finances publiques Jean-Luc PISSALOUX Professeur à l Université de Bourgogne Vice-Président du Conseil scientifique du GRALE (GIS du CNRS)

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1 Jean-Luc PISSALOUX Professeur à l Université de Bourgogne Vice-Président du Conseil scientifique du GRALE (GIS du CNRS) Le Conseil constitutionnel et les finances sociales Commentaire de la décision nº DC du 16 décembre 2010 relative à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 La loi de financement de la Sécurité sociale (1) pour 2011 n a pas échappé à la «coutume» : comme toutes celles qui l ont précédée, elle a en effet été déférée au Conseil constitutionnel. Définitivement adoptée le 24 novembre par l Assemblée nationale et le 25 novembre 2010 par le Sénat compte tenu du texte de la commission mixte paritaire, cette loi a fait l objet le 1 er décembre d un recours déposé devant le Conseil constitutionnel par plus de soixante députés sur le fondement de l article 61, alinéa 2, de la Constitution : en 2010 comme 2009, il n y a donc pas eu, à la différence de ce qui s était passé de 2004 à 2008 pour les lois de financement de 2005 à 2009, deux recours largement similaires exercés par l opposition parlementaire dans chacune des deux assemblées. En outre, en 2010, si la requête déposée par les députés ne saurait être qualifiée de «squelettique» comme en 2009 ou 2008, elle n a guère cependant été très développée : les requérants ont simplement soutenu que la loi déférée méconnaissait l objectif constitutionnel d équilibre financier de la Sécurité sociale et qu elle était contraire en son article 14 au principe d égalité ; ils n ont point, en particulier, invoqué de cavaliers sociaux. Le 16 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision ; cette dernière étant une décision d inconstitutionnalité partielle, la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 a donc pu être promulguée, à l exception bien évidemment des articles censurés. Aux termes d une décision relativement brève de vingttrois considérants (2), aucun des griefs soulevés par les requérants n a été retenu par le Conseil constitutionnel : celui-ci a en effet considéré que les articles 9 et 14 n étaient pas contraires à la Constitution ; en revanche, il a lui-même d office déclaré contraires à la Constitution soit en tant que «cavaliers sociaux», soit en tant que «cavaliers organiques» dix-neuf articles ou dispositions d articles de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 (3). Aussi, allons-nous examiner successivement la constitutionnalité de l article 9 puis celle de l article 14, et enfin les cavaliers sociaux et organiques censurés par le Conseil constitutionnel. LA CONFORMITÉ À LA CONSTITUTION DE L ARTICLE 9 OU LE RESPECT DE L OBJECTIF DE VALEUR CONSTITUTIONNELLE D ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITE SOCIALE L article 9 de la loi déférée organise la reprise par la Caisse d amortissement de la dette sociale (CADES), dans la limite de 130 milliards 216 d euros, des déficits du régime général et du fonds de solidarité vieillesse pour 2009 et 2010, des régimes d assurance maladie et famille pour 2011 et du régime d assurance vieillesse et du même fonds pour les années 2011 à Les députés requérants ont fait grief à ces dispositions, d une part, de ne pas prévoir les ressources suffisantes pour permettre que soit respecté le terme fixé pour le remboursement de la dette sociale et, d autre part, de porter atteinte à l objectif de valeur constitutionnelle d équilibre financier de la Sécurité sociale du fait des transferts de ressources ainsi opérés des régimes et des fonds de Sécurité sociale en faveur de ladite caisse d amortissement. Ils ont, à cet égard, rappelé la double réserve d interprétation énoncée dans la décision nº DC du 10 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale et destinée à éviter une dérive de la dette sociale et un déséquilibre des comptes de la Sécurité sociale. Dans cette décision, en effet, le juge constitutionnel a tout d abord enjoint au législateur de prévoir des ressources suffisantes afin que le terme prévu pour le remboursement de la dette sociale ne soit pas dépassé (4), étant précisé que cette obligation s impose en particulier pour la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 (5) ; il a souligné ensuite que «les lois de financement de la Sécurité sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d amortissement de recettes affectées aux régimes de Sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l équilibre financier de la Sécurité sociale de l année à venir» (6). Les requérants ont soutenu que la loi déférée passait outre ces principes, que dès lors elle méconnaissait de manière manifeste le dix-neuvième alinéa de l article 34 de la Constitution, aux termes duquel «les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique», et qu elle portait ainsi atteinte à l objectif de valeur constitutionnelle d équilibre financier de la Sécurité sociale. (1) Dans la suite, on désignera souvent, par simplification de langage, la loi de financement de la Sécurité sociale par l expression «la loi de financement». (2) Plus longue, par conséquent, que la décision n o 596 DC relative à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2010, qui n en comporte que huit, et qui continue donc d être à ce jour la plus courte des décisions rendues en matière de lois de financement de la Sécurité sociale. (3) On notera, au passage, que la question de la sincérité des prévisions de dépenses et de recettes si souvent mise en avant il y a quelques années n a pas été en 2010 comme en 2009, 2008 et 2007 soulevée. (4) Cf. considérant n o 4 de la décision n o 616 DC. (5) Idem. (6) Considérant n o 5 de la décision n o 616 DC. N o Mars-Avril

2 Ce grief a été écarté par le Conseil constitutionnel, lequel commence par rappeler qu aux termes de l article 4 bis de l ordonnance du 24 janvier 1996 (7) et du premier alinéa du 2º du C du paragraphe I de l article LO du Code de la Sécurité sociale (8), «les lois de financement de la Sécurité sociale ne peuvent pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d amortissement (9) de recettes affectées aux régimes de Sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l équilibre financier de la Sécurité sociale de l année à venir» (10), lequel équilibre financier a été effectivement reconnu comme un objectif de valeur constitutionnelle par le Conseil (11). Pour cela, et conformément aux termes du considérant nº 4 de la décision nº 616 DC précitée, le juge constitutionnel a vérifié que la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 prévoyait bien l affectation de sommes suffisantes au remboursement de la dette sociale, de telle sorte que le terme prévu pour celui-ci soit respecté. C est pourquoi, il commence par recenser soigneusement les nouvelles recettes affectées à la CADES et par vérifier qu elles sont effectivement suffisantes pour que le terme fixé ne soit pas dépassé. On l a déjà souligné, l article 9 de la loi de financement pour 2011 organise le transfert progressif à la CADES de 130 milliards d euros de dettes. Plus précisément, il prévoit, d une part, la reprise par ladite caisse, dans la limite de 68 milliards d euros des déficits des exercices 2009 et 2010 des branches maladie, vieillesse et famille du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) [12] ainsi que des déficits pour l exercice 2011 des branches maladie et famille du régime général ; il prévoit, d autre part, le transfert à la même caisse d amortissement, dans la limite de 62 milliards d euros, des déficits des exercices 2011 à 2018 de la branche vieillesse du régime général et du fonds de solidarité vieillesse. Il a pour effet de fixer à l année 2025 le terme du remboursement de la dette par la caisse d amortissement. Comment cela est-il financé? Deux séries de recettes sont prévues par l article 9 de la loi de financement pour 2011 (13). La première servira à financer les 68 milliards d euros de reprise du déficit ; pour cela, sera affecté à la CADES le produit de 0,28 % de la contribution sociale généralisée (CSG), initialement affecté à la Caisse nationale d allocations familiales (CNAF) [14]. En contrepartie, l article 9 de la loi déférée prévoit que les ressources de la CNAF comprendront désormais le produit de la taxe mentionnée au second alinéa du 2º bis de l article 1001 du Code général des impôts, le prélèvement résultant de l aménagement des règles d imposition aux prélèvements sociaux de la part en euros des contrats d assurance-vie en unités de compte, ainsi que la taxe exceptionnelle sur les sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d assurance. Par ailleurs, l article 21 de la loi de finances pour 2011 définitivement adoptée le 15 décembre 2010 affecte, à compter de 2011 et sans limitation de durée, à la CNAF le produit de la taxe spéciale sur les conventions d assurance applicable aux contrats d assurance maladie dits «responsables et solidaires» ; son article 22 affecte, à partir de 2011 et jusqu en 2019, à la même caisse nationale le produit du surcroît de prélèvements sociaux résultant de la modification des règles d imposition de la part en euros des contrats d assurance-vie en unités de compte ; enfin, son article 23 lui affecte également le produit à percevoir en 2011 et 2012 de la taxe exceptionnelle instituée sur la réserve de capitalisation des entreprises d assurance. La seconde série de recettes servira quant à elle à financer la reprise des 62 milliards d euros des «déficits» de la branche vieillesse et du FSV pour les années 2011 à 2018 ; dans ce but, est prévu le transfert définitif à la CADES d une part correspondant à 1,3 point du prélèvement de 2 %, relevé à 2,2 % par le projet de loi de finances pour 2011 (15), sur les revenus du capital jusque-là attribuée au fonds de réserve pour les retraites (FRR) [16] ; par finances publiques ailleurs, est mobilisée une partie des actifs du FRR (17), avec un versement à la CADES de 2,1 milliards d euros par an sur la période (18). Selon le Conseil constitutionnel, ces dispositions celles de l article 9 de la loi de financement pour 2011, et celles des articles 21 à 23 de la loi de finances pour 2011 adoptée à la veille de la décision nº 620 DC permettent, d une part, de prévoir l ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu au terme prévu pour celui-ci (19), et, d autre part, d assurer à la CNAF par l affectation de ressources nouvelles, suffisantes et pérennes la compensation en 2011 de l affectation de recettes à la Caisse d amortissement. C est pourquoi il rejette les griefs tirés de la méconnaissance par les dispositions de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 de l objectif d équilibre financier de la Sécurité sociale. LA CONFORMITÉ A LA CONSTITUTION DE L ARTICLE 14 OU LE RESPECT DU PRINCIPE CONSTITUTIONNEL D ÉGALITÉ L article 14 de la loi déférée modifie le paragraphe III de l article L du Code de la Sécurité sociale : aux termes en effet de (7) Article 4 bis de l ordonnance du 24 janvier 1996 : «Sous réserve des dispositions législatives en vigueur à la date de la publication de la loi organique n o du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale, tout nouveau transfert de dette à la Caisse d amortissement de la dette sociale est accompagné d une augmentation du produit d impositions de toute nature ou de la réalisation d actifs affecté à la caisse permettant de ne pas accroître la durée d amortissement de la dette sociale. L assiette des impositions de toute nature affectées à la Caisse d amortissement de la dette sociale porte sur l ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques. Par dérogation au premier alinéa, la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 peut prévoir des transferts de dette conduisant à un accroissement de la durée d amortissement de la dette sociale dans la limite de quatre années. L annexe à ce projet de loi, mentionnée au 8º du III de l article LO du Code de la Sécurité sociale, justifie le respect de cette condition. À titre dérogatoire, les transferts de dette prévus par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 peuvent en outre être accompagnés de l augmentation de recettes assises sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. La loi de financement de la Sécurité sociale assure chaque année le respect de la règle fixée aux deux premiers alinéas. Pour l application du présent article, la durée d amortissement est appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques. Si, au cours de deux exercices consécutifs, les conditions économiques permettent d enregistrer un accroissement des impositions de toute nature affectées à la Caisse d amortissement de la dette sociale supérieur à 10 % des prévisions initiales, la loi de financement de la Sécurité sociale pour l exercice suivant contribue à ramener la fin de la durée de cet organisme à l horizon prévu avant la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011.» (8) Aux termes de cette disposition, la loi de financement de la Sécurité sociale «détermine, pour l année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l équilibre financier de la Sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible» et «cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l article 50 de la loi organique n o du 1 er août 2001 relative aux lois de finances». (9) La CADES. (10) Cf. considérant n o 6 de la décision n o 620 DC. (11) Cf. la décision n o DC du 18 décembre 1997, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 1998, Rec. CC p. 320, et la décision n o DC du 12 décembre 2002, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2003, Rec. CC p Il convient cependant de noter que, jusqu à maintenant, le Conseil constitutionnel n a point prononcé de censure pour méconnaissance de cet objectif d équilibre financier de la Sécurité sociale, même si, dans la décision n o 463 DC précitée, il a assorti la déclaration de constitutionnalité de l article 43 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2003 de deux réserves (pour un commentaire de cette décision, voir : J.-L. Pissaloux, Le Conseil constitutionnel et les finances sociales Commentaire de la décision n o DC du 12 décembre 2002 relative à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2003, La Revue du Trésor, février 2003, p ). (12) Fonds mentionné à l article L du Code de la Sécurité sociale (CSS). (13) Dans ce but, l article 9 modifie l article 6 de l ordonnance du 24 janvier (14) Cf. 1º du paragraphe IV de l article L du CSS. (15) Cf. paragraphe VI de l article 6 de la loi de finances pour (16) Cf. 3º de l article 6 de l ordonnance du 24 janvier 1996 et troisième alinéa du paragraphe II de l article L du CSS. (17) La loi organique n o du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale a en effet expressément autorisé la possibilité d opérer une telle affectation (cf. a) du 1º de l art. 1 er de ladite loi organique). (18) Cf. quatrième alinéa de l article L du CSS. (19) Il convient d observer que ce terme n est pas directement fixé par le législateur ; mais celui-ci a prévu que le FRR opérerait des versements à la CADES jusqu en Ainsi, de manière indirecte mais conformément à la loi organique du 13 novembre 2010, le législateur a permis à la caisse d amortissement de fonctionner jusqu en 2024, c est-à-dire quatre années de plus que prévu initialement. -N o Mars-Avril

3 cet article 14, l exonération de cotisations patronales (cotisations patronales d assurances sociales, d accidents du travail et d allocations familiales) prévue pour les rémunérations d aides à domicile des personnes âgées ou handicapées par le paragraphe III de l article L précité est applicable «au domicile à usage privatif» de ces personnes. Selon les requérants, cette disposition, qui a pour effet de «restreindre la notion de domicile uniquement au domicile privatif des personnes âgées, excluant ainsi des exonérations de charges les personnes qui résident en établissement», consacre «une mesure discriminatoire à l égard des personnes dépendantes en établissement». Au regard du double objet de la loi nº du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, à savoir selon les requérants «favoriser l emploi des services à la personne» et «alléger la charge financière des personnes en situation de handicap ou dépendance», la nature du domicile ne constitue pas une différence de situation en lien direct avec la différence de traitement faite par l article 14 de la loi de financement pour S appuyant sur l article 102 du Code civil selon lequel «Le domicile de tout Français, quant à l exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement», les requérants ont en effet soutenu qu en toutes hypothèses, la personne est prise en charge à son domicile, car «lorsque la personne âgée décide de quitter son domicile pour s installer en établissement, celui-ci devient son nouveau lieu de vie et donc son domicile principal» ; ils ont en outre fait observer que «la résidence de la personne âgée au sein d un établissement habilité à l aide sociale ouvre droit au bénéfice d une allocation logement réservée aux logements occupés à titre de domicile principal». L article 14 conduirait donc, selon les députés saisissants, à traiter différemment des personnes placées dans une situation identique, en opérant une discrimination au détriment des personnes les plus pauvres, dans la mesure où ce sont les établissements habilités à l aide sociale qui sont concernés, et les plus dépendantes, puisque ce sont elles en pratique qui résident dans de tels établissements : serait dès lors méconnu le principe d égalité posé par l article 6 de la Déclaration des droits de l homme et du citoyen. Ce grief est rapidement écarté par le juge constitutionnel en application de sa jurisprudence constante en la matière, laquelle est rappelée dans le considérant nº 14 de la décision nº 620 DC : «le principe d égalité ne s oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu il déroge à l égalité pour des raisons d intérêt général, pourvu que, dans l un et l autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l objet de la loi qui l établit», car la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le respect du principe d égalité en matière d exonération de cotisations sociales est identique à sa jurisprudence générale sur l égalité devant la loi (20). Pour le Conseil constitutionnel, en effet, l exonération de cotisationspatronalesprévueparl articlel ducodedela Sécurité sociale tend précisément à favoriser le maintien chez elles des personnes dépendantes : et toujours selon le juge constitutionnel, l attribution du bénéfice de cette exonération en fonction du caractère privatif du domicile de la personne bénéficiaire de l aide est en lien direct avec l objet de cet article L Aussi, les dispositions de l article 14 de la loi déférée, qui rappellent cet objet, sont-elles considérées comme ne méconnaissant pas le principe d égalité devant la loi. 218 LA CENSURE DES CAVALIERS SOCIAUX ET ORGANIQUES DANS LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2011 L examen de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 a permis, une nouvelle fois, au Conseil constitutionnel de bien circonscrire le champ d application matériel des lois de financement de la Sécurité sociale, tel que prévu par le dix-neuvième alinéa de l article 34 de la Constitution précisé par l article LO du Code de la Sécurité sociale issu de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale et modifié par la loi organique nº du 2 août Rappelons qu aux termes de la disposition précitée de la Constitution, les lois de financement de la Sécurité sociale «déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique», qu en outre, le paragraphe I de l article LO du Code de la Sécurité sociale détermine l objet et le contenu de chacune des quatre parties de la loi de financement de la Sécurité sociale relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l année en cours et, en ce qui concerne l année à venir, aux recettes et à l équilibre général, d une part, et aux dépenses, d autre part, que les paragraphes III et IV du même article complètent la liste des dispositions qui ne peuvent être approuvées que dans le cadre des lois de financement, et qu enfin le paragraphe V désigne les dispositions relatives aux recettes et à l équilibre général pour l année à venir, ainsi qu aux dépenses, qui peuvent figurer dans une telle loi. Par ailleurs, une loi et en particulier une loi de financement de la Sécurité sociale ne saurait empiéter sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique (21). Or, l article 47-1 de la Constitution réserve à celle-ci la compétence de prévoir les conditions dans lesquelles le Parlement vote les projets de loi de financement de la Sécurité sociale, tant en ce qui concerne leur contenu que celui des annexes qui doivent accompagner le projet. Toute disposition d une loi de financement méconnaissant cet article 47-1 est donc contraire à la Constitution. La jurisprudence constitutionnelle relative aux quatre premières lois de financement (22) avait semblé consacrer une interprétation peu contraignante pour le législateur des dispositions de cet article LO 111-3, puisqu en fin de compte, une disposition pouvait trouver sa place dans une loi de financement de la Sécurité sociale dès lors qu elle avait (ou paraissait avoir!) une incidence sur l équilibre financier des régimes obligatoires de base. Cependant, la décision nº 437 DC rendue le 19 décembre 2000 et concernant la loi de financement pour 2001 devait marquer un renversement de tendance avec un retour à une plus grande rigueur dans l interprétation de la loi organique. Cette tendance s était confirmée par la suite : en 2001, avec la décision nº 453 DC censurant six articles de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2002 comme étrangers au domaine des lois de financement de la Sécurité sociale ; puis, en 2002, avec la décision nº 463 DC relative à la loi de financement pour 2003, laquelle avait censuré cinq cavaliers sociaux ; à nouveau, en 2003, avec la décision nº 486 DC relative à la loi de financement pour 2004, qui en avait censuré quatre ; de même, en 2004 (20) Cf. décision n o DC du 25 juin 1998, Loi portant diverses dispositions d ordre économique et financier, Rec. CC. p. 269 (considérant n o 15). (21) Cf. décision n o DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication, Rec. CC p. 141 (considérants n os 87 et 95). Voir aussi, pour une application à une loi de financement de la Sécurité sociale, la décision n o DC du 18 décembre 1998, Loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999, Rec. CC p. 269 (considérant n o 33). (22) Il s agit des lois de financement pour 1997, 1998, 1999 et N o Mars-Avril

4 avec la décision nº 508 DC qui avait déclaré contraires aux lois de financement six articles de la loi déférée. Puis, à compter de l année suivante, le nombre de cavaliers sociaux censurés s est encore davantage accentué : en 2005, bien que les saisissants n eussent point soulevé pareil moyen à l encontre d une quelconque disposition de la loi déférée, le juge constitutionnel a dans sa décision nº 528 DC relevé d office le caractère de cavalier social de dix articles ou de certaines de leurs dispositions ; en 2006, avec la décision nº 544 DC, le Conseil constitutionnel s il n a pas considéré comme le lui avaient demandé les requérants les articles 15 et 102 comme des cavaliers sociaux a en revanche déclaré d office étrangers au domaine des lois de financement de la Sécurité sociale vingt articles ou dispositions d articles ; en 2007, 2008 et 2009, le juge constitutionnel a encore écarté d office un nombre «respectable» d articles ou dispositions d articles dans les lois de financement pour 2008, 2009 et 2010 respectivement (23). En 2010, s agissant de la loi de financement pour 2011, le Conseil a continué dans cette voie, en censurant d abord des cavaliers sociaux (24), puis des cavaliers organiques (25). Au titre des cavaliers sociaux, le juge constitutionnel censure d office dans sa décision nº 620 DC des dispositions relatives aux dépenses pour A cet égard, la décision distingue au sein de la loi de financement pour 2011 des dispositions qui, selon la formulation habituelle, n avaient pas d effet ou avaient un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, et des dispositions préconisant des rapports n ayant pas pour objet d améliorer l information et le contrôle du Parlement sur l application des lois de financement de la Sécurité sociale. Dans la première catégorie, le Conseil censure tout d abord les articles 51, 56 à 58, 57, 71 (dispositions relatives à l assurance maladie et au secteur médico-social), puis les articles 105 à 107 (dispositions relatives à la branche famille) et enfin les articles 111 (disposition relative aux organismes concourant au financement des régimes obligatoires) et 113 (dispositions relatives à la gestion du risque, à l organisation ou à la gestion interne des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement) [26]. Dans la seconde catégorie, le juge constitutionnel censure l article 69 aux termes duquel le rapport au Parlement sur les missions d intérêt général et l aide à la contractualisation des établissements de santé devait préciser les montants d aide à cette contractualisation attribués à ces établissements au titre des obligations légales et réglementaires spécifiques qui leur incombent, et l article 83 prévoyant la remise au Parlement de deux rapports (27). Au titre des cavaliers organiques, le Conseil constitutionnel censure : le paragraphe V de l article 13, selon lequel l annexe prévue au 5º du paragraphe III de l article LO du Code de la Sécurité sociale devait comporter un bilan financier comparatif, par branche, relatif aux mesures d allégement de cotisations sociales et à leurs conséquences ; les articles 73 à 76, ayant pour objectif de préciser le contenu du programme de qualité et d efficience prévu, au 1º du paragraphe III de l article LO du même code, pour la branche maladie ; et l article 86, prévoyant la fixation chaque année par la loi de financement de la Sécurité sociale du montant de la dotation nationale de financement des missions d intérêt général et d aide à la contractualisation d établissements de santé. En tout, ce sont dix-neuf articles ou dispositions d articles qui ont été censurés d office par le juge constitutionnel dans la loi déférée. La décision nº 620 DC relative à la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 est tout à fait conforme à la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel ; elle contribue cependant à enrichir le contrôle de constitutionnalité des lois de financement dans la mesure où, dans le prolongement des décisions antérieures, elle permet, par le nombre de cavaliers sociaux et organiques relevés d office, de bien circonscrire le domaine de ces lois. ANNEXE Décision nº DC du 16 décembre 2010 Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011, le 1 er décembre 2010, par, députés. Le Conseil constitutionnel, Vu la Constitution ; Vu l ordonnance nº du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu la loi organique nº du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, ensemble la décision du Conseil constitutionnel nº DC du 10 novembre 2010 ; Vu le Code de la Sécurité sociale, notamment ses articles LO à LO ; Vu le Code général des impôts ; Vu le Code de la santé publique ; Vu l ordonnance nº du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ; Vu la loi de finances pour 2011, définitivement adoptée par le Parlement le 15 décembre 2010 ; Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 8 décembre 2010 ; Le rapporteur ayant été entendu ; 1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 ; qu ils font valoir que cette loi porte atteinte à l objectif de valeur constitutionnelle d équilibre financier de la Sécurité sociale ; qu ils contestent la conformité à la Constitution de son article 14 ; 2. Considérant qu aux termes du dix-neuvième alinéa de l article 34 de la Constitution : «Les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique»; Sur l objectif d équilibre financier de la Sécurité sociale : 3. Considérant que l article 9 de la loi déférée organise la reprise par la Caisse d amortissement de la dette sociale, dans la limite (23) A savoir : dix-sept articles ou dispositions d articles en 2007 pour la loi de financement pour 2008 ; dix-neuf en 2008 dans celle pour 2009 ; et de nouveau dix-neuf en 2009 dans celle pour (24) Considérants n o 17 à n o 20 de la décision n o 620 DC. (25) Considérants n o 21 et n o 22 de la décision n o 620 DC. (26) Il suffit d examiner l objet de ces dispositions, qui est rappelé dans la décision n o 620 DC (cf. infra, considérant n o 17). (27) À savoir : un premier rapport sur les écarts de charges financières résultant d obligations légales et réglementaires particulières en matière sociale et fiscale entre les différentes catégories d établissements et services sociaux et médicosociaux concernés par la mise en œuvre de tarifs plafonds ou de mécanismes de convergence tarifaire ; et un second rapport sur la procédure d agrément des conventions collectives dans le secteur social et médico-social prévue en application de l article L du Code de l action sociale et des familles. -N o Mars-Avril

5 de 130 milliards d euros, des déficits du régime général et du fonds de solidarité vieillesse pour 2009 et 2010, des régimes d assurance maladie et famille pour 2011 et du régime d assurance vieillesse et du même fonds pour les années 2011 à 2018 ; 4. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions, d une part, de ne pas prévoir les ressources suffisantes pour permettre que soit respecté le terme fixé pour le remboursement de la dette sociale et, d autre part, de porter atteinte, par les transferts de ressources qu elles opèrent des régimes et des fonds de Sécurité sociale en faveur de ladite caisse d amortissement, à l objectif de valeur constitutionnelle d équilibre financier de la Sécurité sociale ; 5. Considérant, d une part, qu aux termes de l article 4 bis de l ordonnance du 24 janvier 1996 susvisée : (...) ; qu il ressort de ces dispositions organiques que la loi de financement de la Sécurité sociale doit prévoir l ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu au terme prévu pour celui-ci ; qu il appartient au Conseil constitutionnel de vérifier que ces ressources sont suffisantes pour que ce terme ne soit pas dépassé ; 6. Considérant, d autre part, que les dispositions du premier alinéa du 2º du C du paragraphe I de l article LO du Code de la Sécurité sociale prévoient que la loi de financement de la Sécurité sociale «détermine, pour l année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l équilibre financier de la Sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible» et que «cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l article 50 de la loi organique nº du 1 er août 2001 relative aux lois de finances» ; qu il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles de l article 4 bis de l ordonnance du 24 janvier 1996 précitée que les lois de financement de la Sécurité sociale ne peuvent pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de ladite caisse d amortissement de recettes affectées aux régimes de Sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, à une dégradation des conditions générales de l équilibre financier de la Sécurité sociale de l année à venir ; 7. Considérant, en premier lieu, que l article 9 de la loi déférée prévoit la reprise, dans la limite de 68 milliards d euros, par la Caisse d amortissement de la dette sociale des déficits des exercices 2009 et 2010 des branches maladie, vieillesse et famille du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ainsi que des déficits pour l exercice 2011 des branches maladie et famille du régime général ; qu il prévoit, d autre part, le transfert à la même caisse d amortissement, dans la limite de 62 milliards d euros, des déficits des exercices 2011 à 2018 de la branche vieillesse du régime général et du fonds de solidarité vieillesse ; qu il a pour effet de fixer à l année 2025 le terme du remboursement de la dette par la Caisse d amortissement ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que le même article 9 affecte au financement de la reprise de dette pour les années 2009, 2010 et 2011 le produit de 0,28 point supplémentaire de contribution sociale généralisée, initialement affecté à la Caisse nationale d allocations familiales ; qu il affecte au financement, par la Caisse d amortissement, de la dette transférée pour les années 2011 à 2018 une part des prélèvements sur les placements et le patrimoine mentionnés aux articles L et L du Code de la Sécurité sociale correspondant à un taux de 1,3 % ainsi qu un versement annuel par le fonds de réserve pour les retraites de 2,1 milliards d euros entre 2011 et 2024 ; 9. Considérant, en troisième lieu, que l article 9 de la loi déférée prévoit que les ressources de la Caisse nationale d allocations familiales comprennent désormais le produit de la taxe mentionnée au second alinéa du 2º bis de l article 1001 du Code général des impôts, le prélèvement résultant de l aménagement des règles d imposition aux prélèvements sociaux de la part en 220 euros des contrats d assurance-vie en unités de compte, ainsi que la taxe exceptionnelle sur les sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d assurance ; que l article 21 de la loi de finances pour 2011 susvisée affecte, à compter de 2011 et sans limitation de durée, à la Caisse nationale d allocations familiales le produit de la taxe spéciale sur les conventions d assurance applicable aux contrats d assurance maladie dits «responsables et solidaires» ; que l article 22 de la même loi affecte, à partir de 2011 et jusqu en 2019, à la même caisse nationale le produit du surcroît de prélèvements sociaux résultant de la modification des règles d imposition de la part en euros des contrats d assurance-vie en unités de compte ; que son article 23 affecte également à cette caisse nationale le produit à percevoir en 2011 et 2012 de la taxe exceptionnelle instituée sur la réserve de capitalisation des entreprises d assurance ; 10. Considérant que ces dispositions permettent, d une part, de prévoir l ensemble des ressources affectées au remboursement de la dette sociale jusqu au terme prévu pour celui-ci et, d autre part, d assurer à la Caisse nationale d allocations familiales, par l affectation de ressources nouvelles, la compensation, en 2011, de l affectation de recettes à la Caisse d amortissement ; que, dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance par les dispositions de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 de l objectif d équilibre financier de la Sécurité sociale doivent être rejetés ; 11. Considérant que l article 9 de la loi déférée doit être déclaré conforme à la Constitution ; Sur l article 14 : (...) Sur la place de certaines dispositions dans la loi de financement : 16. Considérant que le premier alinéa de l article 47-1 de la Constitution dispose : «Le Parlement vote les projets de loi de financement de la Sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique»; 17. Considérant, en premier lieu, que l article 51 de la loi déférée fixe la date d entrée en vigueur de l obligation pour les caisses d assurance maladie de fournir des informations sur les tarifs d honoraires pratiqués ; que les articles 56 et 57 se bornent à préciser que le schéma régional d organisation des soins doit favoriser le développement des modes de prise en charge alternatifs à l hospitalisation et organiser celui des activités de dialyse à domicile ; que l article 58 est relatif au mode de comptabilisation des licences d officine pharmaceutique ; que l article 67 autorise l expérimentation de «maisons de naissance» ; que l article 71 institue l obligation pour l assurance maladie de publier annuellement des données comparatives sur l évaluation de la pertinence des soins par région ; que l article 105 autorise des expérimentations relatives à l annualisation du temps de travail des praticiens hospitaliers travaillant à temps partiel dans les collectivités d outre-mer ; que l article 106 aménage le partage du congé d adoption entre la mère et le père ; que l article 107 restreint, au bénéfice du département, le montant des allocations familiales que peut percevoir une famille lorsque son enfant est confié au service de l aide sociale à l enfance ; que l article 111 institue une obligation d information annuelle des assurés du régime social des indépendants sur les versements complémentaires de cotisation ; que l article 113 renforce le rôle de l Union des caisses nationales de Sécurité sociale en matière de formation professionnelle au sein des branches de la Sécurité sociale ; 18. Considérant que ces dispositions n ont pas d effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la Sécurité sociale ; N o Mars-Avril

6 19. Considérant, en deuxième lieu, que l article 69 prévoit que le rapport au Parlement sur le bilan des missions d intérêt général et de l aide à la contractualisation des établissements de santé précise les montants d aide attribués à ces établissements au titre des obligations légales et réglementaires spécifiques qui leur incombent ; que l article 83 prévoit la remise au Parlement d un rapport sur les écarts de charges financières résultant d obligations légales et réglementaires particulières en matière sociale et fiscale entre les différentes catégories d établissements et services sociaux et médico-sociaux concernés par la mise en œuvre de tarifs plafonds ou de mécanismes de convergence tarifaire ; qu il prévoit également la remise d un rapport sur la procédure d agrément des conventions collectives dans le secteur social et médico-social prévue en application de l article L du Code de l action sociale et des familles ; 20. Considérant que ces dispositions n ont pas pour objet d améliorer l information et le contrôle du Parlement sur l application des lois de financement de la Sécurité sociale ; qu elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la Sécurité sociale ; 21. Considérant, en troisième lieu, que le paragraphe V de l article 13 dispose que l annexe prévue au 5º du paragraphe III de l article LO du Code de la Sécurité sociale devra comporter un bilan financier comparatif, par branche, relatif aux mesures d allégement de cotisations sociales et à leurs conséquences ; que les articles 73 à 76 ont pour objectif de préciser le contenu du programme de qualité et d efficience prévu, pour la branche maladie, au 1º du paragraphe III du même article LO ; que l article 86 dispose que le montant de la dotation nationale de financement des missions d intérêt général et d aide à la contractualisation d établissements de santé est fixé chaque année par la loi de financement de la Sécurité sociale ; 22. Considérant que seule une loi organique peut fixer le contenu de la loi de financement de la Sécurité sociale ou celui de ses annexes ; que, par suite, les dispositions du paragraphe V de l article 13, celles de ses articles 73 à 76 et de son article 86, qui ont cet objet, ont été adoptées au terme d une procédure contraire à la Constitution ; 23. Considérant qu il n y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d office aucune autre question de conformité à la Constitution ; Décide : Article premier. Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 : le paragraphe V de l article 13 ; l article 51 ; les articles 56 à 58 ; l article 67 ; l article 69 ; l article 71 ; les articles 73 à 76 ; l article 83 ; l article 86 ; les articles 105 à 107 ; l article 111 ; l article 113. Art. 2. Les articles 9 et 14 de la même loi sont conformes à la Constitution. Art. 3. La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française. Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 décembre 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis Debré, président ; M. Jacques Barrot, Mme Claire Bazy-Malaurie, MM. Guy Canivet, Michel Charasse, Renaud Denoix de Saint-Marc, Valéry Giscard d Estaing, Mme Jacqueline de Guillenchmidt, MM. Hubert Haenel et Pierre Steinmetz. -N o Mars-Avril