La domanialité publique communale et le cadre juridique des occupations du domaine public non constitutives de droits réels

La domanialité publique communale et le cadre juridique des occupations du domaine public non constitutives de droits réels Compte rendu de la réunion téléphonique du 15 décembre 2016 Cette réunion a été organisée et animée par Mairie-conseils avec le concours d Isabelle FARGES, experte associée à Mairie-conseils. Elle est présentée par Myriam HAMMANI, juriste associée à Mairie-conseils. La présentation s appuie sur un diaporama fourni en amont aux participants et annexé au présent compte-rendu. 1

PRÉSENTATION MY RIAM HAMMANI, J URIS TE AS S O CIEE A Mairie-conseils Bienvenue à cette réunion consacrée à la domanialité publique et au cadre juridique des occupations privatives non constitutives de droit réel. Présentation du dom aine public im m obilier Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) est le document de référence qui accompagne toutes les collectivités dans la gestion domaniale de leur patrimoine. Le CG3P constitue le fondement législatif à la définition jurisprudentielle du domaine public immobilier et permet de fixer le cadre juridique, que l on peut qualifier de très protecteur, dont bénéficie le domaine public. Aux termes de l article L2111-1 du CG3P, le domaine public peut être défini à partir de trois critères cumulatifs. Le premier est le critère organique, c est-à-dire le lien entre le bien d une dépendance publique et la personne publique dont il est la propriété. Petite précision : le bien doit être la propriété exclusive de la personne publique ; ce qui exclut par exemple tous les biens en division ou les biens en copropriété. Le deuxième critère concerne l affectation du bien. Le CG3P précise que le bien du domaine public doit être affecté à l usage direct du public ou à l exécution des missions de service public, pourvu qu en ce cas, il fasse l objet d un aménagement indispensable. L affectation doit être directe, c est-àdire que les usagers doivent pouvoir utiliser le bien directement. Tel est le cas, par exemple, des jardins publics, des cimetières ou des voies publiques. Sur le critère du bien affecté à une mission de service public, le CG3P ne fait aucune distinction quant à la nature du service public. Il peut s agir aussi bien d un service public administratif que d un service public industriel et commercial. Le troisième critère concerne l existence d un aménagement indispensable. Le CG3P exige désormais un aménagement «indispensable» et non plus un aménagement «spécial», étant entendu que cet aménagement indispensable ne concerne que les biens affectés au service public. Ce changement terminologique, initié par les rédacteurs du CCG3P, fait appel à un critère plus réducteur et permet donc de restreindre le champ de la domanialité publique. Sur cette notion d aménagement indispensable, la jurisprudence du Conseil d État a jugé que les ouvrages nécessaires au fonctionnement du service public sont constitutifs d aménagements indispensables à l exécution des missions de service public (CE Ass. 21 décembre 2012 Commune de Douai, req. n 342788). Autrement dit, ce que l on retient de cette approche finaliste c est que la nécessité même de l ouvrage, pour le fonctionnement d un service public, tient lieu d un aménagement indispensable. Concrètement, les travaux relatifs à ces aménagements doivent être réalisés de façon certaine et effective, même si ces aménagements ne sont pas intégralement achevés. Plus récemment, la jurisprudence du Conseil d État (CE 8 avril 2013 Association ATLALR, req. n 363738 ; CE 1 er octobre 2013 Sté Espace Habitat Construction, req. n 379099) a confirmé que le CG3P s opposait à ce que des biens soient intégrés dans le domaine public en l absence d aménagement effectif. Il existe également d autres critères selon lesquels un bien peut être considéré comme faisant partie du domaine public. Il s agit des biens accessoires, indispensables à l utilisation des biens principaux du domaine public. En faisant appel à l application de la théorie de l accessoire, le CG3P, dans son article L2111-2, permet d intégrer d autres biens au domaine public. Cet article dispose que «Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l article L1 qui, 2

concourant à l utilisation d un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable.» Toutefois, toujours dans le but de réduire le champ de la domanialité publique, il est considéré qu un bien accessoire est attaché à la dépendance principale lorsque deux conditions sont cumulativement remplies : - la condition de l indissociabilité physique. Le bien accessoire doit faire corps avec le bien principal ; - la condition de la complémentarité fonctionnelle. Le bien accessoire doit présenter une utilité pour le bien principal. Citons l exemple des murs de soutènement des voies communales, qui sont considérés par la jurisprudence administrative comme constituant des accessoires de ces voies, et donc, par voie de conséquence, comme appartenant au domaine public (CE Sect. 28 mars 1969 Dames Février et Gâtelet, req. n 72678). La distinction dom aine public - dom aine privé. Je vous propose de vous livrer une boîte à outils permettant de distinguer un bien du domaine public d un bien du domaine privé. L article L2211-1 du CG3P définit le domaine privé, par opposition au domaine public. Il indique que «Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l article L1, qui ne relèvent pas du domaine public, par application des dispositions du titre Ier du livre Ier.». Il s agit des biens dépourvus d affectation à l usage du public, ainsi que les biens ayant fait l objet d une désaffectation et d un déclassement (ces derniers qui faisaient partie du domaine public ont été intégrés dans le patrimoine privé de la collectivité par l effet d un déclassement). Il peut également s agir de biens affectés à une mission de service public, mais dépourvus d aménagement indispensable à l exécution d une mission de service public. Font également partie du domaine privé de la collectivité, les biens par détermination de la loi : les chemins ruraux, les bois et forêts soumis au régime forestier (article L2212-1 du CG3P). La distinction entre un bien du domaine public et un bien du domaine privé est cruciale, car elle conditionne le régime juridique applicable aux biens des collectivités. L une des principales distinctions repose sur la question de l aliénabilité du bien. Il faut savoir que les biens du domaine public ne peuvent pas être cédés, compte tenu des attributs mêmes du domaine public. Les biens du domaine public sont insaisissables, inaliénables et imprescriptibles. A contrario, les biens du domaine privé peuvent être librement vendus par la collectivité propriétaire, dans les conditions prévues par le CGCT (article L. 2241-1). Si les biens du domaine public ne peuvent être vendus, par principe, la collectivité peut tout de même en décider autrement. Pour ce faire, elle devra engager deux procédures : une procédure de désaffectation et une procédure de déclassement du bien. La procédure de désaffectation concerne essentiellement la désaffectation matérielle du bien. La personne publique décide de ne plus affecter les biens à leur destination initiale. Quant à la mesure de déclassement, le CG3P mentionne expressément que ce déclassement doit être constaté par un acte administratif c est-à-dire une délibération (article L2141-1). Ces deux procédures engagées ont pour effet de faire sortir les biens du domaine public pour les intégrer automatiquement au domaine privé de la collectivité. Les biens pourront, de ce fait, être librement aliénés dans les conditions prévues par le CGCT. Si au contraire, vous souhaitez incorporer un bien privé dans le domaine public, vous devrez vous assurer que les conditions requises en matière d affectation sont bien remplies sans qu il soit nécessairement besoin d un acte d incorporation ou de classement. Il existe deux exceptions à ces principes. 3

La première concerne le principe de déclassement des biens du domaine public. Pour répondre aux besoins de la pratique, le CG3P facilite les cessions des biens du domaine public entre personnes publiques. Le CG3P spécifie qu il n est pas nécessaire de recourir à une procédure de déclassement pour le transfert de propriétés direct des biens entre personnes publiques (avec maintien ou changement de l affectation initiale) dès lors que les biens demeurent affectés. En effet, l article L3112-1 du CG3P dispose que «les biens des personnes publiques mentionnées à l article L1, qui relèvent de leur domaine public, peuvent être cédés à l amiable, sans déclassement préalable, entre ces personnes publiques, lorsqu ils sont destinés à l exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public». La deuxième exception concerne le principe d inaliénabilité. Le CG3P offre la possibilité de constituer des servitudes de droit privé sur le domaine public. Antérieurement, la jurisprudence avait dégagé un principe d incompatibilité des servitudes privées au domaine public, en se fondant sur le caractère inaliénable du domaine public (CE 10 mars 1933, Gascard). Le CG3P infléchit cette position en admettant la possibilité de constituer des servitudes conventionnelles sur le domaine public (article L 2122-4). Cette innovation, introduite par le CG3P, permet aux collectivités de bénéficier d une sécurité juridiquement accrue dans le cadre d opérations immobilières complexes (par exemple, les divisions en volume) notamment lorsqu il s agit de faire coexister des propriétés publiques et des propriétés privées. Le dom aine public routier Le domaine public routier bénéficie d un régime spécifique. En effet, une voie fait partie du domaine public dès lors qu elle est classée comme telle et qu elle est matériellement et effectivement affectée à la circulation publique. Une mesure de classement est donc nécessaire pour incorporer une voie privée dans le domaine public, à l instar des chemins ruraux. À l inverse, un acte de déclassement est nécessaire lorsqu il est décidé de faire sortir une voie du domaine public. L article L141-3 du Code de la voirie routière indique que «le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par l organe délibérant de la collectivité». Il ajoute que «les délibérations concernant le classement ou le déclassement sont dispensées d enquête publique préalable». Il s agit là d une spécificité par rapport à toutes les autres procédures portant sur les voies. En effet, l élargissement, le redressement ou encore le plan d alignement des voies requièrent une enquête publique préalable. A contrario, le classement de chemins ruraux dans le domaine public n a aucune incidence sur l affectation de ces chemins, qui restent affectés à la circulation publique. Il constitue donc une simple formalité qui ne nécessite pas d enquête publique préalable. Toutefois, le Code de la voirie routière précise que l enquête publique devient nécessaire si l opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie. Lorsque le déclassement d une voie du domaine public est lié à une décision de cession, l enquête publique préalable sera donc nécessaire, conformément aux dispositions du Code de la voirie routière (articles L 141-3 et R 141-4 à R 141-10) et du Code des relations entre le public et l administration (L 134-1 et s). Une question nous a été transmise : Existe-t-il une obligation d entretien après un déclassement de voie communale en chemin rural? Contrairement aux voies communales qui appartiennent au domaine public, les dépenses d entretien des chemins ruraux ne sont pas des dépenses obligatoires (article L2321-2 du CGCT). Le déclassement d une voie communale en chemin rural entraîne donc l absence d obligation d entretien. La jurisprudence du Conseil d Etat (CE 20 novembre 1964, Ville de Carcassonne) a eu l occasion de confirmer que, s agissant d un chemin rural appartenant au domaine privé, la commune se trouve soustraite à l obligation d entretien qui lui incombe pour les voies communales. Le classement constituant le point de départ d un nouveau régime juridique, permet de «remettre les compteurs à zéro» et de faire comme si le chemin (ex voie communale) n a jamais été entretenu. Une 4

jurisprudence du Conseil d État plus récente (CE 26 septembre 2012, n 347068) précise que la responsabilité pour défaut d entretien normal est susceptible d être engagée si «la commune a exécuté postérieurement à l incorporation du chemin dans la voie rurale, des travaux destinés à en assurer ou en améliorer la viabilité et a ainsi accepté d en assumer, en fait, l entretien». Cet arrêt confirme qu il n y a pas d obligation générale d entretien des chemins ruraux, mais précise que la commune peut être tenue pour responsable d éventuels accidents qui découlent du défaut d entretien, si elle avait préalablement assumé des travaux de réhabilitation ou de viabilisation de ces chemins. En outre, même si la commune décide de ne pas entretenir ses chemins ruraux, il faut garder à l esprit que ces voies sont, par définition, ouvertes à la circulation publique et que le maire détient les pouvoirs de police générale relative à la commodité de passage et de circulation publique (Réponse ministérielle n 55615 publiée au JO de l Assemblée nationale du 11 mai 1992). La particularité des délaissés de voirie constitue une exception au principe selon lequel un acte administratif doit constater la sortie d un bien du domaine public. Il s agit de parcelles qui ne sont plus utilisées pour la circulation publique, par exemple à l occasion d une modification du tracé ou d un alignement. Elles perdent alors de fait leur caractère de dépendance du domaine public routier. Pour ces délaissés de voirie, une enquête publique préalable au déclassement n est pas requise. En revanche, l article L112-8 de la Code de la voirie routière prévoit que «les propriétaires riverains des voies du domaine public routier ont une priorité pour l acquisition des parcelles situées au droit de leur propriété». Je fais le choix de ne pas traiter la question du transfert des voies privées à l intérieur de lotissement, à l amiable ou d office. Je vous invite à consulter les deux comptes rendus de réunions téléphoniques disponibles sur le site de Mairie-conseils (l un portant sur le lotissement et l autre sur les voies communales) qui détaillent très bien la procédure. Les conditions d occupation privative du dom aine public. L occupation privative régulière ne doit pas être incompatible avec la destination du bien ; elle constitue un mode de jouissance exceptionnelle qui procure à celui qui possède un titre d occupation le droit de disposer d un bien du domaine public de manière privative, à la différence de la généralité des habitants. Conformément au régime très protecteur du domaine public, les autorisations d occupation revêtent un caractère précaire, temporaire et révocable. Les articles L. 2122-1 et suivants du CG3P énoncent les règles générales d occupation et d utilisation du domaine public. L utilisation ou l occupation du domaine public doit être temporaire. Il convient de justifier d un titre d occupation délivré pour une durée déterminée et ne pouvant faire l objet d un renouvellement tacite. Le juge administratif l a clairement précisé : «le bénéficiaire d une autorisation ne peut se prévaloir d un quelconque droit au renouvellement.» (CE 23 mais 2005, Société San Luis, n 271507). Un tel droit serait contraire au principe de précarité des occupations du domaine public. L occupation doit également être précaire et révocable. L autorisation peut être retirée à tout moment par la personne publique propriétaire, pour motif d intérêt général ou pour faute du titulaire de l autorisation. Le point de départ de l occupation du domaine public est la délivrance d un titre d occupation. Cette condition est clairement posée par le CG3P (article L2122-1), qui évoque un titre d occupation sans pour autant exiger une forme particulière. Dans la pratique, cette autorisation peut prendre la forme d un acte juridique unilatéral, autrement dit un arrêté, ou d une convention d occupation signée entre la commune et l occupant. 5

J attire votre attention sur le fait que l autorisation doit nécessairement être formalisée par un écrit. D ailleurs, cette obligation est corroborée par la récente jurisprudence du Conseil d État du 19 juin 2015 (CE 19 juin 2015, Société Immobilière du Port de Boulogne, requête n 369558) qui précise qu «eu égard aux exigences qui découlent tant des impératifs de protection et de bonne gestion du domaine que de son affectation normale, une convention d occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit». La décision rendue par le Conseil d État contredit un précédent jugement de la Cour administrative de Marseille de 2012 (CAA de Marseille 18 décembre 2012, n 11MA00981) selon lequel aucune disposition législative ou réglementaire n impose d accorder une autorisation écrite. Ces demandes d autorisation sont toujours examinées au cas par cas, puis délivrées par l autorité gestionnaire du domaine public, c est-à-dire le maire de la commune (article R. 2241-1 du CGCT) ou le président de l EPCI, pour les intercommunalités. Les modalités de délivrance des autorisations d occupation sont décrites à l article L. 2122-21 du CGCT : «sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l État dans le département, le maire est chargé, d une manière générale, d exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier, [ ] de conserver et d administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits». Un récent arrêté du Conseil d État du 18 novembre 2015 (CE 18 novembre 2015, req. n 390461) s appuie sur les dispositions du CGCT pour confirmer que, s il appartient au conseil municipal de délibérer sur les conditions générales d administration et de gestion du domaine public communal, le maire a compétence exclusive pour délivrer les autorisations d occupation du domaine public. Le conseil municipal se limite donc aux grandes orientations de la gestion des dépendances du domaine public, ainsi qu à la détermination du montant des redevances domaniales. L article R2122-7 du CG3P prévoit la possibilité de résilier les autorisations d occupation du domaine public : «en cas d inobservation de ses clauses et conditions ou pour un motif d intérêt général, il peut être mis fin à l autorisation d occupation ou d utilisation temporaire du domaine public par les autorités compétentes mentionnées aux articles R2122-4 et R2122-5». Cet article vise deux cas de résiliation classiques : - pour faute du titulaire de l autorisation, en cas de non-respect des conditions de l autorisation ou de l affectation du domaine public. Je vous renvoie, à cet égard, à la lecture d une réponse ministérielle n 08772 publiée au JO du Sénat le 19 août 2010. Pour la résumer, il ressort que la personne publique, ayant délivré l autorisation d occuper le domaine public, peut à tout moment et sans indemnité retirer celle-ci à son bénéficiaire lorsque celui-ci ne respecte pas les conditions de cette autorisation. Tel est le cas par exemple lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les prescriptions de l autorisation ou l affectation du domaine public, ou encore lorsqu il ne s acquitte pas de la redevance domaniale ; - pour motif d intérêt général quel que soit la durée d occupation fixée par le titre d occupation. En revanche, si le retrait de l autorisation n est pas justifié ou n est fondé sur aucun motif valable, le juge administratif peut, le cas échéant, considérer qu il existe un préjudice direct, matériel et certain pour le bénéficiaire de l autorisation. Il peut même parfois considérer qu il y a lieu de verser une indemnité à l occupant (CE 29 mars 1968, Ville de Bordeaux, req. n 68946) Le principe de la non-gratuité de l occupation apparaît expressément à l article L2125-1 du CG3P. Le caractère onéreux de l occupation du domaine public se justifie non seulement par un souci de bonne gestion du patrimoine communal, mais également par une atteinte tolérée au droit d accès de tous les 6

usagers au domaine public. La redevance domaniale constitue une sorte de compensation des avantages procurés au bénéficiaire de l autorisation. Concernant les critères qui peuvent fonder le montant de la redevance d occupation, le CG3P (L 2125-3) indique que «la redevance due pour l occupation ou l utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l autorisation». En l absence de textes législatifs ou réglementaires précis, la jurisprudence estime qu il revient au conseil municipal, qui a compétence exclusive en la matière, de déterminer les modalités de calcul de la redevance (CE 21 mars 2003, req. n 189191). Ainsi le montant de la redevance peut être fixé par le conseil municipal en fonction d une part fixe correspondante à la valeur locative d une propriété privée comparable à un bien du domaine public occupé, et d une part variable qui renvoie à tous les types d avantages retirés par le titulaire de l autorisation. Le principe de la non-gratuité de l occupation, qui reste la règle, est néanmoins assorti de quelques exceptions mentionnées à l article L. 2125-1 du CG3P. À l origine, cet article prévoyait deux exceptions à la règle de non-gratuité : - lorsque l occupation ou l utilisation est la condition naturelle et forcée de l exécution des travaux ou de la présence d un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; - lorsque l occupation ou l utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même. S est greffée un peu plus tard, une troisième exception en faveur des associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d un intérêt général. Plus récemment, le législateur a élargi le champ des exceptions via la loi NOTRe (loi n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République), en intégrant la possibilité de consentir la gratuité pour des occupations ou utilisations qui contribuent directement à assurer l exercice des missions de services de l État chargés de la paix, de la sécurité et de l ordre publics et du contrôle aux frontières dans les aéroports, les ports et les gares ; et pour des occupations ou utilisations qui permettent l exécution de travaux relatives à une infrastructure de transport public ferroviaire ou guidé. Hormis ces exceptions, l article L2144-3 du CGCT prévoit la possibilité de consentir la gratuité de la mise à disposition des locaux communaux en faveur des associations, syndicats et partis politiques. Vous pouvez consentir cette gratuité, mais vous pouvez également décider que l utilisation de vos locaux sera soumise au paiement d une redevance ou de tarifs fixés par le conseil municipal. La loi n 2016-1088 du 8 août 2016, relative au travail, à la modernisation du dialogue social et la sécurisation des parcours professionnels, a introduit une spécificité concernant les organisations syndicales. Ces dernières peuvent disposer de locaux communaux, dans les conditions prévues à l article L1311-18 du CGCT. La loi Pinel du 18 juin 2014 (loi n 2014-626) a également introduit une nouveauté, avec la possibilité d autoriser la constitution de fonds de commerce sur le domaine public. L article L2124-32-1 du CG3P mentionne que la constitution de fonds de commerce sur le domaine public est permise, sous réserve que l occupant dispose d une clientèle propre et d un titre d occupation. Un commerçant peut donc exploiter son activité sur le domaine public s il apporte une preuve suffisante de sa clientèle propre, c est-à-dire autonome et dissociable des usagers du domaine public. CO MMUNAUTE D E CO MMUNES D E LA P O RTE D E DRO MARD ECHE Vous dites que le maire peut accorder une occupation privative du domaine public. Toutefois, le conseil municipal doit fixer en amont les redevances et les conditions générales. Qu en est -il si l exécutif doit signer une convention de mise à disposition? 7

MY RIAM HAMMANI L exécutif a compétence exclusive pour la délivrance de l autorisation en tant que telle. Quant au conseil municipal, il devra déterminer les grandes orientations de la gestion du domaine public. CO MMUNAUTE D E CO MMUNES D E LA P O RTE D E DRO MARD ECHE Il conviendrait donc d établir préalablement une liste des dépendances du domaine public. MY RIAM HAMMANI Pas nécessairement. En partant du principe que les biens appartiennent au domaine public, ils peuvent tous être mis à disposition d un usage privatif, à moins d une décision expresse du conseil municipal. Le maire reste compétent pour la délivrance de l autorisation, alors que le conseil municipal n émettra que les grandes orientations de la gestion des dépendances du domaine public. Les différents t ypes d autorisations d occupation du dom aine public, délivrées selon la nature des dem andes. La première concerne la vente au déballage, dont le régime est essentiellement déclaratif. La demande d autorisation d occupation de vente au déballage s adresse au maire de la commune dont dépend le lieu et à condition que l ensemble des surfaces de vente soient inférieures à 300 m² (article L310-2 du Code du commerce). Par ailleurs, l article R310-8 du Code du commerce prévoit expressément que l autorisation d occupation est nécessaire lorsque la vente a lieu sur le domaine public. Par conséquent, lorsque la déclaration préalable est effectuée, le déclarant doit, dans les mêmes délais, solliciter une demande d autorisation d occupation du domaine public. La législation actuelle permet aux commerçants ambulants d occuper les voies publiques. S ils désirent exercer leur activité sur une dépendance du domaine public, il leur est imposé de solliciter une autorisation auprès du maire. Avant d accorder cette autorisation, le maire doit notamment s assurer de la qualification des professionnels et de la nature des marchandises offertes à la vente. Tout commerçant ambulant doit justifier, pour exercer son activité sur la voie publique, d une permission de voirie ou d un permis de stationnement. L occupation du domaine public routier exige des autorisations spécifiques, qualifiées d autorisations de voirie. L article L2111-14 du CG3P et l article L111-1 du Code de la voirie routière apportent une définition du domaine public routier. Le domaine public routier comprend des biens du domaine public appartenant à une personne publique et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l exception des voies ferrées. L emprise de la route correspond à la surface du terrain appartenant à la personne publique et affectée à la route et à ses dépendances. Sur la notion de dépendances de la voie communale, il s agit d éléments autres que la chaussée, nécessaires à la conservation et l exploitation de la route, ainsi qu à la sécurité des usagers. Une liste des dépendances des voies communales figure dans le Guide pratique du CG3P. Il peut s agir, par exemple, des sous-sols des voies communales, des trottoirs, des parkings ou des talus. A contrario ne font pas partie des dépendances de la voirie routière les canalisations de gaz, d eau, d assainissement, d électricité, les kiosques à journaux ou les colonnes publicitaires. Ces ouvrages ne sont nécessaires ni à la voie ni aux besoins de la circulation publique. Suivant la nature de l occupation, deux formes d autorisations de voirie peuvent être délivrées : la permission de voirie et le permis de stationnement. La permission de voirie autorise la réalisation de travaux en bordure de voie ou sur le domaine public. Elle peut concerner des objets ou des ouvrages qui créent une emprise sur le domaine public. Il s agit véritablement d un scellement au sol, par exemple l implantation des terrasses, des passages d ouvrages souterrains ou encore la création de bateaux (ces aménagements de voiries du domaine public permettent d abaisser les bordures du trottoir pour favoriser l accès des automobilistes à leur propriété privée). Dans son contenu, la permission de voirie doit prévoir les modalités techniques de 8

l occupation, le planning d exécution des travaux et la période d occupation. Toutefois, cette permission ne crée, pour l occupant, aucun droit au maintien des ouvrages implantés sur le domaine public. Le permis de stationnement correspond à une occupation superficielle du domaine public, qui ne créé aucune emprise sur le domaine public. Il concerne par exemple le stationnement provisoire des véhicules ou la pose de bennes ou d échafaudages. Ces deux types d autorisations de voirie sont délivrés par arrêté du maire et sont soumis au paiement de redevances domaniales fixées par délibération du conseil municipal. CO MMUNAUTE D E CO MMUNES D E LA P O RTE D E DRO MARD ECHE Qui délivre les permissions pour les voiries d intérêt communautaire? MY RIAM HAMMANI, J URIS TE AS S O CIEE A MAIRIE- CO NS EILS Cette question porte sur l intercommunalité, qui n est pas vraiment le sujet de cette réunion téléphonique. Dans votre cas, si je comprends bien, certaines voies sont reconnues d intérêt communautaire et d autres voies restent sous le giron communal. Les permissions de voirie pour les voies d intérêt communautaire sont délivrées par l autorité gestionnaire du domaine public, c est-àdire le président de l EPCI. Nous venons de voir que les différentes occupations privatives du domaine public qui ont pour dénominateur commun l obtention d une autorisation d occupation du domaine public. Je vous propose de nous pencher sur des situations que vous pouvez rencontrer dans vos collectivités, celles des occupations illégales du dom aine public. L occupation sans titre ou avec un titre ayant expiré constitue une violation des règles de protection du domaine public. Toute occupation privative doit s accompagner à la fois d une autorisation d occupation et du paiement d une redevance domaniale. Ainsi, même si l occupant sans titre s acquitte du montant de la redevance domaniale, sa situation restera irrégulière et il ne pourra se prévaloir d une quelconque autorisation. Pour régulariser sa situation, il devra, formuler une demande de délivrance d autorisation d occupation du domaine public. Pour faire face à ces situations illégales d occupation du domaine public, la personne publique dispose de prérogatives qui conduisent à infliger deux sortes de contraventions : les contraventions de voirie et les contraventions de grande voirie. Les contraventions de voirie se rapportent à la violation du domaine public routier. La juridiction compétente est le juge judiciaire, lequel connaît toutes les infractions à la police de la circulation et de la conservation (article L 116-2 du code de la voirie routier). Les contraventions peuvent aller de la simple condamnation au paiement d une amende, prévue pour les contraventions de 5 e classe, jusqu à une peine de prison, en cas de récidive. En parallèle, le juge judiciaire peut condamner le contrevenant à réparer les dégâts éventuellement causés sur le domaine public, voire ordonner l enlèvement des ouvrages implantés illégalement. Quant aux contraventions de grande voirie, elles s intéressent aux atteintes qui ne concernent pas la voirie routière. Ces contraventions revêtent un caractère mixte. En effet, elles visent à réprimer, par la voie administrative, des atteintes à l intégrité, à la conservation ou à l utilisation du domaine public. Elles visent également, dans les mêmes conditions que les contraventions de voirie, à réparer les dommages causés sur le domaine public. Lorsque la collectivité est victime de tels agissements, elle peut poursuivre les contrevenants devant le juge administratif. Tout comme le juge judiciaire, ce dernier pourra ordonner l enlèvement des ouvrages implantés illégalement sur le domaine public, exiger la remise en état des lieux, voire condamner le contrevenant à réparer les dommages dus à une occupation sans titre ou qui a compromis l accès ou la sécurité du public. 9

Afin de faire cesser tout empiétement sur le domaine public, la personne publique peut engager une procédure d expulsion des occupants sans titre. Généralement, cette procédure s ouvre par une mise en demeure du gestionnaire du domaine public adressé à l occupant, lui demandant de quitter les lieux dans un certain délai et de retirer les ouvrages implantés. Si la mise en demeure reste infructueuse, l administration n aura pas d autre choix que de saisir le juge d une demande d expulsion. Par principe, la personne publique propriétaire ne peut pas procéder à l expulsion de l occupant, sans décision du juge compétent, sauf exception prévue par la loi et en cas d urgence motivée par un péril imminent. Il existe une répartition claire des compétences entre les deux juridictions : le juge administratif dispose de la compétence de principe et le juge judiciaire d une compétence résiduelle. La compétence de principe du juge administratif a été confirmée par l arrêt du Conseil d État du 13 juillet 1961 (CE 13 juillet 1961, Compagnie fermière du casino municipal de Constantine). En effet, cet arrêt offre la possibilité à toute personne publique de saisir la juridiction administrative pour obtenir l expulsion des occupants sans titre dès lors que les dépendances domaniales ne sont pas soumises au régime des contraventions de voirie routière ou que la qualité des occupants n implique pas la compétence du juge judiciaire. D après un arrêt du tribunal des conflits de 2001 (TC 24 septembre 2001, Société B.E. Diffusion), tous les litiges nés de l occupation sans titre ou avec un titre expiré relèvent de la compétence exclusive du juge administratif. A noter : Les décisions de justice, lorsqu elles sont rendues en ce sens, ordonnent l expulsion des occupants irréguliers et produisent des effets immédiats. De par leur nature, elles sont assorties d injonctions telles que l évacuation des lieux. Si la demande d expulsion ne soulève aucune contestation sérieuse, la collectivité peut saisir le juge d un référé conservatoire. En motivant l urgence, le juge statuera pour déclencher, dans les plus brefs délais, une procédure d expulsion. La notion d urgence doit être maniée avec une grande prudence. L administration ne peut utiliser cette procédure que si certaines conditions sont remplies. La loi du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives, mentionne que l urgence, appréciée au cas par cas par le juge, peut être reconnue en l absence de contestations sérieuses et en raison de la bonne gestion du domaine public et des nécessités de l ordre public. Le juge administratif est prioritairement compétent pour connaître les infractions relatives à l occupation sans titre du domaine public, sous réserve que des dispositions législatives spéciales qui donnent compétence au juge judiciaire. La compétence du juge judiciaire est largement entendue et concerne, entre autres, toutes les voies du domaine public routier, indépendamment de leur statut. Il peut s agir de routes nationales, de voies communales ou encore de tous les accessoires des voies. Le juge judiciaire est également compétent pour connaître des demandes d expulsion des nomades (loi n 2000-614 du 5 juillet 2000. Le maire peut, à ce titre, saisir le tribunal de grande instance, par voie d assignation en référé, afin qu il ordonne l évacuation des terrains irrégulièrement occupés, du domaine public (ou du domaine privé) de la collectivité. 10

Certaines questions posées par les participants renvoient à des situations très particulières, qui nécessitent une réflexion plus approfondie qui dépasse le cadre de ces réunions. Afin d obtenir la meilleure réponse possible, contactez le service de renseignements téléphoniques de Mairie-conseils : par téléphone au 02 38 79 97 97 par mail sur le site Internet www.mairieconseils.net à la rubrique Service de renseignements téléphoniques : «vos questions par mail». Vous pouvez également consulter la rubrique «Vos questions, nos réponses». Dans le cadre des missions d intérêt général de la Caisse des Dépôts, ce service est accessible gratuitement à toutes les intercommunalités, quels que soient leur taille et leur type, ainsi qu aux communes de moins de 10 000 habitants. 11