; C est ce dernier point qui a été choisi comme sujet pour l étude de cas. 1.3. Etude de cas réalisée lors de la mission Parmi les outils d évaluation figurent également des études de cas, réalisées lors de chacune des missions de terrain mais traitées comme des produits spécifiques (faisant l objet d une note séparée : voir annexe). Dans le cas de la mission au Bénin, le cas d étude sélectionné est la pertinence du canal des OSCs dans l appui de la CE au processus de décentralisation. Ce choix a été effectué après un travail de recherche et de concertation avec la délégation au Bénin et l expert local 5 en se basant sur les raisons suivantes: Un important processus de décentralisation est en cours au Bénin depuis plusieurs années 6 ; L appui de la CE au processus de décentralisation au travers de divers projets incluant les OSCs (PRODECOM sous le 9e FED et PACTE sous le 10e); La volonté des autorités béninoises - appuyées en ce sens par la CE - de promouvoir la collaboration entre acteurs impliqués dans la gouvernance locale (dont le partenariat public-privé entre entités décentralisées et OSCs) ; Le choix de la gouvernance et du développement local comme secteur prioritaire pour le 10e FED. 1.4. Articulation des hypothèses de travail et de la mission de terrain Plusieurs hypothèses de travail ont été identifiées pour la mission de terrain au Bénin : La mission de terrain a permis de tester plusieurs hypothèses, dont: La CE n a pas défini de manière claire la variété et la valeur ajoutée des OSCs ni le rôle qu elle entend leur faire jouer ; La tendance à aller vers l appui budgétaire entraîne une remise en question de l aide de la CE octroyée au travers du canal des OSCs ; Le canal des OSCs est particulièrement pertinent pour offrir les services sociaux de base aux populations les plus vulnérables ; 4 D après l'analyse des documents politiques, de programmation, l analyse statistique et celle de différents projets (notamment via ROM). 5 Voir draft desk phase report pour la méthodologie. 6 Prévu dans la Constitution de 1990, le processus de décentralisation a été voté par l Assemblée nationale en 2000. Les premières élections communales et municipales ont eu lieu en décembre 2002 et janvier 2003. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 10
Le canal des OSCs est particulièrement pertinent pour élargir les cadres de participation et participer à une meilleure gouvernance ; Le canal des OSCs est particulièrement pertinent pour promouvoir le développement économique ; Le canal des OSCs peut s avérer utile en matière de décentralisation. Ces hypothèses ont pu être testées via le travail de réponse aux questions évaluatives. La dernière hypothèse a servi de base pour la réalisation du cas d étude. Le choix des personnes et institutions à rencontrer, des projets et programmes à visiter a été guidé par ces hypothèses de travail. 2. METHODES DE RECOLTE DES DONNEES La mission a été structurée en trois phases : une phase de préparation (avant et au début de la mission), une phase de collecte d information (tant dans la capitale que dans les départements) et une phase de capitalisation. La délégation de la CE a été associée à chaque phase. Les techniques/étapes suivantes ont été utilisées/suivies : Au niveau des projets Analyse statistique sur la base du travail réalisé dans la phase de structuration et identification de tous les projets ayant été financés au Bénin Première sélection des projets sur la base d une représentativité des différents instruments de coopération, des différents types d OSC et des zones géographiques au Bénin. Discussion avec les services de la délégation sur les différents projets présélectionnés et sélection finale. Recherche documentaire sur les projets (documents de programmation et de mise en œuvre des projets, documents d évaluation, ) Au niveau des acteurs Identification du paysage d acteurs en se basant sur l expertise nationale et en concertation avec la délégation Etablissement d une première typologie d acteurs devant être interviewés (organisations de la société civile ; acteurs étatiques ; partenaires techniques et financiers ; différents services au niveau de la délégation, acteurs liés aux projets retenus) Première sélection d acteurs au sein de chaque famille d acteurs en fonction de projets sélectionnés, de l étude de cas sur la décentralisation et de la répartition géographique ainsi que de la représentation de différentes sousfamilles d acteurs au sein de chaque famille principale (surtout pour les OSC) Répartition des acteurs entre les trois experts pour couvrir le plus d acteurs possible. Deux véhicules ont été mis à disposition de l équipe pour pouvoir réaliser les entretiens en parallèle. Prise de contact et prise de rendez-vous avec les acteurs. Ce travail a requis beaucoup de temps et a nécessité une grande flexibilité de la part de tous les intervenants Bilan intermédiaire pour réactualiser la liste en fonction des disponibilités des acteurs contactés et des nouveaux thèmes issus des premiers entretiens Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 11
Au niveau des documents Recherche documentaire et première liste de documents identifiés à Bruxelles Contact de la délégation et compilation de documents pour les projets Recherche documentaire additionnelle au Bénin sur les documents réalisés par les autres partenaires techniques et financiers Répartition des documents entre les trois experts Etablissement d une grille de lecture pour identifier et structurer la prise d information Au niveau des techniques et des outils Revue documentaire Entretiens individuels Entretiens en groupes Observation Visite de terrain Au niveau du processus de gestion de l information Les principaux documents ont été lus en début de période et les conclusions partagées au niveau de l équipe Un système d échange quotidien des informations a été mis en place. Chaque soir, un bilan des informations collectées a été réalisé. Des conclusions préliminaires ont été identifiées ainsi que certaines hypothèses devant être validées par la suite. A trois reprises, au cours de l étude cette capitalisation s est faite de manière plus intense en discutant les différentes questions évaluatives dans le détail. A mi-parcours, un premier bilan de l information obtenue a été réalisée et le plan de collecte d information actualisé pour la deuxième partie de l étude. Lors des visites de terrain, les longs parcours en voiture ont été utilisés pour faire un bilan des conclusions provisoires. Contrôle qualité Afin d éviter tout biais de l information fournie par le consultant national, plusieurs mesures ont été prises : Nous avons d une part pris un consultant dont l éthique de travail est reconnue au niveau régional. D autre part, et compte tenu de la notoriété du consultant national et donc de son implication dans divers processus et contextes locaux et nationaux, toutes les informations fournies par le consultant national ont subis un contrôle de validité. Ce contrôle a constitué en une validation par l intermédiaire des informations données par d autres acteurs. De même, le consultant national n a pas mené d entretien individuellement. Il a accompagné à chaque reprise un des deux autres consultants. Un grand nombre d entretiens ont été menés sans le consultant national de manière à ne pas avoir un biais dans l information donnée due à sa présence. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 12
3. COURTE DESCRIPTION DE L OCTROI DE L AIDE AU TRAVERS DU CANAL DES OSCS DANS LE PAYS 3.1. Contexte général Le terme «société civile» est mentionné dès les années 60 dans la définition des coopératives et de leurs unions par ordonnance. Mais le Bénin ne connaît une ère de démocratisation qu à partir de 1990, après des années de dictature. La convocation de la Conférence des forces vives de la nation qui s en suit (1990) et une nouvelle Constitution garantissant la liberté d association (respectée depuis par les différents gouvernements) encouragent la création d OSCs. Celles-ci s enregistrent officiellement auprès du Ministère de l intérieur et de la sécurité publique, qui se fait représenter dans les régions par les préfectures. Durant les quinze dernières années, l'effectif des OSC a connu une croissance exponentielle en raison du cadre juridique et politique très favorable pour la création et la reconnaissance officielle des associations suivant le schéma préconisé par la loi (française) de 1901 relative au contrat d'association et dont les dispositions offrent une grande souplesse. En dehors de cette loi, il existe au moins une douzaine de textes législatifs, sept textes réglementaires et quatre textes conventionnels qui règlementent 7 le secteur des OSC. Cependant, ces documents sont mal connus par les OSC en raison de leur dispersion et des difficultés que ces dernières rencontrent pour les appréhender en temps réel. Par ailleurs, on constate que ces mêmes textes sont confus quant à l'identité des OSC si bien que leur application n'est pas effective. En d'autres termes, la problématique liée à sa définition, sa légitimité et son champ d'action reste encore un enjeu de débats 8. Pour remédier à cette situation, les OSC, en partenariat avec le MCRI-PPG 9 et avec l'appui du Programme OSCAR 10 (financé par la CE) ont lancé un processus de réflexions pour une clarification du concept et son opérationnalisation dans le contexte béninois. C'est dans ce cadre qu'un atelier national de recentrage et de clarification du concept a été organisé les 18, 19 et 20 septembre 2007 à Cotonou. 11 Au terme des travaux, les participants ont a adopté une définition et établi une typologie identifiant sept composantes parmi les OSCs. 12 Deux semaines plus tard, une autre rencontre initiée par les mêmes acteurs a eu lieu les 9 et 10 octobre 2007 et s'est penchée sur la clarification des textes régissant les OSC au Bénin. En attendant les conclusions opérationnelles de cette dernière rencontre qui vise à régler les questions liées à l'inadéquation du cadre législatif et réglementaire qui caractérise le secteur, on peut retenir qu'il y a une volonté commune des autorités politiques et des responsables d'osc de sortir ce secteur du flou juridique et sociopolitique qui mine son développement. Un comité national de suivi de la 7 Voir pp 5-7 du document de clarification utilisé lors de l'atelier national de clarification des textes régissant les OSC au Bénin. Bohicon les 09 et 10 octobre 2007. 8 Corre, G. et Gahou, E. 2005. Les acteurs non étatiques au Bénin - Le dialogue sur la coopération s'organise. (ECDPM EnBref 3E). Maastricht : ECDPM 9 Ministère en charge des relations avec les institutions, la société civile et les béninois de l extérieur, porte parole du Gouvernement. 10 Organisations de la société civile appuyées et renforcées. 11 Séminaire national sur le recentrage du concept de société civile au Bénin, MCRI, Palais des Congrès, Cotonou, 18, 19 et 20 septembre 2007. 12 Voir le profil pays, en annexe. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 13
mise en œuvre des résolutions de l'atelier de recentrage a d'ailleurs été mis en place et devra, au bout d'un an, réaliser sa mission. La Constitution de 1990 prévoyait par ailleurs un processus de décentralisation, qui a été voté en 2000 ; les premières élections communales et municipales ont eu lieu en décembre 2002 et en janvier 2003. Si la décentralisation a pour but d enraciner la démocratie à la base et de responsabiliser les populations à la gestion de leurs localités, elle rencontre certains problèmes. Au-delà du manque de transfert de moyens financiers et de compétences se pose la question de l implication des OSCs en tant que partenaires des communes, malgré d intéressantes initiatives (voir le cas d étude en annexe). D'une manière générale, les OSC au Bénin sont utilisées comme prestataires de services et/ou partenaires au dialogue politique. Elles interviennent également dans le travail de lobbying et de plaidoyer. Elles n ont pas été associées à l exercice de programmation du 9 e FED mais cette insuffisance a été corrigée à l occasion de la revue opérationnelle de 2003 et lors de la programmation du 10 e FED. 3.2. Acteurs en présence Actuellement, le Bénin compte plus de 6000 OSC parmi lesquelles prédominent les ONG et associations ou assimilées qui sont légalement enregistrées, mais les unes sont plus dynamiques que les autres. Leur répartition spatiale est très déséquilibrée car la plupart d'entre elles ont leur siège social dans les grands centres urbains, notamment à Cotonou et environs, ou dans les grandes villes comme Porto Novo, Abomey, Parakou et Natitingou. Selon les sources, les chiffres sur les OSC varient, mais il est important de noter une croissance exponentielle de leur nombre à partir de l'année 2002. Dans un système démocratique soutenu par un processus de décentralisation, comme c'est le cas au Bénin, la SC est un ensemble complexe et hiérarchisé avec des regroupements à trois niveaux : le niveau primaire, le niveau intermédiaire et le niveau supérieur. Le niveau primaire est composé des organisations à la base ou communautaires ; ces organisations qui existent dans les villages, arrondissements et quartiers de ville, sont composées de citoyens, volontairement regroupés en association dans le but de régler les problèmes quotidiens auxquels ils sont confrontés. Le niveau intermédiaire est composé d ONG, d'associations plus structurées et d'unions de producteurs ou d'artisans dont les interventions couvrent plusieurs communes ; ce niveau établit le lien entre les cellules primaires et assure leur participation aux institutions et processus au- delà du niveau local. C'est le cas des regroupements d ONG de type fédération, réseau, consortium ou forum établis sur une base régionale, thématique ou les deux à la fois. 13 13 A titre d'exemple on peut citer les fédérations départementales d'associations de parents d'élèves (FEDAPE), d'artisans (FEDA), les unions départementales de producteurs (UDP), la SCONGA (structure de concertation des ONG de l'atacora), le Réseau des ONG du Mono-Couffo pour un changement climatique ; le Réseau départemental de lutte contre le SIDA, etc. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 14
Le niveau supérieur est quant à lui constitué d organisations spécialisées 14 ; ce niveau assure 2 fonctions : défendre et promouvoir les intérêts de la société civile vis-à-vis de l Etat et du marché, donner des appuis spécialisés (formation et assistance technique, recherche et plaidoyer etc.) aux ONG, fédérations et regroupements des autres composantes de la société civile du niveau intermédiaire ; on retrouve à ce niveau les associations spécialisées, les organisations professionnelles, les centrales syndicales et / ou les confédérations, etc. A côté de ces formes classiques, il y a des types particuliers de regroupements de niveau supérieur qui sont en réalité des coalitions de réseaux et structures faîtières tels que le FOSAC (Forum des ONG Béninoises pour le Suivi de l'accord de Cotonou qui réunit plusieurs réseaux thématiques de niveau supérieur), le ROSYB (Réseau des Organisations Syndicales du Bénin qui regroupe la plupart des Centrales et Confédérations Syndicales), le FONAC (Front des Organisations Nationales Anti- Corruption) etc.. A cela il faut ajouter les plates formes nationales d'organisations de la société civile qui ont l'ambition de représenter la plus grande diversité des OSC au plan national et régler par là les questions d'interlocuteur officiel que posent généralement les acteurs étatiques et certains partenaires techniques et financiers. C'est le cas de la PASCiB (Plate Forme des Acteurs de la Société Civile du Bénin) qui regroupe aujourd hui une dizaine de composantes avec des points focaux dans chacun des départements du pays et de la PNOPPA 15 (Plate forme Nationale des Organisations de Paysans et de Producteurs Agricoles) qui regroupent aujourd hui toutes les sensibilités (agriculteurs, éleveurs, pêcheurs et filières de productions agricoles organisées de la base jusqu'au sommet). Ces initiatives assez récentes (2003 pour la PASCiB et 2006 pour la PNOPPA) sont le résultat d'un processus endogène et ouvert d'autoorganisation et de ce fait présentent des signes de viabilité. Les OSCs ont des degrés de représentativité et de structuration différents, et certaines d entres elles ont par ailleurs fait l'objet de très peu d'investigations. Il s'agit notamment des confessions religieuses et de la chefferie traditionnelle. En revanche et surtout au niveau des ONG, des associations (de développement, des femmes, des jeunes, etc..) et des organisations socioprofessionnelles, on observe beaucoup plus de logique de représentation respectant les trois niveaux décrits ci-dessus. Cette structuration est moins caractéristique des organisations syndicales et de médias. Au niveau local ou départemental, les structures de représentation généralement observées sont les organisations de niveau intermédiaire et les 14 C'est le cas des réseaux d'ong tels que Social Watch, REDAD (Réseau de Développement d'agriculture Durable), ROBS (Réseau des ONG Béninoises de Santé); Consortium Alafia (Association nationale des praticiens de la Microfinance), RIFONGA, WILDAF, GPI FeD, la CSA (Centrale des Syndicats Autonomes du Bénin), la CGTB (Confédération Générale des Travailleurs du Bénin), le Réseau des Journalistes Economiques du Bénin, la FENAB (Fédération National des Artisans du Bénin), la FENAPEB (Fédération Nationale des Associations de Parents d'elèves), la Fédération des Unions de Producteurs (FUPRO), la FENONG (Fédération Nationale des ONG du Bénin), le CONGAB (Conseil des ONG en Activité au Bénin), le FONGIB (Forum des ONG Internationales intervenant au Bénin), etc... 15 L'ANOPER (Association Nationale des Organisations Professionnelles d'eleveurs de Ru minants née du développement de l'udoper qui a été rencontrée par la mission est également membre de la PNOPPA) Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 15
points focaux départementaux ou communaux mis en place par les structures de niveau supérieur et qui s'emploient à ancrer leur dynamique dans les processus de décentralisation avec des intérêts manifestes pour les concertations au niveau local avec les collectivités décentralisées. 3.3. Forces et faiblesses Le contexte politique béninois est favorable aux OSCs. Par sa contribution au développement socio-économique du pays, par l impact de ses actions sur les populations à la base et par sa capacité de mobilisation, d éveil, d éducation et de conscientisation des populations, la société civile du Bénin s est progressivement imposée comme un acteur et un partenaire de l Etat et des bailleurs de fonds. La force principale de la société civile du Bénin réside dans la densité et la richesse du tissu associatif. Il existe en effet dans le pays plusieurs milliers d associations, de groupements villageois et d organisations non gouvernementales, dont les actions sont portées par beaucoup de jeunes et de femmes dynamiques et bénévoles. Avec l approfondissement du processus de décentralisation, la société civile voit s ouvrir devant elle de meilleures perspectives d enracinement, de légitimation et de consolidation. Un certain nombre de faiblesses handicapent cependant les OSCs. Celles-ci d'une manière générale et les ONG en particulier couvrent pratiquement tous les domaines sectoriels ou thématiques liés au développement. Leurs domaines d'activités sont donc larges et très variés si bien que certaines d'entre elles se retrouvent pratiquement dans tous les domaines et manquent ainsi de spécialisation. Pour la grande majorité, les domaines de compétences sont limités et elles doivent faire au défi de la professionnalisation. Par ailleurs, la répartition géographique des OSCs n est pas homogène ce qui crée parfois des tensions entre les OSCs urbaines et rurales. Le cadre juridique est source de confusion, malgré des efforts consentis dans ce sens par le gouvernement en partenariat avec les OSCs et avec l appui de bailleurs comme la CE. Un autre problème que réduirait une législation plus claire est l instrumentalisation des OSCs par certaines personnes qui s en servent comme un «tremplin électoral» après avoir utilisé l organisation comme moyen de s assurer un électorat. De telles tentatives ont également été notées de la part de l Etat, qui cherche à contrôler les OSCs. Il importe de souligner que, même si dans le passé beaucoup de regroupements de niveaux intermédiaire et supérieur ont mené des activités importantes, aujourd hui la plupart d'entre eux rencontrent des difficultés de fonctionnement (gouvernance interne, faible participation citoyenne des membres à la vie des OSCs, déficit de communication institutionnelle, sous-utilisation des TIC 16, pesanteurs socioculturelles, faibles ressources humaines, manque de financements 17, etc..) liées au retrait des partenaires qui les ont soutenus. Eu égard à tout ce qui précède, les principaux défis à relever se trouvent encore au triple plan structurel, normatif et fonctionnel. 16 Technologies de l information et de la communication. 17 En général, si les OSCs nationales éprouvent des difficultés à collecter des ressources auprès d une population pauvre, la plupart des OSCs internationales n éprouvent pas de problème économique. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 16
4. CONSTAT - ELEMENTS DE REPONSE 4.1. Questions évaluatives PARTIE A : VALEUR AJOUTEE POTENTIELLE ET AVANTAGE COMPARATIF DES OSCs (critère de la pertinence) 4.1.1. Question évaluative 1 Dans quelle mesure et comment la CE a-t-elle défini la logique de l octroi d aide au travers des OSCs dans différents contextes politiques, géographiques et thématiques? Critères de jugement 1.1 La Commission européenne a clairement spécifié la valeur ajoutée potentielle des OSCs. Bien que l équipe d évaluation se soit basée sur la définition mentionnée dans les termes de référence de l évaluation, le concept d OSCs n est lui-même pas défini avec précision par la Commission européenne, ce qui constitue une difficulté supplémentaire pour répondre aux questions. Les textes politiques et stratégiques de la CE font le plus souvent référence aux acteurs non-étatiques. Néanmoins on retrouve aussi mentionnés la société civile, y compris les partenaires économiques et sociaux tels que les syndicats, les organisations d employeurs et le secteur privé, les ONGs et autres acteurs non-étatiques des pays partenaires en particulier 18, la société civile sous toutes ses formes selon les caractéristiques nationales, les associations de femmes 19, les organisations de base et leurs plates-formes représentatives dans différents secteurs, les organisations économiques, les associations d Églises et les mouvements confessionnels, les universités, les associations culturelles et les médias. 20 La définition de la valeur ajoutée potentielle des OSCs reste de manière globale très vague. La CE reconnaît «le rôle complémentaire et la contribution potentielle des acteurs non étatiques au processus de développement» mais sans autre précision 21 si ce n est le rôle spécifique que peuvent jouer les OSCs dans les domaines des droits humains, de la démocratisation 22, de la justice sociale 23, de la gouvernance et 18 Consensus européen, 2005. 19 Accord de Cotonou, articles 6 et 31. 20 COM/2002/598 - Participation des ANEs. 21 Accord de Cotonou. 22 COM EIDHR et COM 2002 Participation des ANEs. 23 Consensus UE. Evaluation de l aide de la CE octroyée au travers des organisations de la société civile; Note pays pour le Bénin; Avril 2008; PARTICIP GmbH Volume 3 - Country notes, page 17