ASSURER L EFFICACITÉ DES RÉGIMES ENREGISTRÉS D ÉPARGNE-INVALIDITÉ 1. Introduction L une des grandes préoccupations des parents et des grands-parents d un enfant gravement handicapé est de savoir comment assurer au mieux sa sécurité financière lorsqu ils ne seront plus en mesure de le faire. Le ministre des Finances a mis sur pied en juillet 2006 le Groupe d experts au sujet de la sécurité financière des enfants gravement handicapés afin qu il se penche sur cette question. Le Groupe d experts a présenté son rapport, intitulé Un nouveau départ, en décembre 2006. Le gouvernement a donné suite aux recommandations du Groupe d experts en annonçant dans le budget de 2007 l instauration d un nouveau programme de régimes enregistrés d épargne-invalidité (REEI) donnant droit à une aide fiscale, lesquels sont offerts depuis décembre 2008. Dans le budget de 2011, le gouvernement du Canada a annoncé qu il entreprendrait un examen du programme des REEI en 2011 conformément à l engagement pris dans le budget de 2008 de mener un examen du programme dans trois ans. Il était précisé dans le budget de 2011 que «bien que la structure globale et les conditions d admissibilité des REEI fassent l objet d un large consensus, l examen de programme permettra de recueillir les commentaires des particuliers, des familles, des groupes représentant les personnes handicapées et des institutions financières sur des caractéristiques précises» des REEI. (Plan budgétaire, p. 144) Le présent document de consultation expose les principaux éléments du programme des REEI. Il vise à recueillir les opinions des Canadiennes et des Canadiens sur des éléments importants du programme, y compris les problèmes liés à la mise sur pied des régimes, l accès à l épargne conservée dans les régimes, la cessation des régimes, ainsi que l administration du programme.
Le gouvernement invite les Canadiens intéressés à présenter leurs observations sur ces sujets et sur d autres questions pertinentes. 2. Les REEI au Canada aujourd hui Un régime enregistré d épargne-invalidité (REEI) peut être établi au bénéfice d un particulier admissible au crédit d impôt pour personnes handicapées (CIPH). Le bénéficiaire du régime doit être le particulier admissible au CIPH. Le titulaire de régime est, de façon générale, la personne qui ouvre le REEI et qui prend les décisions concernant les cotisations, les placements et les retraits. Le titulaire de régime peut être le bénéficiaire ou, si le régime est ouvert pour une personne mineure, un parent du bénéficiaire. Le titulaire peut aussi être un représentant juridique du bénéficiaire. Les trois principales composantes des régimes se décrivent comme suit : 1. Les parents, les bénéficiaires et les autres personnes qui veulent accumuler une épargne pour le bénéficiaire peuvent verser des cotisations au REEI avec la permission écrite du titulaire de régime. Les cotisations à un REEI sont assujetties à un plafond cumulatif de 200 000 $ par bénéficiaire et elles peuvent être versées jusqu à la fin de l année au cours de laquelle le bénéficiaire atteint l âge de 59 ans. 2. Les cotisations annuelles à un REEI donnent droit à des versements de la Subvention canadienne pour l épargne-invalidité (SCEI). Ces versements, qui sont assujettis à un plafond cumulatif de 70 000 $, peuvent représenter 100 %, 200 % ou 300 % des cotisations, selon le revenu familial du bénéficiaire et le montant des cotisations. Le tableau 1.1 indique les fourchettes de revenu familial et les maximums annuels correspondants des SCEI. Les nouvelles cotisations à un REEI peuvent donner droit à des SCEI jusqu à la fin de l année au cours de laquelle le bénéficiaire atteint l âge de 49 ans.
Tableau 1.1 Limite annuelle des Subventions canadiennes pour l épargne-invalidité Revenu familial* Taux d équivalence Jusqu à 83 088 $ 300 % de la première tranche de 500 $ 200 % de la tranche suivante de 1 000 $ Plus de 83 088 $ 100 % de la première tranche de 1 000 $ * Les seuils de revenu familial net sont ceux de 2011; ils sont indexés à l inflation. 3. Le gouvernement verse un montant pouvant atteindre 1 000 $ par année en Bons canadiens pour l épargne-invalidité (BCEI) dans les REEI ouverts par les familles à revenu faible ou modeste, à concurrence d une limite cumulative de 20 000 $. Le montant des BCEI commence à diminuer lorsque le revenu familial du bénéficiaire dépasse 24 183 $ et tombe à zéro lorsqu il atteint 41 544 $ (en 2011). Les BCEI peuvent être versés dans un REEI jusqu à la fin de l année au cours de laquelle le bénéficiaire atteint l âge de 49 ans. Le revenu de placement généré s accumule en franchise d impôt dans le REEI. Les cotisations à un REEI ne sont pas déductibles du revenu, et elles ne sont pas incluses dans le calcul du revenu du bénéficiaire lorsqu elles sont retirées du régime. Les SCEI et les BCEI versés ainsi que le revenu de placement du REEI sont inclus dans le calcul du revenu imposable du bénéficiaire au moment du retrait du REEI. Les SCEI et les BCEI versés dans le régime dans les 10 années précédant un retrait du régime doivent être remboursés au gouvernement (à l exception des cas où l espérance de vie du bénéficiaire est réduite, sous réserve de certaines conditions). Le versement de paiements provenant d un REEI doit commencer avant la fin de l année où le bénéficiaire atteint l âge de 60 ans.
Afin que les paiements versés d un REEI complètent plutôt qu ils ne remplacent les autres prestations fondées sur le revenu, ils ne sont pas pris en compte dans le calcul des prestations fédérales fondées sur le revenu accordées dans le cadre du régime d impôt sur le revenu, par exemple la Prestation fiscale canadienne pour enfants et le crédit pour la taxe sur les produits et services. De plus, les paiements versés d un REEI n ont aucune incidence sur le montant des prestations de Sécurité de la vieillesse ou d assurance-emploi. Le gouvernement a collaboré avec les provinces et les territoires afin que les REEI permettent de réaliser les objectifs visés. Terre- Neuve-et-Labrador, la Nouvelle-Écosse, l Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan, l Alberta, la Colombie-Britannique, le Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon ont indiqué que ni le revenu tiré d un REEI ni les actifs détenus dans un REEI n affecteraient le montant des prestations de soutien du revenu, tandis que le Québec, le Nouveau-Brunswick et l Île-du-Prince-Édouard ont annoncé que les paiements versés d un REEI ne réduiraient pas le soutien du revenu, à concurrence de certains montants. 3. Améliorations récentes Le REEI est généralement considéré comme une grande innovation en matière de politique publique et un nouveau mécanisme qui permet de mieux assurer la sécurité financière à long terme des enfants gravement handicapés. Le gouvernement a apporté de nombreuses améliorations au programme des REEI depuis son instauration afin de mieux satisfaire les besoins des bénéficiaires et d améliorer l efficacité du programme (voir le tableau 1.2).
Tableau 1.2 Améliorations apportées au programme des REEI depuis 2008 Année Changements 2008 Afin de clarifier la situation pour les parents qui prévoient ouvrir un REEI pour leur enfant, les règles ont été modifiées afin qu une liquidation obligatoire du régime ne survienne que lorsque l état du bénéficiaire s est effectivement amélioré de telle sorte que celui-ci n est plus admissible au CIPH. Les règles antérieures stipulaient que le régime devait être liquidé en cas de l annulation de l attestation d admissibilité au CIPH, même si le bénéficiaire continuait de satisfaire aux exigences du crédit. Pour veiller à ce que le plus grand nombre possible de personnes puissent ouvrir un compte REEI et avoir droit aux SCEI et aux BCEI à la première année du programme, la date limite d ouverture, de versement de cotisations et de demande de subventions ou de bons a été repoussée de deux mois pour l année 2008. 2010 Compte tenu du fait que les familles ayant un enfant handicapé pourraient ne pas être en mesure de cotiser régulièrement aux REEI, le report prospectif sur 10 ans des droits à la SCEI et au BCEI a été instauré. Afin d aider davantage les parents et les grands-parents à pourvoir aux besoins financiers à long terme d un enfant handicapé, les règles ont été assouplies afin de permettre que le produit d un régime enregistré d épargne-retraite (REER), d un fonds enregistré de revenu de retraite (FERR) ou, dans une certaine mesure, d un régime de pension agréé, d une personne décédée soit transféré en franchise d impôt au REEI d un enfant ou d un petit-enfant financièrement à charge et ayant une déficience.
Tableau 1.2 Améliorations apportées au programme des REEI depuis 2008 Année Changements 2011 Afin de tenir compte des besoins immédiats plus grands d accéder à l épargne accumulée qui surviennent dans le cas des bénéficiaires dont l espérance de vie est réduite, les règles ont été modifiées afin de donner à ces bénéficiaires une plus grande latitude pour retirer les actifs détenus dans leur REEI sans avoir à rembourser les SCEI ou les BCEI. 4. Éléments de l examen triennal du REEI La présente section est divisée en cinq volets : paramètres de base, établissement de régimes et représentation juridique, accumulation de l épargne et accès à l épargne, cessation d un régime, et amélioration de l administration et réduction des formalités administratives. Des questions paraissent à la fin de chaque volet afin d obtenir le point de vue des intervenants. PARAMÈTRES DE BASE Les paramètres de base du REEI, expliqués dans la section «Les REEI au Canada aujourd hui»du présent document, incluent : un plafond cumulatif des cotisations de 200 000 $, un régime de subventions de contrepartie visant à encourager les cotisations, le paiement de bons afin d accorder un soutien aux bénéficiaires à revenu faible ou modeste, un revenu de placement s accumulant en franchise d impôt, et des exigences concernant l âge du bénéficiaire visant à favoriser l épargne à long terme et à faire en sorte que les actifs détenus dans un régime profitent au bénéficiaire. Les paramètres actuels soutiennent-ils efficacement les objectifs du programme des REEI? Y a-t-il des aspects de ces paramètres à améliorer?
ÉTABLISSEMENT DE RÉGIMES ET REPRÉSENTATION JURIDIQUE Comme pour les autres régimes enregistrés, il existe certaines conditions à remplir afin de pouvoir ouvrir un compte REEI au nom d un bénéficiaire. Par exemple, le bénéficiaire doit être admissible au CIPH, avoir moins de 60 ans et résider au Canada. Ces règles visent à ce que les REEI servent à satisfaire les besoins d épargne à long terme de Canadiens gravement handicapés. Il existe aussi des règles concernant le titulaire d un REEI. Le titulaire est la personne qui ouvre le compte REEI et qui prend les décisions concernant le fonctionnement du régime, y compris, par exemple, l autorisation des cotisations au régime et les retraits au nom du bénéficiaire. Si le bénéficiaire est une personne mineure au moment où le REEI est établi, un parent légalement reconnu, un tuteur ou un curateur du bénéficiaire (ou un particulier, un ministère, un organisme ou un établissement public autorisé par la loi à agir en son nom) peut ouvrir un REEI pour la personne mineure et devenir un titulaire de régime. Dans les cas où le régime est ouvert par un parent, celui-ci peut demeurer titulaire du régime quand le bénéficiaire a atteint l âge de la majorité. Quand le bénéficiaire devient un adulte et que la loi l autorise à conclure un contrat, le parent peut choisir de demeurer le seul titulaire du REEI, inscrire le bénéficiaire comme titulaire conjoint, ou céder la fonction de titulaire au bénéficiaire, qui devient alors l unique titulaire. Si un régime est ouvert par une personne ou une entité autre que le bénéficiaire ou un parent du bénéficiaire, cette personne ou entité doit en général cesser d être titulaire du régime quand le bénéficiaire atteint l âge de la majorité. Si le bénéficiaire a atteint l âge de la majorité au moment où le régime est établi et si la loi l autorise à conclure des contrats, il doit être le titulaire du régime.
Si le bénéficiaire a atteint l âge de la majorité et que la loi ne l autorise pas à conclure des contrats quand le régime est établi, une autre personne admissible doit ouvrir le REEI pour la personne et devenir le titulaire. Cette personne admissible peut être soit le tuteur ou le curateur du bénéficiaire, soit un particulier ou un ministère, organisme ou établissement public qui est légalement autorisé à agir au nom du bénéficiaire. Ces règles donnent le plus de contrôle possible au bénéficiaire en ce qui a trait aux décisions concernant le REEI, en reconnaissance du fait que la priorité du programme réside dans les intérêts du bénéficiaire, tout en permettant aux parents de demeurer titulaires d un REEI établi pour une personne mineure lorsque cette personne atteint l âge de la majorité. Dans les cas où un bénéficiaire a atteint l âge de la majorité et qu il n est pas apte à conclure un contrat, les règles ne permettent qu au représentant juridique du bénéficiaire d être titulaire du régime. Cette règle contribue à protéger les intérêts du bénéficiaire, mais elle peut aussi empêcher certaines personnes de devenir titulaires de régime. À cet égard, certains adultes handicapés ont eu de la difficulté à ouvrir un REEI parce que la nature de leur handicap les rendait inaptes à conclure un contrat. Les questions liées à la représentation juridique appropriée dans de tels cas relèvent de la compétence des provinces et des territoires. Dans plusieurs provinces et territoires, un REEI peut être établi pour une personne qui a atteint l âge de la majorité et qui n est pas apte à conclure un contrat dans les seuls cas où cette personne est déclarée légalement inapte et qu une autre personne est désignée pour lui servir de tuteur une démarche à laquelle les proches de la personne handicapée peuvent devoir consacrer beaucoup de temps et d argent. Certaines provinces, dont la Colombie-Britannique, ont mis en place des processus simplifiés afin de pouvoir charger une personne de confiance par exemple, un parent ou un ami de gérer les biens de la personne handicapée. Le gouvernement du Canada encourage les
autres provinces et les territoires à déterminer si cette approche leur conviendrait. Certains intervenants ont appuyé la simplification des processus provinciaux et territoriaux de nomination de tuteurs; d autres ont plaidé en faveur d une solution qui emprunterait des voies différentes. Toute proposition envisagée devra être examinée sous l angle des coûts, de la faisabilité administrative, de la responsabilité légale, de la surveillance et de la responsabilisation. Les règles générales liées à l établissement de REEI fonctionnent-elles bien? Les bénéficiaires et leurs familles sont-ils confrontés à des obstacles à l établissement d un REEI et, dans l affirmative, comment peut-on éliminer ces obstacles? En particulier, quelle approche devrait-on adopter pour régler les problèmes de représentation juridique? Quels éléments devraient faire partie d une solution qui satisferait les besoins des bénéficiaires et de leurs familles, ainsi qu aux besoins des institutions émettrices de REEI? ACCUMULATION DE L ÉPARGNE ET ACCÈS À L ÉPARGNE Les règles concernant les REEI sont généralement conçues pour faciliter l accumulation d épargne pour faire en sorte que les bénéficiaires puissent constituer une épargne privée qui, de concert avec l aide publique qui leur est accordée, contribue de façon importante à leur sécurité financière à long terme. Il importe que ces règles accordent une latitude adéquate aux bénéficiaires tout en appuyant l objectif d épargne à long terme des REEI. Opérations de roulement Des modifications annoncées dans le budget de 2010 ont prévu, pour la première fois, le transfert des fonds d un autre régime enregistré à un REEI en franchise d impôt (une «opération de roulement»), afin de donner aux parents et aux grands-parents
une plus grande latitude pour assurer la sécurité financière à long terme d un enfant handicapé. En particulier, le produit du régime enregistré d épargne-retraite (REER) ou du fonds enregistré de revenu de retraite (FERR), tout comme certains éléments du produit d un régime de pension agréé, d une personne décédée peut être transféré au REEI d un enfant ou d un petit-enfant financièrement à charge ayant une déficience, dans les limites des droits de cotisation inutilisés du REEI du bénéficiaire. L opération de roulement a pour effet de réduire les droits de cotisation inutilisés du même montant, sans donner droit à des versements au titre des SCEI. Certains parents ont fait observer que la capacité de transférer des fonds d un régime enregistré d épargne-études (REEE) pourrait augmenter le potentiel d épargne des REEI. Y aurait-il lieu d autoriser les opérations de roulement d un REEE à un REEI? Dans l affirmative, comment une telle opération pourrait-elle être conforme aux objectifs des deux types de régimes, tout en offrant la souplesse voulue pour tenir compte de l évolution de la situation des titulaires? La règle des 10 ans La possibilité que le bénéficiaire puisse accéder à son épargne quand il en a besoin est essentielle au succès du programme des REEI. La latitude qu offre cette option doit toutefois être conciliée à la nécessité de promouvoir l épargne à long terme. La «règle des 10 ans» constitue une exigence en ce sens. En vertu de cette règle, quand un retrait est prélevé sur le REEI, quand un bénéficiaire n est plus admissible au CIPH, ou quand un bénéficiaire décède, les SCEI et les BCEI versés dans le régime dans les 10 années précédentes doivent être remboursés au gouvernement. Le revenu de placement accumulé dans le régime, y compris le produit des SCEI et des BCEI, n a pas à être remboursé.
Même si la règle des 10 ans vise à favoriser l épargne à long terme, certains intervenants ont suggéré qu elle pourrait aussi empêcher certains bénéficiaires dont l espérance de vie est réduite d obtenir un soutien du revenu, sous forme de retraits de leur REEI, quand ils en ont besoin. Afin de tenir compte des besoins plus immédiats de ces bénéficiaires d accéder à leur épargne, dans le budget de 2011, le gouvernement a exempté de la règle des 10 ans les bénéficiaires dont l espérance de vie est réduite, sous réserve de certaines conditions. Même si cette nouvelle mesure accorde une plus grande latitude aux personnes dont l espérance de vie est réduite pour répondre à leurs besoins immédiats, il pourrait y avoir d autres bénéficiaires pour qui la règle des 10 ans ne tient pas compte des besoins particuliers. Dans quelles circonstances devrait-on accorder des dérogations à la règle des 10 ans? Quelles solutions de rechange pourraient être envisagées afin d améliorer l accès à l épargne tout en soutenant l objectif d épargne à long terme des REEI? CESSATION D UN RÉGIME Il existe un certain nombre de facteurs qui peuvent entraîner la cessation d un REEI, en général le décès du bénéficiaire, la fermeture volontaire du régime ou de la fin de l admissibilité au CIPH. La cessation d un REEI entraîne de nombreuses répercussions. Parmi celles-ci, tous les SCEI et les BCEI versés dans le régime dans les 10 années précédant sa fermeture doivent être remboursés au gouvernement, et les fonds restant dans le REEI doivent être versés au bénéficiaire; certains de ces fonds sont imposables et doivent être inclus dans le revenu du bénéficiaire dans l année où le paiement lui est versé. Ces règles visent à ce que les REEI ne servent qu à satisfaire les besoins d épargne à long terme des personnes ayant un handicap grave. Fin de l admissibilité au CIPH Selon les règles actuelles, si le bénéficiaire d un REEI cesse d être admissible au CIPH, le REEI doit être fermé avant la fin de l année suivant la première année civile complète où le
bénéficiaire n a pas une déficience grave et prolongée. (Cela signifie par exemple que si un bénéficiaire a cessé d avoir une déficience grave en 2011, le REEI devra être fermé avant la fin de 2013, étant donné que 2012 serait la première année complète mentionnée ci-dessus.) Cette règle tient compte des situations où un bénéficiaire cesse d avoir un handicap grave et prolongé pour l avenir prévisible. Il peut toutefois y avoir certains bénéficiaires de REEI qui cessent d avoir une déficience dont les effets les rendent admissibles au CIPH, mais qui ont aussi la probabilité médicale de redevenir admissibles au CIPH dans un avenir prévisible par exemple, les personnes atteintes d une maladie épisodique. Dans ces cas, l exigence de fermer le REEI et de rembourser les SCEI et les BCEI peut limiter l utilité du REEI pour satisfaire les besoins d épargne à long terme du bénéficiaire. Que doit-il arriver à un REEI quand un bénéficiaire cesse d être admissible au CIPH (surtout s il existe une probabilité médicale que le bénéficiaire redevienne admissible au CIPH dans un avenir prévisible)? Des modifications doivent-elles être apportées afin d assouplir les règles dans ces circonstances? AMÉLIORATION DE L ADMINISTRATION ET RÉDUCTION DES FORMALITÉS ADMINISTRATIVES Afin que les opérations relatives à un REEI puissent s effectuer de façon pratique et en temps opportun, les bénéficiaires, les titulaires de régime et les institutions financières sont tenus de se conformer à diverses règles administratives prévues dans la Loi de l impôt sur le revenu et dans le Règlement sur l'épargneinvalidité.
En général, les règles administratives soutiennent les objectifs stratégiques du programme des REEI en établissant des normes de conformité. Ces règles portent sur des questions qui incluent les transferts de REEI entre institutions financières, la tenue de documents et la communication de l information, les dates limites pour présenter des demandes de SCEI ou de BCEI et la collecte des renseignements autorisés. Même si ces règles sont essentielles au fonctionnement efficace des REEI, il est important de veiller à ce qu elles soient simples et à ce que les bénéficiaires et leurs parents en comprennent les conséquences, de manière à ne pas nuire à la prise de décisions. De plus, les règles administratives concernant les REEI ne doivent pas constituer un fardeau inutile pour les émetteurs, conformément au principe que l offre de ces régimes devrait être attrayante pour les institutions financières. Les règles administratives actuelles soutiennent-elles efficacement les objectifs du programme des REEI? Dans le cas contraire, quelles modifications doivent être apportées? Les règles administratives actuelles peuvent-elles être facilement comprises par les bénéficiaires et leurs familles? Dans le cas contraire, quelles mesures peuvent être adoptées pour réduire les formalités administratives pour les bénéficiaires et pour simplifier les règles? Les règles administratives actuelles constituent-elles un fardeau administratif inutile pour les émetteurs de REEI? Dans l affirmative, comment ce fardeau peut-il être allégé?
FAITES CONNAÎTRE VOTRE OPINION Toute personne peut participer à ces consultations. Celles-ci prendront fin le 16 décembre 2011. Les observations peuvent être envoyées par courriel à l adresse RDSP-REEI@fin.gc.ca. Les observations écrites devraient être transmises à l adresse suivante : Examen des REEI Direction de la politique de l impôt Ministère des Finances L Esplanade Laurier 16e étage, tour Est 140, rue O Connor Ottawa (Canada) K1A 0G5 Télécopieur : 613-943-5597 Les présentations reçues par le ministère des Finances seront assujetties à la Loi sur l accès à l information, et elles pourront être divulguées conformément à cette loi. Si le Ministère reçoit une demande d accès à l information concernant une présentation, il communiquera avec l auteur de celle ci conformément à l article 27 de cette même loi.