NOTE D INFORMATION AUX MEMBRES - novembre 2011 La Proposition de la CE pour les Fonds structurels 2014-2020 Une note pour comprendre comment se profilent les négociations sur les futurs fonds structurels à partir de la proposition de la CE et les implications pour la culture. En résumé La politique de cohésion de l UE représente 35,7% du budget total de l UE dans le cadre financier actuel (2007-2013), constituant le second poste de dépense après l agriculture. L UE estime part ailleurs que 1,7% des fonds structurels financent des initiatives culturelles, ce qui représente la plus grosse contribution européenne à la culture. Dans le cadre de la politique de Cohésion actuelle et passée, la contribution de la culture au développement local et régional a été reconnue en termes de patrimoine culturel et de tourisme. La nouvelle proposition de la CE pour les Fonds structurels 2014-2020 n envisage pas la culture en des termes plus vastes. La proposition qui vient d être publiée ne mentionne pas spécialement la culture, à l exception d une référence mineure au patrimoine culturel faite dans le Fonds européen de développement régional. La proposition législative pour le futur Fonds social européen ne reconnait ni le rôle que joue la culture dans l éducation et le développement des compétences, ni celui qu elle joue dans l inclusion sociale. Ainsi, à cette étape du processus législatif, la position générale de la culture dans le cadre de la Politique de Cohésion 2014-2020 est très faible. Cependant, puisque ces propositions restent très larges, il y a la possibilité d inclure la culture et surtout les industries culturelles et créatives dans le cadre de propositions plus restreintes, et notamment dans les objectifs des stratégies nationales, régionales et locales de mise en œuvre des futurs fonds structurels. Ainsi, il est crucial pour les négociations des futurs fonds structurels 2014-2020 que les supporters de la campagne we are more relaient ses messages au niveau national, régional et local. Les actions de lobbying menées à Bruxelles auprès des représentants des Régions, de la CE, du PE et du Conseil, devront être complétées en parallèle avec des actions de même sorte auprès des Etats membres et des autorités régionales qui négocieront leurs accords de mise en œuvre des fonds structurels, en lien avec les objectifs de la stratégie Europe 2020 et leurs stratégies de développement national et régional. 1
La Politique de Cohésion 2007-2013 La politique de cohésion de l UE, également dénommée Politique régionale de l UE, a pour but de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales entre les régions de l Union. La politique de cohésion de l UE s articule autour de trois objectifs: convergence, compétitivité régionale et emploi, et coopération territoriale européenne, et prend la forme de trois fonds : le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion. Les différentes régions européennes sont éligibles sous différents objectifs, en fonction de leur développement économique (mesuré grâce au PIB). La future Politique de Cohésion 2014-2020 Le 6 octobre 2011, la CE a publié les «provisions générales» établissant les fondements de la future génération de Fonds dans le cadre de la politique de cohésion. Ces provisions communes définissent les objectifs thématiques ainsi que les principes et les règles de la programmation, du suivi et de la gestion, de l évaluation et du contrôle de ces instruments financiers. Le Fonds de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion restent les instruments destinés à mettre en œuvre la politique de cohésion dans la période de programmation post 2013. En plus des «provisions générales», la CE a publié des «propositions de règlements» spécifiques à chaque Fonds qui définissent pour chacun de ces trois fonds les missions et le champ d application, les priorités d investissement à l intérieur de chaque objectif thématique et le type d actions financées. L analyse qui suit donne un premier aperçu des «provisions générales», des «propositions de règlement» spécifiques du FSE et du FEDER et de la nouvelle architecture prévue pour leur mise en oeuvre. Comme nous pouvions l anticiper à travers la proposition de la CE pour le budget de l UE 2014-2020 publié en Juin, la Commission propose dans l actuel document de nombreux changements dans la conception et la mise en œuvre de la future politique de cohésion : Une concentration thématique des objectifs : concentrer les financements sur un nombre réduit de priorités liées à la Stratégie Europe 2020 L introduction d une catégorie intermédiaire de «régions en transition» en plus des régions les moins développées et des régions les plus développées L introduction de «conditionnalités»: augmenter l usage de conditions ex-ante (en amont) et ex-post (de résultats) que les Etats membres devront remplir afin de recevoir leurs financements La mise en place de critères de résultats et de cibles à atteindre (étapes) plus strictes : l incapacité à atteindre ces résultats peut amener à une réduction des financements, alors que le dépassement des cibles fixées sera au contraire récompenser par des financements «bonus» provenant de la «réserve de performance» La mise en lien étroite de la politique de cohésion avec le respect par les Etats membres des conditions macro économiques de l UE (Pacte de stabilité et de croissance) La mise en place d un processus de suivi et d évaluation plus rigoureux Le document de la CE propose de garder la logique générale de la politique de cohésion: elle continue d être un instrument visant à assurer la cohésion économique, sociale et territoriale de l UE, mettant ainsi en œuvre le principe européen de solidarité. Le changement en termes de buts et d objectifs thématiques se fait comme prévu au bénéfice d un recentrage sur les objectifs de la stratégie Europe 2020 pour une croissance «intelligente, durable et inclusive». 2
Budget L enveloppe totale proposée pour l ensemble des Fonds est de 336 milliards d euros, soit environ 1% de moins 1 que les 347 milliards alloués à la politique actuelle pour la période 2007-2013. La proposition de la CE prévoit également que 25% du budget total alloué à la politique de cohésion soit distribué à travers le FSE (soit 84 milliards d euros), ce qui représente une augmentation supérieure à 1% pour le FSE, et implique que le reste du budget (183,3 milliards d euros) soit disponible pour le FEDER. Dans la logique de concentration thématique, la proposition impose certaines exigences aux Etats membres, notamment d allouer 20% du FSE à l objectif de «promotion de l inclusion sociale et lutte contre la pauvreté». L agenda met également l accent sur le rôle des zones urbaines et leur contribution au développement local et régional: les Etats membres devront ainsi réserver 5% du FEDER au «développement urbain durable». Buts, objectifs thématiques et couverture géographique Englobant et remplaçant les trois objectifs actuels des trois Fonds, la proposition de la CE avance deux nouveaux objectifs pour la prochaine génération de Fonds alignés sur les objectifs généraux de l UE présents dans stratégie Europe 2020: «Investissement pour la croissance et l emploi» : un but qui doit être soutenu par tous les Fonds avec une enveloppe représentant 96,52% des ressources allouées à la politique de cohésion «La coopération territoriale européenne» : un but qui doit être soutenu par le FEDER seulement avec une enveloppe correspondant au montant restant des ressources allouées à la politique de cohésion, soit 3,48% Dans le nouveau cadre programmatique, les deux objectifs actuels: convergence et compétitivité deviennent des sous-objectifs de l objectif «Investissement pour la croissance et l emploi», qui représente presque la totalité du budget de la politique de cohésion. La politique de cohésion telle que présentée dans le document de la CE devient ainsi un instrument destiné à atteindre les objectifs et les cibles de l Europe 2020. Objectifs thématiques Afin d atteindre ces deux objectifs, le document proposent 11 objectifs thématiques, devant être soutenus par les trois Fonds: (1) renforcer la recherche, le développement technologique et l innovation; (2) améliorer l accès aux technologies de l information et de la communication, leur utilisation et leur qualité; (3) renforcer la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME) (4) soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de carbone dans tous les secteurs; (5) promouvoir l adaptation aux changements climatiques et la prévention et la gestion des risques; (6) protéger l environnement et promouvoir l utilisation rationnelle des ressources; (7) promouvoir le transport durable et supprimer les goulets d étranglement dans les 1 Le Budget officiel de l UE propose une enveloppe de 376 milliards d euros pour la politique de cohésion 2014-2020, ce qui représente une augmentation de 1%. Cependant, cette nouvelle enveloppe englobe un nouvel instrument de facilité financière de 40 milliards. Ainsi, ce montant déduit, le budget proposé pour la nouvelle politique de cohésion est inférieur d environ 1% par rapport à celui de 2007-2013. 3
infrastructures de réseaux essentielles; (8) promouvoir l emploi et soutenir la mobilité de la main d œuvre; (9) promouvoir l inclusion sociale et lutter contre la pauvreté; (10) investir dans l éducation, les compétences et la formation tout au long de la vie; (11) renforcer les capacités institutionnelles et l efficacité de l administration publique. Ces objectifs thématiques sont traduits en «priorités d investissement» dans les régulations spécifiques du FEDER, du FSE et du FC. Le FSE est lié aux objectifs de la stratégie Europe 2020 en lien avec l emploi, l éducation et la lutte contre la pauvreté, se concentrant donc particulièrement sur les objectifs 8 à 11, un certain nombre d actions étant plus précisément détaillées à l intérieur de chacun d entre eux. Le FEDER est lié aux objectifs de la stratégie Europe 2020 en lien avec le climat, l énergie, la recherche et le développement, et particulièrement en lien avec le soutien aux entreprises (emploi, R&D et innovation) et aux investissements dans les infrastructures (transport, énergie, environnement, social et santé). La proposition concernant le FEDER détaille quelques investissements prioritaires pour chacun des 11 objectifs thématiques. Le CF est destiné au financement d infrastructures et de projets environnementaux. La CE détaillera des actions clés à soutenir dans chacun de ces objectifs thématiques dans le Cadre Stratégique Commun interfonds qui sera publié en Décembre 2011, et qui sera suivi début 2012 par une consultation publique (surtout destinée aux Etats membres). Couverture géographique En termes de distribution des Fonds entre les régions, la proposition de la CE prévoit trois catégories: Régions moins développées: PIB par habitant inférieur à 75 % du PIB moyen de l UE-27 ; Région en transition: PIB par habitant compris entre 75 % et 90 % de la moyenne de l UE-27; Régions plus développées: PIB par habitant supérieur à 90 % du PIB moyen de l UE-27. L introduction d une nouvelle catégorie de «régions en transition» a pour but de permettre aux Etats membres «riches», comme la France ou l Espagne, de maintenir leur éligibilité à une grande part de l aide accordée par la politique de cohésion (sous le système actuel, leurs régions seraient sorties du domaine d intervention de la majorité de l aide). Le taux de cofinancement maximum pour les régions les moins développées reste de 85% tandis que celui de la nouvelle catégorie de régions en transition sera de 60%. Enfin il sera de 50% pour les régions les plus riches. D après la proposition, 80% des investissements devront être réservés à l innovation, le soutien aux PME, l efficacité énergétique et les énergies renouvelables dans les régions les plus développées et celles en transition, alors que dans les régions les moins développées, 50% seulement de l investissement devra être destinés à ces priorités tandis que les 50% restant devront être investis dans l emploi, l éducation et la réduction de la pauvreté. Pour la représentation graphique des catégories de régions et la distribution des Fonds voir l annexe 1. Gouvernance Cadre Stratégique Commun Après la publication de sa proposition pour les provisions générales et les règlements spécifiques à chaque Fonds, la CE devrait publier le «Cadre Stratégique Commun», un guide pour les Etats 4
membres qui devront traduire les objectifs et les priorités de la stratégie UE2020 dans des priorités d investissement pour chacun des trois Fonds. Les Etats membres seront invités à développer leur «contrats de partenariat» sur la base de ce document. Le Cadre Stratégique Commun spécifiera les actions clés et les domaines d intervention prioritaires pour chaque objectif thématique. Contrats de Partenariat Concernant la mise en œuvre des Fonds au niveau national, la proposition de la CE introduit les contrats de partenariat. Ces contrats doivent être signés par chaque Etat membre et doivent déterminer de quelle façon et dans quels domaines les Fonds seront dépensés au niveau national, toujours dans le but d atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020. Les contrats de partenariat seront conçus avant le début de chaque période financière, et seront fondés sur l état des besoins et des priorités nationales pour chaque Etat membre. Les Etats membres devront ensuite respecter les critères de performance afin de se qualifier pour les aides promises, ainsi qu assurer une bonne mise en œuvre de la législation européenne dans les domaines concernés par les financements (conditionnalités). L incapacité de respecter ces engagements peut exposer les Etats membres à une suspension ou à une annulation des financements alors que les cibles atteintes voire dépassées entrainent un «bonus» provenant de la «réserve de performance 2» lors de l évaluation à mi parcours de la politique de cohésion. Les contrats de partenariat sont préparés par les configurations des ministères ou agences dans les différents Etats membres. Ces derniers devront sélectionner un nombre restreint d objectifs thématiques 3 sur lesquels se concentrer et déterminer les allocations de chaque fonds sous chaque objectif choisi. Dans la préparation de leurs contrats de partenariat, les Etats auront la possibilité et seront même encouragés à mettre en œuvre des programmes plurifonds en particulier là où les besoins sont les plus grands en matière de coordination entre le capital humain et l investissement dans les infrastructures. Programmes opérationnels En parallèle au niveau régional, les autorités régionales devront commencer à préparer leurs programmes opérationnels, définissant les axes prioritaires de leur région qui refléteront les objectifs thématiques sélectionnés au niveau national. Les deux types de documents, contrats de partenariat et programmes opérationnels des régions, doivent être soumis en même temps à la CE et être conjointement adoptés par le Conseil et le PE au plus tard à la fin 2013. Participation de la société civile La nouvelle proposition facilite la participation de la société civile dans la conception et la mise en œuvre de la politique de cohésion. Le document fait référence de manière explicite à l engagement des organisations non gouvernementales et d autres partenaires sociaux tant dans la préparation que dans la mise en œuvre des contrats de partenariat et des programmes opérationnels. Cela ouvre une voie pour que les opérateurs culturels soient invités aux négociations. Le rôle des acteurs non gouvernementaux et particulièrement reconnu, surtout dans le cadre du FSE. Quelles implications pour la culture? Dans les provisions générales actuelles (2007-2013), la référence à la culture est faite dans les annexes détaillant les «catégories de dépenses». La culture apparait dans la catégorie intitulée «autres investissements au potentiel endogène» déclinée en sous priorités suivantes: 2 Jusqu à 5% du budget total de la Politique de cohésion 3 Selon a taille de l Etat membre 5
Culture: protection, développement et promotion des atouts du patrimoine culturel Culture: développement et promotion des services liés au patrimoine culturels En ce qui concerne les règlements de chaque Fonds pour la période 2007-2013, la proposition de règlement pour le FEDER est le seul document à faire référence à la culture mais la contribution de la culture au développement local et régional est presque exclusivement envisagé en termes de patrimoine culturel et de tourisme. 4 L annexe détaillant les «catégories de dépenses» pour la politique de Cohésion 2014-2020 n a pas encore été publiée. La proposition de la CE pour la politique de Cohésion 2014-2020 ne fait pas référence à la culture à l exception de la proposition spécifique au FEDER où la culture est mentionnée en termes de «protection, promotion et développement du patrimoine culturel» sous la priorité d investissement «protéger l environnement et encourager l utilisation durable des ressources» (6c). Le rôle de la culture dans le développement local et régional est ainsi toujours très faible dans la proposition actuelle de la CE. La contribution multiforme de la culture à l éducation et l apprentissage à travers le développement des compétences et des savoir-faire, à la croissance économique grâce aux industries créatives et culturelles et à l inclusion sociale grâce à l intégration des groupes marginalisés, n est pas suffisamment reconnue. Plus particulièrement, le FSE ne reconnait pas la culture comme un domaine privilégié pour le développement des savoir faire et des compétences, ni pour l intégration des groupes marginalisés. D un autre côté, les propositions de règlement concernant le FSE et le FEDER présentent tout deux des points d entrée pour les initiatives culturelles, et particulièrement pour les industries créatives et culturelles sous certains objectifs thématiques et priorités d investissement (par exemple innovation et soutien aux PME, éducation, compétences et formation ou encore inclusion sociale) liés aux stratégies d «innovation sociale» 5 et de «spécialisations intelligentes» 6. Il faut noter cependant que la proposition de la CE met en place un cadre très large d application des Fonds, qui devra être par la suite négocié avec le PE et le Conseil puis précisé par la CE dans le Cadre stratégique Commun puis par les gouvernements nationaux dans les contrats de partenariats et enfin par les autorités régionales dans les programmes opérationnels. Par conséquent il est toujours possible et crucial de mettre en avant la contribution de la culture au développement régional et local. Pour y parvenir, la campagne we are more et ses supporters devront mener en parallèle une série d activités de lobbying à différents niveaux. Prochaines étapes Suite à une analyse détaillée des propositions de règlement spécifiques à chaque Fonds, la 4 article 4,7 : «les investissements culturels, y compris la protection, la promotion et la préservation du patrimoine culturel; le développement d'infrastructures culturelles à l'appui du développement socio-économique, du tourisme durable et du renforcement de l'attractivité régionale; et les aides visant à améliorer l'offre de services culturels par le biais de nouveaux services à plus forte valeur ajoutée»; article 5,2 (f) : «la protection et la valorisation du patrimoine naturel et culturel à l'appui du développement socio-économique et la promotion des ressources naturelles et culturelles en tant que potentiel pour le développement du tourisme durable» article 6.1 (e) : «en développant la collaboration, les capacités et l'utilisation conjointe des infrastructures, en particulier dans des secteurs tels que la santé, la culture, le tourisme et l'éducation.» 5 Tel que défini dans le document : l innovation sociale a pour but d expérimenter puis d appliquer à grande échelle des solutions innovantes pour répondre aux besoins sociaux. Les thèmes tombant dans l escarcelle de l innovation sociale seront définis par les EM dans leurs programmes opérationnels. De cette manière le concept d innovation est élargi au delà de la technologie et ouvre la voie pour des interventions culturelles. 6 L UE définie la «spécialisation intelligente» comme un «concept et une logique pour des politiques d innovation qui promeuvent une coordination réelle et efficace dans l utilisation des investissements publics ainsi qu un soutien aux pays et régions dans le renforcement de leur capacité d innovation en concentrant leurs efforts et leurs ressources sur un petit nombre de priorités propres à leur faire la preuve de leur excellence et à leur permettre d'affronter la concurrence dans une économie globalisée. Ce concept à aussi pour but de diversifier les activités économiques entre les régions et éviter l uniformité et la duplication. Il combine l instauration d objectifs à atteindre avec un processus de découverte dynamique et entrepreneuriale incluant des experts des universités, des centres de recherche, des autorités régionales et des entreprises. 6
campagne we are more préparera une réponse générale qui devra être envoyée aux membres de la commission REGI du PE, à ceux de la commission EMPL, à des contacts clés de la DG REGIO de la CE, aux configurations du Conseil responsables de la politique de cohésion, au Comité des Régions ainsi qu à l Assemblée des Régions ou à d autres contacts pertinents. À partir de la mi-octobre, les «provisions générales» et les «propositions de règlement» spécifiques à chaque fonds seront débattus au Parlement européen et au Conseil. Au niveau européen, la campagne we are more devra s assurer que le champ d action de la culture dans le développement local et régional soit vu et compris plus largement que dans la proposition actuelle. Par conséquent, nos actions de défense d intérêts et de lobbying au niveau européen se concentreront sur le Parlement européen. Selon la forme et le contenu de la référence à la culture qui résultera du Cadre Stratégique Commun, la campagne we are more devra mener les actions appropriées aux niveaux européen et national et régional. Une référence explicite à la culture et aux arts dans l élaboration de ces documents permettrait aux Etats membres d inclure la culture dans les priorités de leur contrat de partenariat. Et si les Etats membres incluent la culture dans le document, il sera également plus facile pour les régions de l inclure aussi dans leurs programmes opérationnels pour la mise en œuvre des Fonds structurels et de cohésion. Ainsi, aux niveaux national et local, il est crucial que les supporters de la campagne we are more relaient le message dans leur actions de lobbying auprès des autorités nationales engagées dans la préparation des contrats de partenariat et des stratégies de développement national, et en parallèle auprès des autorités régionales en charge des programmes opérationnels et des stratégies de développement régional. Etant donné que les propositions sont déjà sur la table, il est important que les opérateurs culturels commencent à défendre les demandes de la campagne dès MAINTENANT. Calendrier des négociations 6 octobre La CE publie les provisions générales communes au FSE, FEDER et au Fond de cohésion ainsi que des propositions de règlement pour chacun de ses trois Fonds. Octobre 2011-2012 Le paquet législatif relatif à la politique de Cohésion est négocié par le Parlement européen et le Conseil (Affaires Générales). La campagne we are more proposera des amendements aux rapports du PE. Décembre 2011 La CE publie le Cadre Stratégique Commun sur la base duquel les Etats membres prépareront leurs contrats de partenariat Janvier 2012 La CE organise une consultation publique sur le Cadre Stratégique Commun 2012-2013 Les Etats membres préparent leurs contrats de partenariat et au niveau régional, les autorités régionales préparent leurs programmes opérationnels. Ces derniers sont négociés avec la Commission européenne. Les groupes de coordination nationale de la campagne we are more organiseront des actions de lobbying auprès des autorités nationales et régionales responsables des Fonds structurels. Fin 2012 - accord final sur le Cadre financier pluriannuel 2014-2020 Fin 2013 adoption finale du paquet législatif de la nouvelle politique de cohésion dans une décision commune du Parlement européen et du Conseil 2014 Entrée en vigueur des nouvelles politiques et des nouveaux programmes 7
Liens vers les documents Politique de Cohésion de l UE 2014-2020: propositions législatives http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm Article Réforme des fonds de cohésion et règles budgétaires, Euractiv http://www.euractiv.com/fr/general/forme-des-fonds-de-coh-sion-et-gles-budg-taires-news- 508198 8
Annexe 1: représentation graphique des catégories de régions et des fonds alloués 9