DOSSIER DE VOIRIE D AGGLOMÉRATION DE MONTPELLIER État catalyseur, solidarité territoriale, étalement urbain, cohérence développement urbain et schéma de déplacements La réalisation d'un dossier de voirie d agglomération (DVA) est encadrée par la circulaire du 15 novembre 1991. Ce texte définit les modalités d élaboration, d instruction et d approbation des opérations d investissements sur le réseau routier national non concédé qui sont nécessaires aux besoins de mobilité urbaine, établies en partenariat avec les collectivités locales concernées et les autorités organisatrices de transports urbains (AOTU). 1. Le contexte Présentation Le DVA est instruit à l initiative du ministère de l équipement, du logement, des transports et du tourisme (MELT). La DDE de l Hérault engage dès 1993 l élaboration du DVA. Les acteurs impliqués dans cette démarche sont la ville de Montpellier, l agglomération de Montpellier (ancien district), le conseil général et la direction départementale de l équipement. La DDE 34 (service urbanisme) assure la maîtrise d œuvre du projet. Le périmètre du DVA couvre 42 communes ; il correspond au territoire dans lequel s inscrivent les migrations alternantes (migration journalière domicile travail). Un début difficile Un premier projet «tout routier» propose un schéma de voirie classique comprenant peu d objectifs de développement des transports en commun (rocade localisée autour de Montpellier assortie de quelques pénétrantes). La prise en compte de nouvelles lois (loi sur l air et l utilisation rationnelle de l énergie, loi relative à la lutte contre le bruit, loi d orientation pour l aménagement et le développement durable du territoire) et le renouvellement de l équipe projet à la DDE 34 conduisent à remettre en question les études passées. Ces éléments favorisent la reprise des négociations entre l État et les communes du district de Montpellier. Une nouvelle dynamique est impulsée en 1997. Une démarche innovante basée sur une réflexion de l aménagement du territoire et sur l élaboration d un schéma de déplacement SCAN 250 IGN de l agglomération de Montpellier Les enjeux Le DVA a pour objectifs principaux de : valoriser les composantes naturelles et historiques de la région ; économiser l espace, respecter et favoriser le développement des formes urbaines mixtes et denses ; Une production du groupe de travail 1 DGUHC-MAD, CERTU, CETE Février 2003
limiter les déplacements et réaliser un schéma fonctionnel du réseau de déplacement basé sur la complémentarité des axes de transports collectifs et des axes routiers. Démarche et phasage La démarche adoptée se décline en trois étapes :: Étape 1 : Proposition d un schéma de développement urbain En l absence d un schéma directeur d urbanisme approuvé sur l agglomération montpelliéraine, la DDE de l Hérault propose en complément du scénario tendanciel des déplacements, un scénario de développement urbain tenant compte des grandes entités paysagères et des pôles urbains existants. Étape 2 : Proposition d un schéma fonctionnel de déplacement En concertation avec les partenaires locaux, la DDE 34 met au point un schéma fonctionnel du réseau de déplacement qui est cohérent avec le développement urbain envisagé (schéma de voirie complémentaire avec les axes de transports collectifs). Les axes pénétrant dans le centre-ville ont les caractéristiques de boulevards urbains qui favorisent les modes doux (transports en commun, deux roues, marche à pied). Des parcs relais positionnés au droit de la rocade facilitent le report modal entre la périphérie et le centre-ville. À terme, le projet de DVA devrait limiter les déplacements en voiture dans le centre ancien, en jouant sur une meilleure offre de transport en commun. Étape 3 : Déclination opérationnelle du schéma fonctionnel Des micro-variantes sont étudiées au regard de critères environnementaux (localisation de la rocade et positionnement des parcs relais, typologie des voies, insertion dans le tissu urbain ), de critères sociaux (désenclavement de quartiers, schéma de desserte des quartiers ), de critères économiques, voire de problèmes techniques particuliers. Le schéma fonctionnel du réseau de déplacement envisagé à l échelle de l agglomération est constitué d une rocade de contournement du centre urbain associée à un système de pénétrantes et de plates-formes intermodales. Déclinaison du DVA de Montpellier (DDE 34) 2
Des études complémentaires croisant plusieurs thématiques à la fois sont engagées, notamment par des bureaux d études privés. Les investigations et les analyses menées à l échelle de l agglomération montpelliéraine concernent les aspects paysagers, les perspectives d aménagement. Les études examinent les opportunités d extension des réseaux de transports collectifs urbains et interurbains, regardent les possibilités de raccordement aux liaisons ferroviaires, pointent les problèmes d insertion urbaine des sites logistiques et des antennes de desserte des transports de marchandises. Des études opérationnelles à l échelle de quartiers ont été conduites pour vérifier la faisabilité et la pertinence des projets déclinés par le DVA. Ces études ont le mérite de susciter les réflexions et de favoriser l émergence de solutions consensuelles entre les différents acteurs concernés (étude de requalification de section du futur contournement urbain). Une synthèse des études sectorielles est présentée dans le dossier de synthèse "dossier de voirie d agglomération" et diffusée en octobre 1999 aux élus ayant participé à la réflexion et à ceux qui le demandent. Ce document permet de lancer officiellement la concertation qui se déroule d octobre 2000 à juillet 2001. Le schéma de maîtrise d ouvrage (SMO) est approuvé le 3 mai 2002. Les impacts du projet Selon les projections du modèle de trafic et de l avis des experts en la matière, le DVA se traduirait par une amélioration de la fluidité des trafics ; une amélioration de la sécurité routière grâce à la hiérarchisation des voies rendant le réseau viaire lisible pour les usagers et les riverains. Le schéma de desserte des transports collectifs touche en priorité les zones d habitation dense et les futures zones de développement urbain. Les infrastructures de transports en commun construites en site propre devraient permettre de relever la vitesse moyenne d exploitation en agissant sur le paramètre "temps" de déplacement. Par ailleurs, les caractéristiques de la rocade et du réseau de pénétrantes n auraient pas pour effet d augmenter les distances domicile travail, car le schéma de développement urbain limite l étalement urbain. 2. Caractéristiques de l opération Cette volonté de travailler en association étroite avec les différents acteurs permet de renforcer le climat de confiance. Le principe de développer une approche plurimodale, de bâtir des scénarios de transports coordonnés s appuyant sur des données fiables, de mettre en place un observatoire des transports sont des sujets porteurs qui sont aujourd hui partagés par les services. Ce partenariat est scellé par une convention pour élaborer, caler et tester un projet commun de modélisation du trafic, tant sur les scénarios du DVA que sur ceux du PDU de l agglomération de Montpellier. Le tramway de Montpellier Afin de remédier aux effets de coupure et pour atténuer l isolement de certains quartiers du centre- (quartier de la Paillade) induit par la rocade, ville la DDE 34 a conduit des études ponctuelles de requalification urbaine le long de cet axe structurant et proposé la création de centre de vie commun aux quartiers. 3
Grâce au développement des transports en commun et à la baisse concomitante du trafic automobile, les services s attendent à une diminution des nuisances sonores et à une réduction de la pollution atmosphérique dans la ville centre. La mise en œuvre Le service urbanisme de la DDE 34 a assuré le pilotage du projet. Une cellule spécialisée regroupant des agents du service urbanisme et du service équipement a travaillé à l élaboration du DVA avec l appui de bureaux d étude spécialisés. La concertation s est limitée à une "participation informative" des partenaires. Les résultats obtenus Une délibération favorable de la ville de Montpellier et de l agglomération de Montpellier a été accordée au DVA et au schéma de maîtrise d œuvre. En revanche, le scénario de développement urbain n a pas été validé. Il existe un désaccord persistant sur les caractéristiques des voiries (tracé, typologie et morphologie). Si les collectivités territoriales optent pour que la rocade ait le profil d un boulevard urbain, les services de l équipement préfèrent que la voie de contournement ait les caractéristiques d une voie rapide urbaine. Selon la DDE 34, un boulevard urbain ne permettrait pas de remplir une fonction de délestage du centre-ville et de contournement (fonction de transit). Le phasage des travaux de réalisation de la voie de contournement est cohérent avec l ouverture de nouvelles lignes de tramway. Ainsi, les priorités de réalisation des opérations d investissement ont été modifiées en fonction des séquences et sections prioritaires. La vision de l État du développement de l agglomération de Montpelliéraine sera reprise dans les portés à connaissance. Les moyens financiers Les investigations conduites ne permettent pas d évaluer les coûts induits par l élaboration du DVA. L élaboration du DVA a été l occasion de mener des études approfondies portant sur la réorganisation urbaine, et pas uniquement sur le système de déplacement (2 MF), et de légitimer l intervention de l État dans les projets locaux. Le suivi Le suivi du DVA s effectue dans le cadre du suivi des contrats de plan État Région et du comité de pilotage du PDU de l agglomération montpelliéraine. Un observatoire des transports devrait être créé pour assurer le suivi du DVA et faire le lien avec les actions du PDU. 3. Commentaires Le point de vue des acteurs Les trois principaux acteurs du DVA (agglomération de Montpellier, ville de Montpellier, conseil général) sont satisfaits de la prise de position de l État en matière d aménagement et d urbanisme, même s ils ne partagent pas sa vision en ce qui concerne le développement futur de l agglomération. La proposition de l État en terme d aménagement est légitime et conforme à la circulaire du 15 novembre 1991. Les acteurs dénoncent l approche "technocratique" de la DDE 34 et le manque d écoute en matière de propositions d aménagement émanant des collectivités territoriales. Les sources de données, les hypothèses de travail et le modèle de trafic n ont pas été suffisamment justifiés selon les partenaires. La participation des acteurs s est limitée à une information systématique des principaux partenaires et à une information sur demande des communes du périmètre du DVA. La concertation formelle a permis de faire émerger une vision coordonnée sur la mise en œuvre d un schéma fonctionnel du réseau de déplacement à l échelle de l agglomération accompagné d un phasage des opérations d investissement accepté par l ensemble des communes de l aire urbaine de Montpellier. 4
Le point de vue des habitants et usagers Le tissu associatif montpelliérain n étant pas structuré à l échelle de l agglomération, aucune association n a participé aux réflexions. Des réactions d associations (de riverains ou locales) ont fait suite à la déclinaison des principes du DVA, notamment lors de l instruction des projets de contournement Est (commune de Castelnau-le- Lez) et Ouest (commune de Saint-Jean de Védas). Dimension sociale Un scénario de développement urbain prospectif remettant en question l évolution de l urbanisme de l agglomération de Montpellier est proposé. Il ne se base pas seulement sur les capacités futures d urbanisation des plans locaux d'urbanisme des communes du périmètre du DVA. Le scénario prévoit une recomposition de l espace en vue de développer des pôles urbains, économes en espace et en déplacement. À ce titre, la démarche adoptée est innovante. Elle a le mérite de limiter le mitage des espaces périphériques : la démarche est, bien avant l heure, en phase avec la loi solidarité et renouvellement urbains. Ainsi, les scénarios de développement urbain et de déplacement sont élaborés dans l optique de : respecter les entités naturelles du territoire ; limiter la périurbanisation et la consommation d espaces naturels et ruraux ; maîtriser les déplacements en voiture ; développer un réseau de transports collectifs cohérent avec le développement futur de l agglomération donnant la priorité au secteur d habitation dense ; générer de la mixité urbaine. Le point de vue du CETE Dimension environnementale La prise en compte de l environnement intervient en amont de manière succincte et en aval dans une optique de réduction des nuisances des déplacements. L échelle d identification initiale des aspects environnementaux naturels n est pas suffisamment précise. La mise en évidence des zones à risque n est pas explicite. La consommation énergétique est un enjeu non abordé. La réduction des pollutions atmosphériques, sanitaires et sonores n est pas un critère de sélection du scénario. environnementale gouvernance vivable Dimension économique sociale 4 Le profil développement durable du projet Le projet intègre une réflexion économique dans le sens qu il tient compte des zones d activités actuelles et futures et qu il propose un état des lieux des sites logistiques de l agglomération. L étude sur les sites logistiques a été reprise par les collectivités locales. Des propositions concrètes sont réalisées dans le cadre du PDU (schéma de livraison dans la ville de Montpellier, identification d un centre de distribution urbain ). l absence explicite de ce type d exigence dans les documents réglementaires encadrant l élaboration du document ; le manque d outils opérationnels pour conduire ce genre d analyse sur des schémas de planification à long terme. Les outils pour apprécier le coût social et financier du projet font défaut. Le schéma fonctionnel du 3 2 1 0 viable équitable économique 0 1 2 3 4 Aucune étude n a été réalisée pour étudier les coûts d investissement des opérations inscrites au schéma de déplacement, les coûts d accès aux services collectifs, les coûts des externalités environnementales négatives, la tarification à l usager, le coût de la réalisation des parcs relais. L efficacité économique du projet n a pas été étudiée. Ceci peut s expliquer par : 5
réseau de déplacement assure la desserte en transport en commun des quartiers du grand projet de ville. Mais qu en est-il du coût? l élaboration du PDU de l agglomération de Montpellier. 4. Pour en savoir plus gestion intégrée 4% Maître d ouvrage approche fractionnée actions ponctuelles 25% 29% L État, et plus précisément la direction des routes du ministère de l Équipement, assure la maîtrise d ouvrage. déclaration d'intentions sujet non traité Les capacités d'intégration développement durable du DVA de Montpellier Robustesse des choix La justification des choix des scénarios et des hypothèses de trafic manque de transparence et de clarté. Une seule hypothèse de croissance maximale, concentrée dans l agglomération montpelliéraine, a été étudiée au détriment des pôles secondaires du département et de la région (Sète, Béziers). Aucun scénario alternatif de développement, basé sur des hypothèses différentes et des propositions variées, n a été proposé. Si l hypothèse retenue évolue différemment, la question de l adaptabilité du projet et sa réversibilité aura été occultée et non étudiée dans une optique de prévention. L État propose sa propre vision de l évolution du territoire, vision prospective et à long terme. Le scénario de développement urbain proposé par la DDE 34 ne repose sur aucune démarche concertative locale. Le projet est le résultat d un travail "en chambre" fait par des équipes pluridisciplinaires en collaboration avec des bureaux d études spécialisés. 13% Dimension gouvernance 29% 0% 10% 20% 30% 40% Les propositions de la DDE 34 ont toutefois permis de créer une dynamique locale et d ouvrir un débat sur l évolution de l agglomération. La réflexion conduite dans le cadre du DVA a abouti à Maître d œuvre La DDE 34 assure la maîtrise d ouvrage déléguée et le service urbanisme de la DDE 34 la maîtrise d œuvre. Autres intervenants DDE 34, Terres Neuves, Gensane, Gregau, Ilex- Atelier des Paysages, Atelier kock, District de Montpellier, Ville de Montpellier, CETE Méditerranée, Isis, Faragou, Coulomb- Sbriglio, Luscher, Huidobro Chemetov, Philip, Nemis Personnes à contacter Christophe DELIGNY DDE 34 / SU / ATTR Tel : 04 67 20 53 95 Christophe.Deligny@equipement.gouv.fr Coordonnées des rédacteurs Magali MOINIER CETE Méditerranée / DHACE / SE Tel : 04 42 24 71 69 Magali.Moinier@equi pement.gouv.fr 6