La liberté d expression en temps de crise

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1 H/Inf (2008) 7 La liberté d expression en temps de crise Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques Conseil de l Europe

2 Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques Conseil de l Europe F Strasbourg France Conseil de l Europe, 2008 Photo de la couverture : wojt Fotolia.com 1 re édition, juillet 2008 Imprimé au Conseil de l Europe

3 Table des matières Préface Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe sur la protection de la liberté d expression et d information en temps de crise. 7 Préambule Définitions Conditions de travail des professionnels des médias dans les situations de crise Protection des sources d information des journalistes et des informations journalistiques Garanties contre l utilisation abusive des lois sur la diffamation Garanties contre la restriction abusive de la liberté d expression et d information et contre la manipulation de l opinion publique Responsabilités des professionnels des médias Dialogue et coopération Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise : document de réflexion Article 10 principes généraux Autres principes pertinents de la Convention Lignes directrices

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5 Préface Du Rt Hon Terry Davis Secrétaire Général du Conseil de l Europe Sans liberté de s exprimer, il n est point de démocratie. La liberté d expression et d information est l un des droits de l homme, mais elle est plus que cela, car toute atteinte à ce droit fondamental est un moyen d occulter les violations de tous les autres droits. «La vérité est la première victime de la guerre», disait déjà Eschyle, le grand dramaturge de la Grèce antique. Manipuler l information à des fins douteuses, notamment en temps de crise, n est pas une invention nouvelle, mais aujourd hui que les mots, les sons et les images peuvent se répandre instantanément aux quatre coins du monde, la tentation de restreindre la liberté d expression et d information est sans doute plus grande que jamais. En même temps, les attentats terroristes de ces dernières années ont, plus que jamais, conduit les populations à se préoccuper de leur sécurité, les préparant ainsi à accepter plus volontiers des limitations à la liberté d expression. Cependant, toute restriction disproportionnée en ce domaine risque de nous entraîner dans un cercle vicieux, car si le droit de recevoir et de communiquer des informations est fondamental dans une société démocratique, il l est d autant plus en période de crise, qu il s agisse de guerre, d attentats terroristes ou de catastrophes naturelles. L article 10 de la Convention européenne des droits de l homme et la jurisprudence de la Cour demeurent les normes de base qui régissent la liberté d expression et d information en toute situation, y compris en temps de crise. Rien n oblige donc à modifier ces normes ou à en élaborer de nouvelles ; il importe seulement de réfléchir aux problèmes concrets que peut poser leur appli- 5

6 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise cation. Il revient à chaque Etat d intégrer ces normes fondamentales dans son dispositif législatif et, surtout, de veiller à ce qu elles soient rigoureusement appliquées. Cette brochure présente les lignes directrices élaborées en ce sens par le Comité des Ministres du Conseil de l Europe. Par les indications précises qu elle donne, elle devrait servir de référence pour les professionnels des médias, la société civile et, plus généralement, pour quiconque a à cœur de sauvegarder la liberté d expression. 6

7 Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe sur la protection de la liberté d expression et d information en temps de crise (adoptées par le Comité des Ministres le 26 septembre 2007, lors de la 1005 e réunion des Délégués des Ministres) Préambule Le Comité des Ministres, 1. Soulignant que la liberté d expression et d information et la liberté des médias sont essentielles au fonctionnement d une société véritablement démocratique ; 2. Réaffirmant que l article 10 de la Convention européenne des Droits de l Homme (STE n 5) et la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des Droits de l Homme demeurent la norme fondamentale en ce qui concerne l exercice du droit à la liberté d expression et d information ; 3. Profondément préoccupé par le fait que les situations de crise telles que les guerres et les attentats terroristes sont encore largement répandues et menacent gravement la vie et la liberté des personnes, et par le fait que les gouvernements, soucieux de la survie de la société, puissent être tentés d imposer des restrictions excessives à l exercice de ce droit ; 4. Condamnant les assassinats de professionnels des médias et toute autre forme d agression à leur encontre, et rappelant sa Recommandation n R (96) 4 sur la protection des journalistes en situation de conflit et de tension ; 5. Rappelant la Résolution n 1 sur la liberté d expression et d information en temps de crise adoptée par les ministres des Etats participant à la 7 e Conférence 7

8 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Kiev, mars 2005) ; 6. Ayant pris note de la Résolution 1535 (2007) et de la Recommandation 1783 (2007) de l Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe sur les menaces contre la vie et la liberté d expression des journalistes ; 7. Se félicitant de la Résolution 1738 (2006) du Conseil de sécurité des Nations Unies condamnant les attaques perpétrées contre les professionnels des médias en période de conflit armé et devant l urgence et l ardente nécessité de prendre des mesures pour assurer leur protection ; 8. Soulignant que le dialogue et la coopération entre les gouvernements, les professionnels des médias et la société civile peuvent contribuer à garantir la liberté d expression et d information en temps de crise ; 9. Convaincu non seulement que les médias peuvent jouer un rôle déterminant en temps de crise en communiquant au public des données d actualité précises et complètes, mais également que les professionnels des médias peuvent contribuer activement à la prévention ou à la résolution de certaines crises par l adhésion aux normes professionnelles les plus élevées et la promotion d une culture de tolérance et de compréhension entre les divers groupes de la société, 10. Adopte, dans le prolongement des «Lignes directrices sur les droits de l homme et la lutte contre le terrorisme» adoptées le 11 juillet 2002, et pour les compléter, les lignes directrices ci-après et invite les Etats membres à veiller à ce qu elles soient largement diffusées et observées par toutes les autorités concernées. I. Définitions 1. Dans les présentes lignes directrices, par «crise» on entend une situation dans laquelle la liberté d expression et d information est menacée (par exemple, lorsqu elle est restreinte pour des raisons de sécurité). Les situations de crise comprennent, entre autres, les guerres, les attentats terroristes et les catastrophes naturelles et d origine humaine ; par «professionnels des médias» on entend tous ceux qui participent au recueil, au traitement et à la diffusion des informations destinées aux médias, y compris les opérateurs de prises de vues, les photographes et le personnel de soutien, comme les chauffeurs et les interprètes. 8

9 Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe II. Conditions de travail des professionnels des médias dans les situations de crise Sécurité des personnes 2. Les Etats membres devraient s employer à assurer autant que faire se peut la sécurité des professionnels des médias, tant nationaux qu étrangers. La nécessité de garantir la sécurité ne saurait toutefois servir de prétexte aux Etats membres pour restreindre inutilement les droits de ces professionnels, comme leur liberté de circulation et leur accès à l information. 3. Les autorités compétentes devraient mener sans attendre des enquêtes approfondies sur les meurtres et autres agressions de professionnels des médias. Le cas échéant, les auteurs des actes devraient être traduits en justice suivant une procédure transparente et rapide. 4. Les Etats membres devraient demander aux instances militaires et civiles chargées de gérer les crises de prendre des mesures concrètes pour promouvoir la compréhension et la communication avec les professionnels des médias qui couvrent ces situations. 5. Les écoles de journalisme, les associations professionnelles et les médias sont encouragés à dispenser aux professionnels des médias la formation générale et spécialisée qu exige leur sécurité. 6. Les employeurs devraient s efforcer de protéger au mieux les professionnels des médias effectuant des missions dangereuses en leur proposant des formations et des conseils pratiques, et en leur fournissant du matériel de sécurité. Ils devraient aussi leur proposer des modalités d assurance appropriées en ce qui concerne les risques d atteinte à l intégrité physique. Les organisations internationales de journalistes pourraient envisager de faciliter la mise en place d un régime d assurance pour les professionnels indépendants qui couvrent des situations de crise. 7. Les professionnels des médias expulsés de zones d accès restreint pour non-respect de la législation nationale et internationale, incitation à la violence ou à la haine, ou diffusion de propagande des parties belligérantes devraient être accompagnés par les forces militaires, dans une région, un pays ou une ambassade neutre où ils soient en sécurité. Liberté de circulation et d accès à l information 8. Les Etats membres devraient garantir aux professionnels des médias la liberté de circulation et l accès à l information en temps de crise. Dans cette optique, les autorités chargées de gérer des situations de crise devraient faciliter 9

10 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise l accès aux zones concernées aux professionnels des médias accrédités par leur rédaction. 9. Le cas échéant, les systèmes d accréditation des professionnels couvrant les situations de crise devraient respecter le Principe 11 énoncé dans l annexe à la Recommandation n R (96) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la protection des journalistes en situation de conflit et de tension. 10. Si la réglementation nationale l exige, l accréditation devrait être donnée à tous les professionnels des médias sans discrimination, selon une procédure transparente et rapide non entravée par des obstacles bureaucratiques. 11. Les instances militaires et civiles chargées de gérer les situations de crise devraient informer régulièrement tous les professionnels des médias qui couvrent les événements par des briefings, des conférences de presse, des voyages de presse ou d autres moyens appropriés. Elles devraient, dans la mesure du possible, installer à leur intention un centre d information qui soit sans risque et doté des équipements dont ils ont besoin. 12. Les autorités compétentes des Etats membres devraient fournir des informations à tous les professionnels des médias, équitablement et sans discrimination. Les journalistes «incorporés» ne devraient pas bénéficier d un accès privilégié à l information, en dehors de l avantage inhérent à leur rattachement à des unités militaires. III. Protection des sources d information des journalistes et des informations journalistiques 13. Les Etats membres devraient protéger le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d information conformément à la Recommandation n o R (2000) 7 du Comité des Ministres sur le même sujet ; dans leurs droit et pratique internes, ils devraient donner effet, au minimum, aux principes énoncés dans l annexe à cette recommandation. 14. Les représentants de la loi ne devraient pas demander aux professionnels des médias de leur transmettre les informations ou remettre les documents (notes, photographies, enregistrements audio et vidéo, par exemple) qu ils ont rassemblés dans le cadre de la couverture de situations de crise, ce notamment pour assurer leur sécurité ; dans le même ordre d idées, ce matériel ne devrait pas pouvoir être saisi pour servir lors de procédures judiciaires. Toute dérogation à ce principe devrait être strictement conforme à l article 10 de la Convention européenne des Droits de l Homme et à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des Droits de l Homme. 10

11 Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe IV. Garanties contre l utilisation abusive des lois sur la diffamation 15. En temps de crise, les Etats membres devraient se garder d utiliser de façon inappropriée la législation sur la diffamation, et de restreindre ainsi la liberté d expression. Ils devraient notamment s abstenir de toute tentative d intimidation de professionnels des médias à travers des poursuites légales ou des sanctions disproportionnées dans le cadre de procédures en diffamation. 16. Les autorités concernées ne devraient pas prendre pour prétexte des buts par ailleurs légitimes pour engager des poursuites en diffamation contre des professionnels des médias, et porter ainsi atteinte à leur liberté d expression. V. Garanties contre la restriction abusive de la liberté d expression et d information et contre la manipulation de l opinion publique 17. En temps de crise, les Etats membres ne devraient pas restreindre l accès du public à l information au-delà des limites autorisées par l article 10 de la Convention européenne des Droits de l Homme et la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l Homme. 18. Les Etats membres ne devraient jamais oublier que le libre accès à l information peut contribuer à résoudre efficacement la crise et à dénoncer d éventuels abus. En réponse au besoin légitime d information dans des situations préoccupant fortement le public, les autorités devraient garantir à ce dernier un accès libre à l information, y compris par l intermédiaire des médias. 19. Les Etats membres ne devraient pas employer des termes vagues lorsqu ils imposent des restrictions à la liberté d expression et d information en temps de crise. L incitation à la violence ou à troubler l ordre public devrait être définie de façon claire et précise. 20. Les juridictions nationales et internationales devraient toujours mettre en balance le besoin légitime du public d être informé et la nécessité de protéger l intégrité des procédures judiciaires. 21. Les Etats membres devraient s employer sans relâche à préserver un environnement favorable au fonctionnement des médias indépendants et professionnels, conforme aux normes du Conseil de l Europe, notamment en temps de crise. A cet égard, ils devraient s employer tout particulièrement à soutenir les médias du service public en tant que source fiable d information et facteur d intégration sociale et de compréhension entre les différents groupes de la société. 22. Les Etats membres devraient envisager d instituer la responsabilité pénale ou administrative des fonctionnaires qui tentent de manipuler, notamment par les médias, l opinion publique et d exploiter sa vulnérabilité en temps de crise. 11

12 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise VI. Responsabilités des professionnels des médias 23. Les professionnels des médias devraient adhérer, en particulier en temps de crise, à des normes professionnelles et déontologiques très rigoureuses, ce qui découle de la responsabilité spéciale qui leur incombe, dans les situations de crise, de communiquer au public des données d actualité factuelles, précises et complètes, tout en se montrant attentifs aux droits d autres personnes, à leur sensibilité particulière et à leur éventuel sentiment d incertitude et de peur. 24. S il y a lieu de maintenir un système de journalistes incorporés et que les professionnels choisissent de l utiliser, il leur est conseillé d en faire clairement état dans leurs reportages et d indiquer leurs sources d information. 25. L autorégulation, en tant que mécanisme le mieux à même de garantir un comportement responsable et professionnel des journalistes dans l exercice de leur fonction, doit être plus efficace en temps de crise. A cette fin, il convient d encourager la coopération entre les organes d autorégulation aux niveaux régional et européen. Les Etats membres, les organisations professionnelles de journalistes, les autres ONG concernées et les médias sont invités à faciliter cette coopération et à offrir, le cas échéant, une assistance supplémentaire. 26. Les professionnels des médias sont invités à tenir compte dans leurs travaux de la Recommandation n R (97) 21 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les médias et la promotion d une culture de tolérance, et à appliquer à tout le moins les pratiques professionnelles exposées dans l annexe à la recommandation. VII. Dialogue et coopération 27. Les gouvernements, les organisations de médias, les organisations nationales ou internationales gouvernementales et non gouvernementales devraient s employer à protéger la liberté d expression et d information en temps de crise par le dialogue et la coopération. 28. Au niveau national, les parties intéressées, comme les organes publics, les instances de régulation, les organisations non gouvernementales et les médias, notamment les propriétaires de médias, les éditeurs et les rédacteurs, pourraient envisager de créer des lieux d échange ouverts aux volontaires afin de faciliter, par le dialogue, l exercice du droit à la liberté d expression et d information en temps de crise. 29. Les professionnels des médias sont encouragés, directement ou par l intermédiaire des organisations qui les représentent, à engager un dialogue constructif avec les autorités chargées de gérer les situations de crise. 12

13 Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe 30. Les organisations non gouvernementales et en particulier les organismes de surveillance spécialisés sont invités à apporter leur concours à la sauvegarde de la liberté d expression et du droit à l information en temps de crise. Elles pourraient par exemple : mettre en place des lignes d urgence téléphonique pour consultation et signalement de cas de harcèlement de journalistes et autres violations présumées du droit à la liberté d expression et d information ; offrir un soutien, y compris, le cas échéant, une assistance juridique gratuite, aux professionnels des médias qui, du fait de leurs activités professionnelles, sont poursuivis en justice ou se heurtent aux pouvoirs publics ; coopérer avec le Conseil de l Europe et d autres organisations compétentes pour faciliter l échange d informations et assurer une surveillance effective d éventuelles violations. 31. Les donateurs institutionnels gouvernementaux et non gouvernementaux sont vivement encouragés à inclure le développement et l aide aux médias dans leurs stratégies de prévention et de règlement des conflits et de reconstruction post-conflit. 13

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15 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise : document de réflexion Le présent document, rédigé par M. Gavin Millar, doit être lu parallèlement aux Lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de l Europe sur la protection de la liberté d expression et d information en temps de crise. Il s attache d abord à expliquer les principes énoncés par la Cour européenne des droits de l homme («la Cour») relativement à l article 10 de la Convention européenne des droits de l homme («la Convention»). Dans un second temps, les Lignes directrices sont examinées au regard de ces principes primordiaux et d autres dispositions pertinentes de la Convention. Comme le souligne le paragraphe 2 du préambule des Lignes directrices, les normes fondamentales régissant l exercice du droit à la liberté d expression et d information en temps de crise émanent des principes de l article 10. Ce texte n est ni un rapport explicatif, ni un exposé des motifs des Lignes directrices. Article 10 principes généraux Article 10 L article 10 de la Convention européenne des droits de l homme prévoit ce qui suit : 1) «Toute personne a droit à la liberté d expression. Ce droit comprend la liberté d opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu il puisse y avoir ingérence d autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d autorisations.» 15

16 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise 2) «L exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d autrui, pour empêcher la divulgation d informations confidentielles ou pour garantir l autorité et l impartialité du pouvoir judiciaire.» Le droit à la liberté d expression Le premier paragraphe de l article 10 donne une définition large du droit à la liberté d expression. La Cour européenne des droits de l homme de Strasbourg a insisté sur l importance, dans toute démocratie, de ce droit de large portée. Dans l un de ses premiers arrêts importants relatifs à l article 10, la Cour a indiqué ce qui suit : «La liberté d expression constitue l un des fondements essentiels de [la] société, l une des conditions primordiales de son progrès et de l épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 de l article 10 (art. 10-2), elle vaut non seulement pour les informations ou idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l Etat ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l esprit d ouverture sans lesquels il n est pas de société démocratique» 1 De plus, dans son jugement sur une affaire concernant une violation de l article 10(1), la Cour estimé qu elle : «[ ] ne se trouve pas devant un choix entre deux principes antinomiques, mais devant un principe - la liberté d expression assorti d exceptions qui appellent une interprétation étroite [ ]. Il ne suffit pas que l ingérence dont il s agit se classe parmi celle des exceptions énumérées à l article 10 par. 2 (art. 10-2) que l on a invoquée; il ne suffit pas davantage qu elle ait été imposée parce que son objet se rangeait dans telle catégorie ou tombait sous le coup d une règle juridique formulée en termes généraux ou absolus : la Cour doit s assurer qu il était nécessaire d y recourir eu égard aux faits et circonstances de la cause précise pendante devant elle.» 2 Comme l indiquent clairement les premiers mots de l article 10, «toute personne» possède ce droit. Cela comprend les particuliers, notamment les journalistes, ainsi que les médias, à but lucratif ou non. Les formes d expression protégées sont diverses : elles comprennent naturellement les écrits et les paroles mais aussi toute image ou représentation. La partici- 1. Arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A n o 24, par Arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (n 1) du 26 avril 1979, série A n o 30, par

17 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe pation à une manifestation politique relève également du droit énoncé à l article Ce dernier protège la liberté d expression, qu il s agisse de faire connaître des opinions ou de transmettre des informations et des idées. La protection s applique indépendamment du moyen de communication utilisé, par exemple : en personne, par téléphone, au moyen de tracts, de banderoles ou d affiches, ou à destination d un public plus large par les journaux, la télévision, le cinéma, la radio ou Internet. L article 10 protège le droit de critiquer, d avancer des hypothèses et de faire des jugements de valeur, ainsi que les déclarations factuelles. 4 Au paragraphe 1 de l article 10, les mots «ce droit comprend la liberté d opinion et la liberté de recevoir» ont aussi leur importance. Lorsqu une personne est empêchée de communiquer, ses droits au titre de l article 10(1) sont lésés, 5 tout comme ceux de son public potentiel. Le droit de ce dernier à recevoir des informations sur des questions d intérêt général communiquées par des journalistes est le corollaire de la fonction propre aux médias de diffuser ces informations. La valeur hiérarchique des discours La Cour européenne des droits de l homme accorde plus de valeur à certaines formes d expression qu à d autres. De manière générale, le discours sur des thèmes politiques ou d intérêt public est le plus valorisé. Viennent ensuite l expression artistique, puis commerciale (la publicité, par exemple). Plus le discours se voit accorder de valeur, mieux il est protégé par l article 10. Le terme «politique» couvre beaucoup de choses, bien au-delà des processus politiques essentiels. Il s applique par exemple au discours sur la conduite des services de police et de sécurité, sur les tribunaux et sur les politiques de sécurité ou de santé publique. La Cour européenne des droits de l homme a précisé à maintes reprises qu en ce qui concerne l expression politique, les possibilités de la limiter légalement sont très faibles, 6 même si l Etat invoque la protection de la sécurité nationale ou de l intégrité territoriale et qu il met en évidence une «crise» (voir ci-après). 7 Le discours des hommes politiques et la place que lui accordent les médias sont considérés comme particulièrement importants Arrêt Steel et autres c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VII 4. Arrêt Lingens c. Autriche du 8 juillet 1986, série A n o Voir par exemple l arrêt Autronic AG c. Suisse du 22 mai 1990, série A n o Arrêt Dyuldin et Kislov c. Russie, requête n o 25968/02, du 31 juillet Arrêt Şener c. Turquie, requête n o 26680/95, du 18 juillet Arrêt Castells c. Espagne du 23 avril 1992, série A, n o 236, par

18 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise L obligation négative qui pèse sur l Etat et ses représentants : la noningérence Le droit à la liberté d expression signifie qu il s exerce sans «ingérence d autorités publiques». La Cour européenne des droits de l homme considère comme ingérence tout acte empêchant une personne d exercer son droit à la liberté d expression ou limitant cet exercice. Empêcher un journaliste d assister à une réunion, de parler à un groupe politique particulier, de faire un reportage à partir d un lieu particulier ou d utiliser du matériel de communication par satellite constitue une entrave à l exercice de ce droit tout comme la censure de son article ou la fermeture du journal pour lequel il travaille. Obliger un journaliste à révéler l identité d une source confidentielle est aussi une ingérence grave portant atteinte aux droits du journaliste et de sa source énoncés à l article 10 (voir ci-après). L ingérence licite Le droit défini à l article 10 n est pas un droit absolu. Il est soumis à certaines conditions, ce qui signifie que dans des circonstances données, les pouvoirs publics peuvent l enfreindre sans sortir de la légalité. Ces circonstances sont précisées au paragraphe 2 de l article 10. L ingérence est licite par essence si : elle est prévue par la loi ; son but est légitime ; elle est nécessaire dans une société démocratique. Examinons ces conditions l une après l autre. «prévue par la loi» : cette condition est double : premièrement, l acte d ingérence doit avoir une base légale dans la législation du pays, qu il s agisse de lois ou de jurisprudences ; deuxièmement, la loi doit être accessible au public et assez précise pour que toute personne puisse régler sa conduite sur elle. «but légitime» : le paragraphe 2 de l article 10 indique les buts qui peuvent être invoqués pour justifier une ingérence dans la liberté d expression. Les plus susceptibles d être invoqués en temps de crise sont la sécurité nationale, l intégrité territoriale ou la sûreté publique, la défense de l ordre et la prévention du crime. «nécessaire dans une société démocratique» : pour que l ingérence dans la liberté d expression à des fins légitimes soit justifiée, elle doit être «nécessaire dans une société démocratique», ce qui ne signifie pas simplement «utile», «raisonnable» ou «opportun[e]». 9 Plus exactement, il faut que l Etat montre que l ingérence répond à un «besoin social impérieux» et qu elle est, en toutes 9. Arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (n o 1) du 26 avril 1979, série A n o 30, par

19 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe circonstances, proportionnée au but légitime poursuivi. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre le moyen employé et le but visé. Autrement dit, les pouvoirs publics pourraient-ils atteindre le même but en utilisant une autre mesure, moins restrictive? Une mesure proportionnée n est pas arbitraire, inéquitable ou irrationnelle. Lorsque la Cour conclut à la violation de l article 10, sa décision résulte généralement de l incapacité de l Etat à établir le caractère proportionné de son ingérence. Toute personne s estimant victime d une ingérence illicite dans les droits que lui confère la Convention (ou «violation» de ces droits) peut déposer un recours auprès de la Cour européenne des droits de l homme. Si cette dernière constate l ingérence, l Etat partie concerné doit démontrer, en s appuyant sur des faits, que chacune des conditions ci-dessus justifiant une ingérence licite est remplie. Sinon, la Cour conclut à la violation. La Cour exerce un contrôle. Elle examine «si les motifs invoqués par l autorité nationale pour justifier [l ingérence] apparaissent pertinents et suffisants». 10 Elle doit se demander si, en s ingérant dans le droit à la liberté d expression, les autorités nationales ont appliqué des règles «conformes aux principes consacrés à l article 10 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents». 11 Le niveau de justification exigé de l Etat varie. Cependant, dans toutes les affaires d ingérence dans la liberté d expression, la justification doit être «établie de manière convaincante». 12 Plus le discours se voit accorder de valeur, plus l examen est approfondi à Strasbourg. En outre, plus l ingérence est grave, plus elle exige de justifications. En cas de sanctions pénales prononcées contre un discours, il faut toujours fournir des justifications solides et spécifiques. Tel est également le cas pour les ordres de confiscation ou de divulgation de matériel journalistique. Si elle possède les caractéristiques suivantes, l ingérence risque d être considérée comme plus grave et plus difficile à justifier : elle prend la forme d une restriction de la liberté d expression opérée en amont. C est notamment le cas si les médias sont concernés, car le fait de retarder la diffusion d une information risque de réduire sa valeur et l intérêt qu elle peut avoir pour le public ; elle a un effet dissuasif sur la liberté d expression en général autrement dit, elle est susceptible de décourager d autres personnes de s exprimer dans 10. Arrêt Barthold c. Allemagne du 25 mars 1985, série A n o 90, par Arrêt Zana c. Turquie du 25 novembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII 12. Arrêt Barthold (ci-dessus), par

20 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise le futur. Là encore, la mesure d ingérence est d autant plus grave qu elle peut, dans l avenir, dissuader les médias de rendre compte de questions d intérêt public sans se censurer ; l information est déjà dans le domaine public. Il est souvent difficile de justifier les mesures prises contre les personnes qui reprennent une information. La Cour peut parfois admettre que les autorités du pays sont mieux placées pour évaluer quelles sont les mesures qui s imposent pour atteindre un but légitime particulier. La Cour peut alors revoir à la baisse ses exigences et donner aux autorités de l Etat une plus grande latitude ou «marge d appréciation». Voir, par exemple, l arrêt Leander c. Suède du 26 mars 1987, série A n o 116, par. 59, où sont invoquées des considérations de sécurité nationale. L exercice du droit à la liberté d expression comporte des devoirs et des responsabilités L article 10 indique que l exercice, par quiconque, du droit à la liberté d expression comporte «des devoirs et des responsabilités». Lorsque la Cour se prononce sur la justification d une violation, elle examine si le requérant a exercé son droit de manière responsable dans l affaire en question. 13 Plus la portée médiatique est importante, plus l exigence de responsabilité au regard du propos concerné est grande. Les médias audiovisuels en particulier doivent donc veiller à agir de manière responsable. 14 La garantie supplémentaire que l article 10 offre aux journalistes qui rendent compte de questions d intérêt général (voir ci-après) est «subordonnée à la condition que les intéressés agissent de bonne foi de manière à fournir des informations exactes et dignes de crédit dans le respect de la déontologie journalistique» (Bladet Tromsø et Stensaas c. Norvège [GC], n o 21980/93, CEDH 1999-III). La nécessité d exercer le droit à la liberté d expression de manière responsable est d autant plus importante en temps de crise. 15 Dans les situations de crise, les journalistes doivent être particulièrement attentifs à ne pas s exprimer d une manière susceptible d être interprétée comme une incitation à la violence, à la haine raciale ou religieuse, ou encore à troubler l ordre public (voir ci-après). Un Etat ne peut toutefois pas se servir d un ou de plusieurs exemples de propos «irresponsables» pour justifier une restriction généralisée du droit à la liberté d expression d un ensemble spécifique de personnes tel qu un groupe politique. De surcroît, l Etat doit montrer clairement, exemples à l appui, en quoi, dans 13. Arrêt Handyside (ci-dessus), par Arrêt Jersild c. Danemark du 23 septembre 1994, série A n o 298, par Arrêt Sürek c. Turquie (n o 1) [GC], requête n 26682/95, CEDH 1999-IV 20

21 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe l affaire en question, le caractère «irresponsable» du propos a rendu l ingérence nécessaire. 16 L obligation positive L objectif principal de l article 10 la protection des personnes contre les violations des droits qu il garantit est généralement atteint au moyen d une application stricte de l obligation de non-ingérence. Mais l article 10 impose aussi aux Etats l obligation «positive» de protéger la liberté d expression dans certaines circonstances. Au regard de cette obligation, il n est pas envisageable de ne rien faire. Le fait que l Etat s abstienne de protéger le droit à la liberté d expression constitue en soi une violation de ce droit. L obligation positive peut exister dans des situations nombreuses et variées, la plus courante étant celle où l Etat devrait prendre des mesures pour empêcher une personne ou une organisation non étatique d enfreindre les droits garantis à une autre personne ou entité par l article 10. L Etat est d autant plus tenu à l obligation positive de prendre des mesures de protection du droit à la liberté d expression que les valeurs de l article 10 en jeu sont fondamentales et que les conséquences de son inaction sur l exercice du droit consacré par cet article seraient importantes. L accès aux informations détenues par l Etat L article 10 n accorde pas le droit d accès aux informations détenues par les organes gouvernementaux, ni celui de les «exiger». 17 L Etat peut cependant se trouver dans l obligation positive de transmettre des informations aux journalistes exerçant les droits qui leurs sont conférés par l article 10 dans certaines circonstances, y compris, le cas échéant, dans des périodes de crise (voir ci-après). La position particulière des journalistes et des médias Même si chacun bénéficie du droit énoncé à l article 10, la Cour a souligné à maintes reprises que les médias jouaient un rôle spécial dans la démocratie. Ils ont le devoir de communiquer, dans le respect de leurs devoirs et de leurs responsabilités, des informations et des idées sur toutes les questions d intérêt public. 18 En d autres mots, ils jouent le rôle de «chien de garde» pour le public. L ingérence dans la liberté d expression des médias est donc examinée attentivement et en détail, et doit être strictement justifiée. La Cour a souvent insisté sur l exis- 16. Arrêt Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche du 19 décembre 1994, série A n o Arrêt Leander c. Suède (ci-dessus) ; arrêt Guerra et autres c. Italie du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, par. 53 ; arrêt Gaskin c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, série A n o Arrêt Jersild c. Danemark du 23 septembre 1994, série A n o 298, par

22 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise tence, dans certains cas, d une obligation positive d agir de manière à protéger et à promouvoir la liberté d expression des médias. 19 La protection des sources «est l une des pierres angulaires de la liberté de la presse». Exiger que des journalistes dévoilent leurs sources a un effet dissuasif particulièrement inquiétant pour la liberté d expression de la presse. Pensant qu elles s exposent à être identifiées, d autres sources confidentielles risquent en effet d hésiter à s adresser à des journalistes. Les médias doivent donc être en mesure de protéger l anonymat de leurs sources sauf motif prépondérant d intérêt public les en dispensant. 20 Les demandes de divulgation d informations doivent également remplir les conditions de nécessité et de proportionnalité. La Cour n hésitera pas à conclure à la violation des droits consacrés à l article 10 lorsque l Etat se sert d allégations pénales douteuses pour justifier la perquisition du domicile ou du bureau de journalistes à la recherche d informations sur leurs sources ou d autres éléments arrêt Tillack c Belgique (requête n o 20477/05) du 27 novembre De nombreux arrêts de la Cour de Strasbourg soulignent l importance de la liberté d expression dans une démocratie où les médias rendent compte de sujets d intérêt public. Les possibilités de s en prendre aux hommes politiques sont plus importantes que celles de critiquer tout autre citoyen. En effet, un homme politique : «[ ] s expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes tant par les journalistes que par la masse des citoyens ; il doit, par conséquent, montrer une plus grande tolérance» 21 Les possibilités de s en prendre au gouvernement sont plus importantes encore. Comme le fait observer la Cour dans l arrêt Şener c. Turquie (requête n o 26680/ 95) du 18 juillet 2000 : «the limits of permissible criticism are wider with regard to the government than in relation to a private citizen or even a politician the dominant position which a government occupies makes it necessary for it to display restraint in resorting to criminal proceedings.» (arrêt non encore disponible en français) «les limites de la critique admissible sont moins strictes à l égard du gouvernement que d un simple particulier ou même d un homme politique [ ] la position dominante que le gouvernement occupe lui commande de témoigner de retenue dans le recours à la voie pénale [ ]» (traduction non officielle) 19. Özgür Gündem c. Turquie, requête n o 23144/93, CEDH 2000-III 20. Arrêt Goodwin c. Royaume-Uni du 27 mars 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-II, par Arrêt Lingens v. Austria du 8 juillet 1986, série A n o 103, par

23 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe C est ainsi, même si les critiques sont provocatrices ou insultantes, ou qu elles mettent gravement en cause les forces de sécurité. 22 L utilisation abusive des lois sur la diffamation Bien que la protection de la réputation soit un but légitime au sens de l article 10(2), la Cour se montre particulièrement prudente lorsqu il s agit de prévenir l utilisation abusive des lois sur la diffamation par les tribunaux et autres autorités publiques dans le but de restreindre la liberté d expression légitime. Elle reconnaît que ces lois, utilisées à des fins restrictives, ont un effet dissuasif important. La Cour a conclu à des violations dans les cas suivants : l interprétation déformée par un Etat du sens de mots pour justifier une plainte et une sanction, l obligation faite à des journalistes de prouver la «véracité» d une opinion diffamatoire (un «jugement de valeur») ou encore la sous-estimation, par des autorités nationales, de l intérêt de certains propos pour le public des critiques visant un élu, par exemple (voir ci-dessus), etc. La sévérité de toute sanction infligée à un journaliste est considérée ici comme particulièrement importante. Une violation peut en effet être établie sur la seule gravité de la sanction. Puisque les procédures/sanctions pénales sont toujours considérées comme une ingérence grave dans la liberté d expression, il est presque (voire toujours) impossible de justifier leur emploi comme moyen de protéger une réputation. Les demandes de dommages-intérêts élevés sont également tenues pour illicites, notamment et surtout en raison de leur effet dissuasif sur l ensemble des discours relayés par les médias. 23 Les chroniques judiciaires Les comptes rendus que font les médias des procédures judiciaires, notamment des affaires pénales, sont un aspect important de la liberté de s exprimer sur des questions d intérêt public. Il arrive que l Etat cherche à limiter ce type de reportages pour protéger les intérêts de la justice en s appuyant sur l article 10(2) («garantir l autorité [ ] du pouvoir judiciaire»). Dans ces affaires, la Cour tend à conclure à des violations de l article La question peut également se poser de savoir si le reportage enfreint les droits d une partie à la procédure, droit conférés par l article 6 (procès équitable) ou par l article 8 (respect de la vie privée) à cette personne ou même à un tiers (protection des droits d autrui). Dans 22. Özgür Gündem c. Turquie, requête n o 23144/93, CEDH 2000-III 23. Arrêt Tolstoy Miloslavsky c. Royaume-Uni du 13 juillet 1995, série A, n o 316-B 24. Par exemple, Sunday Times c. Royaume-Uni (ci-dessus) ; arrêt Worm c. Autriche du 29 août 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-V ; arrêt News Verlags GmbH & Co.KG c. Autriche, n o 31457/96, CEDH 2000-I 23

24 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise ces cas de conflits de droits, l Etat dispose d une plus grande latitude pour imposer des limites relatives aux reportages. 25 Le discours de haine raciale L application de restrictions proportionnées à ce type de discours est relativement facile à justifier par la nécessité de protéger les droits d autrui et, si le discours en question est susceptible d inciter à la violence, à l hostilité et à la haine, par celle de défendre l ordre. L ingérence licite en temps de crise Il peut s avérer difficile pour l Etat de trouver une réponse appropriée lorsque la liberté d expression va à l encontre de la nécessité de protéger l Etat et le public contre les partisans du renversement de l ordre démocratique ou les auteurs de propos exprimant d autres points de vue antidémocratiques tels que l incitation à la haine, notamment raciale, et à l hostilité. Le Conseil de l Europe et la Cour le reconnaissent. L Etat peut essayer de justifier les restrictions qu il impose en matière de liberté d expression en alléguant que la situation de «crise» contient des éléments de ce type. Il peut alors chercher à se justifier en prétendant que le discours qui pose problème encourage le séparatisme, le terrorisme ou une insurrection violente, par exemple, ou qu il fait l apologie de la haine raciale ou religieuse. Même si le propos est de nature politique, l Etat peut nier le droit à la protection de la liberté d expression, estimant qu elle est utilisée de façon irresponsable et antidémocratique. Lorsqu elle prend une décision dans de telles affaires, la Cour insiste toujours sur les possibilités limitées d imposer légalement des restrictions au discours politique dans une démocratie même si l Etat invoque la sécurité nationale, l intégrité territoriale, la défense de l ordre et la prévention du crime. Elle se penche très attentivement sur l ensemble de la publication ou de l émission en question. Il ne suffit pas, par exemple, que le discours mette en cause l intégrité territoriale de l Etat (en défendant l autodétermination pacifique d une région ou d un groupe ethnique). La Cour se demande plutôt si ce discours contient effectivement un soutien ou des incitations à des opinions et à des actes antidémocratiques, et s il risque, dans les faits, d encourager la violence, la résistance armée ou l insurrection. S agit-il un discours de haine au sens propre, c est-à-dire d incitation à la haine d autrui en raison de son identité régionale ou ethnique? 25. Voir par exemple l arrêt Z c. Finlande du 25 février 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-I 24

25 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe Pour prendre sa décision, la Cour examine en détail le contexte dans lequel le propos a été tenu et tous les autres éléments factuels de l affaire. Les mêmes mots ou paroles pourraient avoir des conséquences moins graves selon les circonstances. Prononcées devant une foule de manifestants dans la rue, des paroles peuvent avoir beaucoup plus de force qu en privé. A cet égard, l importance de l audience visée et le média choisi comptent beaucoup. Les arguments justifiant la restriction de la liberté d expression doivent être d autant plus forts que le nombre de destinataires du discours est important, notamment en cas d utilisation de moyens de communication de masse. Si ni violences, ni troubles ne risquent de survenir dans les circonstances où le discours en question a été diffusé, toute sanction sévère serait difficile à justifier. Il n existe pas de «formule» permettant d identifier les termes qui constituent une incitation. Des mots comme «résistance», «lutte» ou «libération» ou des accusations de «terrorisme», voire de «génocide» visant l Etat ne suffisent pas en soi à constituer une incitation. Lorsque l Etat prétend que les mots ont un sens «caché» incitant à la violence, il doit en fournir la preuve irréfutable. A moins que le discours ne possède vraiment ces caractéristiques, aucune mesure sévère contre la liberté d expression, comme une peine de prison ou la saisie de publications et de matériel d impression, n est considérée comme «nécessaire dans une société démocratique». En particulier, la Cour a souligné que «l hostilité du ton» ou le fait de donner une «image extrêmement négative» de l Etat ne sont pas des justifications suffisantes. Pour justifier l ingérence, il faut que le discours s apparente à un «appel à la violence» ou à de l hostilité. En outre, il est probable que l exclusion généralisée des médias d un groupe particulier de personnes ou de certaines idées ne se justifiera jamais car ce type de mesure peut aussi porter préjudice à beaucoup de discours qui n incitent pas à la violence ou à la haine. Cela étant, lorsqu il est démontré qu un discours médiatique incite à la violence ou à la haine, en particulier envers des personnes telles que des membres identifiés des services de sécurité, la Cour reconnaît que le devoir positif de protection de la vie qui incombe à l Etat (voir ci-dessous) peut exiger d imposer les restrictions nécessaires. Autres principes pertinents de la Convention Article 2 Droit à la vie C est un droit fondamental qui ne peut faire l objet d aucune dérogation ou suspension, sauf en temps de guerre (voir ci-dessous). L Etat est soumis à une obli- 25

26 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise gation négative de s abstenir de prendre la vie. Il a aussi une obligation positive de s employer à écarter tout risque certain et immédiat pour la vie. Il existe une obligation procédurale d enquêter dûment sur les circonstances de tout décès. 26 L enquête doit être menée publiquement par un organe indépendant. Article 14 Interdiction de discrimination L article 14 est une interdiction générale de la discrimination fondée sur le «statut». En tout état de cause, il ne peut être invoqué qu en relation avec un autre droit substantiel garanti par la Convention. L article 14 est enfreint si : l Etat n assure pas l égalité de traitement à l égard d un droit substantiel entre personnes se trouvant dans des situations comparables pour ce qui est de leur «statut» de victime ; deuxièmement, l Etat est incapable de justifier de manière «objective» et «raisonnable» la différence de traitement. La notion de «statut» peut couvrir, par exemple, des différences de nationalité ou de statut professionnel. 27 Article 15 de la Convention L article prévoit ce qui suit : «1)En cas de guerre ou en cas d autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international. 2) La disposition précédente n autorise aucune dérogation à l article 2, sauf pour le cas de décès résultant d actes licites de guerre, et aux articles 3, 4 (paragraphe 1) et 7.» Ces dispositions permettent à l Etat, en cas de situation d urgence menaçant la vie de la nation, de déroger à certains droits reconnus par la Convention, notamment à l article 10, ou de les suspendre. La dérogation/suspension doit néanmoins être justifiée suivant des principes similaires à ceux mentionnés plus haut. La menace doit être bien réelle pour justifier une telle mesure de dérogation/suspension et cette dernière doit être proportionnée. Cela signifie qu elle ne peut en aucun cas être maintenue plus longtemps que nécessaire. 26. Arrêt Ergi c. Turquie du 28 juillet 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV 27. Arrêt Van der Mussele c. Belgique du 23 novembre 1983, série A n o 70 26

27 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe Lignes directrices I. Définitions «Crise» : un gouvernement peut qualifier de «crise» une situation interne pour diverses raisons, notamment et c est une évidence à la suite d attentats terroristes. Cela étant, il ne suffit jamais de qualifier purement et simplement de crise (même à juste titre) la situation interne pour justifier l ingérence dans la liberté d expression. Comme cela a été souligné ci-dessus, toute ingérence ne peut se justifier que par l application aux faits des principes bien établis de l article 10 même sur fond de crise. Cette définition est importante non pas quand des restrictions spécifiques sont justifiées mais quand des pressions particulièrement fortes s exercent sur les gouvernements, les poussant à imposer de telles restrictions. Il est rare qu une situation de crise dégénère vraiment en «guerre ou [ ] autre danger public menaçant la vie de la nation» au sens de l article 15 de la Convention. Les Etats ne doivent pas qualifier abusivement une situation de crise d état «d urgence» afin de limiter la liberté d expression. Sauf en cas d urgence au sens propre, seules peuvent être imposées des restrictions justifiées en vertu de l article 10(2). «Professionnels des médias» : la protection spéciale accordée aux médias par l article 10 concerne toute personne travaillant pour les médias au sens large. Il importe donc que la définition de ces professionnels soit large. Le terme de «journaliste» employé dans le présent document sert à désigner ce groupe plus étendu. II. Conditions de travail des professionnels des médias dans les situations de crise Sécurité des personnes Paragraphe 2 : l obligation positive de l Etat en vertu de l article 10 s applique dès lors que des journalistes courent un danger dans le cadre de leur activité professionnelle. L Etat doit alors essayer de les protéger afin qu ils puissent remplir leur rôle de «chien de garde» et tenir le public informé de toutes les questions d intérêt général. Il doit donc notamment informer les journalistes des risques connus, mais aussi protéger les locaux abritant des médias. Cela étant, il ne faut pas que cette obligation positive soit utilisée abusivement comme prétexte pour empêcher les professionnels des médias de faire leur travail correctement, en les empêchant d accéder à certaines zones par exemple. Les 27

28 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise préoccupations en matière de sécurité ne doivent servir à circonscrire les activités des journalistes qu en cas d absolue nécessité. Le paragraphe 3 souligne l importance particulière de l obligation procédurale prévue par l article 2 lorsqu il s agit de journalistes c est-à-dire lorsque cette obligation est combinée à l obligation positive de promouvoir la liberté d expression dans les médias. Le meurtre d un professionnel des médias peut tenir lieu de représailles faisant suite à des révélations ou de mise en garde visant à dissuader d autres journalistes d enquêter. Pour que les professionnels des médias puissent remplir leur rôle de «chien de garde» sans crainte et rendre compte des activités d éléments dangereux de la société, l Etat doit enquêter sur de tels meurtres et en traduire les responsables en justice. Dénoncer et punir les auteurs de ces actes empêcherait les individus tentés de les imiter de le passer à l action dans le futur, qu il s agisse de représailles ou de menaces. Il importe tout autant de prendre les mêmes dispositions face aux tentatives de meurtre avortées. Les paragraphes 4 à 6 recensent un certain nombre de mesures pratiques que les gouvernements et les médias devraient prendre pour veiller à ce que l exercice responsable et efficace du journalisme se poursuive, autant faire se peut, en temps de crise. Le paragraphe 7 évoque la situation exceptionnelle dans laquelle une information communiquée par un professionnel des médias contient une incitation à la violence ou à la haine. Une mesure proportionnée contre ce type de discours pourrait consister à éloigner le journaliste de la zone. Liberté de circulation et d accès à l information Paragraphes 8 à 10 : dès lors qu un professionnel des médias est dûment accrédité par le média reconnu pour lequel il travaille (société de presse écrite ou audiovisuelle, organisation professionnelle), cela devrait lui faciliter l accès aux zones de crise. Les autorités ne devraient pas retarder l accès du journaliste en soulevant des questions sur son statut. Cela fait également partie de l obligation positive de permettre la réalisation rapide et efficace de reportages sur des thèmes d intérêt public. En revanche, il faut généralement éviter les systèmes d accréditation des médias gérés par les autorités car ces dernières peuvent s en servir pour empêcher certains médias de jouir des mêmes possibilités d accès aux sites et aux informations que d autres. Les accréditations risquent d être réservées aux journalistes ayant la faveur des autorités ou d être accordées de manière discriminatoire, au mépris des articles 10 et 14. Le principe 11, énoncé dans l annexe de la Recommandation n o R (96) 4 du Comité des Ministres du Conseil de l Europe aux Etats membres sur la protection des journalistes en situation de conflit et de 28

29 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe tension met l accent sur ces problèmes et sur le fait que l accréditation devrait être donnée directement, sans discrimination, à tous les professionnels des médias qui en font la demande. Toute restriction de la liberté d expression découlant d une non-accréditation doit être strictement conforme à l article 10(2), à l instar de toute autre restriction de ce type. Paragraphe 11 : le droit d accès aux informations détenues par un Etat n est pas garanti par l article 10. Pourtant, l obligation positive de promouvoir le droit à s exprimer librement dans les médias en temps de crise exige que les autorités aident les journalistes à jouer leur rôle primordial de «chien de garde». Ce paragraphe donne quelques exemples de cette aide parfois nécessaire selon les circonstances qui peut notamment consister à communiquer des informations. Le paragraphe 12 insiste sur l importance de l article 14, qui concerne les rapports des autorités avec les professionnels des médias dans les situations de crise. On peut craindre que, concernant l accès à l information, les journalistes «embarqués» ne soient quelquefois favorisés en raison de leur statut. Il y a violation de l article 14, combiné à l article 10, si l accès à l information résulte d actions menées par les autorités (et non de la simple présence des journalistes aux côtés des unités de l armée). III. Protection des sources d information des journalistes et des informations journalistiques Paragraphe 13 : la Recommandation n o R (2000) 7 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d information repose sur les principes établis dans l affaire Goodwin c. Royaume-Uni, relativement à l article 10 (ci-dessus). La recommandation rappelle que les journalistes sont censés être protégés contre toute demande de divulgation d informations susceptible d aboutir à l identification d une source. L existence claire d un «impératif prépondérant d intérêt public» est nécessaire pour envisager d ordonner une telle divulgation et, comme toujours, il faut établir l existence d un besoin social impérieux en s appuyant sur les éléments propres à l affaire. Les journalistes qui refusent d obtempérer ont droit à une audience judiciaire équitable avant toute sanction. Ces principes doivent être respectés même en temps de crise. Le paragraphe 14 porte sur les problèmes pouvant survenir lorsque la justice ou la police demande à un professionnel des médias de lui remettre, contre son gré, des éléments de preuve qu il a obtenus en couvrant une situation de crise (prise d otages, manifestations, rassemblements politiques, etc.) Toute demande de ce type est une ingérence dans la liberté d expression du journaliste. Y répondre peut exposer ce dernier à des représailles de la part de ceux dont l identité est ainsi révélée aux autorités. Ces demandes doivent donc respecter strictement 29

30 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise l article 10(2) ; il faut, par exemple, que les éléments demandés soient indispensables pour traduire en justice un dangereux criminel. Il se peut que les discussions entre les autorités (notamment judiciaires) et les professionnels des médias doivent rester confidentielles pour que les individus ainsi identifiés n apprennent pas l identité du journaliste concerné. IV. Garanties contre l utilisation abusive des lois sur la diffamation Les paragraphes 15 et 16 insistent sur les risques bien connus pour la liberté d expression qui peuvent résulter de l utilisation abusive de procédures en diffamation (voir ci-dessus). Ces risques sont plus importants quand des hommes politiques et des agents publics sont vivement critiqués dans les médias en temps de crise. Il est alors plus tentant pour les responsables politiques et/ou les autorités de recourir à des poursuites en diffamation injustifiées. V. Garanties contre la restriction abusive de la liberté d expression et d information et contre la manipulation de l opinion publique Les paragraphes 17, 18 et 21 soulignent à quel point en temps de crise, l intérêt public exige des Etats qu ils assurent la libre diffusion de l information au public. Si l intérêt général nécessite la divulgation de documents ou d informations spécifiques par les médias, ou que ces derniers cherchent à les obtenir dans l intérêt général, l Etat devrait alors estimer s il peut justifier de manière rigoureuse la rétention des informations. Les restrictions proportionnées qui visent à protéger la sécurité nationale et la sûreté publique, et à prévenir le crime, sont autorisées. Réponse possible : distinguer parmi les informations celles qui peuvent être divulguées de celles, particulièrement sensibles, qui doivent rester secrètes. Paragraphe 19 : les Etats peuvent adopter des lois interdisant les propos visés par les jurisprudences de la Cour mentionnées ci-dessus c est-à-dire ceux qui incitent à la violence, à la haine raciale/religieuse ou encore à troubler l ordre public. De telles lois revêtent une importance particulière en temps de crise. Toutes les mesures de lutte contre les discours de ce type inscrites dans le droit interne doivent être conformes par ailleurs à l article 10(2). Le paragraphe 19 met l accent sur ce point critique. Il insiste notamment sur le principe de légalité imposé par les mots «prévues par la loi». Il faut que la législation décrive précisément les types de discours interdits et soit formulée en tenant compte de la jurisprudence de l article 10. L opinion publique peut s avérer plus disposée à accepter un renforcement des interdictions en temps de crise (par exemple, celle d exprimer des points de vue politiques particuliers). Cela n autorise pas les Etats à se montrer si peu que ce soit moins rigoureux dans l application des principes énoncés à l article

31 Document de réflexion sur les lignes directrices du Conseil de l Europe Paragraphe 20 : il se peut qu un Etat essaye d empêcher la diffusion de comptes rendus judiciaires au motif qu une telle mesure contribue à l efficacité du système judiciaire. Comme cela a été indiqué ci-dessus, la Cour est généralement peu encline à permettre de telles restrictions, sauf s il est clairement établi que les personnes concernées risquent de ne pas pouvoir faire valoir leur droit à un procès équitable ou à la protection de la vie privée. Là encore, la tentation est plus forte pour les autorités publiques de limiter de cette manière la diffusion de comptes rendus judiciaires en temps de crise. Cela s applique surtout aux procès pénaux en matière de terrorisme. Cette ligne directrice souligne que le droit du public à être informé, par les médias, des affaires judiciaires compte beaucoup en temps de crise. Les comptes rendus des procédures peuvent notamment révéler des abus de pouvoirs des autorités de l Etat. Il faut toujours opposer cet argument à ceux de l Etat en faveur des limitations de la possibilité de rendre compte au nom de l intérêt de la justice. Paragraphe 22 : puisque toute divulgation d informations par l Etat sert l intérêt public et la transparence, il est implicite que la divulgation d informations officielles ne devrait jamais être utilisée pour manipuler l opinion publique. Cet aspect est d autant plus important en temps de crise, lorsque la tentation de divulguer des informations partielles ou déformées (voire fausses) à cette fin peut être plus forte. VI. Responsabilités des professionnels des médias Le paragraphe 23 vise à faire ressortir l importance, en temps de crise, du rôle de «chien de garde» des médias et de leur devoir d agir de manière responsable. Les professionnels des médias peuvent garantir qu ils remplissent ce devoir en respectant à des normes professionnelles/éthiques reconnues. Le paragraphe 24 recommande que des garanties soient prises pour empêcher toute méprise sur la nature des reportages de journalistes embarqués. Les informations que ces derniers sont en mesure de publier ou de diffuser peuvent dépendre des circonstances. Ils sont également plus susceptibles de recevoir et de transmettre des informations provenant directement des autorités militaires et de l Etat. Le fait que le journaliste soit embarqué et toute conséquence de ce statut sur sa liberté d enquêter/de rendre compte devraient toujours être signalés pour offrir au public la possibilité d évaluer et, le cas échéant, de mettre en doute, les informations que lui communiquent les médias. Paragraphe 25 : les autorités publiques ne devraient pas avoir besoin de s ingérer dans les droits des professionnels des médias lorsque ces derniers les exercent dans le respect des principes décrits ci-dessus, ce qui peut être assuré par une autorégulation efficace. Cet aspect est particulièrement crucial en temps de crise, 31

32 Protection de la liberté d expression et d information en temps de crise lorsque la pression qui s exerce sur les gouvernements pour qu ils s ingèrent se fait plus forte. Les organes d autorégulation peuvent déterminer et faire appliquer les normes professionnelles/éthiques appropriées et respectueuses des principes de l article 10. Il convient d œuvrer en faveur de la coordination de ces normes et de leur application cohérente dans toute l Europe. Paragraphe 26 : l annexe de la Recommandation n R (97) 21 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les médias et la promotion d une culture de tolérance définit les grands principes de la pratique responsable du journalisme dans des sociétés multiculturelles et/ou pluriethniques, principes qui revêtent une importance particulière en temps de crise. L annexe susmentionnée fait notamment référence à l importance de rendre compte de manière précise et sensible des situations où il y a un problème de racisme, d intolérance ou de tensions entre communautés et ce, de façon à sensibiliser le public aux «méfaits de l intolérance». La responsabilité supplémentaire des médias radiotélévisés (voir ci-dessus) est évoquée dans l annexe, où ils sont invités à créer des conditions permettant de pointer du doigt l intolérance et de la combattre. VII. Dialogue et coopération Paragraphes 27 à 30 : les situations de crise ne doivent pas nécessairement provoquer d ingérences non justifiées dans les droits garantis aux médias par l article 10. Un véritable dialogue entre les professionnels des médias et les autorités publiques peut contribuer à éviter les problèmes. Dans des situations difficiles, il est souvent possible de conclure un accord aux termes duquel les médias s engagent volontairement à produire des reportages qui respectent leurs propres obligations tout en tenant compte des préoccupations des autorités. Pour parvenir à un tel accord, il faut avant tout que chaque partie explique à l autre ses objectifs et ses problèmes. D où l utilité d espaces de discussion créés pendant la crise ou de manière ad hoc (paragraphe 28). Les conséquences bénéfiques d une pratique journalistique libre, efficace et responsable en matière de prévention et de règlement des crises sont également reconnues dans le paragraphe 31. C est là une incitation pour les gouvernements et les organisations donatrices non gouvernementales à accorder la priorité au développement et au soutien des médias avant, pendant et après le conflit. 32