Principes régissant la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales

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1 ISSAI 5000 Les Normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI) sont publiées par l Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). Pour plus de renseignements visitez le site I N T O S A I Principes régissant la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales

2 INTOSAI Professional Standards Committee PSC-Secretariat Rigsrevisionen Landgreven 4 P.O. Box Copenhagen K Denmark Tel.: Fax: info@rigsrevisionen.dk I N T O S A I EXPERIENTIA MUTUA EXPERIENTIA MUTUA OMNIBUS PRODEST OMNIBUS PRODEST INTOSAI General Secretariat - RECHNUNGSHOF (Austrian Court of Audit) DAMPFSCHIFFSTRASSE 2 A-1033 VIENNA AUSTRIA Tel.: ++43 (1) Fax: ++43 (1) intosai@rechnungshof.gv.at; WORLD WIDE WEB:

3 Introduction Les institutions internationales sont financées principalement au moyen de fonds publics sous forme de contributions ou de garanties consenties par les États membres. Les secteurs d intérêt des institutions supérieures de contrôle (ISC) s intéressent essentiellement à une saine gouvernance, à l obligation redditionnelle et à la transparence des institutions internationales. Elles sont convaincues que des systèmes de contrôle adéquats, bien structurés et indépendants donneront lieu à un contrôle plus satisfaisant et transparent de ces institutions, et ainsi, à l économie, à l efficience et à l efficacité de leurs opérations. La définition suivante a été établie aux fins de la description des principes qui sous-tendent la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales : «Une institution internationale est une organisation créée ou non par un traité qui compte comme membres au moins deux États ou organismes gouvernementaux ou organismes subventionnés par l État et dont les intérêts financiers communs sont surveillés par un organe directeur. Une telle institution internationale peut avoir comme objectif d obtenir une collaboration à l échelle internationale pour régler des questions à caractère économique, technique, social, culturel ou humanitaire. Cette collaboration pourrait s effectuer dans les domaines de la gouvernance, de la sécurité, des finances, de la recherche scientifique, de l environnement ou de l exécution de projets mixtes à caractère technique, économique, financier ou social.» Les membres de l Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) sont d avis que les principes de reddition de comptes appliqués par un certain nombre d institutions internationales pourraient être renforcés afin de concorder avec les normes d une saine gouvernance, et que les mécanismes de contrôle pourraient être substantiellement améliorés. Les mécanismes de contrôle ont souvent été établis il y a de nombreuses années, à une époque où on s intéressait plus au succès de la coopération internationale qu à une utilisation prudente, efficace et transparente des fonds publics. Ainsi les mandats et les mécanismes de contrôle sont souvent périmés, et les comptes et le contrôle sont axés davantage sur le processus budgétaire plutôt que sur l assurance d une utilisation judicieuse et transparente des fonds publics.

4 L INTOSAI croit qu un contrôle externe efficace est un facteur décisif pour une meilleure gouvernance et que ses membres, du fait de leur position unique, peuvent contribuer à ce résultat. L INTOSAI, collectivement, et ses membres, individuellement, ont donc entrepris de promouvoir les mécanismes qui favorisent le contrôle des institutions internationales par les ISC, puisque ces dernières sont indépendantes et qu elles possèdent une expertise dans le domaine du contrôle de régularité et celui du contrôle de la gestion des fonds publics. En 2001, l INTOSAI a formé un groupe de travail et lui a confié le mandat suivant : «Le XVII e INCOSAI, reconnaissant l importance que les ISC accordent à l établissement et au maintien d un contrôle adéquat des ressources administrées par les institutions internationales, a décidé de poursuivre son travail en vue de formuler des directives sur les accords de contrôle recommandés pour les institutions internationales et de fournir des orientations supplémentaires sur l application des normes de contrôle à la vérification de telles institutions.» Les principes ci-dessous régissant la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales ont été élaborés par le Groupe de travail sur le contrôle des institutions internationales. Ces principes ont été soumis et approuvés lors d une réunion de l INTOSAI du XVIII e INCOSAI en Ils s adressent aux ISC, aux institutions internationales et aux représentants nationaux de ces institutions, ainsi qu aux gouvernements.

5 Principes régissant la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales Pour être efficaces, les mécanismes de contrôle des institutions internationales doivent garantir que : 1. toutes les institutions internationales financées ou soutenues au moyen de fonds publics sont contrôlées par les institutions supérieures de contrôle, afin de promouvoir une meilleure gouvernance, transparence et reddition de comptes, et que le contrôleur externe : 2. exécute le contrôle en toute indépendance, 3. détient des pouvoirs suffisants pour exécuter le contrôle selon les pratiques exemplaires de contrôle des fonds publics, 4. dispose de ressources adéquates pour exécuter le contrôle, 5. a le droit et l obligation de faire rapport sur les résultats du contrôle des États membres concernés par l intermédiaire de l organe directeur, 6. satisfait aux normes professionnelles et éthiques pertinentes, 7. est nommé selon un processus ouvert, juste et transparent.

6 Commentaires sur les principes régissant la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des institutions internationales Principe 1 Toutes les institutions internationales financées ou soutenues au moyen de fonds publics sont contrôlées par les ISC, afin de promouvoir une meilleure gouvernance, transparence et reddition de comptes 1.1. Une institution internationale est une organisation autonome, responsable d établir ses propres règles et règlements, y compris les mécanismes de contrôle. Les règles et les règlements devraient être fondés sur des principes reconnus internationalement. Les structures des institutions internationales ne sont pas toutes semblables. En règle générale, elles sont constituées en vertu d une loi internationale comme une entité légale et elles peuvent prendre divers engagements en conformité avec les règles qu elles ont elles-mêmes établies. Un organe directeur composé de représentants de tous les États membres (ou de quelques États membres) fixe ces règles, qui comprennent des règles financières et des règlements régissant la gestion financière, les budgets et la comptabilité de même que la vérification. La direction assure la gestion quotidienne des institutions internationales dans les limites du cadre établi par l organe directeur Les mécanismes de contrôle des institutions internationales veillent à ce que le contrôle de l institution soit adéquat et exécuté de manière économique, efficiente et efficace. Ils peuvent aussi souvent représenter les différents intérêts légitimes des États membres, par exemple le traitement préférentiel des pays en développement, selon les règles de l institution internationale L institution internationale et le contrôleur s efforcent constamment de déterminer si l évolution de l institution justifie qu on modifie le mécanisme de contrôle. Lorsque l importance ou la structure de l institution internationale change radicalement, les mécanismes de contrôle sont examinés très attentivement et mis à jour au besoin Les ISC occupent une position unique qui leur permet d aider les institutions internationales à promouvoir les principes de saine gouvernance, de transparence et de reddition de comptes. En effet, la loi leur confère une indépendance et elles donnent la même assurance à l égard

7 de ces principes au niveau national depuis longtemps. Les ISC ont aussi l expérience nécessaire pour évaluer avec soin la nécessité pour le public de recevoir une information pertinente sur les questions financières. La valeur ajoutée pour l institution internationale d un contrôle réalisé par une ISC prend habituellement la forme de travaux de vérification intégrée sur les différents aspects de la gestion Il est habituellement plus efficace qu une seule ISC soit responsable du contrôle. Mais à mesure que l institution internationale grandit, et en particulier lorsque les États membres établissent les grands programmes, il peut être plus approprié qu au moins deux ISC membres soient représentées. C est pourquoi les États membres peuvent décider de confier le contrôle à une commission de contrôle. Cela n est justifié que lorsque l institution internationale est très importante, comme dans le cas des Nations Unies Pour l institution internationale, la nomination d une seule ISC signifie que le mécanisme de contrôle sera assez souple et que le mode de communication sera simple. L ISC en question acquiert une connaissance substantielle de l institution et le contrôleur pourra à des degrés divers travailler chez lui, ce qui signifie qu il n aura besoin que d une formation limitée. Par la même occasion, l ISC offrira une large gamme de compétences et de capacités pour garantir l efficacité optimale du contrôle Lorsque deux ou plusieurs ISC effectuent le contrôle, par l intermédiaire ou non d une commission de contrôle, le mécanisme de contrôle peut encore être assez souple. En outre, l institution tirera profit du fait que des points de vue différents seront présentés et que le bassin d expertise pertinente en matière de contrôle sera élargi. À l interne cependant, les ISC concernées passeront un certain temps à communiquer entre elles afin de veiller à ce qu il y ait consensus sur les constatations du contrôle. Par conséquent, lorsque les États membres décident de former une commission de contrôle, le nombre d ISC doit être limité à trois ou quatre Certaines ISC possèdent une vaste expérience du contrôle des institutions internationales alors que d autres en ont moins ou pas du tout. Les partenariats entre les ISC bien structurées et expérimentées et d autres ISC sont encouragés et les règlements régissant les institutions internationales ne doivent pas y faire obstacle.

8 Principe 2 Le contrôleur externe exécute le contrôle en toute indépendance 2.1 Le contrôleur a toute latitude pour déterminer l étendue du contrôle, les méthodes à appliquer et les ressources à utiliser pour le contrôle des institutions internationales. 2.2 Le contrôleur est indépendant de la direction de l institution internationale. 2.3 Le contrôleur ne demande ni reçoit d instructions d un État membre. Il a souvent besoin de discuter de questions liées au risque de contrôle et aux méthodes, entre autres, avec la direction de l institution internationale et les représentants de l organe directeur. Cette façon d obtenir l information nécessaire n est pas découragée, pourvu que le contrôleur prenne ses décisions seul. 2.4 Les règles et les règlements financiers de l institution internationale contiennent des dispositions selon lesquelles seul l organe directeur peut nommer le contrôleur et que le contrôleur ne rend des comptes qu à l organe directeur. 2.5 Les règles et les règlements financiers de l institution internationale régissant le contrôle externe garantissent que le contrôleur est libre d exécuter toute tâche de contrôle qu il juge nécessaire pour remplir son mandat. 2.6 Le contrôleur est l unique responsable de la conduite du contrôle, notamment de l étendue et des méthodes choisies. 2.7 Seul l organe directeur peut demander au contrôleur d exécuter une tâche de contrôle particulière ou additionnelle. Lorsqu il accepte, le contrôleur s assure qu il dispose de ressources adéquates pour exécuter la tâche de contrôle particulière ou additionnelle en plus de remplir le mandat de contrôle. Le contrôleur veille aussi à ce que la tâche particulière ou additionnelle corresponde au mandat et aux compétences d un contrôleur externe. Lorsqu il accepte une telle tâche, il lui incombe de déterminer l étendue, les méthodes et les ressources du contrôle.

9 2.8 L indépendance du contrôleur n est pas limitée par d autres facteurs, tels le manque de pouvoirs, les ressources, le mandat ou le droit et l obligation de faire rapport, comme l indiquent les principes 3 et 5 ci-après. 2.9 Le contrôleur est perçu comme indépendant. Cela signifie qu il traite les questions en toute objectivité, qu il n agit pas dans son intérêt personnel, qu il ne subit pas de pressions externes et enfin qu il fonde ses conclusions exclusivement sur les éléments probants recueillis en conformité avec les normes pertinentes. Principe 3 Le contrôleur externe détient des pouvoirs suffisants pour effectuer le contrôle selon les pratiques exemplaires de contrôle des fonds publics 3.1 L organe directeur est chargé de la mise en place de systèmes efficaces qui favorisent la promotion d une saine gouvernance, la transparence et la reddition de comptes. Il fait notamment en sorte que tous les comptes soient soumis à l examen du contrôleur, met en place des systèmes de comptabilité fiables des ressources financières octroyées et tient à jour des systèmes qui assurent l efficience et l optimisation des ressources. La tâche du contrôleur consiste à faire une évaluation indépendante de ces systèmes, mais il ne faut pas oublier que même le meilleur contrôle ne peut corriger un système de gestion déficient. 3.2 Il incombe à l institution internationale de préparer et de présenter ses états financiers. Le vérificateur a comme tâche de les contrôler et d exprimer une opinion à leur sujet. 3.3 Le mandat de contrôle inclut le contrôle de régularité de même que le contrôle de la gestion; il prévoit aussi des contrôles spéciaux, tels que les contrôles environnementaux. Dans ce contexte, les normes de contrôle pertinentes de l INTOSAI s appliquent tout comme les pratiques de contrôles exemplaires généralement reconnues. 3.4 Les définitions du contrôle de régularité et du contrôle de la gestion de l INTOSAI sont reproduites en annexe. Le texte intégral de ces définitions se trouve sur le site Web de l INTOSAI (

10 3.5 Pour éviter une interprétation étroite du mandat, le contrôleur doit pouvoir faire rapport à l organe directeur de toute question qui lui paraît importante. 3.6 Le contrôleur et le personnel de contrôle ont un accès illimité à toute l information et au personnel dont ils ont besoin pour l exécution du contrôle de l institution internationale. 3.7 Le contrôleur est autorisé à retenir les services de spécialistes et d experts pour exécuter le contrôle. 3.8 Le contrôleur externe évalue l étendue de la confiance qu il peut accorder aux travaux d autres contrôleurs, par exemple les travaux de contrôle interne. Principe 4 Le contrôleur externe dispose de ressources adéquates pour exécuter le contrôle 4.1 L institution internationale fournit des ressources et des installations convenables pour la conduite appropriée du contrôle et en assume entièrement le coût. 4.2 L institution internationale établit, en collaboration avec le contrôleur, des provisions suffisantes pour les services de contrôle externe. 4.3 Lorsque tous les coûts du contrôle ne sont pas entièrement payés, le contrôleur communique le coût total à l organe de direction pour plus de transparence. Il est possible que certaines ISC décident de ne pas effectuer le contrôle externe d institutions internationales si tous les coûts ne sont pas payés; par ailleurs, certaines ISC ne peuvent recevoir des fonds que de leur propre État ou organe législatif. Les règles et les règlements des institutions internationales ne doivent pas être préjudiciables à certaines ISC en raison de leurs lois et règlements nationaux. 4.4 Lorsque le contrôleur estime qu il ne dispose pas de ressources suffisantes, sur le plan de la quantité ou de la qualité, pour exécuter le contrôle, il en informe l organe directeur et lui fait part des conséquences du problème et des solutions qu il propose. Habituellement, lorsqu il y a un appel d offres, les questions budgétaires sont réglées au moment de la nomination du contrôleur.

11 4.5 Le contrôleur a la possibilité de présenter les besoins budgétaires à l organe directeur de l institution et d en discuter avec ce dernier, avant que le budget ne soit approuvé, tout particulièrement lorsqu il n y a pas d appel d offres, ou lorsque les conditions ont changé de manière significative depuis la tenue de l appel d offres. Principe 5 Le contrôleur externe a le droit de faire rapport sur les résultats du contrôle aux États membres concernés par l intermédiaire de l organe directeur 5.1 Le contrôleur remet un rapport de contrôle des états financiers à l organe directeur. 5.2 Le contrôleur établit des rapports à l intention de l organe directeur sur les questions financières et sur le contrôle de la gestion, ou encore des rapports spéciaux sur toute question qu il juge importante. 5.3 Le contrôleur rend compte à l organe directeur de l état d avancement de la mise en oeuvre de ses recommandations antérieures par la direction. 5.4 Le contrôleur fait rapport à l organe directeur en temps opportun. 5.5 Le contrôleur communique, dans tous ses rapports, les normes de contrôle pertinentes qu il a observées. 5.6 Le contrôleur est l unique responsable du contenu du rapport de contrôle, mais avant de le présenter, il donne à la direction la possibilité de faire des observations. 5.7 Le contrôleur est invité à présenter le rapport de contrôle à l organe directeur à la réunion prévue à cette fin. 5.8 Les rapports de contrôle sont rendus publics. Toute exception est fondée sur des critères clairs et pertinents s appliquant à l information classifiée et confidentielle.

12 5.9 Les membres de l organe directeur sont invités à transmettre les rapports de contrôle aux ISC des États membres pour information. Principe 6 Le contrôleur externe satisfait aux normes professionnelles et éthiques pertinentes 6.1 Le contrôle des institutions internationales est effectué en conformité avec les normes de contrôle de l INTOSAI et les autres normes de contrôle reconnues à l échelle internationale telles que les normes de contrôle de la Fédération internationale des comptables (IFAC). 6.2 Le contrôleur se conforme au Code de déontologie de l INTOSAI et aux autres normes professionnelles généralement reconnues (voir l annexe 1). Principe 7 Le contrôleur externe est nommé selon un processus ouvert, juste et transparent Le contrôleur est nommé par l organe directeur et n a pas de lien de dépendance avec la direction. Le processus de sélection permet la participation de tous les États membres afin de garantir que le processus est juste et transparent. Le processus de nomination du contrôleur est établi par l organe directeur et énoncé dans les règles et les règlements financiers. Il est essentiel de communiquer rapidement toute nomination prochaine. L organe directeur décide de la durée de la nomination du contrôleur. Différents facteurs peuvent influer sur la durée du mandat dont les coûts et les avantages découlant du remplacement du contrôleur, sa disponibilité probable et la complexité de l institution. Dans de nombreux cas, une

13 nomination de quatre à huit ans assure un juste équilibre entre les coûts additionnels que représente le changement de contrôleur externe et les avantages de ce changement. Il n y a aucun mode de sélection standard du contrôleur externe. Les ISC peuvent être invitées à exécuter une vérification selon le principe de rotation. Il est aussi possible de solliciter des demandes de propositions (appel d offres) auprès des ISC des États membres concernés. Il importe que le processus de sélection donne néanmoins à toutes les ISC des chances égales d être nommées contrôleur externe et qu il garantisse la qualité du contrôle. Les organes directeurs voudront peut-être établir des critères de sélection qui permettent aux ISC des pays en développement d entreprendre un contrôle externe ou d y contribuer, ou qui les y encouragent. L organe directeur formule des critères clairs en vue de la sélection du contrôleur. Ces critères de sélection peuvent comprendre des facteurs tels qu une compétence technique et professionnelle appropriée au contrôle et les coûts connexes. Les ISC qui veulent entreprendre le contrôle doivent répondre à ces critères. La sélection ne repose pas uniquement sur les coûts. L institution définit la forme des soumissions. Cela signifie que les soumissions sont préparées selon des lignes directrices et des recommandations précises, notamment sur la présentation des divers postes budgétaires, comme le coût du personnel permanent, les travaux préparatoires dans le pays d origine et les plans de voyage. Il est à noter que les ISC désireuses d être nommées contrôleur externe n exercent pas une concurrence déloyale. Les directrices appuient le principe de divulgation des coûts entiers et l évaluation des soumissions repose donc sur ce principe. Lorsqu il y a appel d offres pour la prestation de services techniques et financiers, l institution internationale, ses États membres et les ISC visées appliquent des normes de prestation satisfaisantes. Les candidats qui sollicitent une affectation de contrôle possèdent une connaissance approfondie du contrôle et de l examen des opérations gouvernementales selon les normes de contrôle de l INTOSAI, et de l expérience dans ces domaines. Ils ont aussi une connaissance fonctionnelle d au moins une des langues officielles de travail de l institution.