RÉFLEXIONS PROSPECTIVES SUR UNE PROTECTION JURIDIQUE DES RÉFUGIÉS ÉCOLOGIQUES

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1 Article publié à la Revue Européenne des Migrations Internationales, (23), n 1, 2007, p RÉFLEXIONS PROSPECTIVES SUR UNE PROTECTION JURIDIQUE DES RÉFUGIÉS ÉCOLOGIQUES Christel Cournil * et Pierre Mazzega ** Suivant un décompte de 1998, les catastrophes écologiques auraient conduit plus de 25 millions 1 de personnes à quitter leurs habitations, leurs régions ou leurs pays (Julienne, 2002). Ces migrations forcées (Gonin et Lassailly-Jabob, 2002 ; Lassailly-Jacob, 2006) résultent de causes écologiques très variées, des catastrophes brutales d origine naturelle ou technologique (séismes, cyclones et ondes de tempête, tsunamis, accidents industriels majeurs, etc.) aux catastrophes plus insidieuses, se développant sur un temps long (sécheresse, divers impacts de l augmentation du niveau de la mer, désertification, etc.) 2. Comment organiser une protection juridique adéquate pour les personnes qui fuient ces catastrophes? À l heure actuelle aucun instrument juridique spécialisé n existe pour garantir une assistance, un accueil ou des droits aux «réfugiés écologiques» 3. En effet, si les textes supranationaux (Kiss et Beurier, 2004) relatifs à l environnement, aux réfugiés ou aux étrangers (Cournil, 2005) se sont multipliés ces dernières années avec l internationalisation du droit, il n en demeure pas moins que la problématique du refuge écologique n est pas abordée explicitement dans ces textes. La protection internationale offerte par la Convention de * Maître de conférences en droit public, IRIS (ex CRESP), Université Paris 13, UFR Sciences Médecine Biologie Humaine, 74 rue Marcel Cachin, Bobigny, France. Courriel : christelcournil@yahoo.fr ** Directeur de recherche CNRS, Laboratoire des Mécanismes et Transferts en Géologie, UMR 5563 CNRS/IRD/Univ. Toulouse III, Observatoire Midi-Pyrénées, 14 avenue E. Belin, Toulouse. Courriel : Pierre.Mazzega@cnes.fr 1 Flux prévisionnel estimé à près de 150 millions de personnes pour 2050 (Myers, 1993). 2 Ch. Cournil a bénéficié d une bourse post-doctorale du Centre National d Études Spatiales. This work was performed within the framework of the AMMA project. Based on a French initiative, AMMA has been constructed by an international group and is currently funded by large number of agencies, especially from France, the UK, the US and Africa. It has been the beneficiary of a major financial contribution from the European Communities Sixth Framework Research Programme. Detailed information on the scientific coordination and funding is available on the AMMA international web site ( C est en général ici, à la fin du dernier paragr, que l on place les remerciements. Cela vous va-til? Ce serait bien que la note soit en français. 3 Selon le Rapport de 1985 du Programme des Nations Unies pour l Environnement (PNUE) «les réfugiés environnementaux sont des personnes forcées de quitter leurs habitations traditionnelles d une façon temporaire ou permanente à cause (naturelle ou humaine) d une dégradation nette de leur environnement qui bouleverse gravement leur cadre de vie et/ qui déséquilibre sérieusement leur qualité de vie». (El-Hinnawi, 1985). «Réfugiés écologiques», «migrants» ou «réfugiés de l environnement», «réfugiés climatiques», «éco-réfugiés», «personnes déplacées en raison d une catastrophe naturelle», «exodes écologiques», etc., beaucoup de termes traduisent l exil, la migration ou le déplacement en raison d une atteinte à l environnement. Toutefois, si nous nommons dans notre article «réfugiés écologiques» les personnes qui fuient leur habitation en raison d une dégradation de leur environnement, il ne faut pas les confondre avec les réfugiés au sens du Haut Commissariat aux Réfugiés de l ONU, qui ont fui leur pays d origine et migré dans un autre pays. Nous englobons aussi ceux qui ont trouvé asile dans leur propre pays, les «personnes déplacées» dans le sens du HCR. 1

2 Genève de (relative au statut des réfugiés) n offre aucune garantie pour les victimes d une catastrophe écologique. La vocation de cette Convention est de protéger les personnes craignant avec raison de subir des persécutions politiques, religieuses, raciales, ethniques, etc. Aucun motif de l article 1 er A de la Convention de Genève ne prévoit une protection pour une cause écologique. De surcroît, les autres textes internationaux (notamment ceux relatifs aux droits de l Homme 5 ) ainsi que les jurisprudences rendues par leurs organes de contrôle 6 n apportent pas encore de garanties suffisantes pour protéger des réfugiés écologiques. Seules les initiatives isolées et marginales de certains pays 7 ont timidement abordé cette question (Bouteillet-Paquet, 2002 : 181). De même, une lecture très extensive de la récente protection temporaire 8 communautaire offerte par l Union Européenne aux ressortissants extracommunautaires pourrait, en cas de grave crise, organiser un accueil sous condition en Europe. En somme, les instruments juridiques qui seraient susceptibles d apporter une protection «par ricochet» sont très limités (Cournil, 2006). Face à cette carence juridique, la doctrine française, spécialisée sur les questions relatives au droit de l environnement et au droit international, s est réunie à Limoges le 23 juin 2005 pour amorcer une réflexion pluridisciplinaire et prospective sur la nécessité d un statut international pour le «réfugié écologique» 9. En effet, une protection juridique internationale, à l image de celle offerte par la Convention de Genève relative aux réfugiés politiques, est séduisante, voire souhaitable pour envisager des solutions à la question globale du refuge écologique. À partir de ces différents constats, nous proposons ici des analyses générales portant sur la pertinence d une protection des réfugiés écologiques au plan international. De quelle nature doit être cette protection : assistance sur place? Aide humanitaire? Statut régissant des 4 Convention de Genève relative au statut de réfugié, adoptée le 28 juillet Déclaration Universelle des Droits de l Homme, (ONU), 10 décembre Convention de sauvegarde des droits de l Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre Pactes internationaux du 19 décembre 1966, relatif aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels, publié par décret n 81-77, 29 janvier 1981, JORF, 1er février Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui pour d autres raisons, ont besoin d une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, JOUE, 30 septembre 2004, L 304/ 12, etc. 6 Cour européenne des droits de l Homme, Comité des droits de l Homme. 7 L étude comparée de Daphné Bouteillet-Paquet (2002) a montré que seuls quatre pays membres (Grèce, Suède, Finlande et Italie) prévoyaient un mécanisme de protection dans leur législation pour les personnes fuyant une catastrophe écologique. Seul le Danemark aurait véritablement et explicitement abordé le problème du refuge écologique au moment de Tchernobyl, les instances ayant traité la question mais les requérants n ayant obtenu ni reconnaissance de la qualité de réfugié, ni un titre de séjour pour motifs humanitaires. 8 Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, JOCE L 212, 7 août 2001, p

3 droits et libertés permettant de trouver refuge dans un autre pays? Accueil temporaire lorsque l environnement d origine présente une résilience suffisante? Face à ces multiples formes d assistance a priori envisageables, quelle gouvernance faut-il organiser pour apporter une aide efficace aux réfugiés écologiques? Avant de mener une analyse juridique sur la protection des réfugiés écologiques, la complexité du contexte sociétal et environnemental est soulignée notamment au travers des notions de risque, vulnérabilité et résilience. Nous nous attachons ensuite à évaluer les capacités ou potentialités des concepts et instruments juridiques actuels pour construire une ou des protections juridiques inédites, les instruments juridiques internationaux actuels étant limités, voire inadaptés, pour proposer une protection ou même une assistance internationale contraignante pour les réfugiés écologiques. Ainsi le droit est face à de nombreux défis qu il devra relever pour imaginer une protection adéquate pour ce nouveau type de refuge. 1. LE REFUGE ÉCOLOGIQUE Du fait de la complexité des interactions entre les sociétés et leur environnement, la notion même de «refuge écologique» reste difficile à cerner de manière univoque (Gouguet, 2006). En effet la connaissance scientifique que nous avons de la dynamique des écosystèmes et de leurs évolutions possibles sous l effet de perturbations, reste parcellaire et soumise à de constants remaniements. Il est de même des impacts résultant des perturbations des écosystèmes sur les dynamiques socio-économiques Impacts écologiques Une communauté scientifique impliquée dans l étude des écosystèmes anthropisés, s est constituée en réseau autour de l élaboration de la notion de résilience 10. Une autre accentue ses efforts sur l étude des relations des dynamiques socio-économique et environnementale. Elle forge et documente la notion de vulnérabilité des sociétés humaines 11. Leur rapprochement actuel est motivé par l idée qu il doit être possible de mettre à profit l usage du concept de résilience dans l analyse socio-économique, complément indispensable à celui de vulnérabilité, et que réciproquement les écosystèmes présentent des formes de 9 Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques du 23 juin 2005, ( 10 Consulter le site Nous entendons ici ce terme au sens d un retour d un écosystème ou de l état d un environnement circonscrit vers un équilibre (dynamique) antérieur après qu il ait subi une perturbation. 11 Consulter le site 3

4 vulnérabilité qui contrastent avec leur capacité de résilience. L apparent détour par ces problématiques nous conduit au cœur de la question du refuge écologique. En effet s il est difficile de comprendre le fonctionnement d un écosystème, il est encore plus malaisé de prévoir les impacts écologiques d une catastrophe d autant qu elle peut soit affecter momentanément l équilibre du système, soit en affecter le fonctionnement plus ou moins durablement, voire en changer l organisation structurelle 12. L occurrence d une catastrophe ne laisse place qu à une action de réparation des dommages et d endiguement des effets indirectement induits (sur la santé, l ordre public, la disponibilité et l accessibilité des ressources, etc.). Idéalement cette action se déploie sur plusieurs temps : l urgence pour les premiers secours, le moyen terme pour la réparation et le long terme pour restituer au système socio-environnemental une viabilité durable. Divers observateurs ont relevé la nécessité de la mise en place de mesures préventives. De telles mesures ne peuvent être structurées que face à un risque identifié. Le risque est le produit d un aléa par exemple d origine géophysique, climatique, biologique, industriel - et d une vulnérabilité sociétale ou environnementale. Divers organismes procèdent à l analyse des catastrophes 13 passées afin d associer aux risques encourus des fréquences probabilistes d occurrence et des évaluations des dommages potentiels. Par exemple l analyse de la sismicité historique locale conduit à associer une probabilité à l occurrence de tremblements de terre en fonction de leur magnitude dans une région donnée. L analyse des infrastructures urbaines et de la qualité des habitats différencie ensuite la vulnérabilité des sites menacés puis, en considération des aléas, permet d évaluer les risques avérés. De manière similaire les impacts majeurs d un cyclone de la classe de Katrina avaient été annoncés par des universitaires américains, en relation notamment avec l occupation des sols et les infrastructures de gestion des bassins versants en Louisiane (Marris 2005). Ces travaux montrent l opportunité de prendre des mesures préventives. Avec une fréquence estimée d environ un événement similaire tous les 500 ans, le tsunami de décembre 2004 a surpris par son ampleur même les experts en gestion des risques. Une telle catastrophe ressort plutôt de la catégorie des risques potentiels : risques identifiés mais auquel on ne peut attribuer de manière fiable une fréquence d occurrence. Leurs impacts 12 Par exemple en changeant la chimie du milieu ambiant et par suite la biocénose, ou bien en supprimant quelques espèces biologiques clefs d une chaîne trophique, etc. 13 Voir les informations à ce propos rassemblées dans André Dauphiné (2003) et les données du Centre de Recherche sur l épidémiologie des désastres. 4

5 sociétaux et économiques sont d autant plus importants qu il est difficile de les prévenir ou mitiger par des mesures idoines. Corrélativement la pression exercée a posteriori par les victimes (individus ou institutions) de tels évènements sur les assurances toucherait aux limites de capacité du système international fondé sur une large mutualisation des portefeuilles de risques (Godard et al. 2002). Par ailleurs, la complexité de fonctionnement des écosystèmes, la diversité des interdépendances entre sociétés et environnements et la dimension aléatoire et complexe des risques écologiques conduit à supposer l existence d une catégorie de risques omis, latents mais totalement ignorés à ce jour. Cette hypothèse raisonnable, confortée par quelques catastrophes, en particulier sanitaires, récentes, conduit l industrie de l assurance à réfléchir aux mesures à mettre en œuvre pour faire face aux «inconnues inconnues 14». Un même souci anime divers gouvernements qui cherchent à évaluer les coûts et dommages potentiels des crises environnementales en opposant une stratégie de non intervention à des scenarii développant des mesures de prévention ou de «mitigation» 15 (voir Stern, 2006 pour le changement climatique) Incidences sociétales Face à la diversité des catastrophes et des risques écologiques ou environnementaux, se déploie une série d incidences sociétales multidimensionnelles. De nombreux travaux montrent qu à l échelle mondiale, la vulnérabilité des sociétés aux catastrophes augmente très significativement depuis quelques décennies (Schiermeier 2005). Deux facteurs principaux, qu une utilisation à fin préventive ou de progrès technologiques n équilibrent pas, expliquent cette tendance : la croissance démographique et l augmentation de la pression d occupation dans les zones à risque, notamment les zones littorales ou inondables. Le développement de systèmes d alerte précoce et de surveillance, l amélioration des habitats, l ancrage d une culture du risque, la mise en place de services d urgence, permettent de réduire le nombre de victimes et les dommages occasionnés notamment lors de catastrophes naturelles 16 dans les pays ayant la capacité financière de développer une politique préventive. Inversement de nouveaux indicateurs promus par le Programme de 14 Formule du Secrétaire d État à la Défense D. Rumsfeld : «The challenge for the industry really is to think about the unknown unknowns» cité par Schiermeier Le terme de mitigation (atténuation) renvoie à la prévention des risques, à l'atténuation des dommages en développant une politique de prévention visant à réduire les risques, la vulnérabilité des milieux voire l'intensité des dégâts causés par les catastrophes afin de les rendre supportables pour la société. 5

6 Développement des Nations unies (UNDP 2004) montrent une très forte corrélation entre le niveau de développement d un pays et le taux de mortalité associé aux catastrophes naturelles. Ces taux varient d un facteur 100 à 1000, selon le type de catastrophe, entre populations riches et populations pauvres. L estimation du coût des dommages matériels et de leur incidence économique reflète surtout le niveau des investissements dont a été dotée une région touchée par un désastre. On peut supposer qu une région économiquement développée aura plus de moyens de réparer les dommages subis et de relancer son activité. Ainsi, le coût des dommages causés par un cyclone touchant les côtes nord américaines du Golfe du Mexique sera bien supérieur à ceux d un cyclone de même classe traversant l Amérique Centrale. Cependant ce dernier génèrera des ruptures irréversibles des dynamiques économiques, sociales et politiques (d Ans 2005), handicaps supplémentaires à un développement équilibré. La logique de l enchaînement des causes et conséquences est similaire pour des catastrophes plus diffuses. Lorsque plusieurs années consécutives fortement déficitaires en précipitations ont touché le Sahel, les divers groupes sociaux des zones rurales ont été contraints de développer de nouvelles stratégies de survie, tentant de sauver leurs vies, leurs moyens de subsistance, puis leurs droits et leurs institutions (Thebaud, 2002 ; Raynaut, 1997). L une d elles, la migration, est à son tour source de conflits. En milieu rural la rareté des ressources n explique pas seul ces conflits, d autres considérations, morales ou politiques par exemple, interviennent aussi (Turner 2004). Abrupte ou lente, spatialement focalisée ou diffuse, réversible ou irréversible, toute catastrophe écologique est susceptible d induire une migration massive 17. Cependant, le niveau de vie très bas des populations touchées est une condition déterminante de la migration de masse. L analyse de la pauvreté conduite par Dubois et al. (2001) permet de la décliner sous diverses dimensions sociétales. En ne considérant que les deux premières de ces dimensions économique et environnementale la «pauvreté d accessibilité» recouvre déjà les manques d accès à l emploi et au crédit, les défauts de revenus et de consommation, le non accès aux ressources naturelles, à l eau, aux semences. La «pauvreté de potentialité» traduit l absence de capital physique (habitat, foncier, ) financier et naturel (terre de culture, bétail, rareté des ressources hydriques). Face à des conditions de vie trop précaires que vient encore 16 Quatre aléas naturels types, tremblements de terre, cyclones, inondations et sécheresses, sont responsables de près de 94 % des décès dus aux catastrophes naturelles. 6

7 bouleverser une catastrophe, les potentialités que représente la migration pour un groupe social d accéder à une vie meilleure emportent la décision. Cette orientation est encore appuyée par les autres dimensions sociales (accès limité à la santé, à l éducation ; ruptures des liens sociaux, etc.), culturelles, politiques et éthiques de la pauvreté (Dubois et al. 2001). Il apparaît clairement que les incidences sociétales d une catastrophe environnementale d envergure dépendent des conditions de vie des populations victimes. De plus ces incidences sont fortement interdépendantes : l organisation du tissu social, des réseaux économiques, des conditions sanitaires et de santé, de l accessibilité aux ressources, etc., induit en retour de nouvelles incidences à tous les niveaux d organisation de la société et de l environnement. Ici les effets dominos sont la règle, non l exception. La stratégie de migration toujours contrainte, parfois forcée résulte d un faisceau de mobiles et de causes. Le terme de réfugié écologique ou de réfugié environnemental ne peut que couvrir une large classe de situations concrètes, hybrides de déterminants environnementaux mais aussi socioéconomiques 18. Aussi lorsque les populations sont durement touchées, les bases sociales du développement économique sont bouleversées mais aussi le tissu social lui-même. C est toute une classe d âge d enfants et d adolescents qui se trouve privée de famille après le tsunami. Une telle situation contraint les conditions d accueil et de prise en charge des victimes à l échelle de temps d une génération au moins. Quelle est la situation aujourd hui? On estime que plus d un être humain sur deux habite dans une zone où la probabilité de l occurrence d une ou plusieurs catastrophes naturelles 19 est élevée. Relativement à d autres facteurs, l évolution démographique et ses disparités entre continents ou régions sont assez bien prévues. Cette croissance se double d une concentration des populations dans des zones à risques, notamment les zones littorales. Les estimations donnent 80 % de la population mondiale vivant dans des pays en développement et 60 % de celle-ci exposée à des risques d inondation ou de séisme en 2050 (Dauphiné 2003). La superposition des cartes des zones soumises à des aléas récurrents avec celles de forte vulnérabilité permet une première régionalisation des zones d émigration potentielle. D autres facteurs s avèrent aussi déterminants pour la prise de décision collective 17 Un cas devrait être considéré à part : les personnes déplacées suite à la création de zones spécifiques de conservation de la biodiversité ; ces «réfugiés écologiques» d un autre type pourraient se compter également par millions (Geisler and de Sousa 2000). 18 Cf. une typologie des départs et des migrations écologiques (Cournil 2006 : 1055). 19 Si les catastrophes d origine industrielle peuvent avoir de graves incidences sur la santé des populations (par ex. catastrophe de Bhopal de 1984 Bailly 2004, catastrophe de Tchernobyl de 1986 AEN 2002, voire inscrire des pathologies génétiques (maladie de Minamata), elles sont plus limitées en nombre de victimes que les catastrophes naturelles. De plus la question du partage des responsabilités se pose de manière plus aiguë pour les premières. 7

8 d une migration de masse. La prévision des destinations, magnitude, date et caractère (temporaire, pendulaire ou définitive) des migrations potentielles semble hors d atteinte (Döös 1997) sauf cas particuliers. Ainsi, la montée du niveau des océans et l impact sur la production alimentaire tous deux induits par le réchauffement du climat, provoqueraient à eux seuls la migration de l ordre de 150 millions de personnes d ici l horizon Cette estimation présentée avec une grande prudence par Norman Myers (2003) du fait de sa nature très exploratoire et révisable, n a cessé d être reprise et critiquée. Le fait est qu elle pourrait bien être supérieure à la réalité mais aussi bien inférieure. Mais vers où se dirigeront ces migrations, sachant que les zones littorales offrent de nombreuses ressources? De même, les relations internationales qui ont conditionné les itinéraires migratoires entre États africains lors de la sécheresse des années (Mattsson and Rapp 1991), ont elles-mêmes grandement évolué. Or la dynamique des migrations environnementales dépend des politiques mises en œuvre pour répondre à la demande des réfugiés mais également des solidarités existantes au sein de groupes dotés d une identité affirmée. Cependant aujourd hui, aucune protection spécifique des réfugiés écologiques n existe. 2. INCAPACITÉS ET INADAPTATIONS DU DROIT POUR PROTÉGER LES RÉFUGIÉS ÉCOLOGIQUES Différentes causes expliquent cette carence. Tout d abord, la nature même du droit international public sur lequel est construit le droit international des réfugiés constitue un obstacle à une protection globale des réfugiés écologiques. Ensuite, le droit international humanitaire traditionnellement protecteur des victimes de conflits armés, tente, en vain, d orienter sa protection vers les victimes de catastrophes écologiques. Enfin, le droit international de l environnement, qui s est considérablement enrichi ces dernières années, mais ne s est pas encore intéressé à toutes les questions humaines, pourtant, cruciales comme celles des flux migratoires liés aux catastrophes environnementales Inadaptations structurelles du droit international public et du droit international des réfugiés Les migrations liées aux catastrophes écologiques suscitent et susciteront plusieurs sortes de déplacements à l intérieur et vers l extérieur des États touchés. Envisager une protection internationale des réfugiés écologiques requiert de garantir des droits aux personnes déplacées à l intérieur de l État et à celles qui migrent en dehors de l État. 8

9 Autrement dit, une protection qui dépasserait les frontières territoriales des États 20 (ces dernières n ayant pas grand sens lors de graves catastrophes écologiques étant donné que leurs impacts complexes touchent souvent plusieurs États). Pourtant cette protection absolue, sans limitation rationae loci du réfugié écologique, semble prématurée au regard des capacités actuelles du droit international. Plusieurs raisons à cela : la nature même du droit international des réfugiés et celle du droit international. D abord, une personne menacée qui quitte son pays d origine peut être protégée par le droit international des réfugiés, essentiellement régi par la Convention de Genève. Mais celle-ci ne protège pas les personnes victimes de catastrophes écologiques (Magniny, 1999 : ; Cournil, 2006). La Convention de Genève souffre d importantes limites 21 tant sur le champ de sa protection que sur l instrument lui-même particulièrement inadapté 22 pour répondre aux nouvelles migrations internationales. Par exemple, le droit international des réfugiés est basé sur une approche individualisée des motifs d exil du réfugié. Or l examen individuel effectué par les autorités compétentes de l État d accueil paraîtrait inapproprié pour le refuge écologique. En effet, les personnes victimes de catastrophes écologiques fuient en grand nombre le lieu du drame. L approche prima facie (collective, par groupe) paraît plus adéquate face aux situations d urgence. De plus, la Convention de Genève est fortement marquée par la nature interétatique du droit international et le respect des souverainetés nationales. Ainsi, un État accorde la protection internationale seulement aux personnes ayant quitté leur pays, c est-à-dire uniquement celles qui n ont plus de protection étatique. Dès lors, les personnes déplacées à l intérieur de leur pays d origine en raison d une catastrophe ne relèvent pas du champ d application de la Convention de Genève, et ce, même si le pays touché ne peut leur apporter de protection effective. En effet, le principe de non-ingérence dans les affaires de l État et le respect de l intégrité territoriale empêche la protection des «réfugiés internes». Il existe donc une différence importante entre les réfugiés conventionnels et les réfugiés écologiques : «les premiers ne bénéficient plus de la protection juridique de leur État d origine ou de nationalité, alors que pour les seconds, le lien juridique avec leur État n est pas rompu mais temporairement inopérant» [sauf cas extrême]. Le 20 Véronique Magniny (1999 : 491) insiste sur le dépassement de la fiction juridique de la frontière au profit d une conception pragmatique. 21 La Convention de Genève souffre surtout de l interprétation restrictive des autorités nationales chargées de reconnaître la qualité de réfugié. 22 En effet, ce traité a été signé après la seconde Guerre Mondiale dans un contexte migratoire différent de celui d aujourd hui. Depuis une vingtaine d années, la dislocation des États-Nations, l augmentation de la pauvreté, la multiplication des guerres civiles et ethniques ainsi que l augmentation de l occurrence des catastrophes écologiques ont changé le contexte migratoire. Les migrations internationales ont évolué et se sont diversifiées. Progressivement de nouvelles causes d exil sont apparues. Face à ces nouvelles migrations, le droit international des réfugiés est en crise. 9

10 réfugié conventionnel a besoin d un statut palliant la rupture juridique avec son pays d origine «alors que les réfugiés de l environnement nécessitent un statut atténuant la déficience matérielle de leur État» sans qu il faille, nécessairement dans tous les cas, remplacer un lien juridique. (Magniny, 1999 : 462). En somme, le droit des réfugiés paraît inadapté face aux nouvelles migrations notamment celles liées aux catastrophes écologiques. Ensuite, même si le droit international connaît une évolution certaine en reconnaissant l individu, il demeure principalement un droit interétatique (Dailler et Pellet, 1999 : 37). Le respect de la souveraineté des États demeure son principe fondateur. Ainsi, le droit international s adresse aux États, principaux sujets de droit. Or, un droit international protégeant les victimes de catastrophes écologiques devrait pouvoir s affranchir de certains principes de ce droit interétatique, notamment celui du principe de non-ingérence 23 et du principe de l intégrité territoriale afin de devenir un véritable droit humain, un droit jus cogens (impératif à l égard de tous, sans condition de réciprocité) 24. En effet, les impacts écologiques peuvent être d une telle ampleur que des migrations internes ont lieu sans que l État touché puisse apporter de solution efficace. Il serait alors souhaitable que la victime déplacée dans son pays obtienne par exemple une protection internationale. Mais, le principe d égalité des États 25, du respect des souverainetés et celui de la non-intervention ne permettent théoriquement pas de s occuper des affaires internes d un pays même défaillant. Or, pour une partie de la doctrine, les droits humains sont exclus de ce domaine réservé à la compétence nationale, on pourrait tout à fait imaginer que l assistance aux déplacés internes victimes d une catastrophe écologiques relève de la protection des droits internationaux des droits de l Homme, organisée dans le cadre d un «droit d ingérence» humanitaire ou écologique (Bachelet, 1995). En effet, certaines ONG et une partie de la doctrine revendiquent ce droit d ingérence ou d intervention humanitaire pour secourir des personnes en détresse (cf. infra). Les défis soulevés par la gestion des futures migrations internationales nous poussent à souligner les inadaptations du droit international tel qu il a été bâti jusqu ici. Les 23 «L ingérence désigne en droit international l immixtion sans titre d un État ou d une organisation intergouvernementale dans les affaires qui relèvent de la compétence exclusive d un État tiers», (Bettati, 1996 : 12). Ce principe est présent à l article 2 7 de la Charte des Nations-Unies. 24 Les droits de l Homme sont considérés par une partie de la doctrine comme impératif par nature. La notion de norme impérative de droit international général est définie par la Convention de Vienne du 23 mai 1969, dans son article 53: «Aux fins de la présente Convention, une norme impérative de droit international général est une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère». 25 «Les États sont égaux juridiquement entre eux [ ]. Le droit international est réducteur et négateur des différences réelles entre États. Ne permettant pas, la plupart du temps, de prévenir ou de corriger les inégalités de dimension, de richesse, de puissance, il constitue un obstacle à toutes les tentatives pour faire consacrer juridiquement une typologie inégalitaire des 10

11 conséquences en terme de flux migratoires des prochaines catastrophes écologiques doivent nous conduire à penser autrement le droit international des réfugiés Les insuffisances du droit international humanitaire face aux catastrophes écologiques Le droit international a, assez récemment, tenté d apporter des solutions ponctuelles aux victimes (migrantes ou non) de certaines catastrophes écologiques par le biais du droit international humanitaire (DIH). Le DIH au sens classique ne s adresse qu aux victimes de conflits armés et ne s applique donc pas aux victimes de catastrophes écologiques (Bélanger, 2002 : 55-79). Toutefois, depuis le début des années quatre-vingts 26, des organisations non gouvernementales interviennent sur les lieux de catastrophes écologiques, en proclamant leur «droit d ingérence humanitaire», sorte de «droit à l assistance internationale humanitaire» (Bettati, 1994). Dépassant le principe du respect des souverainetés nationales et son corollaire le «droit de non-intervention», ce «droit d ingérence humanitaire» a posé le socle minimal d une assistance internationale aux victimes de catastrophes. Ce «droit» d ingérence, que les ONG et une partie de la doctrine juridique ont longtemps réclamé, a soulevé d intenses débats (Bettati, 1996 : 119 et Harouel-Bureloup 2005 : 499). Adoptée sous l impulsion de la France, une première Résolution n 43/131 du 8 décembre de l Assemblée Générale des Nations unies a fondé les bases de ce droit international humanitaire «moderne» 28. Cette résolution a affirmé le «principe du libre accès aux victimes de catastrophes naturelles et autres situations d urgence» 29. Peu de temps après, une seconde résolution n 45/100 du 14 décembre , a créé les couloirs humanitaires afin de permettre le libre acheminement de l assistance à travers le territoire de l État sinistré. Ces couloirs humanitaires ont été inspirés du «droit de passage innocent» 31 dans les eaux territoriales d un État riverain. Ces résolutions 32 encouragent les États victimes de catastrophes à faciliter l acheminement des statuts des États. [ ] L égalité souveraine peut conduire à négliger et à perpétuer des inégalités concrètes entre États», (Dailler et Pellet, 1999 : ). 26 La Croix Rouge italienne (suivant l initiative de Giovanina Ciraolo) avait dès 1921 réfléchi à des protections pour les victimes de calamités publiques. De même en 1922, un projet de statut d une œuvre internationale de secours et d assistance aux populations victimes de calamités a été proposé. Puis en 1927, la SDN a crée le bureau international de secours, etc. Plus d informations (Harouel-Bureloup, 2005 : 500). 27 Résolution n 43/ 131 adoptée par l Assemblée générale des Nations-Unies, le 8 décembre 1988 relative à l assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d urgence du même ordre. 28 Appellation d une partie de la doctrine du droit international humanitaire de la Résolution n 43 : «L accès aux victimes ne saurait être entravé ni par l État touché ni par un État voisin». 30 Résolution n 45/ 100 adoptée par l Assemblée Générale des Nations-Unies, le 14 décembre 1990 relative à l assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d urgence du même ordre. 31 Article 17 de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer 32 Les deux résolutions ont été complétées, le 3 février 1995, par la Résolution n 49/ 139 sur le renforcement de la coordination de l aide humanitaire d urgence fournie par l ONU. 11

12 secours humanitaires (approvisionnement en eaux, vivres, médicaments, campements, etc.). Elles ont «légalisé» l action des ONG en permettant aux populations qui ne peuvent être secourues par leurs propres pouvoirs publics de recevoir une aide internationale. Avec ces résolutions, «la notion de droit d assistance humanitaire est devenue, en quelque sorte, l une des dimensions opérationnelles de la garantie des droits de l Homme» (Bettati, 1996 : 112). Toutefois, ces résolutions ne vont pas très loin dans leurs exigences puisqu elles ne proposent qu une offre de secours que l État peut accepter ou non selon la situation d urgence 33. Certes, les multiples résolutions adoptées ont permis d instaurer les bases minimales de l assistance humanitaire. Néanmoins, si ces deux résolutions ont crée beaucoup d espoir, ce DIH n amène pas encore de solutions satisfaisantes pour les ONG spécialisées. D une part, parce que ces textes reconnaissent toujours le principe du respect des souverainetés nationales et donc le rôle prioritaire des pays victimes dans l organisation des secours à leurs ressortissants, ce qui gêne l affirmation d un droit à assistance internationale autonome. D autre part, parce que ce droit n est pas suffisamment contraignant, il a une force obligatoire limitée. Simples recommandations, les résolutions ne sont pas assimilées à un véritable droit 34. Les résolutions ne font qu inviter les États à faciliter la mise en œuvre de l apport de nourriture, de médicaments ou de soins médicaux pour lequel l accès est indispensable. De plus, ces résolutions ne prévoient aucune sanction pour l État qui refuse de porter secours à sa population ou qui récuse une assistance extérieure. En somme, ce soft law particulièrement consensuel dans ces objectifs maintient, côte à côte, le respect des souverainetés et le droit d ingérence humanitaire. La proclamation d un véritable droit humain impératif donc contraignant, celui d un droit à la vie, à l assistance de personnes menacées, n est pas encore affirmé. Ainsi, force est de reconnaître qu il n existe aucun régime international contraignant régissant l assistance humanitaire aux victimes de catastrophes écologiques (Hardcastle et Chua, 1998). Il n y a pas d équivalent à la Convention de Genève de 1949 relative aux victimes de conflits armés, pour les victimes de catastrophes écologiques. Aucun traité multilatéral ne fixe un véritable droit pour ces victimes à recevoir une aide humanitaire. Au regard de ces multiples réflexions, on ne peut que constater la faiblesse des obligations internationales en matière d assistance aux victimes de catastrophes naturelles. 33 L urgence est mise en avant par une partie de la doctrine pour justifier un droit d exception, erga omnes, sorte de gouvernance internationale pour légitimer les interventions humanitaires, (De Raulin, 2006). 34 Voir Corten et Klein, 1992 : ; Sandoz,

13 Par ailleurs, il faut également souligner que le DIH moderne ne s intéresse qu à l assistance sur place des victimes sans mentionner de véritables droits et libertés encore moins un statut de droits. C est seulement autour des premiers gestes et soins à prodiguer après les catastrophes que le DIH tente de se construire. De plus, si la résolution n 43/131 aborde les déplacements 35 que peuvent entraîner les catastrophes naturelles, elle est, en revanche, muette sur la gestion du phénomène migratoire. Si le DIH se développe pour faire face aux catastrophes écologiques et à leur impact, le droit international de l environnement est bien silencieux sur la question des migrations dues aux dégradations de l environnement L absence de référence aux migrations forcées dans le droit international de l environnement Depuis la fin des années soixante, le droit international de l environnement (DIE) a réglementé et encadré les activités humaines relatives à l environnement à travers de nombreux textes internationaux 36 nés d une prise de conscience des multiples détériorations de l environnement. Les efforts nationaux ne pouvant plus ou pas répondre aux impacts complexes des nombreuses dégradations anthropiques planétaires, le passage de l activité normative nationale à internationale est apparu assez vite une évidente nécessité (Kiss et Beurier, 2004 : 13). Seule une coopération internationale semblait à la hauteur du défi de la protection de l écosphère. Ainsi, tout comme la protection des réfugiés écologiques déplacés à l intérieur ou à l extérieur des États, la protection de la planète nécessite des normes et institutions internationales. Le droit international de l environnement (DIE) est très vaste (Romi et al., 2005), il est assez délicat de délimiter son champ d action. Il se construit très rapidement et par étapes. Ainsi, les années soixante-dix ont été marquées par une protection sectorielle de l environnement (eau, air, vie sauvage, etc.). Puis, le droit international a réglementé les substances dangereuses et depuis les années quatre-vingt-dix, il s est engagé vers «une protection intégrée de l environnement, prenant en compte le développement et le contexte économique mondial. [ ] Un nombre croissant d instruments juridiques tend à 35 «Profondément préoccupée par la souffrance des victimes de catastrophes naturelles et situation d urgence du même ordre, par la perte en vies humaines, les destructions de biens et les déplacements massifs de populations qui en résultent», Résolution n 43/ 131, adoptée par l Assemblée des Nations-Unies, le 8 décembre 1988 relative à l assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d urgence du même ordre. 36 Conférence des Nations unies sur l'environnement (Stockholm, juin 1972) ; 1 er Sommet de la terre (Rio de Janeiro 3-14 juin 1992) ; Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992) ; Protocole à la Convention sur le climat dit Protocole de Kyoto (adopté en décembre 1997, et entré en vigueur le 16 février 2005) ; 4 ème conférence de l'onu sur le climat (Buenos Aires, 2-14 novembre 1998 ; Sommet mondial sur le développement durable (6-17 décembre 2004) ; 10 ème Conférence des Nations unies sur les changements climatiques (Buenos Aires, 8 janvier 2005), etc. 13

14 fonder la réglementation protectrice de l environnement sur les activités humaines avec leurs multiples facettes» (Kiss et Beurier, 2004 : 15-16). Le champ de ce droit international est aujourd hui principalement tourné vers le respect, la protection et la conservation de l environnement. Il traite également des réglementations des activités humaines dangereuses sur plusieurs éléments de l environnement (sols, forêts, milieu marin, eaux continentales, atmosphère, climat, vie sauvage, biodiversité, etc.). Par ailleurs, le DIE s est axé sur l information des populations sur les risques de dégradations et sur les activités néfastes pour l écosystème. Les grands principes internationaux de l environnement (principe de précaution, d information, de prévention et du pollueur-payeur) montrent que le champ de ce droit est essentiellement orienté vers la prévention des risques futurs ou probables. En revanche, la gestion d une crise ou d une situation d urgence telle qu une catastrophe écologique aux graves conséquences humaines y est peu développée. En effet, même si le DIE a développé un pan entier du droit de la responsabilité et de l indemnisation et qu il pose les règles en matière de responsabilité des dégâts environnementaux sur la planète grâce à un volet civil ou pénal, tout l aspect du droit de l assistance et de la gestion de l urgence face à une crise écologique soudaine ou diffuse s est peu développé. De même, si l indemnisation est possible, aucun statut particulier de victime n est attribué au plan international. Néanmoins, une partie du DIE a traité du sort des victimes de catastrophes nucléaires. Ainsi, en 1985 et 1986, la directive sur les arrangements relatifs à l assistance mutuelle d urgence en cas d accident nucléaire ou de situation d urgence radiologique et la Convention sur l assistance en cas d accident nucléaire 37 ont imposé aux États parties le devoir de coopérer entre eux en cas de catastrophe nucléaire. Si ce principe existait implicitement dans les relations internationales, ces textes affirment le devoir de venir en aide aux États victimes de catastrophes nucléaires (Kiss et Beurier, 2004 : 399). Toutefois, cette assistance concerne la coopération mutuelle entre États 38 et ne pose pas de véritables droits et obligations envers les victimes. Ces mesures minimales ne s adressent qu à l organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics des États sinistrés sans s intéresser aux victimes. Dès lors, ce DIE essentiellement sectoriel (victimes de catastrophes nucléaires) ne constitue pas une protection directe des victimes déplacées en raison de catastrophes écologiques. De même, si le principe non-contraignant de Rio pose le devoir d information 39 en cas de catastrophe écologique, il n impose pas d assistance écologique. L assistance est prévue au sein de quelques 37 Adoptée à Vienne, 26 septembre Article 2 sur la fourniture d assistance entre les États parties. 39 Déclaration de Rio sur l environnement et le développement : cf. principes 10 et

15 conventions internationales sectorielles (Convention de New York sur le droit d utilisation des cours d eau à des fins autres que la navigation dont l article 28, alinéa 3 et 4 impose la coopération en cas de nécessité). Il en est de même des accords bilatéraux sur les pollutions marines ou des accords d assistance subrégionaux (Kiss et Beurier, 2004 : ). Par ailleurs, la déclaration de Stockholm a souligné dans son préambule 40 les dégâts que peuvent subir les hommes du fait de la dégradation de l environnement. De cette déclaration émerge le principe du droit à l environnement 41. Il sera ensuite proclamé en 1981 pour la première fois dans un traité international, dans la Charte africaine des droits de l Homme 42. On retrouve le droit à l environnement et les obligations qui en découlent pour les États dans de nombreuses conventions internationales. Ainsi, les conditions de vie rendues difficiles par un environnement dégradé sont prises en compte notamment par le biais du «droit à un environnement sain». Ce droit est issu de la troisième génération des droits de l Homme, des «droits de solidarité». S il a été reconnu au niveau international et constitutionnel par quelques pays et qu il se développe, peu à peu, devant la Cour européenne des droits de l Homme 43, ce droit à un environnement sain n a pas encore de portée suffisamment opérationnelle pour protéger les réfugiés écologiques. Devant la Cour européenne des droits de l Homme, il se développe indirectement, «par ricochet», puisqu il n a pas d existence propre, ni explicite dans le texte de la Convention européenne des droits de l Homme. C est donc une construction des juges européens qui permet d élaborer des jurisprudences innovantes (Sudre, 1997) de la Déclaration de Stockholm : «[ ] Aujourd'hui, ce pouvoir qu'a l'homme de transformer le milieu dans lequel il vit, s'il est utilisé avec discernement, peut apporter à tous les peuples les bienfaits du développement et la possibilité d'améliorer la qualité de la vie. Utilisé abusivement ou inconsidérément, ce même pouvoir peut causer un mal incalculable aux êtres humains et à l'environnement. [ ] Des perturbations profondes et regrettables de l'équilibre écologique de la biosphère ; la destruction et l'épuisement de ressources irremplaçables ; enfin de graves déficiences qui sont dangereuses pour la santé physique, mentale et sociale de l'homme, dans l'environnement qu'il crée, et en particulier dans son milieu de vie et de travail. [ ] Principe 9, Les déficiences de l'environnement imputables à des conditions de sous- développement et à des catastrophes naturelles posent des problèmes graves [ ]». Cf. aussi Principe 18 de la Déclaration de Rio, er principe de la Déclaration. 42 Article 24 «Tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global propice à leur développement». 43 Cf. par le biais de la protection de la vie privée (article 8 de la CEDH) pour des cas de pollution. Cf. des exemples devant la Cour européenne : CEDH, 21 février 1990, Powel et Rayner, c. Royaume-Uni, série A n 172 ; CEDH, 2 octobre 2001, Hatton et autres c./ Royaume-Uni ; CEDH, 9 décembre 1994, Lopez-Ostra, série A n 303 ; CEDH, 9 juin 1998, Mc Ginley et Egan c./ Royaume-Uni ; CEDH, 19 février 1998, Anna Maria Guerra et autres c./ Italie. Cf. Cf. un «droit à la vie» en matière d environnement dans l arrêt de la CEDH 30 novembre 2004 (Grande Chambre) Öneryildiz c./ Turquie (requête n o 48939/99) (Laurent 2003) et une obligation positive de protection du droit à la vie : CEDH, LCB c/ Royaume-Uni, 9 juin 1998 (essais nucléaires au large de l île Christmas). Notons plus globalement qu une motion pour une Recommandation de l Assemblée Parlementaire du Conseil de l Europe a été proposée par quelques parlementaires sur la question des réfugiés de l environnement : «The problem of environmental refugees», du 23 octobre 2006 : 15

16 Par exemple, la protection de l homme face à son environnement dégradé passe aussi par le droit à la santé 44. Le droit à la santé est garanti par de multiples textes internationaux constitutionnels et nationaux (Belaidi, 2004 : 90-95) : il implique un environnement de qualité. Ce droit à la santé a évolué vers un droit à la qualité de vie et vers un droit à la vie notamment grâce à la jurisprudence dynamique de la Cour européenne des droits de l Homme, (Marguenaud, 2003). L État a des obligations positives lorsque des dégradations environnementales entraînent des conséquences sur la santé, la qualité de vie et le droit à la vie des personnes. Toutefois, les systèmes actuels de protection internationale des droits de l Homme sont loin d être satisfaisants et l on peut émettre des réserves sur leur portée effective sur les nombreuses victimes d une catastrophe écologique. De plus, la migration temporaire ou définitive d un réfugié écologique n est pas envisagée en tant que telle. Pourtant, elle constitue souvent une des premières conséquences d une grave dégradation du lieu de vie à la suite d une catastrophe. Autrement dit, aussi encourageant qu il soit, le droit de l Homme à un environnement sain ne peut actuellement pas apporter de réponse à la protection collective des réfugiés écologiques. Face à ces multiples inadaptations et insuffisances du droit pour protéger les réfugiés écologiques, les juristes doivent imaginer et proposer des solutions juridiques permettant de faire face aux nombreuses migrations écologiques. 3. LES DÉFIS DU DROIT POUR PROTÉGER LES RÉFUGIÉS ÉCOLOGIQUES Des propositions de protections à instituer (notamment celle d une protection internationale) ont été émises par la doctrine juridique, que nous rappelons et commentons cidessous. Des pistes relatives à des évolutions conceptuelles de concepts juridiques sur une protection des réfugiés écologiques seront ensuite retracées Des propositions juridiques à discuter Deux propositions de protection sont envisagées : soit la création d une protection spécifique, soit le renforcement de la protection des personnes déplacées internes déjà existante. 44 Le droit à la santé est un concept large il comprend notamment le droit d'accès à l'eau potable, le droit à un environnement sain. 16

17 3.1.1 Une protection internationale à créer A l instar de la thèse de Véronique Magniny, l Appel de Limoges en juin 2005 a énoncé une proposition de protection internationale du «réfugié de l environnement». Plusieurs caractéristiques ont été avancées pour définir cette protection ; notamment celles développées par Véronique Magniny (dont nous partageons l analyse) : une protection internationale, autonome, matérielle, collective et juridique (Magniny, 1999 : ). Au regard des catastrophes écologiques passées, leur gestion et donc la protection des réfugiés écologiques ne peuvent trouver de réponse adaptée que par la solidarité internationale. Les impacts complexes de nombre de catastrophes écologiques ne permettent plus de raisonner en terme de frontière étatique et donc de protection nationale. De plus, ils ne pas seulement environnementaux mais aussi économiques, sociaux et humains. Dès lors, une protection globale donc internationale s impose 45. Aussi, Véronique Magniny propose d opter pour l adoption d un traité international multilatéral afin que les États puissent, notamment, être contraints par leurs engagements internationaux. Une Convention permettrait d entériner les règles internationales coutumières en matière d accueil des réfugiés, règles d hospitalité minimales essentiellement développées dans certains pays du Sud (Magniny, 1999 : ). Ce serait également l occasion d insérer de nouvelles exigences pour l accueil des réfugiés. Ainsi, en plus des règles coutumières de non-refoulement et d accueil temporaire, il serait ambitieux d intégrer dans un traité international des obligations sur le traitement digne des réfugiés par le pays d accueil, et ce, que le déplacement du réfugié soit interne ou international. En plus, d une simple tolérance dans le territoire d accueil, des droits supplémentaires tenant à l entretien physique et moral, au droit au travail, au logement décent ainsi que des obligations selon les catégories de victimes pourraient être insérés dans ce texte international. Très ambitieuse, cette proposition aurait certainement aujourd hui du mal à obtenir le nombre nécessaire de signatures pour son entrée en vigueur. Le contexte actuel n est pas favorable : les pays du Nord se sont engagés depuis plusieurs années dans des politiques restrictives de l asile (Dias Urbano de Sousa, 2004) 46. Par ailleurs, cette protection internationale devrait certainement être collective. Nos analyses ont montré l inadaptation de la Convention de Genève en raison notamment de son 45 A l image de la protection de la biosphère qui ne doit pas souffrir des frontières artificielles posées par le droit, la protection des réfugiés écologiques doit être organisée par l ensemble de la communauté internationale. 46 En revanche, les pays du Sud auront certainement plus d intérêts à soutenir un tel projet puisqu une grande majorité d entre eux seront touchés plus souvent et plus durement par les prochaines catastrophes écologiques. De plus, les États du Sud sont davantage habitués à traiter les questions de refuge collectif (Amérique centrale et Latine, Afrique) alors que les pays du Nord (européens) sont fidèles à l approche individuelle de la Convention de Genève. 17

18 approche individuelle. Les dégâts des catastrophes écologiques brutales ou insidieuses entraînent la plupart du temps des migrations de groupes (villages, villes ou régions détruites, etc.). L approche prima facie sera sans doute préférable pour protéger au plan international les réfugiés écologiques. La fin de la protection internationale devra se faire aussi pour l ensemble du groupe. Ce qui peut d ailleurs poser des problèmes lorsque de vastes régions d un même pays ont été touchées différemment ou que des zones plus sensibles retrouvent moins rapidement leur équilibre écologique. L approche collective de la migration risque d être la caractéristique la plus difficile à accepter pour les États du Nord, et ce, même si les États membres de l Union européenne ont récemment adopté une directive instituant une protection temporaire collective 47. Il paraît souhaitable que la protection internationale passe par la création d un instrument autonome, spécifique et non par un simple amendement 48 de la Convention de Genève qui est inadaptée. Si un nouveau motif était spécifiquement créé pour prendre en compte les «persécutions écologiques» dans la Convention de Genève, la protection conventionnelle ne s adresserait qu aux personnes ayant quitté leur pays d origine et exclurait les «personnes déplacées» dans leur propre pays. De plus, l autonomie d une telle convention internationale aurait le mérite de ne pas entretenir de confusion avec la protection bien spécifique des réfugiés politiques. Néanmoins, si un tel instrument devait être imaginé, sa conception et réalisation ambitieuses pourraient s avérer très longue à rédiger et à adopter 49. Et ce d autant plus, qu une protection internationale pour les réfugiés écologiques devrait pouvoir instaurer un véritable statut de droit. Des droits et des obligations définis dans un statut juridique devraient leur être reconnus. Ainsi, le principe de non-refoulement, le droit au regroupement familial, au travail, aux prestations sociales des États accueillants devraient être insérés dans le traité international. De plus, des droits élémentaires à la personne humaine (droit à la vie, à la dignité humaine et à la santé) seraient inévitablement reconnus et mis en œuvre dans les pays d accueil. La protection internationale devrait également pouvoir mettre 47 Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, JOCE L 212, 7 août 2001, p Cette question a été longuement débattue au colloque de Limoges du 23 juin En effet, si la Convention internationale relative aux droits des enfants a été adoptée et est entrée en vigueur en un temps «record», la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leur famille a été plus longue à entrer en vigueur car elle traite de la question sensible de l immigration (des travailleurs migrants en situation irrégulière). De plus, cette dernière convention n a été ratifiée que par les pays «générateurs» d immigration de travail, aucun pays européen ou pays du Nord ne semble être prêt à adopter un traité leur imposant des obligations en matière d immigration irrégulière. Autrement dit, les exigences ambitieuses d un traité sur la protection des «réfugiés écologiques» risquent de susciter peu d enthousiasme auprès des pays du Nord, particulièrement frileux sur les questions migratoires, ce qui est fort regrettable au regard des risques environnementaux possibles. 18

19 en place les bases d une logistique importante, sans quoi cette protection ne serait pas effective, voire théorique. Des installations de camps temporaires devraient pouvoir être instaurées (Magniny, 1999 : 503). La protection internationale aura en effet pour objectif premier de satisfaire aux besoins vitaux des populations réfugiées ((hygiène, alimentation, logement, soin, etc.). Un fond permanent spécifique serait donc nécessaire pour que les personnes déplacées puissent reconstruire provisoirement ou définitivement leur vie après la catastrophe écologique. C est en partie pour cela que le fonds central d urgence humanitaire a été crée le 15 décembre 2005 par une résolution l'assemblée générale des Nations unies. Il devrait permettre aux agences onusiennes d intervenir plus rapidement lors des catastrophes humanitaires (donc écologiques). Il serait souhaitable que ce fonds sollicite massivement les États à contribuer pour la protection spécifique des réfugiés écologiques. Par ailleurs, Véronique Magniny estime que la protection internationale du réfugié écologique devra être temporaire (moins longue qu une génération ; Magniny, 1999 : 504). Ainsi, dès lors que le retour (sans danger) dans le pays sinistré est possible, la protection internationale s arrêtera pour l ensemble du groupe qui a été reconnu réfugié écologique. Le pays d accueil et le pays sinistré mettront alors en place des programmes de réinstallation. Toutefois, si la protection temporaire peut parfaitement s envisager pour des catastrophes aux dégâts écologiques de court terme, on peut s interroger sur la durée de la protection des victimes de dégâts irréversibles ou quasi-irréversibles. Ainsi, ceux occasionnés par une catastrophe nucléaire comme Tchernobyl sont tels qu une réinstallation sur des terres noncontaminées ne peut pas se faire avant une à plusieurs générations. De même, des déplacements définitifs peuvent avoir lieu lors de choix technologiques ou de développement voulus par un État (même si ce ne sont pas à proprement parler des catastrophes). Par exemple, la construction d un barrage (Trois Gorges en Chine) a entraîné des déplacements définitifs puisque les habitants de la région ont été contraints d abandonner leurs terres. En somme, lorsque les dommages sont irréversibles, les migrations deviennent définitives, la protection internationale ne peut pas être temporaire. C est pourquoi il est peut-être préférable que la protection internationale du réfugié écologique n ait pas de limites ratione temporis afin qu elle «s adapte aux catastrophes», c est-à-dire qu elle cesse selon les circonstances et qu une analyse objective, au cas par cas, détermine la fin de la protection. Elle cesserait, par exemple, lorsqu il existerait une possibilité de réinstallation, la fin des risques de contamination ou encore une possibilité de reprendre une vie normale. De surcroît, lorsqu il s agit des populations étrangères ayant migré en raison d une catastrophe écologique aux 19

20 dégâts irréversibles, il convient, peut-être, d organiser au sein des États accueillants, une sorte de passerelle vers le droit commun des étrangers. Le pays d accueil doit pouvoir lui offrir une carte de séjour lui permettant de s intégrer dans les meilleures conditions possibles (avec possibilité de demander la nationalité du pays d accueil 50 après des années de résidence selon les mécanismes légaux en vigueur). Par ailleurs, lorsque des réfugiés écologiques fuient définitivement et en grand nombre leur pays sinistré, il serait souhaitable que les États les plus voisins aient l obligation de les accueillir. Aujourd hui par exemple, les habitants de l île Tuvalu ont demandé l aide de la Nouvelle-Zélande et de l Australie pour être accueillis 51, l île devant peu à peu disparaître sous la montée des eaux. La protection de onze mille habitants de Tuvalu devrait pouvoir être organisée avant la disparition de l île, «par prévention». La protection internationale du réfugié écologique pourrait alors imposer ce type obligation aux États voisins 52. Ces derniers actuellement repliés sur leur souveraineté étatique se préservent aujourd hui des flux migratoires. Pourtant ici, on est loin d être dans le cas d une «immigration économique» tant redoutée par les pays du Nord, il s agit bien d une immigration forcée imposée par les changements climatiques. L affaire Tuvalu apparaît, aujourd hui encore, comme un cas d école 53, mais la mise en place d une protection du réfugié écologique permettrait d imposer des obligations internationales en matière d hospitalité, d assistance et de solidarité Renforcement de la protection des personnes déplacées internes Depuis une quinzaine d années, les personnes déplacées à l intérieur de leur pays (PDI) sont de plus en plus nombreuses 54. De multiples causes expliquent ces déplacements 50 Cf. opération de naturalisation de masse au Mexique et au Kirghizistan. 51 Ils ont demandé à l Australie (qui a pour le moment refuser tout accueil) et à la Nouvelle-Zélande (qui a accepté un contingent de personnes à accueillir) de pouvoir bénéficier d un régime d immigration préférentiel si les grandes marées rendaient la vie sur l île impossible. L association Alofa Tuvalu aide les tuvaliens en cherchant des terres d asile et en réfléchissant à un statut pour les réfugiés environnementaux. Un premier accord a été passé avec la Nouvelle-Zélande. 52 Toutefois, l argument des pays voisins chargés d accueillir les victimes de la catastrophe écologique n est pas aussi évidente et peut être critiqué. En effet, pour quelle raison serait-ce aux pays voisins de supporter les impacts d un afflux massif d immigrants écologiques? Quelles incidences faut-il envisager dans d autres cas que celui de Tuvalu si l argument de voisinage finissait par l emporter dans cette affaire et de ce fait faisait jurisprudence? Par ailleurs, l idée de «voisinage» est sujette à des interprétations non-exclusivement cartographiques : voisinage culturel, liens traditionnels entre certaines nations, etc. 53 Toutefois, la communauté villageoise de Lateu a été obligée de se déplacer à un point plus élevé des terres, à l intérieur de l île Tegua (archipel de Torres, Vanuatu), et ce, en raison de l élévation du niveau de la mer. Cette initiative fait partie des stratégies d adaptation possibles face aux incidences futures des changements climatiques. La sensibilisation aux risques et à la vulnérabilité du village s est fait grâce aux concours de multiples acteurs locaux et internationaux (différentes administrations locales et internationales, ONG, églises, jeunes et habitants du village) : cf. Rapport sur les travaux de l atelier consacré à l article 6 de la Convention-cadre sur les changements climatiques dans la région de l Asie et du Pacifique, 20 octobre Cf. aussi le cas d un village d'alaska, RICHE Pascal, «Shishmaref, le village qui fond», Libération, mercredi 19 janvier On évalue actuellement à 25 millions le nombre de personnes déplacées à l intérieur de leur pays. Plus de 50 pays sont touchés par des déplacements internes contraints, les effectifs. 20