PROTECTION SOCIALE COMPLEMENTAIRE DE L'EMPLOYEUR ASSEMBLEE GENERALE SECTION ISOLES INTERCO DROME ARDECHE 15 MARS 2012 GUILHERAND GRANGES Il aura fallu plus de quatre ans pour qu'émerge le dispositif réglementaire permettant aux employeurs territoriaux de participer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. C'est chose faite avec la publication au Journal Officiel du 10 novembre 2011 du décret et de ses premiers arrêtés de mise en œuvre. Mais il faudra attendre encore avant que ne soit ouvert effectivement le dispositif. Toutefois il faut utiliser ce temps pour initier un dialogue social avec les employeurs afin d'en négocier les contours et les modalités pour chaque collectivité.
1. Cadre législatif et réglementaire : La loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 a créé un article 88-2 dans la loi du 26 janvier 1984 afin de préciser le cadre dans lequel les employeurs publics territoriaux peuvent aider leurs agents à acquérir une protection sociale complémentaire. Les modalités de mise en œuvre de ces dispositions ont été fixées, pour l'état, par un décret d'application paru en 2007. Le décret n 2011-1474 du 8 novembre 2011 qui a fait t l'objet d'une notification à la commission européenne au titre des aides d'état, porte sur l'application de ce dispositif à la fonction publique territoriale. Références des textes : 1) décret n 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents ; 2)l arrêté du 8 novembre 2011 relatif aux majorations de cotisations prévues par le décret n 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents ; 3)l arrêté du 8 novembre 2011 relatif à la composition du dossier de demande d habilitation des prestataires habilités à délivrer les labels pour les contrats et règlements ouvrant droit à participation à la protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique territoriale ; 4) arrêté du 8 novembre 2011 relatif aux critères de choix des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant dans le cas d une convention de participation ; 2. Pourquoi un tel dispositif était-il nécessaire? Tout d'abord, parce que si plus de 90 % des territoriaux bénéficient d une complémentaire «santé», seuls 40 % souscrivent à une garantie de maintien de salaire. L'évolution du système de protection sociale, fait apparaître que plus de la moitié des agents (54 %) se sent moins bien protégée qu au cours des cinq dernières années. Un tiers affirme avoir renoncé à des consultations ou à des soins médicaux. Exemples de renoncement sur soins : dentaires (39 %) ou prothèse dentaire (34%) la consultation d un spécialiste (38 %) frais d optique (36 %) consultations avec leur généraliste
analyses médicales et radiologiques interventions chirurgicales. Des domaines mal couverts par la Sécurité sociale. Ces renoncements ont des conséquences pour la santé des agents. Les motifs invoqués : Trois quarts des territoriaux interrogés (72 %) jugent insuffisants les remboursements de la Sécurité sociale. Ceux des mutuelles santé le sont aussi pour 54 % d entre eux. La difficulté à trouver un professionnel de santé représente un autre écueil pour un agent sur quatre (24 %). Le manque d argent (4 %), les difficultés pour avancer les frais (2 %) ou l obligation de passer par un généraliste (2 %) sont des freins non négligeables dans l accès aux soins. Un comportement versatile qui fragilise : Interrogés sur leur protection complémentaire, 63 % jugent important de souscrire une mutuelle dédiée à la FPT plutôt qu une mutuelle non professionnelle. Mais, dans leurs choix, les territoriaux se montrent versatiles : 57 % ont déjà changé d organisme pour diverses raisons (recherche de prestations spécifiques, offre promotionnelle, mutation, départ en retraite, etc.). De ce fait, les agents ont tendance à faire surtout attention au montant des cotisations et n hésitent pas à changer de complémentaire santé. Mais la comparaison des propositions, peu lisibles, est complexe. La cotisation peut se révéler ainsi plus élevée pour des garanties équivalentes. En souscrivant des garanties moindres l'on peut se retrouver en difficulté en cas de problème de santé. Une participation souhaitée par 89 % des agents Les territoriaux sondés par l Ifop se déclarent satisfaits de la qualité des soins (86 %) et des remboursements des régimes complémentaires (67 %), mais beaucoup moins des prestations de la Sécurité sociale (27 %). Ils estiment prioritaires les remboursements (70 %), l accès de tous aux soins (46 %) et le maintien du salaire en cas d arrêt de travail (42 %). Questionnés sur leurs attentes vis-à-vis des mutuelles santé, 42 % indiquent, en premier ou deuxième choix, une aide financière en cas de «coup dur» de santé. 31 % sont favorables à des cotisations réduites pour les personnes à faibles revenus. Le même nombre (31 %) souhaite un réseau d opticiens à tarifs privilégiés, tandis que 28 % demandent l accès à un centre de santé mutualiste. 91 % estiment, en outre, que les collectivités ont un rôle important à jouer pour aider au reclassement en cas d inadaptation du poste de travail, 86 % souhaitent qu elles se préoccupent du stress au travail, 78 % qu elles améliorent le dépistage et la prévention des maladies et 75 % qu elles se soucient de prévenir les addictions.
Pour concrétiser ces aides, une majorité d agents (89 %) souhaite que leur collectivité participe au financement d une mutuelle santé et d un contrat de prévoyance. 80 % attendent aussi une aide financière en cas de problème de santé. Quant à se voir recommander une ou plusieurs mutuelles, 53 % n y sont pas opposés, et plus de la moitié de ceux qui souhaitent une participation financière de leur employeur estiment qu elle doit être supérieure à 40 % pour la mutuelle et la prévoyance. Mais seules 22 % des personnes interrogées déclarent en bénéficier pour leur complémentaire santé et une sur trois dispose du maintien de salaire. Le problème de la participation financière des employeurs se pose avec d autant plus d acuité dans la territoriale que celle-ci emploie nombre d agents à faible revenu. Si le statut de la fonction publique est réputé protecteur, force est de constater qu il n en est rien en matière de protection sociale des agents territoriaux. Au-delà de trois mois d absence (même non consécutifs) pour raisons de santé, nos collègues perdent la moitié de leur traitement, alors que les salariés du privé le conservent pendant un an! Ainsi, un réel danger de précarisation menace la grande majorité des agents territoriaux en cas de maladie prolongée. C est notamment le cas des agents de catégorie C dont les revenus sont peu élevés et qui sont donc les plus menacés par ce risque. 3. Qui est concerné? Les bénéficiaires de ce nouveau dispositif Le décret autorise la participation des employeurs territoriaux aux garanties souscrites à titre individuel par les agents. Par exemple, celle visant au maintien du traitement intégral, alors qu il est prévu dans le statut une baisse de moitié en cas d arrêt de travail supérieur à trois mois. Cette participation, facultative et modulable selon le revenu ou la situation familiale, peut concerner les fonctionnaires, les non-titulaires de droit public et privé des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi que les agents à la retraite. Finalement acceptée par la Commission européenne, au titre des aides d État, cette «aide à la personne» est versée soit aux agents, soit aux organismes, qui doivent la déduire intégralement de la prime ou de la cotisation dues par le bénéficiaire de la complémentaire. Les retraités bénéficient indirectement du dispositif compte tenu de la solidarité entre les bénéficiaires,actifs et retraités imposée aux contrats et règlements éligibles à la participation des collectivités. En résumé, les bénéficiaires du dispositif sont les agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés à l article 2 de la loi du 26 janvier 1984, à savoir: - Les fonctionnaires territoriaux ; - Les agents de droit public ; - Les agents de droit privé ; - Les agents retraités des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. (Art.1 du décret n 2011-1474 du 8 novembre 2011) 4. Quels sont les risques concernés par la protection sociale employeur? La participation des collectivités territoriales et des établissements est facultative. Elle doit porter sur des contrats et règlements auxquels les agents choisissent de souscrire. D'où l'importance du dialogue social. S'agissant des risques concernés, les collectivités peuvent apporter leur participation : - soit au titre des risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne et des risques liés à la maternité (risque «santé») ; - soit au titre des risques incapacité, invalidité et décès (risque «prévoyance») ; - soit au titre des deux risques (art. 2). Pour les risques «santé», ni âge maximal d adhésion ni information médicale ne seront demandés et les cotisations et les primes ne pourront pas être fixées selon l emploi ou le sexe du souscripteur. Mais elles seront majorées d un coefficient quand l adhésion sera postérieure de deux ans à l entrée dans la fonction publique. Les retraités accéderont au contrat santé de leur dernier employeur. Dans le cadre de la prévoyance, les contrats couvriront au moins l incapacité de travail. 5) Sous quelles modalités les employeurs peuvent-ils participer? Pour aider leurs agents à se couvrir par une protection sociale complémentaire, les employeurs territoriaux ont le choix entre deux solutions : 1. LABELLISATION : aider les agents qui auront souscrit un contrat ou adhéré à une mutuelle ou à une institution de prévoyance dont le caractère solidaire aura été préalablement vérifié au niveau national, à l issue d'une procédure spécifique dite de labellisation. Le dispositif laisse les agents libres de choisir un contrat ou un règlement, parmi ceux qui auront reçu un label, valable trois ans. Effectuée par des prestataires habilités par l Autorité de contrôle prudentiel (adossée à la Banque de France), la labellisation sera accordée sous réserve de garanties financières et solidaires, à l échelle nationale, entre les jeunes agents et ceux à la retraite. La liste des contrats et règlements labellisés sera accessible sur le site internet du ministère chargé des collectivités territoriales (article 5 à 14) ;
2. CONVENTION :conclure une convention de participation avec une mutuelle ou une institution de prévoyance après une mise en concurrence pour sélectionner une offre répondant aux besoins propres des agents et remplissant les conditions de solidarité prévues par la loi, le décret et un arrêté d'application du 8 novembre 2011. L'offre de l'opérateur sélectionné sera proposée à l'adhésion individuelle et facultative des agents de la collectivité. La convention est conclue pour une durée de 6 ans (article 15 à 19). L employeur analysera au cas par cas la modalité de participation la plus appropriée. La collectivité peut choisir une procédure différente par risque, par exemple, la labellisation pour le risque santé et la convention de participation pour le risque prévoyance (art. 4). Par exemple, la convention de participation permet une gestion plus unitaire du dispositif, mais l agent n a que le choix d adhérer ou de ne pas adhérer dans ce cas. La labellisation permet quant à elle la portabilité de la participation d une collectivité à une autre (détachement, mutation ), mais les aides peuvent être modulées différemment en fonction des collectivités (taux de la contribution) A quelles conditions conclure une convention de participation? La collectivité le fera avec un opérateur unique, après avis d appel public à la concurrence. Elle précisera aux candidats la composition sociale de la population à couvrir, son sexe et son âge, retraités inclus. Elle pourra, à cette fin, s informer auprès des caisses de retraite. Après avis du comité technique sur les garanties professionnelles, financières, de risques et de solidarité des candidats, elle effectuera son choix par délibération. Elle examinera pour cela le rapport entre la qualité des garanties et le tarif proposé, ainsi que le degré effectif de solidarité sur trois plans : entre générations, selon la rémunération et, pour les risques «santé», au vu de la situation familiale. La maîtrise financière du dispositif et les moyens assurant la couverture des plus âgés et des plus exposés, notamment, devront être étudiés. L adhésion collective facultative est possible si le taux de cotisation ou de prime est, en pourcentage de rémunération, le même pour tous. L agent a six mois pour se prononcer, passé ce délai, un nouveau tarif pourra lui être demandé, fondé sur un questionnaire médical. 3. Le respect de principes de «solidarité» quelle que soit la procédure choisie : Les contrats et règlements devront dans le deux cas, pour être éligibles à la participation des collectivités, respecter certains principes de solidarité. a) Concernant les contrats et règlements du risque «santé» : sont notamment fixés un écart de cotisation maximum (1 à 3) entre la cotisation la moins chère et la plus chère, l'absence d'âge maximal d'adhésion, l'absence de questionnaire médical, le bénéfice pour les retraités des mêmes garanties que celles des agents. Les garanties en matière de risques «santé» (risques portant atteinte à l intégrité physique et risques liés à la maternité) doivent respecter les
contraintes définies à l article 28 du décret, à savoir : Le rapport entre la cotisation ou la prime hors participation de l assuré de plus de 30 ans acquittant le montant le plus élevé et la cotisation ou prime hors participation par le souscripteur ou l adhérent âgé de plus de trente ans acquittant le montant le moins élevé ne peut être supérieur à 3, à charge de famille et catégorie statutaire identiques et pour une option de garantie comparable, compte non tenu de certaines majorations. Aucun âge maximal d adhésion aux garanties ne peut être prévu. Cependant, quand l adhésion de l agent est postérieure de deux ans à son entrée dans la fonction publique ou lorsque l adhésion est effectuée par les agents en poste à la date de publication du décret (10 novembre 2011) à compter de la deuxième année suivant cette même date, la cotisation est majorée d un coefficient. A titre transitoire, les adhérents ou les souscripteurs sont présumés avoir toujours bénéficié des garanties proposées par un contrat ou un règlement ayant fait l objet d une convention de participation ou d un label lorsqu ils optent, dans un délai d un an à compter de la date de publication de la première liste des contrats et règlements labellisés. Dans ce cas, la majoration n est pas appliquée.( art. 33-I du décret) La majoration n est pas non plus appliquée aux agents qui avaient déjà adhéré ou souscrit à des contrats ou règlements auxquels est délivré un label dans le délai d un an suivant la publication de la liste des contrats et règlements labellisés. Le coefficient de majoration doit tenir compte de l âge du bénéficiaire, de son ancienneté dans la fonction publique et de sa durée de cotisation à un dispositif solidaire bénéficiant de la participation des employeurs territoriaux. L arrêté ministériel du 8 novembre 2011 fixe dans son article 4 les modalités de calcul du coefficient de majoration des cotisations. Pour l application des dispositions de l arrêté, il est défini la notion de «garantie de référence» dans l article 1 de l arrêté. La garantie de référence est le contrat ou règlement ayant été labellisé ou celui ayant fait l objet d une convention de participation entre une collectivité et un organisme en application du chapitre I titre II du décret du 8 novembre 2011. Une majoration de 2% par année est appliquée à la cotisation pour toute année non cotisée à une garantie de référence postérieure à l âge de trente ans depuis la date la plus récente entre la date de publication du décret (10.11.2011) et celle d entrée dans la fonction publique (ou depuis la dernière adhésion à une garantie de référence). La majoration n est pas appliquée au titre des deux premières années d ancienneté dans la fonction publique. Concernant les agents en fonction à la date de publication du décret, il n est appliqué de majoration qu à compter de la deuxième année suivant la publication de la première liste de contrats et règlements labellisés. Le coefficient de majoration ainsi calculé est ajouté au coefficient de majoration transmis à l organisme auprès duquel l agent souhaite souscrire ou adhérer à une garantie de référence. Les périodes antérieures au 10 novembre 2011 ne peuvent faire l objet d une majoration. Les périodes écoulées après le retrait du label ou après qu il a été mis fin à la convention de participation sont prises en compte comme une durée de cotisation jusqu à l expiration du délai de 3 mois
laissé à l agent pour changer de contrat ou de règlement. Les contrats et règlements doivent contenir des clauses stipulant que : - Les cotisations ou les primes ne sont pas fixées en fonction de l état de santé du souscripteur ou adhérent. Aucune information médicale ne doit être recueillie à cette fin ; - Les garanties ne couvrent pas la participation mentionnée au II de l article L.322-2 du code de la sécurité sociale (participation forfaitaire de l assuré à l acte, ou consultation prise en charge par l assurance maladie) et respectent les conditions mentionnées à l article L.871-1 du même code ; -Les cotisations ne sont pas fixées en fonction de la nature de l emploi et du sexe du souscripteur ; -Les retraités bénéficient des mêmes garanties que les agents. Les contrats et règlements assurent un montant de remboursement ou d indemnisation qui ne peut être inférieur à un seuil fixé par arrêté ministériel selon les dispositions de l article 23 de la loi n 2007-1373 du 19 septembre 2007 relatif à la participation de l État et de ses établissements à la protection sociale complémentaire de leurs agents. Le contrat ou le règlement doit par ailleurs satisfaire aux critères du contrat «responsable» au sens du code de la sécurité sociale (non couverture de la participation de 1 euro forfaitaire, passage par le médecin traitant...). Des frais minimum doivent être couverts en matière notamment d'hospitalisation et les familles de plus de trois enfants bénéficient d'un avantage tarifaire (article 28 et 29). b) Concernant les contrats et règlements du risque «prévoyance» : Il est précisé que les contrats et règlements du risque «prévoyance», doivent proposer des garanties complémentaires aux garanties statutaires (article 2). Elles doivent comporter au minimum la couverture du risque «incapacité» (demi-traitement en cas de maladie). Par ailleurs, les conventions de participation devront satisfaire à des critères de solidarité intergénérationnelle ; elles ne peuvent donc prévoir un âge maximal de l'adhésion ou un questionnaire médical (article 31). Ces garanties «prévoyance» sont relatives à l incapacité, l invalidité et au décès. Ces principes sont les suivants: La cotisation ou la prime doit être au même taux pour tous les agents affiliés. Elle doit être exprimée en pourcentage du traitement ou de la rémunération. L adhésion des agents ne peut être conditionnée par leur âge ou leur état de santé. Les agents qui ne sont pas en arrêt de travail à la date d effet du contrat ou du règlement et qui ne sont pas inscrits à celui-ci peuvent y adhérer à condition que l adhésion intervienne dans les six premiers mois suivants la date de prise d effet du contrat. Les agents en arrêt de travail à la date d effet du contrat ou du règlement peuvent y adhérer dans les conditions prévues au contrat. Les agents recrutés après la prise d effet du contrat ou règlement peuvent y adhérer dans les six premiers mois qui suivent leur recrutement. La participation sera versée soit directement à l'agent (montant unitaire) soit via une mutuelle ou une institution de prévoyance sous forme d'un
montant d'aide par agent, multiplié par le nombre d'agents. Son montant peut être modulé par la collectivité selon le revenu ou la composition familiale de l'agent, dans un but d'intérêt social, mais pour l instant il n est pas encore précisé jusqu à quel point et selon quels critères précis cette modulation peut s effectuer. Une circulaire d application est donc attendue pour éclaircir certains points. NB : En effet, la labellisation nécessite un temps d installation : 5 mois au plus pour l établissement de la liste des prestataires habilités à délivrer les labels et 4 mois supplémentaires au plus, pour la publication de la première liste des prestataires habilités, soit 9 mois maximum (art. 32). Quelle que soit la procédure choisie par la collectivité (labellisation ou convention de participation), la mise en œuvre effective de la participation des collectivités territoriales prendra effet à la même date, c est-à-dire à compter de la publication de la liste des contrats et règlements labellisés, soit dans 9 mois maximum (art. 34). Toutefois, les collectivités souhaitant instaurer des participations peuvent engager, dès maintenant le dialogue social passant par la consultation du comité technique. Il est important d'insister sur le fait que d ores et déjà, les employeurs ont la possibilité de rencontrer les organisations syndicales et de consulter leur comité technique, dont le rôle est clairement affirmé dans le décret. En effet, celui-ci rend son avis au sujet du choix entre labellisation et convention de participation. Et, dans cette deuxième option, il se prononce en outre sur les principes de solidarité. Rappel : la convention de participation peut être conclue par les centres de gestion pour le compte des collectivités et établissements de leur ressort (Loi n 84-53 du 26 janvier 1984, art. 25 alinéa 6 ) La collectivité qui décide de participer financièrement à un ou plusieurs contrat(s) ou règlement(s) labellisé(s) ou une convention de participation doit le faire par délibération, après avis du comité technique paritaire (art.14 du décret n 2011-1474 du 8 novembre 2011) Elle doit fixer le montant de sa participation (éventuellement modulé) et définir si la participation est versée directement à l agent ou à l organisme dont le contrat ou le règlement est labellisé.
6) Mode de versement : Forme de la participation financière : La participation constitue une aide à la personne, sous forme de montant unitaire par agent, qui vient en déduction de la cotisation ou de la prime due par les agents. Cette participation est versée : - soit directement aux agents ; - soit aux organismes qui la répercutent intégralement en déduction de la cotisation ou de la prime due par les agents. Montant et modulation de la participation financière : Elle ne peut excéder le montant de la cotisation ou de la prime. Si la participation est versée à un organisme, elle ne peut excéder le montant unitaire de l aide multiplié par le nombre de bénéficiaires. Le versement est effectué au vu de la liste des agents qui est adressée à la collectivité ou à l établissement public par l organisme au moins une fois par an. Lorsque la participation est versée à un organisme, celui-ci tient une comptabilité permettant de retracer l utilisation des participations reçues. Il doit produire des pièces justificatives tous les ans et doit faire apparaître sur les appels de cotisation ou de prime le montant total de la cotisation ou de la prime ainsi que le montant de l aide versée. Ces modalités sont vérifiées par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics dans le cas d une convention de participation et par les prestataires habilités dans le cas de la délivrance d un label. La participation financière peut être modulée dans un but d intérêt social en prenant en compte le revenu des agents, et le cas échéant leur situation familiale. 7) Quelle limite à cette participation des employeurs? Si elle peut inciter les agents à souscrire des garanties, cette participation reste facultative et son montant libre. Une prochaine étape pourrait consister à la rendre obligatoire, comme le demandent les organisations syndicales. Si l'on peut se satisfaire que soient affirmés des objectifs de solidarité entre agents, ceux-ci demeurent insuffisants et l'on peut regretter que les collectivités et agents ne bénéficient pas des avantages fiscaux des salariés du secteur privé. D'autre part, les modalités prévues par le décret du 8 novembre pourraient ne pas atteindre les agents les plus fragiles. Ainsi, ceux employés à temps partiel, tout comme les contractuels, risquent d être les oubliés du dispositif.