Vieillissement de la population et politiques publiques au Canada 4. Incidence sur les régimes de pensions publics Publication n o 2011-120-F Le 4 août 2011 André Léonard Division des affaires sociales Service d information et de recherche parlementaires
Vieillissement de la population et politiques publiques au Canada 4. Incidence sur les régimes de pensions publics (En bref) La présente publication est aussi affichée en versions HTML et PDF sur IntraParl (l intranet parlementaire) et sur le site Web du Parlement du Canada. Dans la version électronique, les notes de fin de document contiennent des hyperliens intégrés vers certaines des sources mentionnées. This publication is also available in English. Les documents de la série En bref de la Bibliothèque du Parlement donnent un aperçu succinct, objectif et impartial de diverses questions d actualité. Ils sont préparés par le Service d information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires, ainsi qu aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires. Publication n o 2011-120-F Ottawa, Canada, Bibliothèque du Parlement (2011)
TABLE DES MATIÈRES 1 INTRODUCTION... 1 2 LES CANADIENS SONT-ILS SUFFISAMMENT BIEN PRÉPARÉS FINANCIÈREMENT POUR LEUR RETRAITE?... 1 3 MESURES PROPOSÉES OU PRISES POUR FAVORISER LA PRÉPARATION FINANCIÈRE À LA RETRAITE... 3 4 VIABILITÉ DES RÉGIMES DE PENSIONS PUBLICS... 3 4.1 Régime de pensions du Canada / Régime des rentes du Québec... 3 4.2 Sécurité de la vieillesse... 4 4.3 Régimes de pensions agréés financés par le gouvernement fédéral à titre d employeur... 5 5 CONCLUSION... 5 BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT i PUBLICATION N o 2011-120-F
VIEILLISSEMENT DE LA POPULATION ET POLITIQUES PUBLIQUES AU CANADA 4. INCIDENCE SUR LES RÉGIMES DE PENSIONS PUBLICS 1 INTRODUCTION Les membres de la nombreuse génération des baby-boomers (nés entre 1946 et 1965) atteindront l âge de 65 ans entre 2011 et 2030. Dans l ensemble, cette génération semble financièrement prête pour la retraite, mais ce n est pas le cas pour tous. Afin d assurer une meilleure préparation financière en prévision de la retraite aux baby-boomers et aux générations futures, certains analystes préconisent la modification des régimes de pensions publics, tels que le Régime de pensions du Canada (RPC) ou la Sécurité de la vieillesse (SV), ou encore d autres incitatifs à l épargne comme le régime enregistré d épargne-retraite (REER) ou le compte d épargne libre d impôt (CELI). Certains des changements proposés pourraient engendrer des coûts supplémentaires, mais même sans la mise en place de tels changements, le vieillissement de la population entraînera une hausse du coût de ces programmes au cours des prochaines décennies. Il est donc important de s interroger sur leur viabilité financière à long terme afin de fournir un revenu de base adéquat à la génération de retraités du baby-boom et aux suivantes. Le présent document donne un aperçu des conséquences du vieillissement de la population pour la préparation à la retraite et les régimes de pensions publics. La première partie décrit le niveau de préparation financière des Canadiens pour la retraite. La deuxième partie présente certains changements déjà apportés aux régimes de pensions publics et aux incitatifs fiscaux, ainsi que d autres propositions. Enfin, la dernière partie examine les hausses de coûts du RPC, de la SV et des régimes de retraite des employés du gouvernement fédéral. 2 LES CANADIENS SONT-ILS SUFFISAMMENT BIEN PRÉPARÉS FINANCIÈREMENT POUR LEUR RETRAITE? Le taux de remplacement, une notion de base en ce qui a trait à la retraite, représente le rapport entre le revenu d un individu une fois qu il est à la retraite et le revenu qu il percevait vers la fin de sa carrière moment où, la plupart du temps, les revenus d emploi atteignent un sommet. Un taux de remplacement de 70 % est considéré comme un objectif raisonnable, même si certains analystes préconisent des taux plus ou moins élevés 1. Le taux de remplacement souhaitable varie d un individu à l autre, en fonction, par exemple, de la présence de personnes à charge, de l état de santé et des coûts du logement. Cependant, en général, il existe deux raisons pour lesquelles ce taux peut être suffisant pour le maintien d un niveau de vie semblable après la retraite. D abord, une baisse de 30 % du revenu avant impôt ne signifie pas nécessairement une baisse équivalente du revenu après impôt, car un revenu avant impôt moins élevé est imposé à un taux plus faible. En effet, il existe divers crédits d impôt BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 1 PUBLICATION N o 2011-120-F
(montant pour les personnes âgées de 65 ans et plus, pour revenu de pension, fractionnement du revenu de pension) qui contribuent à ce phénomène. Ensuite, certaines dépenses diminuent ou ne sont plus nécessaires après la retraite, par exemple plusieurs dépenses liées au travail comme le transport et les vêtements, de même que plusieurs dépenses qui sont souvent faites avant la retraite, comme celles liées à la famille (le soin des enfants ou des parents) et celles liées aux biens durables (maison, meubles). C est le cas également des dépenses liées à certains services, comme la préparation des repas ou les tâches ménagères, étant donné que les retraités ont davantage de temps à leur disposition pour effectuer euxmêmes ces tâches. Il est important de déterminer si les Canadiens épargnent suffisamment pour atteindre un taux de remplacement acceptable et ainsi maintenir leur qualité de vie pendant la retraite 2. En 2009, les ministres des Finances fédéral, provinciaux et territoriaux ont demandé à un groupe d experts d étudier cette question. Le rapport du groupe concluait que «dans l ensemble, les Canadiens s en tirent plutôt bien pour épargner adéquatement en prévision de leur retraite 3». Toutefois, cela n est pas nécessairement vrai pour tous. Les personnes dont le revenu est le plus élevé sont plus susceptibles d avoir un taux de remplacement plus faible. Une étude récente a montré que 34 % des personnes dont le revenu se situait dans le quintile le plus élevé avaient un taux de remplacement de 60 % ou moins, alors que c était le cas de 22 % des individus du groupe de revenu du milieu et de 1 % des personnes dans le quintile le plus faible 4. Pour les personnes à faible revenu (p. ex. les prestataires de l aide sociale), les pensions publiques offrent parfois un revenu supérieur à celui d avant la retraite et un taux de remplacement pouvant être supérieur à 100 %. Même si des taux élevés de remplacement semblent être un bon signe pour les personnes à faible revenu, il demeure qu en 2009, 5 % des personnes âgées avaient un revenu inférieur au seuil de faible revenu après impôt de Statistique Canada. Cette proportion atteignait 14 % chez les personnes âgées vivant seules 5. Des simulations provenant d une étude de l Institut C.D. Howe laissent présager que les taux de remplacement des retraités diminueront dans les prochaines années, principalement pour deux raisons 6. D abord, les prestations de la SV sont indexées à l inflation, mais pas à la hausse des salaires. Ainsi, si les salaires croissent plus vite que l inflation, les prestations de la SV représentent avec le temps un remplacement de revenu de plus en plus faible. Ce n est pas le cas du RPC, car en plus de l indexation des prestations à l inflation, le maximum annuel des gains assurables par le RPC est aussi indexé selon la hausse moyenne des salaires. Cela veut dire que la prestation initiale du RPC, avant d être indexée à l inflation, tient compte des hausses de salaire, jusqu à un certain point. Ensuite, de moins en moins d employés travaillent pour des employeurs qui offrent des régimes de pensions agréés (RPA) à prestations déterminées, particulièrement dans le secteur privé. Et on s attend à ce que cette baisse se poursuive. BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 2 PUBLICATION N o 2011-120-F
Par conséquent, la proportion de personnes de 66 ans ayant un taux de remplacement de moins de 75 % devrait augmenter de 16 % entre 2006 et 2010 à environ 45 % entre 2046 et 2050. 3 MESURES PROPOSÉES OU PRISES POUR FAVORISER LA PRÉPARATION FINANCIÈRE À LA RETRAITE Pour pallier cette baisse anticipée des taux de remplacement, plusieurs analystes ont proposé des changements à apporter aux régimes de pensions publics et à d autres incitatifs à l épargne. Certains changements ont déjà été apportés. Ainsi, les plafonds de contributions aux REER, qui avaient été maintenus à 13 500 $ entre 1996 et 2002, ont augmenté d environ 1 000 $ par année depuis lors pour atteindre 22 970 $ en 2012. Les CELI, dont l intérêt n est pas imposable, ont été créés en 2009 par le gouvernement fédéral et leur plafond de 5 000 $ par année est indexé à l inflation. De plus, depuis 2007, le revenu de pension peut être fractionné entre deux conjoints. Le gouvernement fédéral a également annoncé la création de RPA collectifs, qui devraient permettre aux travailleurs dont l employeur n offre pas de RPA d avoir accès à un régime collectif à cotisations déterminées 7. Parmi les autres propositions visant à améliorer le revenu des retraités, la principale touche l augmentation obligatoire ou facultative du taux de remplacement du RPC (qui est actuellement de 25 %), financée par une hausse des cotisations, ou encore l augmentation du maximum de gains assurables 8. Une mauvaise préparation à la retraite peut aussi découler d une méconnaissance en matière de finances. Le gouvernement a créé, en juin 2009, un groupe de travail sur la littératie financière, qui a présenté son rapport en décembre 2010. Celui-ci contenait 30 recommandations, dont celle d encourager les employeurs à offrir des outils d épargne automatique à leurs employés afin de mettre de l argent de côté en vue de la retraite 9. 4 VIABILITÉ DES RÉGIMES DE PENSIONS PUBLICS Vu le vieillissement de la population, il y a lieu de s interroger sur l ampleur des hausses de coûts pour les régimes de pensions publics et pour le gouvernement fédéral en tant qu employeur responsable de caisses de retraite pour ses employés. Certaines propositions, dont celle d augmenter l âge de l admissibilité, ont été faites dans le but de réduire les coûts des régimes de pensions publics 10. 4.1 RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA / RÉGIME DES RENTES DU QUÉBEC En raison du vieillissement de la population, les dépenses annuelles du RPC devraient s accroître de 63,1 milliards de dollars, passant de 34 à 97,1 milliards de dollars courants entre 2011 et 2031, ou à 62,7 milliards en dollars constants de 2011, ce qui correspond à un taux d augmentation annuel moyen de 3,1 % en BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 3 PUBLICATION N o 2011-120-F
termes réels (qui tiennent compte de l inflation) 11. À partir de ce moment, l augmentation annuelle devrait se stabiliser à un taux réel d environ 1,9 %. En revanche, les taux de cotisation ont augmenté au cours des années 1990 en prévision du vieillissement démographique. Depuis 2000, le RPC affiche des surplus, car les cotisations dépassent les dépenses. On s attend à ce que cela continue jusqu en 2020 environ, après quoi on devra en partie se servir des revenus d investissement provenant de ces excédents pour payer les prestations. Le RPC a aussi connu des changements récents par exemple la hausse de l ajustement actuariel (pénalité ou bonus selon l âge du début des prestations, qui peut varier de 60 à 70 ans) qui pourraient améliorer légèrement la situation du régime 12. Selon le dernier rapport actuariel du RPC, le taux de cotisation actuel de 9,9 % est suffisant pour assurer la viabilité financière du régime à long terme. Les hausses passées des taux de cotisation et les récents changements au RPC, qui sont principalement dus au vieillissement de la population, semblent assurer la viabilité financière du RPC à long terme. Par conséquent, l augmentation des prestations du RPC causée par le vieillissement de la population ne devrait pas avoir d incidence sur les dépenses fédérales, d autant plus que le RPC est financé par les contributions des employés et des employeurs. Les revenus et les dépenses du RPC sont entièrement distincts des comptes nationaux du Canada et le gouvernement fédéral n a aucune responsabilité relative au financement du RPC 13. Le gouvernement du Québec administre le Régime des rentes du Québec (RRQ). Celui-ci est dans une moins bonne situation financière que le RPC. Ainsi, à moins d un changement au régime, toute la réserve du RRQ (son capital) sera épuisée en 2039. C est pourquoi, dans son budget de 2011, le gouvernement du Québec a annoncé qu il envisageait une hausse des taux de cotisation, de même que la mise en place de certains des changements déjà apportés au RPC, mais pas au RRQ 14. 4.2 SÉCURITÉ DE LA VIEILLESSE Le programme de la SV, qui comprend la pension de base, le Supplément de revenu garanti (SRG) et l Allocation, est financé sur les revenus généraux du gouvernement fédéral. C est pourquoi les augmentations de coûts de la SV sont plus inquiétantes que celles du RPC, car il n existe pas de fonds dont les revenus pourraient servir à les financer. Selon le dernier rapport actuariel sur la SV, les dépenses annuelles du programme devraient s accroître de 73,7 milliards de dollars, passant de 38,8 à 112,5 milliards de dollars courants (ou 72,7 milliards de dollars constants de 2011) de 2011 à 2031 15, ce qui correspond à une hausse annuelle moyenne de 3,2 % en termes réels. Par rapport au produit intérieur brut, ces dépenses devraient augmenter de 2,36 % en 2011, atteindre un sommet de 3,14 % en 2031, puis revenir au taux actuel vers 2060. Ces estimations n incluent pas le coût de l amélioration apportée au SRG, qui est entrée en vigueur en juillet 2011 et qui est évaluée à 307 millions de dollars pour l année financière 2012-2013 16 ; elles comprennent cependant les coûts de l incidence de la création des CELI sur les prestations du SRG. En effet, l existence BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 4 PUBLICATION N o 2011-120-F
des CELI permettra à davantage de Canadiens à faible revenu d être admissibles au SRG 17. Ces coûts sont estimés à 4,2 milliards de dollars courants en 2050, soit 1,8 milliard de dollars constants de 2011. 4.3 RÉGIMES DE PENSIONS AGRÉÉS FINANCÉS PAR LE GOUVERNEMENT FÉDÉRAL À TITRE D EMPLOYEUR Le gouvernement fédéral doit aussi contribuer aux régimes de retraite de la fonction publique, des Forces armées et de la Gendarmerie royale du Canada. De 2007 à 2013, le taux de cotisation des employés fédéraux augmentera de 4,6 à 6,4 % pour les gains inférieurs au maximum couvert par le RPC/RRQ et de 8,1 à 8,4 % pour les gains dépassant ce maximum, afin que la part des coûts du régime payé par les employés s établisse à 40 % 18. On prévoit que de 2011 à 2023, la contribution annuelle du gouvernement au régime de retraite de la fonction publique s accroîtra de 1,7 milliard de dollars, passant de 2,4 à 4,1 milliards de dollars (ou à 3,1 milliards en dollars constants de 2011, une augmentation réelle de 700 millions de dollars). Les hausses pour les autres régimes parrainés par le gouvernement fédéral seront plus faibles. 5 CONCLUSION Les baby-boomers deviendront, au cours des 20 prochaines années, des personnes âgées. Une grande partie d entre eux sont financièrement prêts pour la retraite (certains d entre eux l ont d ailleurs déjà prise). Par contre, les personnes à revenu moyen ou élevé ont, pour le moment, plus de difficulté à obtenir un taux de remplacement acceptable à la retraite. Certaines propositions ont été faites en vue d améliorer les régimes de pensions publics ou d offrir d autres incitatifs pour les personnes à revenu moyen ou élevé. Le vieillissement de la population entraînera des augmentations importantes de coûts liés au RPC/RRQ et au programme de la SV. Dans le cas du RPC/RRQ, ces hausses sont prévues depuis un certain temps et des ajustements ont déjà été apportés. Le RRQ est cependant dans une moins bonne situation financière que le RPC, mais des changements ont été annoncés en mars 2011. Dans le cas de la SV, les hausses de coûts sont plus problématiques puisqu elles sont financées sur les recettes annuelles du gouvernement fédéral. Ce dernier a également d autres obligations à titre d employeur, mais la hausse des coûts des régimes de pensions des employés fédéraux sera faible comparativement à celles du programme de la SV. BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 5 PUBLICATION N o 2011-120-F
NOTES Le présent document fait partie d une série de la Bibliothèque du Parlement intitulée Vieillissement de la population et politiques publiques au Canada qui comprend six autres publications : André Léonard, 1. Aperçu statistique, publication n o 2011-63-F, révisée le 28 février 2012. Édison Roy-César, 2. Incidence sur la croissance économique et les finances publiques, publication n o 2011-121-F, 5 décembre 2011. Raphaëlle Deraspe, 3. Incidence sur les soins de santé, publication n o 2011-122-F, 21 octobre 2011. Sandra Elgersma et al., 5. Incidence sur les employeurs et les employés, publication n o 2012-07-F, 20 février 2012. Julie Cool, 6. Incidence sur les soins à domicile, publication n o 2012-03-F, 23 janvier 2012. Havi Echenberg, 7. Incidence sur la planification communautaire, publication n o 2012-02-F, 23 janvier 2012. 1. Pour une discussion sur les taux de remplacement, voir Michael C. Wolfson, Projecting the Adequacy of Canadians Retirement Incomes: Current Prospects and Possible Reform Options, étude de l Institut de recherche en politiques publiques, n o 17, avril 2011. 2. Pour un exemple du type d épargne nécessaire pour atteindre différents taux de remplacement, voir David A. Dodge, Alexandre Laurin et Colin Busby, The Piggy Bank Index: Matching Canadians Savings Rates to their Retirement Dreams, Institut C.D. Howe, e-brief n o 95, mars 2010. 3. Jack M. Mintz, Rapport sommaire des travaux de recherche sur le niveau adéquat du revenu de retraite, préparé pour le Groupe de travail sur le niveau adéquat du revenu de retraite établi par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances, décembre 2009. 4. Sébastien Larochelle-Côté, John Myles et Garnett Picot, Remplacement du revenu familial pendant les années de retraite : quels sont les résultats des Canadiens?, document de recherche n o 328, Direction des études analytiques, Statistique Canada, juillet 2010. 5. Statistique Canada, Le revenu au Canada 2009, n o 75-202-XWF au catalogue de Statistique Canada, juin 2011. 6. Kevin D. Moore, William B.P. Robson et Alexandre Laurin, Canada s Looming Retirement Challenge: Will Future Retirees Be Able to Maintain Their Living Standards Upon Retirement?, C.D. Howe Institute Commentary n o 317, décembre 2010. 7. Ministère des Finances Canada, Cadre des régimes de pension agréés collectifs, 2010. 8. Pour un résumé de différentes propositions visant l amélioration du RPC, voir Monica Townson, Options for Pension Reform: Expanding the Canada Pension Plan, Centre canadien de politiques alternatives, avril 2010. 9. Groupe de travail sur la littératie financière, Les Canadiens et leur argent : Pour bâtir un avenir financier plus prometteur, décembre 2010. 10. Voir, par exemple, Frank T. Denton et Byron G. Spencer, Age of Pension Eligibility, Gains in Life Expectancy, and Social Policy, document de recherche n o 276, Program for Research on Social and Economic Dimensions of an Aging Population, octobre 2010. BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 6 PUBLICATION N o 2011-120-F
11. Bureau du surintendant des institutions financières Canada, Bureau de l actuaire en chef, Rapport actuariel (25 e ) du Régime de pensions du Canada au 31 décembre 2009, novembre 2010. 12. Pour une description des changements au RPC, voir André Léonard, Changements à la pension de retraite du Régime de pensions du Canada, publication n o 2011-54-F, Ottawa, Service d information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 20 mai 2011. 13. Office d investissement du régime de pensions du Canada, Rapport annuel 2011, p. 19. 14. On peut prendre connaissance des modifications au RRQ dans Régie des rentes du Québec, Les modifications au Régime de rentes du Québec, mars 2011. 15. Bureau du surintendant des institutions financières Canada, Bureau de l actuaire en chef, Rapport actuariel (9 e ) sur le Programme de la sécurité de la vieillesse au 31 décembre 2009, juin 2011. 16. Finances Canada, Le Plan budgétaire 2011, 6 juin 2011. 17. Les différents incitatifs à l épargne et au travail provenant des régimes de pensions publics sont davantage expliqués dans un autre document de la présente série, Édison Roy-César, Vieillissement de la population 2. Incidence sur la croissance économique et les finances publiques, publication n o 2011-121-F, Ottawa, Service d information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 5 décembre 2011. 18. Bureau du surintendant des institutions financières Canada, Bureau de l actuaire en chef, Rapport actuariel sur le régime de retraite de la fonction publique du Canada au 31 mars 2008, septembre 2009. BIBLIOTHÈQUE DU PARLEMENT 7 PUBLICATION N o 2011-120-F