Ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville Ministère de la santé et des sports Haut Commissaire à la jeunesse CHARTE DE GESTION DES SERVICES TERRITORIAUX POUR 2010 Direction des affaires financières, juridiques et des services ANNEXE 2
PREAMBULE 1. OBJET DE LA CHARTE : La charte de gestion est, avant tout, un outil de facilitation du dialogue de gestion dans toutes ses composantes et à tous les niveaux où il devra s exercer. A ce titre, cette charte prend place dans le dispositif de gouvernance du réseau des nouveaux services territoriaux, en aval des choix stratégiques. Ce document a été soumis à la validation du COMEX «cohésion sociale», réunissant les directions des ministères et l ACSé. Le processus mis en place vise notamment à s assurer, au travers du dispositif de gestion de la performance, de la mise en œuvre des principales orientations arrêtées par le COMEX. L utilité des chartes de gestion est apparue avec la mise en œuvre de la LOLF pour formaliser le nouveau type de relation qui s instaurait entre l administration centrale (les RPROG) et les réseaux déconcentrés (RBOP et RUO) au sein de chaque ministère à la fois pour responsabiliser l ensemble des acteurs et pour mieux définir les prérogatives de chacun. Ce document est issu de l expérience des acteurs et a été alimenté par les réflexions de la DAFJS, de la DRH, les chargés de mission auprès du Secrétaire général, des autres directions d administration centrale et de deux directeurs régionaux, l un d une DRASS et l autre d une DRDJS. Un échange spécifique a eu lieu avec le Secrétariat général du MEEDDM concernant le programme 177. L élaboration de ce document constitue un premier socle du dialogue de gestion au bénéfice des services d administration centrale et des services déconcentrés. 2. LA PRISE EN COMPTE DE LA CREATION DES NOUVELLES STRUCTURES ISSUE DE LA RGPP : Les réformes issues de la RGPP conditionnent cette charte, en particulier la Réforme de l Administration Territoriale de l Etat (RéATE). Ces réformes modifient les structures administratives et le champ des responsabilités et font, de plus, évoluer les modalités de gestion. La RGPP appliquée dans les ministères sociaux conduit à bâtir de nouveaux ensembles : - En administration centrale, la création d une direction des affaires financières, juridiques et des services (DAFJS) et celle d une direction des ressources humaines (DRH) aboutit à l existence de deux directions de soutien et de pilotage impliquées chacune dans le dialogue de gestion. Par ailleurs, la création de la Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS) va intégrer, entre autres, le Service du Droit des Femmes (SDFE). - Au niveau déconcentré, l impact sur les conditions du dialogue est également important puisque, d une part, les deux réseaux régionaux DRASS et DRJS sont fusionnés. Ces services intégreront également les délégations régionales de l ACSé. D autre part, les directions départementales acquièrent un caractère interministériel, selon le cas Direction Départementale de la Cohésion Sociale (DDCS) ou Direction Départementale de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations (DDCSPP). 2
La présente charte intègre les préconisations de la MIRATE visant à établir des contacts entre les Responsables de Budgets Opérationnels (RBOP) pour l affectation des moyens relatifs à une même DDI. De même, une concertation entre responsables de programmes (RPROG) au niveau central est préconisée. Cette coordination doit s opérer également entre les acteurs relevant de différents ministères. Ainsi, dans le cas particulier du programme 177, cette coordination est organisée avec le ministère chargé du développement durable. Au final, cette charte de gestion doit contribuer, en articulant le mieux possible les interactions entre les services, à améliorer l efficacité globale de l action ministérielle. Elle doit permettre de préparer les dialogues de gestion dans les meilleures conditions et d élaborer de manière cohérente le calendrier de gestion en offrant une lisibilité opérationnelle jalonnée des temps forts et des points de rencontre obligatoires. Cette charte facilitera ainsi le dialogue avec les préfets lors de la discussion en CAR ou en pré CAR et avec les différents acteurs du contrôle budgétaire et comptable. 3
SOMMAIRE DE LA CHARTE Cette charte comprend trois parties : 1. La structure budgétaire : le champ des programmes et des BOP. 1.1 La cartographie des programmes de politique publique 1.2 Le contexte de la gestion 2010 des programmes supports 2. Le rôle des différents acteurs. 2.1 Rôle du responsable de programme, au niveau national 2.2 La direction des affaires financières, juridiques et des services 2.3 La direction des Ressources Humaines 2.4 L ACSé 2.5 Les responsables des Budgets opérationnels (RBOP) 2.6 Les responsables d Unité Opérationnelle (RUO) 3. Les modalités du dialogue de gestion. 3.1 La création d un comité de coordination inter-programmes 3.2 La Directive Nationale d Orientation 3.3 Le Dialogue de gestion
1. La structure budgétaire : le champ des programmes et des BOP 1.1 La cartographie des programmes de politique publique Elle décline le champ d action des DRJSCS sur leur territoire dans les secteurs de la solidarité, des sports, de la jeunesse, de la vie associative ainsi que de la politique de la ville. Elle est susceptible d être actualisée chaque année en fonction de l évolution des maquettes des programmes budgétaires. Les DRJSCS seront responsables de BOP et d UO relevant des programmes des trois missions suivantes : - «Sports, jeunesse et vie associative», - «Solidarité, insertion et égalité des chances», - «Ville et logement». En 2010, la cartographie des BOP et des UO sera la suivante : 1.1.1 Les BOP régionaux de la mission «Sports, jeunesse et vie associative» : Les DRJSCS seront responsables des BOP relatifs aux programmes suivants : Programme 219 «Sports» pour l ensemble de ses actions ; Programme 163 «Jeunesse et vie associative» pour l ensemble de ses actions ; Programme 210 «Conduite et pilotage de la politique». 1.1.2 Les BOP et UO régionaux de la mission «Solidarité, insertion et égalité des chances» : Les DRJSCS seront responsables des BOP relatifs aux programmes suivants : Programme 106 «Action en faveur des familles vulnérables» pour les actions 1 (accompagnement des familles dans leur rôle de parents) et 3 (protection des familles et des enfants) ; Programme 157 «Handicap et dépendance» pour, sous réserve d arbitrages complémentaires, l action 1 (évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées), l'action 4 (compensation des conséquences du handicap) et une partie de l'action 5 (téléphonie sociale) ; Programme 124 «Conduite et pilotage de la politique». Par ailleurs, les DRJSCS seront responsables d UO sur le Programme 137 «Egalité entre les hommes et les femmes» au titre des crédits du Titre II de l action 5 (soutien du programme égalité entre les hommes et les femmes). Elles ne seront pas responsables de BOP ou d UO sur le Programme 304 «Lutte contre la pauvreté : RSA et expérimentations sociales», ce rôle revenant aux Préfectures.
1.1.3. Le BOP régional de la mission «Ville et logement» : A l exception de la région Ile-de-France dans laquelle la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) assurera ce rôle, les DRJSCS seront responsables des BOP relatifs au programme 177 «Prévention de l exclusion et insertion des personnes vulnérables» pour les actions 1 (prévention de l exclusion), 2 (Actions en faveur des plus vulnérables) et 3 (conduite et animation de la politique de lutte contre l exclusion). Elles ne seront pas responsables de BOP ou d UO sur le Programme 147 «Ville et logement», ce rôle revenant aux Préfectures. En ce qui concerne les crédits de l ACSé, les DRJSCS sont associées par le préfet de région à : o l évaluation des besoins ; o l animation du comité régional pour la cohésion sociale et l égalité des chances ; o la préparation de la répartition des crédits ; o le suivi de leur exécution. 1.2 Le contexte de la gestion 2010 des programmes supports Les caractéristiques des programmes de soutien et de pilotage Les maquettes budgétaires sont désormais établies sur des périodes pluriannuelles. La période en cours se terminant en 2010, il n a pas été possible, malgré notre demande, d obtenir dès la création des DRJSCS, la fusion des programmes support de nos ministères sanitaires et sociaux (124) et jeunesse et sports (210). En conséquence, pour l exercice budgétaire de 2010, chaque directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale aura la responsabilité de 2 BOP support. La gestion 2010 avec deux programmes pour le Titre II En ce qui concerne le Titre II, les plafonds d emploi et les masses salariales ne sont pas fongibles entre les différents programmes. Il faudra donc pour chaque RBOP suivre deux plafonds d emplois distincts et deux masses salariales. Il en est de même au niveau de chaque DDI, donc pour chaque RUO, puisqu il y aura des UO pour tous les départements. En revanche, chaque fois que cela est techniquement possible, les modalités de gestion seront communes pour les deux programmes selon les principes de la LOLF : les RBOP ont la compétence, sous l autorité du préfet de région, pour répartir les emplois en volume et en nature tant dans la direction régionale que dans les DDI de leur ressort territorial. Il a la responsabilité du suivi de ces enveloppes. La gestion 2010 sur un seul programme hors Titre II Pour le Titre III, fonctionnement courant, il sera procédé par la DAFJS et dès le début de la gestion 2010, à un transfert de l intégralité des crédits inscrits au programme 210 (hors Titre II) vers le programme 124. En conséquence, pour le fonctionnement courant, les services territoriaux n auront qu un seul BOP support en gestion, le 124. 6
2. Le rôle des différents acteurs. 2.1 Rôle du responsable de programme, au niveau national Dans le domaine de la démarche de performance : élaborer le PAP, définir des objectifs stratégiques, indicateurs et valeurs cibles ; s assurer de la mise en œuvre de la démarche au sein des BOP ; rendre compte au ministre et au Parlement (RAP). Dans la préparation et le suivi budgétaire évaluer les moyens nécessaires ; les présenter en conférence budgétaire. Dans la gestion du programme répartir les moyens ; mettre en place une réserve pour aléas de gestion ; élaborer la PBI du programme ; déterminer l échéancier de mise en place des crédits. Dans l approbation des BOP des services vérifier la prise en compte de la stratégie et des objectifs du programme ; demander, si nécessaire, des modifications ; Dans le contrôle de l exécution ajuster les moyens, si nécessaire ; comparer les résultats des BOP ; expertiser les bonnes pratiques ; tirer des enseignements ; identifier pour optimiser les résultats. 7
2.2 La direction des affaires financières, juridiques et des services : La DAFJS remplit deux rôles distincts : 2.2.1. Un rôle d animation du dialogue de gestion budgétaire, dans ce cadre elle : organise les réunions du dialogue de gestion, en lien avec les R.PROG. (SDAF/PBU). coordonne la préparation du budget et le suivi de l exécution du budget des missions (animation de la négociation budgétaire et de la préparation des arbitrages, assure l interface avec la direction du Budget) ; (SDAF/PBU). Met en œuvre les comptabilités budgétaires, générale et d analyse des coûts (SDAF/CIS). diffuse les bonnes pratiques, contrôle interne, convention de procédures avec le CBCM (SDAF/CIS). anime la démarche de performance (SDAF/PCG). 2.2.2. Un rôle de responsable de programme : Le DAFJS, bureau PPS «pilotage des programmes support», est le responsable des programmes 124 et 210 qui comprennent : une enveloppe de Titre II relative en grande partie aux plafonds d emplois et aux masses salariales des agents des ministères. une enveloppe de Titre III relative aux moyens de fonctionnement ; une enveloppe de Titre V relative aux moyens d investissement. A ce titre : Elle propose et suit dans le Titre II le respect des plafonds d emploi globaux des ministères ainsi que les masses salariales ; Elle attribue aux services territoriaux les enveloppes du Titre III permettant le fonctionnement courant et du Titre V sur les investissements. 2.3 La direction des ressources humaines La DRH est plus particulièrement responsable du pilotage et de la gestion de la masse salariale. Elle est : directement impliquée dans la construction budgétaire, elle fournit les éléments prévisionnels tirés des situations concrètes, assure le pilotage fin de la masse salariale et des emplois et veille à la bonne exécution du Titre II. Elle assure la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ; directement concernée par le dialogue de gestion avec les services territoriaux pour le suivi détaillé de l évolution des effectifs et l impact des entrées et sorties, notamment le lien avec la politique de recrutement qu elle anime, la gestion des concours, les prévisions de départ en retraite, etc... Elle examine la partie RH des projets de BOP et les plans de recrutement, en vue de leur approbation par le responsable de programme ; propose et gère les politiques d évolution statutaires et indemnitaires, l évaluation et la formation des agents. Elle organise la mobilité par le biais des commissions paritaires. Elle anime le dialogue social. 8
2.4 L ACSé Les relations avec l Agence de la Cohésion Sociale et de l égalité des Chances fait l objet d une annexe à la DNO. 2.5 Les responsables des Budgets opérationnels (R.BOP) Les responsables de BOP gèrent la part des crédits de programme mise à leur disposition pour un périmètre d activité (BOP centrale) ou pour un périmètre d activité sur un territoire donné (BOP déconcentré). Le RBOP est chargé de l élaboration du BOP : il détermine la programmation des activités et le schéma d organisation financière du BOP ; il élabore un diagnostic de contexte général du BOP pour bien cadrer les projets et aboutir à une analyse partagée avec le RPROG ; il adapte le cadre stratégique du programme aux enjeux propres du territoire ; il évalue la pertinence du budget (part des dépenses obligatoires, adéquation des effectifs aux objectifs, évaluation des marges de manœuvre) avant transmission au préfet de région ; il présente dans le projet de BOP les enseignements tirés des exercices précédents ; il démontre la soutenabilité du projet de budget lors du dialogue de gestion avec le RPROG et le contrôleur financier local ; il transmet au RPROG un avant projet de BOP validé par le préfet de région ; il présente, pour information, le BOP devant les instances territoriales représentatives des personnels, notamment le schéma d emplois. Pour conduire ces exercices le RBOP régional doit tenir un dialogue de gestion avec les RUO départementaux, désormais les DDI en lien avec les préfets de département, appelés à mettre les objectifs du BOP en œuvre au niveau départemental. Ces échanges s inscrivent dans le cadre d un comité de suivi opérationnel qui se réunit en tant que de besoins. Les opérateurs, lorsqu ils sont associés à l exécution des activités du BOP régional sont également consultés par le RBOP (exemple : CREPS sur le programme 219). Le RBOP assure la gestion du BOP il répartit entre les UO les crédits pour les AE comme pour les CP et les ETPT ; il fixe le rythme de mise à disposition de ces crédits ; il peut constituer une réserve prudentielle au sein du BOP ; il analyse la réalisation des plans d action stratégiques et l organisation retenue en termes de points faibles et de points forts ; il développe une réflexion prospective pour l optimisation des résultats ; il réunit au moins une fois le CTP régional pour l informer de l état d exécution des BOP.
Le RBOP met en œuvre la démarche de performance au plan territorial il décline les objectifs et indicateurs nationaux du ministère. Il peut proposer des adaptations au contexte régional ou proposer des objectifs et des indicateurs additionnels correspondant aux réalités locales ; Il rend compte de son action. 2.6 Les responsables d Unité Opérationnelle (R.UO) La constitution des DDI à conduit à rendre obligatoire, à la demande de la MIRATE, l existence d UO pour toutes les DDI et pour tous les programmes (hors Titre II). Le RUO met en œuvre le plan d action du R.BOP dans son périmètre de responsabilité. Le RUO élabore sous l autorité du préfet de département une proposition de budget relatif aux activités déployées au niveau du département et la transmet au RBOP après un dialogue de gestion au niveau de la région. Dans toute la mesure du possible, une instance collégiale est mise en place dans chaque région. Elle se réunit sous la présidence du RBOP et regroupe l ensemble des DDI. La composition interministérielle des DDI peut nécessiter la participation ponctuelle de représentants d autres RBOP concernés par la gestion des moyens (fonctionnement et personnels) de ces DDI. Cette instance doit organiser la concertation de sorte : qu un diagnostic partagé de contexte général puisse être établi ; à déterminer la programmation des activités à mener au niveau départemental et les priorités d action ; de fixer les éléments de la performance ; d arrêter un échéancier pour le suivi et l évaluation de la mise en œuvre des BOP et des UO ; de déterminer les quotes-parts de contribution en crédits et en ETP de chacun des BOP contribuant au fonctionnement des «services support» d une même DDI ; à respecter les principes retenus par la charte interministérielle de gestion des ressources humaines élaborée par la MIRATE. Les RBOP et RUO s informent mutuellement de toutes modifications ou difficultés susceptibles de remettre en cause cette exécution. Par ailleurs la concertation au sein de ce comité doit permettre : de suivre la répartition des crédits (dont le Titre II) entre les UO ; de vérifier le rythme de mise à disposition des crédits et le respect du calendrier ; d évaluer la performance et de développer une réflexion prospective sur l optimisation des résultats ; de prévoir les besoins en ETPT ; d adapter la formation des agents aux nouveaux enjeux locaux. 10
3. Les modalités du dialogue de gestion. 3.1 La création d un comité de coordination inter-programmes : La charte de gestion est à articuler avec le schéma de gouvernance et de pilotage des réseaux dont elle prolonge dans les domaines du budget et de la gestion la nécessité de coordonner l action de l ensemble des acteurs. Le COMEX «cohésion sociale» s appuie sur un comité de coordination interprogrammes. Ce comité de coordination inter-programmes : présidé et animé par le DAFJS, ce comité est une instance technique placée sous l égide du COMEX «cohésion sociale» ; il réunit l ensemble des responsables de programmes concernés par les DRJSCS, la DRH, un représentant du Secrétaire général des ministères sociaux, et un représentant du Secrétaire général du MEEDDM (au titre du programme 177 ; il a pour mission de : o préparer les documents budgétaires qui seront soumis à la validation du COMEX en vue de l élaboration de la directive nationale d orientation ; o coordonner le suivi de la gestion et le dialogue avec les services territoriaux ; le comité se réunit deux fois par an : une première fois, à l automne, en amont de l élaboration de la DNO et une deuxième fois avant l été pour établir un premier compte-rendu d exécution budgétaire et envisager, si nécessaire, des ajustements de gestion. 3.2 La Directive Nationale d Orientation : Elle comporte trois éléments : La DNO elle-même, document d orientation stratégique, signée par le Secrétaire général et, pour cette année de transition, volontairement brève, concentrée sur un nombre réduit d objectifs et prenant en compte la réalité de l adéquation missions/moyens. Des annexes techniques par programme fixant le cadre et les modalités de gestion. Un document spécifique sera consacré au programme 177 et signé par les deux Secrétaires généraux concernés. La charte de gestion, objet du présent document. 3.3 Le Dialogue de gestion : Il est organisé et animé par la DAFJS, qui en assure également le secrétariat, la logistique et le compte-rendu.
Il comprend l ensemble des responsables de programmes concernés : o la DGAS aujourd hui, la Direction Générale de la Cohésion Sociale demain ; o la Direction des Sports ; o la Direction de la Jeunesse, de l Education Populaire et de la Vie Associative ; o le(s) représentant(s) du Secrétaire général des ministères sociaux ; o le représentant du Secrétariat général du MEEDDM ; o la Direction des Affaires Financières, Juridique et des Services ; o la Direction des Ressources Humaines. Il est mené avec les directeurs régionaux exclusivement, DRASS et DRDJS (dont l un d eux est le préfigurateur de la DRJSCS). Le DR ACSé y est associé. A compter du 1 er janvier 2010, il sera mené par le DRJSCS qui pourra être accompagné par des membres de l équipe de direction.. Il est réalisé dans une unité de temps : le dialogue de gestion de tous les programmes, pour une région donnée se déroule dans la même journée. Il se fait, au choix des directeurs régionaux soit par visioconférence (à privilégier), soit au ministère. Le dialogue de gestion pour 2010 se déroule entre le 23 novembre 2009 et le 11 décembre 2009 pour permettre un passage en CAR à la mi-décembre. La DAFJS fera une proposition d ordre de passage aux directeurs régionaux et arrêtera le calendrier après concertation avec eux. La DAFJS proposera, en lien avec les autres R.PROG, les documents et tableaux de bord ou documents types nécessaires et harmonisés pour faciliter les échanges, les comparaisons et le reporting.