Office fédéral de la santé publique Assurance-maladie et accidents Monsieur Thomas Zeltner Directeur 3003 Berne Paudex, le 14 mars 2007 STA/jd Révision de la loi fédérale sur l assurance-accidents (LAA) Monsieur le Directeur, Nous vous remercions de nous avoir consultés sur le sujet cité en titre. Après avoir, à notre tour, sollicité l avis de nos membres, nous sommes en mesure de vous faire part de notre position. En préambule, nous souhaitons indiquer que les deux projets en consultation contiennent de nombreuses modifications, en grande partie, techniques qui sont bienvenues et qui participent à la volonté de moderniser la loi fédérale sur l assurance-accidents. En revanche, nous regrettons que sur certains points précis, à savoir la libéralisation de cette branche d assurance et la privatisation de la CNA, l extension du monopole partiel ou les activités accessoires de cet établissement, la dimension politique de la problématique n ait pas été prise en compte, ce qui mène à des propositions totalement insatisfaisantes et inacceptables que nous ne pouvons soutenir pour des raisons qui sont évoquées cidessous. Première partie : Adaptation de la LAA aux exigences d une assurance sociale moderne 1. Libéralisation de l assurance-accidents et privatisation de la CNA En premier lieu, nous relevons que nous regrettons que le problème primordial de la libéralisation de l assurance-accidents et de la privatisation de la CNA ne soit pas abordé directement dans la révision actuelle de cette loi. En effet, au vu des conditions sociales et politiques actuelles, il est légitime de s interroger sur la nécessité de maintenir un tel système monopolistique.
- 2 - Force est de constater que les avis sont traditionnellement assez partagés sur cette question. Certaines entreprises qui lui sont obligatoirement affiliées contestent leur assujettissement obligatoire à la CNA, particulièrement lorsqu elles pâtissent de primes élevées ou considèrent que le principe de solidarité n est plus suffisamment garanti. Dans quelques secteurs d activités, les velléités de cet établissement d assurance d étendre son monopole sont par ailleurs et à raison mal ressenties. Outre le très sérieux obstacle financier (constitution du capital propre, frais d acquisition, engagement probable des pouvoirs publics pour financer les indemnités de renchérissement et les réductions de primes) et le rapport entre les primes et les prestations qui demeure favorable dans le système de la CNA, il faut relever qu aucune donnée économique fiable n a pu être isolée en faveur ou en défaveur du système actuel ou de la libéralisation, et ceci malgré les études qui se sont attachées à la question. Et, c est sans compter la position des assureurs privés, qui luttent à bon droit pour que la CNA ne soit pas autorisée à étendre son champ d action, mais ne sont pas très actifs pour faire aboutir une libéralisation. Sur le plan des principes, nous pensons qu il n y a plus guère de motifs de conserver une assurance d Etat pour couvrir une fraction de travailleurs, d autres solutions étant parfaitement opérationnelles pour la majorité d entre eux. Les motifs de protection sociale résultant des débuts de l industrialisation trouvent aujourd hui une réponse dans l assurance privée. Dans l industrie même, les processus de fabrication ont souvent évolué, par la mécanisation et l informatique, dans un sens qui amoindrit les risques. Les activités de prévention peuvent être assumées, du côté professionnel, par les organisations corporatives en soutien aux entreprises, et du côté de l administration publique par les services de santé et sécurité au travail. Dans ce contexte où des éléments concrets manquent pour plaider en faveur d une libéralisation de la branche accidents et d une privatisation de la CNA, il est au moins primordial de contenir l activité de la CNA au monopole partiel tel qu il a été voulu par le législateur de 1911, et seule une reformulation plus précise de l art. 66 LAA est de nature à limiter le grappillage de parts de marché de cet établissement. 2. Elargissement du monopole partiel En raison de la formulation actuelle imprécise de l art. 66 LAA et de l interprétation large qu en font les tribunaux, la CNA étend abusivement son domaine d activités, sans que cela n inquiète le Conseil fédéral qui voit là un comportement tout à fait normal de la part d un établissement qui perd chaque année des assurés en raison de l érosion des activités dans le secteur secondaire. Néanmoins, pour répondre à l initiative parlementaire déposée par le Conseiller national Alexander J. Baumann, le Conseil fédéral propose de modifier l art. 66 al. 1 let. e LAA en exemptant de l obligation d affiliation à la CNA les magasins de vente qui ne produisent pas eux-mêmes les produits. Force est de constater que la proposition du Conseil fédéral n est de loin pas satisfaisante. La précision qu il apporte entraînera forcément des problèmes d interprétation et ne limitera pas définitivement l extension du monopole. On peut ainsi se demander comment sera traité le magasin d optique qui sous-traite la confection des verres, mais utilise parfois des machines pour les polir ou faire des petites retouches, de même que les bijoutiers qui gravent des objets. Au surplus, les magasins de sport qui affûtent les skis ou les patins ne seront pas exemptés alors que cette activité est totalement marginale et saisonnière et ne rapporte financièrement pas beaucoup! Nous estimons que cette modification législative s apparente plus à une figure de style pour tenter de calmer les assureurs privés et les éventuels assurés qu à un véritable obstacle à
- 3 - l extension du monopole partiel de la CNA. Et si actuellement les branches appartenant à la zone grise peuvent se compter sur les doigts des deux mains, à moyen terme, d autres les rejoindront au fur et à mesure de l évolution des techniques et des métiers. Nous sommes donc totalement opposés à la modification législative qui est proposée et souhaitons qu elle soit reformulée de manière que, d une part, les domaines mentionnés dans la proposition, à savoir, les magasins d optique, les bijouteries et joailleries, les magasins d articles de sport qui possèdent des machines à affûter les arêtes et à poncer les revêtements, les magasins de radio et de télévision qui procèdent à la construction d antennes et les magasins de décoration d intérieur qui effectuent des travaux de pose de sol et de menuiserie soient formellement exemptés de l obligation d affiliation à la CNA. D autre part, nous demandons que la proposition formulée par le Conseiller national Alexander J. Baumann dans son initiative parlementaire soit concrétisée par l introduction d un nouvel alinéa à cet article 66 LAA qui stipulerait que les entreprises qui ne satisfont que dans une faible mesure aux critères de l art. 66 LAA soient exemptées. Il appartiendra aux tribunaux de quantifier la faible mesure, en tenant compte par exemple de la répartition des tâches, en pourcent, qui ressortissent au monopole et celles qui en sont légalement exclues, ou en tenant compte de la proportion entre les employés affectés à des tâches appartenant au monopole et à celles qui en sont exclues. En revenir à une interprétation pure du critère de l activité prépondérante serait, sans aucun doute, bénéfique. Nous terminerons sur ce sujet en mentionnant que le Conseil fédéral propose de supprimer l art. 76 LAA qui lui permet aujourd hui spontanément ou sur demande commune des organisations d employeurs et de travailleurs d examiner s il y a lieu de changer l attribution de catégories d entreprises ou de professions à la CNA ou aux assureurs privés. Cette suppression privera les milieux qui ne sont pas satisfaits de leur affiliation obligatoire à la CNA d un moyen de défense ; nous y sommes dès lors totalement opposés. 3. Création de la base légale pour l assurance-chômage Si nous sommes réticents de manière générale à l élargissement des compétences de la CNA qui, rappelons-le, gère aussi l assurance-militaire depuis quelques années, la proposition qui est faite par le Conseil fédéral se limite à ancrer dans la LAA une activité qui est déjà dévolue exclusivement à cet établissement. Au surplus, la gestion de l assurance-accidents des chômeurs coûte cher non seulement en terme de prestations (les indemnités journalières sont versées en moyenne plus longtemps et le nombre de rentes allouées est plus élevé) mais également sur le plan administratif (constitution des dossiers et suivi des cas). Il faut aussi mentionner que les assureurs privés ne remettent pas en cause cette attribution et que s ils étaient autorisés à pratiquer cette branche d assurance, cela engendrerait forcément une disparité des primes. Nous sommes dès lors favorables à cette proposition. 4. Liberté de choix des administrations publiques La disposition actuelle accorde aux administrations publiques des cantons, districts, cercles, communes et autres corporations de droit public, le droit de choisir une seule fois, pendant un délai fixé par le Conseil fédéral, l assurance compétente (CNA ou privée) pour leur personnel qui n est pas obligatoirement soumis à la CNA. Le projet en consultation propose que ce droit d option puisse être exercé tous les trois ans. Nous sommes d avis, à l instar de l Association suisse d assurances (ASA), que les administrations publiques qui emploient plus de 50% de travailleurs soumis à l art. 66 LAA restent obligatoirement assurées à la CNA. Quant à celles qui ne remplissent pas les conditions de cette disposition légale, elles doivent pouvoir contracter librement auprès d un assureur privé. Nous souhaitons dès lors que l art. 75 LAA soit modifié en conséquence.
- 4-5. Raison sociale SUVA Le projet envisage de modifier la législation afin que la Caisse nationale suisse d assurance en cas d accidents, dénommée CNA en français, INSAI en italien et SUVA en allemand ne soit plus désignée que par son sigle germanophone qui est aussi la raison sociale de cette assurance. Comme nous avons déjà eu l occasion de le dire, nous souhaitons que cet établissement d assurance, qui est institué par la loi, continue à être désigné dans la législation et dans toutes les opérations de communication par les initiales correspondant aux différentes langues officielles de la Confédération. Nous nous opposons en conséquence fondamentalement à ce que les initiales germanophones SUVA désignent à l avenir et de manière générale cette compagnie d assurances. 6. Prolongation de la couverture d assurance Pour pallier des lacunes d assurances qui peuvent se produire lorsqu un mois s écoule entre la fin d un rapport de travail et le début d un autre ou lorsqu un travailleur commence sa nouvelle activité par des vacances, il est proposé de porter le terme de la couverture au 31 ème jour et le délai de la prolongation ne se comptera plus en jours mais en mois (6 mois). Bien que ces deux modifications ne soient pas propres à résoudre tous les problèmes de couverture, elles tendront à les diminuer; nous y sommes donc favorables. 7. Lésions corporelles assimilées à un accident L assurance-accidents verse des prestations en cas d accident professionnel ou de maladie professionnelle et d accident non professionnel. Le Conseil fédéral a étendu la couverture aux lésions corporelles semblables aux conséquences d un accident qui sont énumérées exhaustivement à l art. 9 OLAA. Selon la législation actuelle, les lésions manifestement dues à une maladie ou à une dégénérescence ne sont, en principe, pas couvertes par l assurance-accidents. Le Tribunal fédéral a toutefois remis ceci en cause en estimant que lorsqu il y a action d un événement extérieur (chute, coup), il ne saurait être question, par définition, d une lésion corporelle manifestement due à une maladie ou à une dégénérescence. A l époque, la couverture des lésions corporelles assimilées à un accident par l assuranceaccidents se justifiait par le fait que l assurance-maladie de base n était pas obligatoire pour toute la population. Depuis l introduction de la loi sur l assurance-maladie (LAMal) en 1996, cette manière de faire n est plus nécessaire. Nous sommes dès lors d avis de supprimer l alinéa 2 de l art. 6 qui est proposé, ce qui impliquera que les lésions qui ne répondent pas à tous les critères de l événement accidentel seront prises en charge par l assurance-maladie. 8. Lésions dentaires En pratique, les fraudes sont courantes en matière d accidents qui surviennent lors de la mastication, puisque chacun ne dispose pas d une assurance couvrant les frais dentaires. Il est dès lors effectivement courant de tenter de faire supporter ces frais à l assuranceaccidents. La jurisprudence en matière de dommages survenus lors de la mastication est plus qu abondante et complexe parce qu il est particulièrement difficile d apporter la preuve du facteur extérieur extraordinaire. Malgré le fait que certains seront peut-être lésés par la suppression de cette couverture, nous y sommes favorables, ceci d autant plus que cela allégera considérablement les frais administratifs nécessaires à l éclaircissement de l événement.
- 5-9. Calcul abstrait des indemnités journalières Le projet envisage de verser des indemnités journalières selon le calcul de la méthode abstraite, à savoir sans se préoccuper de savoir réellement si l événement accidentel engendre une perte ou une baisse de la capacité de gain. Même si, pour des raisons de coûts administratifs, il est moins onéreux de verser automatiquement des indemnités journalières dès le 3 ème jour qui suit l accident, il nous semble primordial de respecter le principe même des assurances perte de gain qui consiste à verser des prestations financières uniquement lorsqu une réelle incapacité de gain a été constatée. Nous sommes dès lors opposés à la modification proposée. 10. Gain assuré Le gain pris en considération pour fixer l indemnité journalière et les rentes a toujours été limité dans l assurance-accidents de manière que 92% au moins des travailleurs mais pas plus de 96% soient couverts pour le gain intégral. Les avis divergent sur la nécessité de maintenir la fourchette actuelle et sur une augmentation du gain assuré maximum, fixé à fr. 106'800.- pour l heure. Toutefois, des relèvements trop rapprochés dans le temps engendrent des coûts importants autant pour les payeurs de primes que pour les assurances. Il a donc été décidé de choisir la voie du compromis et de modifier la fourchette de manière que 90% au moins et 95% au plus des travailleurs soient couverts pour le gain intégral. Cette solution permettra de réaliser des économies puisque la latitude pour fixer le gain assuré est plus grande. Cette proposition nous convient tout à fait, mais il faut toutefois noter que les hauts salaires seront prétérités et que la charge sera reportée sur les employeurs. En effet, en vertu de l art. 324b du Code des obligations (CO), il appartient à l employeur de compléter la différence qui peut exister entre le gain maximum assuré et le salaire journalier réellement perçu par l employé, ceci jusqu à concurrence du 80%. 11. Délai de carence Le projet soumis en consultation crée la possibilité pour l employeur de contracter une assurance-accidents pour ses employés en choisissant la durée du délai de carence en contrepartie d une réduction équitable des primes. L employé ne sera pas pénalisé par le choix de l employeur puisqu il appartiendra à ce dernier, par le biais de l art. 324b CO, de verser les prestations jusqu à concurrence du 80% du gain journalier effectif pendant le délai de carence. Nous saluons la liberté qui est ici offerte à l employeur de choisir le délai de carence, comme c est déjà le cas dans les contrats d assurance-maladie perte de gain et apprécions le fait que le Conseil fédéral n ait pas choisi d imposer généralement une augmentation du délai de carence pour diminuer les coûts à charge de l assurance-accidents. Néanmoins, il convient de relever une incompatibilité importante qui tient au caractère obligatoire de l assurance-accidents et à la systématique du Code des obligations (CO). En effet, l art. 324b CO impose à l employeur de verser le 80% du salaire pendant le délai de carence, sauf pendant les trois premiers mois, et pour une période limitée par année de service. Or, dans l hypothèse où l employeur opterait pour une couverture dès le 31 ème jour, l employé qui se trouverait dans sa première année de service ne serait couvert que pendant trois semaines. En conséquence, il ne percevrait pas de salaire pendant les 9 autres jours du délai de carence, alors que la loi sur l assurance-accidents stipule que les travailleurs sont obligatoirement assurés pour les conséquences d un accident dès la prise d emploi.
- 6 - Dès lors, une modification de l art. 324b CO s impose, et à la lecture du projet qui est ici proposé, force est de constater que le Conseil fédéral n a pas identifié ce problème. Il faut toutefois relever que l option proposée risque de créer des problèmes dans l assurance des accidents non professionnels, puisque contrairement à la couverture professionnelle, le paiement de la prime incombe au travailleur. En conséquence, il faudra créer la possibilité pour l employé de se responsabiliser et de choisir la durée du délai de carence. Finalement, dans les cas où l employeur prend en tout ou partie en charge la prime non professionnelle, il recouvre, à nouveau, toute latitude pour se déterminer seul sur la durée du délai de carence. 12. Relèvement du taux de rente minimal Dans la majorité des cas, une perte de la capacité de gain de 10% est supportable, voire passe presque inaperçue lorsqu il est possible d aménager le poste de travail différemment. Nous sommes dès lors favorables au relèvement du taux minimal à 20%, qui correspond à des cas d importance moyenne. 13. Surindemnisation Le Conseil fédéral propose de réduire la rente accident de manière échelonnée et en fonction de l âge de l assuré au moment de la survenance de l accident dès le moment où l ayant droit est mis au bénéfice d une rente AVS. Au moment de la première procédure de consultation, nous avions proposé que la rente accidents ne constitue plus une prestation accordée à vie et soit harmonisée avec le système en vigueur dans l assurance-invalidité pour les cas de maladie, soit la suppression de la rente accident au moment du versement de la rente vieillesse. Nous avions émis cette suggestion pour des motifs de cohérence du système d assurance sociale et non financiers puisque nous étions conscients que les économies réalisées par l assuranceaccidents engendreraient un report de charges sur une autre assurance. Toutefois, nous sommes d accord avec la solution médiane proposée. 14. Indemnité pour atteinte à l intégrité L indemnité pour atteinte à l intégrité (IPAI) est une prestation unique en capital accordée à celui qui souffre d une atteinte importante et durable à son intégrité physique ou mentale et qui a le caractère d une indemnité pour tort moral. Son existence est maintenue dans le projet actuel. Or, nous ne voyons pas les raisons de maintenir cet avantage en argent qui a pour seule fonction d adoucir les inconvénients et les désagréments liés à des atteintes à la santé uniquement accidentelles, ceci d autant plus que l amoindrissement de la qualité de vie ou la diminution des possibilités de s épanouir et d entretenir des relations peuvent également découler d une atteinte d origine maladive. Nous proposons dès lors inlassablement de supprimer l indemnité pour atteinte à l intégrité de la loi sur l assurance-accidents. 15. Utilisation des suppléments de prime de l assurance-accidents non professionnels Le projet propose que tous les assureurs versent l intégralité du produit des suppléments de primes prélevés sur les primes de l assurance contre les accidents non professionnels au Bureau suisse de prévention des accidents (bpa). Jusqu à maintenant, les assureurs privés ont toujours utilisé de manière appropriée et efficace les 20% des produits des primes qu ils n avaient pas l obligation de transmettre au
- 7 - bpa. Nous ne voyons dès lors pas les avantages concrets d une modification de cette disposition. 16. Tarification Suite à la révision de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels, il a été convenu que, à partir du 1 er janvier 2007, l Association suisse d assurances (ASA) cesse d édicter les recommandations quant au tarif commun qui était pratiqué par tous les assureursaccidents privés. En conséquence, les différents assureurs doivent élaborer leur propre tarif de primes. Le projet soumis en consultation prévoit diverses dispositions afin que les primes soient toujours fixées en respectant le principe de la transparence. Au surplus, il est envisagé de donner aux preneurs d assurance la possibilité de résilier le contrat en cas de modification du classement dans les classes et les degrés des tarifs de primes ou de modification du tarif de primes. Les diverses dispositions ne nous semblent pas poser de problème particulier et la possibilité de résilier le contrat qui est faite en cas de modification nous semble adéquate dans un domaine où la concurrence va jouer. Toutefois, dans le cas de la CNA, il est important que les organisations soient toujours consultées avant toute augmentation, puisqu il n y a, ici, aucune liberté de choix de l assuré. 17. Travaux présentant des dangers particuliers La loi sur l assurance-accidents n est, à notre avis, pas le texte de loi opportun pour imposer des prescriptions de formation en vue de l exécution de travaux présentant des dangers particuliers, ni pour introduire une attestation de formation pour l exercice d activités dangereuses. Cette tâche incombant aux domaines professionnels dans le cadre des solutions de branches, nous nous opposons à l introduction d une telle disposition dans la LAA, ceci d autant plus que les dispositions actuelles (art. 82 ss) nous semblent suffisantes. 18. Travaux de planification La planification et la coordination des mesures de protection collective propres aux chantiers sont des tâches qui doivent être régies par les solutions de branche et fixées dans des contrats, le cas échéant. Il n est pas acceptable que le Conseil fédéral puisse obliger les maîtres d ouvrage à faire appel à un coordinateur en matière de sécurité et de protection de la santé en cas de constructions complexes et potentiellement à risque, ceci d autant plus qu aucune définition des situations concrètes visées n est donnée, et les interprétations étendues à l extrême sont à craindre. Deuxième partie : Organisation de la CNA Choix de la variante Après avoir examiné attentivement les deux variantes relatives à l organisation de la CNA qui sont proposées par le Conseil fédéral, nous nous positionnons clairement en faveur de la variante 1. Il nous paraît nécessaire de conserver une importante implication des partenaires sociaux dans la gestion de la CNA, et notamment dans la fixation des primes, corollaire en définitive du monopole partiel octroyé. Il convient dès lors de limiter les pouvoirs de la Confédération à un droit de haute surveillance et les règles établies nous semblent suffisantes pour assurer une bonne gestion.
- 8 - Activités accessoires de la CNA Le projet envisage d ancrer dans la loi les activités accessoires déjà exercées par la CNA et d y faire figurer de nouvelles. Si quelques-unes des activités accessoires exercées par la CNA ne semblent pas poser de problème, notamment la gestion des cliniques de réadaptation, nous nous opposons catégoriquement à ce que la CNA, établissement de droit public, exerce des activités qui ne sont pas liées étroitement à la mission légale qui lui a été confiée par la Confédération qui consiste à gérer l assurance-accidents. Il va dès lors sans dire que nous estimons que ce n est pas le rôle de la CNA d offrir des prestations en matière de gestion de fortune ou de gestion des actifs et passifs pour des institutions de droit public et des institutions de prévoyance privée. Un abus de position publique est à craindre, de même qu à terme, une distorsion de concurrence. Il faut aussi noter que le projet en consultation ne répond pas à la question de savoir si la CNA serait soumise aux règles relatives à la surveillance des marchés financiers si elle était autorisée à exercer des activités dans la gestion de fortune. Pour des raisons politiques qui tiennent à la mission de base de la CNA et en raison d incertitudes qui ne sont pas levées dans le projet, nous nous opposons, d une part, à ce que la CNA exerce des activités accessoires qui ne sont pas en relation directe avec le domaine de l assurance-accidents, et d autre part, à ce que les activités accessoires qu elle est autorisée à exercer soient introduites dans la loi. En vous remerciant de l attention que vous porterez à notre prise de position, nous vous prions de croire, Monsieur le Directeur, à l expression de notre considération distinguée. CENTRE PATRONAL Catherine Staub