RÉFLEXIONS SUR LA QUESTION DES RÉFUGIÉS EN AFRIQUE

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1 RÉFLEXIONS SUR LA QUESTION DES RÉFUGIÉS EN AFRIQUE par Henri Joël TAGUM FOMBENO Docteur d Etat en droit Secrétaire à l éducation et à la presse de la Ligue africaine des droits de l homme et des peuples (section du Sénégal) L Afrique est l un des continents sur lequel les feux de l actualité sont continuellement braqués depuis plusieurs décennies. Cette focalisation médiatique témoigne malheureusement davantage de l existence de tragédies et de crises à répétition. Malgré quelques signes encourageants, notamment dans les pays de la zone franc à la suite de la dévaluation de 1994, le continent africain apparaît toujours comme un continent à la traîne. Le dénuement intolérable de ses populations, le délabrement du tissu économique et le niveau dramatiquement bas des indicateurs sociaux ne sont guère reluisants. Il est difficile à quiconque aujourd hui, de parler de développement sans parler des populations africaines qui subissent les conséquences et les retombées de l absence de démocratie et du respect des droits de l homme. Privés de la protection originelle de leurs Etats, les réfugiés essaient par l internationalisation des droits de l homme de trouver une seconde patrie de survie dans l espoir de pouvoir un jour voir leur calvaire prendre fin. Le réfugié se distingue de l émigrant ordinaire qui choisit de vivre ailleurs que dans son pays et ne rompt pas les liens avec ce dernier. Il se distingue aussi de l apatride qui est un étranger privé des droits que les lois nationales réservent aux locaux, soit parce qu il n a pas de nationalité, soit qu il l a perdue ( 1 ). Les réfugiés le deviennent parce qu ils craignent avec raison d être persécutés ou simplement parce qu ils se trouvent en désaccord profond avec le (1) P.A. François, «Le problème des apatrides», R.C.A.D.I., 1935, vol. 53, pp

2 246 Rev. trim. dr. h. (57/2004) système et le pouvoir en place dans leur pays. Cette définition est à rapprocher de celle contenue dans la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et de son Protocole additionnel du 31 janvier Est réfugié selon la Convention de Genève de 1951, «toute personne qui, craignant avec raison d être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors de son pays d origine et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut réclamer la protection de ce pays»( 2 ). La Convention de l O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, signée le 10 septembre 1969 et entrée en vigueur le 23 juillet 1975 ne s est pas bornée à reproduire un texte existant. Elle dispose que le terme réfugié s applique également à «toute personne qui, du fait d une agression, d une occupation extérieure, d une domination étrangère ou d événements troublant gravement l ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d origine ou du pays dont elle a la nationalité est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l extérieur de son pays d origine ou du pays dont elle a la nationalité». Une telle approche se justifiait par le contexte politique et économique de l époque ( 3 ). Les réfugiés ne doivent donc pas être confondus avec d autres catégories d exilés volontaires ou involontaires, tels que les fugitifs, les émigrés économiques, les apatrides et personnes déplacées. Estimés à en 1965 ( 4 ), les réfugiés africains avoisinent aujourd hui 7 millions. L augmentation inquiétante de leur nombre, à tel point qu on peut dire qu un réfugié sur trois est africain, ne fait que rendre plus pressant le problème de leur protection juridique. (2) La portée de la Convention de 1951 était limitée aux personnes devenues réfugiées par suite d événements survenus avant le 1 er janvier En adhérant au Protocole de 1967, les Etats s engagent à appliquer les dispositions de fond de la Convention de 1951 à tous les réfugiés auxquels s étend la définition du terme «réfugié» sans limitation de date. L article 1 du Protocole de 1967 apporte donc des innovations substantielles à l article 1 de la Convention de 1951, en ce qu il élimine d une part la date de 1951, d autre part toutes les restrictions géographiques. Le Protocole reste ouvert à tous les pays même s ils ne faisaient pas partie de la Convention. (3) Il est évident qu en élargissant ainsi la définition de «réfugié», la Conférence des Chefs d Etat et de Gouvernement de l O.U.A. avait voulu reconnaître les réalités du continent dans sa lutte pour la liberté et l autodétermination. (4) Voy. Refugee problem in Africa, Scandinavian Institute of Africa Studies, Uppsala, 1967, pp

3 Henri Joël Tagum Fombeno 247 En Afrique le plus souvent, le réfugié est mis à l index, évité parce que source potentielle capable d envenimer les rapports, de précipiter les conflits dans un contexte jadis où les relations privilégiées entre Etats primaient sur le respect des droits de l homme. Un réfugié aujourd hui n est plus ce qu il était auparavant et à travers les âges, où des êtres exceptionnels, des prophètes et des révolutionnaires prestigieux, porteurs et symboles de grandes causes, étaient contraints à l exil. Il s agit plutôt aujourd hui de victimes, souvent incapables de comprendre ce qui leur arrive ( 5 ). Des exclus, hommes, femmes, vieillards et enfants qui vivent leur souffrance dans des conditions précaires et inhumaines ( 6 ). Aussi, il faut replacer le problème des réfugiés dans sa vraie dimension. Les populations locales aidant, bon an mal an, les Etats ont souvent été obligés de voir la réalité en face, même si les résultats obtenus sont très faibles. Par-delà cet aspect, les Etats africains confrontés à des réalités économiques hostiles, n ont pu venir à bout du problème des réfugiés malgré le soutien de la communauté internationale et surtout du HCR soutenu dans ses actions significatives et multisectorielles par d autres organismes. Les cris de la famine, la situation qui empire dans certaines régions traduisent la défaillance de la coordination et l absence d une stratégie adéquate. Attaquer le mal par les racines vaut mieux que commencer à agir une fois le fait accompli. Il est temps que les solutions soient orientées vers l éradication des causes du phénomène des réfugiés en Afrique. A la lumière des événements récents en Guinée-Bissau, en Sierra Léone, en Côte d Ivoire, en République Démocratique du Congo, au Congo pour ne citer que ces pays là, on ne peut qu être conforté dans notre approche. Chaque fois qu il y a un changement de régime en Afrique, on assiste à un mouvement de population dans les deux sens. Les anciens réfugiés retournent chez eux et les nouveaux arrivent de crainte d être persécutés par les nouveaux maîtres des lieux. Cette situation avec son cortège de défis, de drames et difficultés ne laisse pas insensible et interpelle aujourd hui tout le monde. Chaque jour qui passe ne laisse plus personne à l abri et nous sommes tous des (5) Kamel Morjane, «Démocratie, intégration régionale et réfugié en Afrique», in Développement et progrès socio-économique, n o 52, juillet-décembre 1991, pp (6) Mohamed Bedjaoui, «L asile en Afrique», Rapport présenté à la réunion d experts d Arusha, janvier 1979.

4 248 Rev. trim. dr. h. (57/2004) réfugiés potentiels. En Afrique, l occasion doit être saisie en opérant les changements politiques significatifs, permettant au plan interne de mettre un terme, sinon de réduire considérablement toute forme de persécution, de violence, d abus des droits de l homme. L Afrique avec ses milliers de réfugiés ( 7 ) ne peut s en sortir si des solutions ne sont pas trouvées dans le court, le moyen et le long terme. C est un pari qui peut être gagné car comme l a affirmé Edem Kodjo : «L Afrique possède les moyens de la démocratie. Elle les possède dans sa culture, dans sa tradition, dans sa conception.» ( 8 ) De telles considérations justifient notre démarche qui consistera d abord à évoquer dans une première partie, où il sera question de faire un état des lieux, la problématique de la protection juridique des réfugiés (I). Nous serons amenés ensuite, dans une seconde partie, à aborder les solutions possibles aux problèmes des réfugiés en Afrique (II). I. La problématique de la protection des réfugiés en Afrique La vulnérabilité géographique, l immensité territoriale, les richesses naturelles et minières incommensurables ont fait de l Afrique un terrain plus favorable à la production des réfugiés que tout autre continent de la planète. Si l on a pu comprendre l affluence des réfugiés au moment où la lutte de libération battait son plein dans la plupart des pays africains, il est paradoxal de constater que ce phénomène, au lieu de disparaître, prend au contraire des proportions inquiétantes. Le refus de l alternance au pouvoir, l intolérance idéologique et la fréquence des dictatures militaires en sont les principales causes. Si la population de réfugiés est d une répartition inégalitaire à travers le monde, l Afrique reste indéniablement le continent le plus touché avec plus de 7 millions de réfugiés. Quel que soit le continent concerné, le réfugié se trouve dans une situation particulièrement grave et alarmante. Il ne bénéficie pas de la protection de son Etat d origine. C est le passage d un ordre national local très élaboré, très organisé, à un ordre international diffus sous forme de substitution, qui pose toute la problématique de la protection juridique des réfugiés. Ainsi, il convient tout (7) L Afrique est le continent le plus touché par le phénomène de déplacement de populations avec près de 7 millions de réfugiés sur les 22 millions à l échelle mondiale et les principaux pays d origine de réfugiés dans le monde sont africains. (8) Edem Kodjo,... Et demain l Afrique, Paris, éd. Stock, 1986, p. 349.

5 Henri Joël Tagum Fombeno 249 d abord de bien cerner l ambiguïté de la notion de statut du réfugié dans le cadre spécifiquement africain (A). Cela permettra ensuite, de dégager la pratique en matière de protection des réfugiés même si le passage de la consécration théorique à la pratique pose des difficultés énormes (B). A. L ambiguïté de la notion de statut du réfugié africain Le réfugié comme l explique Bernard Connen, c est «celui qui a dû quitter son pays pour fuir un danger grave ou qui, résidant à l étranger, ne peut sans encourir un tel danger revenir dans sa patrie» ( 9 ). Les réfugiés ne quittent leurs terres ancestrales que contraints et forcés. Et ils n ont, tous, qu un désir : cesser d être réfugiés pour retrouver une vie normale et digne. C est donc malgré soi qu on devient émigré. Compte tenu des difficultés encourues par le réfugié, il est tout à fait normal de lui appliquer un régime juridique spécifique tiré d un certain nombre d instruments internationaux. Cette particularité fait qu il est important de bien cerner le statut du réfugié surtout lorsque ce dernier est africain. Ce statut entraîne un certain nombre de droits (1) et d obligations (2) qui s analysent comme une relation de cause à effet. 1. L étendue des droits reconnus aux réfugiés africains «Sauvegarder le présent, préparer l avenir», si tel est le but assigné au statut accordé aux réfugiés, l un des premiers besoins du réfugié demeure incontestablement l asile. Le droit de chercher l asile est la possibilité, pour les individus qui ont quitté leur pays par peur de persécution, de trouver refuge et protection ailleurs. De l octroi de l asile en faveur du réfugié, découle un certain nombre de principes comme la non-discrimination, le non-refoulement, etc. Appliqués, ils permettent d avoir des droits dans des domaines aussi variés que l emploi, l éducation, la liberté de circulation, etc. La condition juridique du réfugié se traduit donc, d une part, par le droit d asile qui n est pas inhérent à l individu (a) et, d autre part, par les droits proprement reconnus aux réfugiés (b). (9) Bernard Connen, «Problèmes spécifiques concernant les droits des réfugiés, situation juridique au regard de l état civil», R.J.P.I.C., n o 3, juin 1983, pp

6 250 Rev. trim. dr. h. (57/2004) a) Le doit d asile? L asile est-il le droit de l individu qui souffre ou la prérogative de l Etat qui le protège? L article 14 de la Déclaration universelle des droits de l homme consacré exclusivement au droit d asile, est formulé comme suit : «Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l asile en d autres pays». Ce droit proclamé avec vigueur est loin d être protégé partout, à la manière du système américain ( 10 ). Cela s explique en partie par le fait que la Déclaration ne couvre que «le droit de chercher asile» et non celui de se le voir accorder. Le projet initial de la Déclaration universelle des droits de l homme voulait faire de l asile un droit du réfugié que tout Etat est tenu d accorder : «Toute personne a le droit de chercher et d obtenir l asile en d autres pays». Certains Etats s étaient vigoureusement opposés, préférant le verbe bénéficier à obtenir. Ils ne voulaient pas souscrire à une disposition leur faisant obligation d ouvrir leurs frontières à un grand nombre de personnes dont certaines pourraient, estimaient-ils, constituer une menace pour leur sécurité nationale. C est la même démarche qu on retrouve dans la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, qui après avoir reconnu le droit d asile en son article 12, alinéa 3, s est ressaisie pour le limiter par l application des lois de chaque pays et les conventions internationales ( 11 ). Le bénéfice de l asile est donc une prérogative discrétionnaire de l Etat. C est pour cela qu il n existe pas de critère uniformément défini qui soit accepté de tous. Aux termes du préambule de la Déclaration sur l asile territorial adopté par l Assemblée générale des Nations Unies le 14 décembre 1967 ( 12 ), l octroi de l asile est un «acte pacifique et humanitaire, et qui, en tant que tel, ne saurait être considéré comme inamical à l égard d un autre Etat» ( 13 ). (10) Karel Vasak, «Dimensions internationales des droits de l homme», UNESCO, 1978, pp (11) «Toute personne a le droit, en cas de persécution, de rechercher et de recevoir asile en territoire étranger, conformément à la loi de chaque pays et aux conventions internationales». (12) Résolution 2312-XXII. (13) Cette disposition a été reprise par l article 2, alinéa 2 de la Convention de l O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique.

7 Henri Joël Tagum Fombeno 251 L asile est pour le fugitif, le premier pas qui le conduira sur un autre territoire que le sien, d une manière temporaire ou permanente, afin d échapper à la persécution. Il arrive dans beaucoup de pays et le Sénégal en est un que l asile territorial soit octroyé au fugitif sans asile juridique et sans, surtout, qu aucun acte juridique n entérine cet octroi ( 14 ). La conséquence est que le fugitif est «toléré» sur le territoire d accueil et peut être expulsé à tout moment sans, pour cela, qu il puisse être reproché aux autorités d avoir violé les dispositions des différentes conventions en la matière. Mais il reste selon une règle coutumière qui n a jamais été contestée, même si certains Etats réussissent toujours à trouver des moyens de la contourner, qu «aucune personne ne peut être renvoyée dans un pays où elle a de bonnes raisons de craindre la persécution». Selon cette règle de non-refoulement, l Etat qui refuse d octroyer l asile à un réfugié ne peut, en aucun cas, le renvoyer dans son pays d origine ou dans un autre pays où «sa vie, son intégrité corporelle ou sa liberté seraient en danger» ( 15 ). Il convient de relever pour terminer, qu en Afrique les Etats se montrent généralement plus disposés à octroyer l asile lorsqu il s agit de masses de réfugiés, que lorsqu il s agit seulement de cas individuels. De l octroi de l asile en faveur du réfugié découle un certain nombre de droits qui lui sont reconnus. b) Les droits reconnus aux réfugiés africains La Convention de l O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique s est montrée très avare en ce qui concerne les droits des réfugiés. Sur quinze articles constituant ladite Convention, deux seulement font référence d une manière (14) Il convient de relever qu au Sénégal, l admission d une personne au bénéfice de réfugié tout comme la constatation de la perte de ce bénéfice sont décidées par décret sur avis d une commission. Ainsi, le réfugié ne peut exercer aucune voie de recours, ce pour deux raisons au moins. D une part, on ne saurait soumettre un avis à la censure du Conseil d Etat, d autre part, le décret est toujours positif. A contrario, il n y a aucune notification au réfugié de la décision de refus, qui est un acte de gouvernement, donc insusceptible de recours. Le réfugié ne peut même pas, compte tenu de la nature juridique de la décision, prétendre agir au bout d un certain temps en cas de silence du Président de la République. (15) Kamel Morjane, op. cit., p. 12.

8 252 Rev. trim. dr. h. (57/2004) d ailleurs peu claire aux droits de réfugié. Néanmoins, on se réfère généralement à la Convention de Les droits reconnus aux réfugiés se résument en droits extrapatrimoniaux et patrimoniaux. Les droits extra-patrimoniaux sont composés des droits de la famille et des droits civils. Par droits patrimoniaux, il faut entendre le droit d exercer une profession et le droit à la propriété. L alinéa 2 de l article 12 de la Convention de 1951 dispose que : «Les droits, précédemment acquis par le réfugié et découlant du statut personnel, et notamment ceux qui résultent du mariage, seront respectés par tout Etat contractant, sous réserve, le cas échéant, de l accomplissement de formalités prévues par la législation dudit Etat, étant entendu, toutefois, que le droit en cause doit être, de ceux qui auraient été reconnus par la législation dudit Etat si l intéressé n était devenu réfugié». L application de ces dispositions est limitée en Afrique du fait de la difficulté de transposer le droit occidental très contraignant en matière de capacité, de successorat et de régime patrimonial. Le problème majeur tient moins à la compatibilité entre le droit familial du pays de départ et du pays d origine qu à l impossibilité d apporter les preuves administratives de sa situation de famille antérieure au départ. En effet, c est généralement en catastrophe que les réfugiés quittent leur pays d origine. Ainsi, ils n ont souvent pas le temps de se procurer les documents administratifs nécessaires auprès de leurs autorités locales. C est ainsi que survit le système coutumier du statut personnel qui n exige pas d enregistrement écrit des différents actes de la vie familiale. Dans ce cas, le respect du statut personnel des réfugiés venus en groupe, soumis aux mêmes coutumes, ne pose pas de problèmes. La préservation ou la reconstitution de l unité familiale est l une des aspirations les plus pressantes des réfugiés, soucieux de ne pas subir, en même temps que l exil, la séparation familiale. Malheureusement, les Conventions de Genève et de l O.U.A. ne recèlent aucune indication sur ce point. En l absence de preuve et de coutume, le réfugié individuel se trouve dans une situation délicate. A cet effet, les Etats africains ont souvent eu à opter pour la co-existence d un statut coutumier avec un droit écrit applicable aux étrangers et aux apatrides. Mais il reste que le réfugié a souvent aussi la faculté de recourir aux jugements supplétifs ( 16 ). Ainsi, le droit du réfugié au regard de l ar- (16) Bernard Connen, op. cit.

9 Henri Joël Tagum Fombeno 253 ticle 12 de la Convention de Genève de 1951, s analyse comme celui d un étranger à qui, la protection de son Etat fait défaut, mais qui bénéficie des dispositions conventionnelles sur les réfugiés auxquelles l Etat d asile a adhéré, ainsi que des dispositions du droit interne applicables aux étrangers résidents. Aux termes de l article 2 de la Convention de l O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, les Etats doivent «faire tout ce qui est en leur pouvoir, dans le cadre de leurs législations respectives pour accueillir les réfugiés et assurer l établissement de ceux d entre eux, qui pour des raisons sérieuses, ne peuvent ou ne veulent retourner dans le pays d origine ou celui dont ils ont la nationalité». Il appartient donc aux Etats de fixer les règles concernant le travail, l activité professionnelle ( 17 ). En Afrique, les Etats, bien que ce soit chose rare, ont la possibilité de fournir en vertu de leurs dispositions législatives ou par le biais d arrangements avec d autres Etats des opportunités de travail et d emplois aux réfugiés qui n ont pas eu accès à un emploi lucratif dans le pays d asile. La Convention de Genève de 1951 reconnaît le principe de traitement national en faveur des réfugiés pour ce qui est des problèmes touchant entre autres, la liberté religieuse, la propriété intellectuelle et industrielle, le droit d ester en justice et la sécurité sociale ( 18 ). Elle accorde aussi le bénéfice le plus favorable en ce qui concerne la liberté d association (art. 15) et l exercice des professions salariées (art. 17). C est le principe de l assimilation dans la mesure du possible du réfugié aux ressortissants du pays d asile. Il faut noter toutefois que l accès à l emploi ne se fait pas sans difficultés et se heurte généralement à la résistance de la population qui accepte mal de devoir partager des fonctions dans les affaires avec des concurrents «venant d autres lieux». C est pour parer à cela, par exemple, qu une loi sur la nationalité concernant les nombreux réfugiés rwandais de l ethnie Batsusi formant une classe au Burundi, leur interdisait l accès aux emplois publics avant 10 ans. Les Etats ne veulent pas aller jusqu au bout de leurs efforts de peur que leur tolérance et leur initiative au nom des droits de l homme ne se retournent contre eux s ils omettaient ou ne prenaient pas en compte les intérêts nationaux dans les mesures favorables aux réfu- (17) Il est à noter qu aucune convention relative aux réfugiés ne mentionne le problème de la reconnaissance des diplômes dont ils sont titulaires. (18) Voy. notamment les articles 17 et 22.

10 254 Rev. trim. dr. h. (57/2004) giés. Il faut noter également que les Etats africains confrontés à des réalités économiques hostiles, ne peuvent déjà subvenir aux besoins de leurs propres populations. Par ailleurs, il convient d ajouter les documents délivrés aux réfugiés leur permettant de se déplacer à l intérieur et à l extérieur sans quoi, aucun droit ne peut trouver son expression matérielle parfaite. Il s agit des pièces d identité ou des titres de voyage. Dans la pratique, les Etats sont réticents à délivrer ces documents aux réfugiés. Aussi, tant qu il n y aura pas «de raisons impérieuses de sécurité nationale ou d ordre public», s opposant à leur délivrance, les dispositions des articles 6 et 26 et suivants, respectivement de la Convention de l O.U.A. de 1969 et de la Convention de Genève de 1951, doivent être respectées par les Etats ( 19 ). Si en théorie du moins les textes accordent des droits aux réfugiés, dans la pratique, l effectivité de ces droits est entravée par plusieurs écueils. Il faut noter que les réfugiés africains sont pour la plupart des ruraux, c est-à-dire des analphabètes, donc incapables de revendiquer le bénéfice de leurs droits. Même s ils étaient instruits, on convient qu on ne peut revendiquer que ce dont on a connaissance. Donc, même les réfugiés urbains ne sont pas épargnés. Ainsi, de nombreux réfugiés se trouvent souvent confrontés à de sérieuses difficultés faute de connaissance. Cette ignorance est dans la plupart des cas savamment entretenue par les responsables du H.C.R. Au Sénégal par exemple, tout est tabou au niveau du H.C.R., même les revues, tel que le magazine intitulé «Réfugiés», qui devaient être distribuées gratuitement. Cette information pluridimensionnelle s impose également au personnel du H.C.R., qui pour la plupart non seulement n a aucune connaissance du Droit international humanitaire, mais plus grave encore, ignore les principes sacro-saints du H.C.R. Le manque de personnel qualifié est l une des sources d aggravation des violations choquantes des droits du réfugié. En définitive, le non-respect de ces droits a des conséquences peut-être moins tragiques mais direc- (19) Au Sénégal très paradoxalement, une note du H.C.R. conditionne la délivrance du titre de voyage à la justification de l imminence d un voyage (billet d avion, lettre d invitation dans un autre pays, etc.). Cela est d autant plus paradoxal que pour les voyages à destination des pays occidentaux, les compagnies de transport aérien exigent en général au moment de l achat du billet d avion le visa d entrée dans ce pays; et pour avoir un visa, il faut nécessairement un titre de voyage.

11 Henri Joël Tagum Fombeno 255 tement ressenties sur la vie et le bien-être des réfugiés. S il veut bénéficier de ces droits, le réfugié est tenu de se conformer à certaines règles d où l importance de l étude de ses obligations. 2. Les obligations du réfugié africain Le réfugié n a pas à l égard de son pays d asile moins d obligations que le citoyen ordinaire, exception faite des obligations relatives à la nationalité. Son statut ne lui confère pas des privilèges ou immunités le plaçant au-dessus des lois et règlements du pays hôte. En combinant les articles 1 alinéa 4 et 5, et 3 de la Convention de l O.U.A. de 1969, il est possible de dégager un régime général relatif aux règles dont la violation par le réfugié entraîne soit la cessation du statut, soit l exclusion du statut (a) et un régime spécifique lié à l obligation de neutralité politique (b). a) Le régime général Diverses atteintes peuvent affecter le droit d asile et le statut de réfugié. La Convention de l O.U.A. régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique présente ici une originalité. Elle a, en effet, érigé en obligations juridiques auxquelles sont assujettis les réfugiés des dispositions qui dans la Convention de Genève de 1951 sont considérées comme des causes d exclusion de statut. Pour empêcher la cessation du statut, le réfugié ne doit pas commettre un crime grave de droit commun en dehors du pays d accueil, après y avoir été admis comme réfugié. Il ne doit pas non plus enfreindre gravement les buts poursuivis par la présente convention. Par ailleurs, pour ne pas faire l objet de mesures d expulsion les réfugiés sont tenus aussi bien dans la Convention de l O.U.A. de 1969 que dans la Convention de Genève de 1951 de ne pas commettre des infractions très graves. On parle notamment de crime contre la paix, de crime de guerre ou de crime contre l Humanité. Il faut aussi noter l interdiction faite au réfugié de se rendre coupable d agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies et de l O.U.A. Le réfugié comme tout individu résidant sur le territoire de l Etat d accueil est aux termes de l article 3, alinéa 1 de la Convention de l O.U.A. de 1969 assujetti à l obligation de respecter des «lois et règlements en vigueur» et «des mesures visant au maintien de

12 256 Rev. trim. dr. h. (57/2004) l ordre public» ( 20 ). La non-soumission à ces différentes obligations expose le réfugié à la perte de toute protection alors que sa vulnérabilité devrait le pousser à tout faire pour faciliter la recherche d une solution à son problème. Une place importante est faite à la neutralité politique du réfugié dans le contexte africain. b) Le régime spécial Les Etats ont le droit de se prémunir contre les réfugiés susceptibles de troubler l ordre public ou contre les réfugiés qui ne respectent pas les obligations que leur imposent les Conventions sur les réfugiés, notamment l obligation de réserve. Cette obligation trouve son fondement juridique dans la Convention de Genève complétée dans ce domaine par celle de l O.U.A. En effet, l article 2 de la Convention de Genève de 1951 met à la charge de tout réfugié, à l égard du pays où il se trouve, des devoirs qui comportent notamment l obligation de se conformer aux lois et règlements ainsi qu aux mesures prises pour le maintien de l ordre public ( 21 ). L article 3 de la Convention de l O.U.A. de 1969 ajoute que le réfugié doit en outre s abstenir de tous agissements subversifs dirigés contre un Etat membre de l O.U.A. Si l interdiction des activités subversives se justifiait à l époque par la volonté de préserver la souveraineté des Etats encore fragiles et de défendre la «jeunesse» de l instrument de l unité africaine contre les coups fomentés de l extérieur surtout, aujourd hui le maintien d une telle disposition ne s explique plus. Le réfugié surtout dans la première définition conforme à l image du proscrit politique peut être tenté de militer dans son exil pour obtenir un changement de régime dans son pays. Comment, dans ces conditions, exiger de ce dernier qui a fui son pays précisément pour échapper à un impossible monolithisme afin de vivre libre, à renoncer à cette liberté d expression, d opinion? (20) Voy. l article 2 de la Convention de Genève de (21) Il convient de noter que le contenu de la notion d ordre public peut varier du tout au tout selon les régimes. A l ordre public s opposent, d un point de vue dialectique, les libertés individuelles dites publiques et spécialement la liberté de se déplacer, l inviolabilité du domicile, la liberté de penser, la liberté d exprimer sa pensée. L un des points les plus délicats est celui de l affrontement de l ordre public et de la morale. Cette notion est souvent interprétée d une manière extensive, avec toutes les conséquences qui en découlent.

13 Henri Joël Tagum Fombeno 257 Au nom de cette obligation, jusqu à une période récente encore, à chaque Conférence au sommet de l O.U.A., les Chefs d Etat et de Gouvernement exigeaient toujours que la ville où devait se tenir la conférence soit complètement «nettoyée», c est-à-dire débarrassée de tous les opposants à leur régime. Alors, les services de sécurité du pays hôte arrêtaient les réfugiés, en expulsaient certains, parquaient les autres dans des camps de concentration pendant toute la durée du sommet ( 22 ). Le Petit Larousse donne de la subversion la définition suivante : «Action de troubler, de renverser un état de choses, des lois, un régime politique». En fait comme le réfugié n a le droit de rien entreprendre contre un pays membre de l O.U.A., il devra se faire à l idée de rester éternellement réfugié. Ce qui est surprenant, c est que nombre de dirigeants africains ont conquis le pouvoir à partir des pays étrangers, ou ont connu la paille humide des prisons coloniales pour... subversion. Une telle obligation de réserve ressemble beaucoup plus aujourd hui au règlement intérieur d un «club de dirigeants» qui n ont d autres soucis que de garantir leur pérennité au pouvoir. Curieuse réserve que celle qui consiste à ménager le cancer qui vous ronge le corps! De tout ce qui précède, il ressort que les réfugiés ne constituent pas une catégorie privilégiée de personnes pouvant impunément contrevenir aux lois et règlements de leur pays d accueil. Autant que les nationaux ou les étrangers ordinaires, ils sont justiciables des instances judiciaires et doivent personnellement assumer les responsabilités civiles ou pénales encourues de leur fait. Il est enfin important de relever la pratique en matière de protection des réfugiés. B. La pratique en matière de protection des réfugiés africains Félix Schnyder définit la protection internationale comme «le pouvoir que la collectivité internationale confère à un organisme international de prendre toutes mesures nécessaires pour remplacer (22) Sékou Traore, Questions africaines, Francophonie, langues nationales, prix littéraires, OUA, Points de vue, Paris, l Harmattan, 1989, p. 69.

14 258 Rev. trim. dr. h. (57/2004) la protection nationale qui fait défaut aux réfugiés du fait même de leur statut de réfugié» ( 23 ). Partout où se posent des problèmes de réfugiés au sens strictement juridique du terme mais également des problèmes de migrations massives consécutives à des perturbations de caractère politique, une institution officielle de caractère international relevant des Nations Unies, à savoir le H.C.R., s efforce d agir (1). Son action en faveur des réfugiés plus particulièrement est renforcée par celle des organisations nationales ou internationales, ou privées de caractère philanthropique et caritatif (2). 1. L action du Haut-Commissariat aux réfugiés (H.C.R.) La création du H.C.R. a été décidée en 1949 par l Assemblée générale des Nations Unies ( 24 ). Créé initialement pour une période de 3 ans ( 5 du Statut), le H.C.R. voit son mandat prorogé par périodes successives tous les 5 ans depuis la résolution 727(VIII) du 23 octobre 1953 par l Assemblée générale. La protection des réfugiés et la recherche des solutions durables à leurs problèmes constituent les deux principales fonctions du H.C.R. C est ce qui ressort très clairement de la première phrase du paragraphe 1 du Statut du H.C.R. : «Le Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, agissant sous l autorité de l Assemblée générale, assume les fonctions de protection internationale, sous les auspices de l Organisation des Nations Unies, en ce qui concerne les réfugiés qui entrent dans le cadre du présent Statut, et de recherche de solutions permanentes au problème des réfugiés». Il collabore avec les gouvernements tout en assurant, autant que possible, la protection des droits des réfugiés (a), tout comme il (23) F. Schnyder, «Aspects juridiques actuels du problème des réfugiés», R.C.D.A.I., 1965, vol. 114, p (24) Résolution 19 A (IV) du 03 décembre 1949, Adde, Le H.C.R. a eu de nombreux prédécesseurs. Ainsi, en 1921, le Conseil de la Société des Nations (S.D.N.) nomma Fridtjof Nansen, grand explorateur norvégien, «Haut-Commissaire chargé par la S.D.N. des problèmes relatifs aux réfugiés de Russie en Europe». En 1935, la S.D.N. créait l Office international Nansen pour les réfugiés délivrant des passeports spéciaux aux réfugiés. En 1933, le Haut-Commissariat pour les réfugiés provenant de l Allemagne voit le jour. En 1936, l Office sera liquidé et remplacé par un «Comité inter-gouvernemental pour les réfugiés». En 1943, était fondée l Administration des Nations Unies pour l œuvre de secours et de relèvement. En 1947, suivra l Organisation internationale pour les réfugiés (O.I.R.). Cette organisation disparaîtra en 1951 après l adoption du statut du H.C.R. par l Assemblée générale le 14 décembre 1951.

15 Henri Joël Tagum Fombeno 259 essaie également, à un autre niveau, de mobiliser l effort mondial en faveur des réfugiés (b). a) La fonction de garantie internationale des droits du réfugié Aux termes du préambule de la Convention de 1951, «le Hautcommissariat a pour tâche de veiller à l application des conventions internationales qui assurent la protection des réfugiés». La spécificité des problèmes des réfugiés fait que «l efficacité des mesures préconisées par la Convention de l O.U.A. de 1969 en vue de résoudre le problème des réfugiés... exige une collaboration étroite et continue entre l O.U.A. et le H.C.N.U.R ( 25 )». C est ce qui ressort du préambule de la Convention de l O.U.A. de L objectif de la protection internationale incombant au H.C.R. est de sauvegarder les droits et les intérêts des réfugiés, d améliorer leur statut juridique de manière à les mettre, dans la mesure du possible, sur un pied d égalité avec les ressortissants du pays où ils demeurent et de les aider à cesser d être des réfugiés. Lorsque des violations sont signalées, le H.C.R. doit en principe intervenir. Il est constant que les Etats contractants violent les droits des réfugiés soit activement en légiférant contrairement aux dispositions des accords conclus, soit passivement en s abstenant simplement de prendre les règlements requis. L absence de sanctions justifie alors la possibilité pour le H.C.R. de porter la situation à l attention du Conseil économique et social ou de l Assemblée générale de l O.NU. Avec la Convention européenne des droits de l homme, une procédure est instituée. Elle est ouverte sous certaines conditions aux Etats et aux individus en cas de violation des droits de l homme. Dans la Charte africaine des droits de l homme et des peuples, des Etats et des individus peuvent aux termes des articles 47 et 55 faire des communications en cas de violation relative aux droits de l homme et des peuples. Les communications émanant de particuliers sont assorties de conditions très sévères, notamment celle de l indication de l identité ( 26 ). Cette condition pourrait être pour le réfugié qui désire garder l anonymat pour des raisons de sécurité, une barrière très difficile à franchir. (25) Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. (26) Voy. l article 56 de la Charte africaine des droits de l homme et des peuples.

16 260 Rev. trim. dr. h. (57/2004) Au cas où les documents et titres de voyage suffiraient à identifier le réfugié, un problème entier demeurerait. Le travail de la Commission africaine des droits de l homme et des peuples aboutit à un rapport qui ne peut être publié par son Président que sur décision de la Conférence des Chefs d Etat et de gouvernement ( 27 ). Le réfugié est souvent confronté à certains besoins immédiats d où l explication des autres actions du H.C.R. b) Les autres modalités d intervention Le H.C.R. essaie de mobiliser l effort international en faveur des réfugiés. A la demande des gouvernements, il prend toutes les mesures voulues pour fournir une assistance internationale multiforme propre à aider les réfugiés et à accéder à l autosuffisance. Il fournit aussi, ou coordonne, sur demande, une assistance d envergure internationale et d urgence en cas de catastrophes dues à l homme. Le H.C.R. par ses différents programmes, aide les réfugiés à s installer en permanence dans le pays d asile. Il peut chercher pour eux des possibilités de réinstallation dans d autres pays, assurer le retour de ceux qui souhaiteraient regagner leur pays d origine. L assistance revêt des formes multiples : secours alimentaire, d urgence, fournitures médicales, de semences, etc. L assistance touche aussi l orientation sociale, l éducation, la formation professionnelle, le placement dans les écoles et universités ( 28 ). Par ailleurs, il convient de signaler que le H.C.R. ne s occupe pas que des réfugiés. En effet, depuis sa création, il s est vu confier par l Assemblée générale, la charge d assister des groupes particuliers de personnes qui ne répondent pas nécessairement à la définition du réfugié. Des personnes déplacées à l intérieur de leur propre pays sont souvent concernées par son action. (27) Article 59 de la Charte africaine des droits de l homme et des peuples. (28) Dans le domaine de l éducation, le H.C.R. a par le passé consenti beaucoup d efforts surtout aux niveaux primaire et secondaire. Mais, on ne peut manquer de souligner le clientélisme qui a souvent régné dans l attribution des bourses d études et le manque de suivi de la part des autorités du H.C.R. Au Sénégal par exemple, on a vu un ancien portier du partenaire opérationnel du H.C.R. devenir «Chargé Education» des réfugiés. Comment demander à ce dernier d assurer le suivi de la scolarisation des élèves du secondaire qui ont souvent un niveau plus élevé que le sien et qui lui posent des problèmes qu il ne maîtrise pas?

17 Henri Joël Tagum Fombeno 261 Le H.C.R. est aidé dans sa tâche par des organisations et organismes privés, à titre de «partenaires opérationnels». 2. La collaboration des autres organismes Le H.C.R. selon les circonstances peut être amené dans l exercice de sa mission à faire appel soit à l aide complémentaire des organismes des Nations Unies, soit à l appui des O.N.G. ou de l O.U.A. Malgré la diversité des collaborateurs du H.C.R. (a), de nombreuses difficultés demeurent (b). a) La diversité des collaborateurs du H.C.R. En Afrique, les organisations non gouvernementales jouent un rôle important dans la mise en œuvre des programmes du H.C.R. Elles s investissent beaucoup dans l action en faveur des réfugiés en utilisant leur personnel qualifié et leur expérience pratique. Le H.C.R. collabore avec de nombreuses O.N.G. à travers le monde. On citera notamment des O.N.G. comme Médecins sans frontières (M.S.F.), le Comité International de la Croix Rouge (C.I.C.R.), la CARITAS, etc. A ce niveau, le H.C.R. joue le plus souvent un rôle de planificateur et de coordonnateur. C est au H.C.R. qu incombe la responsabilité de veiller à ce que les réfugiés reçoivent l aide dont ils ont besoin. Le H.C.R. fait appel également aux compétences techniques d organismes des Nations Unies tels le P.A.M., l O.M.S., l UNESCO, le B.I.T., l UNICEF, etc. Le P.A.M. oriente son action à la fourniture de rations alimentaires alors que l UNESCO s occupe de l organisation, de l instruction dans les camps. Les conseils en matière d hygiène et de santé publique sont fournis par l O.M.S. L UNICEF intervient dans la fourniture d équipements et de matériels pour la vie, la santé et l éducation des enfants des réfugiés. Malgré tout, l exécution des programmes d assistance se heurte le plus souvent à une insuffisance des moyens mis en place mais aussi à une difficulté d accès aux camps de réfugiés. La coopération avec le H.C.R. est donc bénéfique et nécessaire, ce d autant plus qu elle permet de mettre en œuvre de grands moyens et son absence limite l action de protection des réfugiés. La diversité des interventions ne manque pas de créer des difficultés de coordination tellement graves que l on n hésite pas à parler de dangers de «compromission entre l humanitaire et le politique».

18 262 Rev. trim. dr. h. (57/2004) Souvent, ce sont les réfugiés eux-mêmes ou les Etats d accueil qui sont à l origine des obstacles qui freinent le bon déroulement des opérations. b) Les difficultés rencontrées Il convient de relever que malgré la collaboration, il n existe pas une véritable centralisation de l aide. Le manque de coordination dans les efforts n est pas le seul point saillant. Il y a également l inadéquation du système sélectif. A côté des réfugiés, on note des millions de personnes déplacées à l intérieur et à l extérieur des frontières. En ce qui concerne le manque de coordination, les conséquences sont désastreuses. Certains organismes sous des intentions inavouées de nécessités humanitaires mélangent souvent, en fait, leur action à des instigations politiques. Elles interviennent simplement à des fins de récupération des réfugiés qui serviront de «cerveaux ou de bras au service de leurs thèses». Ces réfugiés hors-la-loi sont le plus souvent expulsés parce que vecteurs puissants de turbulence interne et externe. Il faut que de multiples protagonistes, ayant chacun leurs impératifs, modes de financement, conceptions et considérations propres, et dont certains, parfois, sont presque systématiquement hostiles à l idée de coordination, parviennent à s entendre. Quant à l inadéquation du système, elle est due à l exclusion de certaines catégories de personnes déplacées ne remplissant pas les critères posés par les instruments internationaux pour pouvoir bénéficier de l aide alors que l Etat de séjour est souvent économiquement très faible. Les Ethiopiens que la famine avait chassés au Soudan ne méritaient-ils pas autant que les réfugiés politiques l aide d une coopération internationale? L aide devrait être une aide «post-urgence» qui signifie une assistance au développement à plus long terme par des projets intéressants, aussi bien, les réfugiés que les autres personnes déplacées et même les populations d accueil. L aide communautaire met aujourd hui, en pratique, cette formule en faveur des pays A.C.P. ( 29 ). Dans la Convention de Lomé III, une innovation a été apportée par l article 204. Dès que cesse l aide d urgence, une couverture à (29) Afrique, Caraïbes et Pacifique.

19 Henri Joël Tagum Fombeno 263 plus long terme des besoins des populations réfugiées sera réalisée ( 30 ). Cette action tient compte aussi des besoins des populations locales confrontées aux mêmes problèmes. Cela permet, sans pour autant remettre en cause la protection et l assistance dont bénéficient les réfugiés, d aider le pays d accueil à mieux supporter le fardeau constitué par les excédents de populations, et à affronter ses propres difficultés économiques. Une bonne coopération internationale, doit surtout partir d une identification des besoins particuliers de quelques catégories de réfugiés vulnérables, notamment les enfants, les personnes âgées et les femmes. Malgré tout, un constat demeure : tous les efforts déployés pour protéger les réfugiés africains n ont toujours pas atteint les objectifs escomptés. C est une lapalissade de relever qu il est difficile de trouver une solution universelle, ou une recette miracle pour une région précise. Mais en comparant les efforts déployés dans la crise des Balkans, dans la crise du Golfe pour venir à bout de l Irak et l opération de sauvetage des réfugiés kurdes, on peut s étonner de l attitude presque irresponsable de la communauté internationale à l endroit de ces millions de réfugiés africains. Ce qui ne peut que pousser à réfléchir sur des solutions. II. Les solutions possibles aux problèmes des réfugiés Le problème des réfugiés en Afrique est appelé à s amplifier et à perdurer et les pays y seront confrontés à une plus vaste échelle encore si rien n est fait. Les difficultés économiques conjuguées à la précarité des régimes mis en place, conduisent ou du moins obligent nombre d Etats à rechercher la prudence dans le traitement du dossier des réfugiés. On aboutit alors à la préservation des intérêts politiques au détriment de la protection des droits de l homme. Si la cause politique est la plus déterminante dans le mouvement des réfugiés, malheureusement, elle n a jamais été abordée par le H.C.R. qui aborde toujours le problème d une manière assistancielle. C est pourquoi, il semble opportun de montrer au préalable les limites des solutions proposées par le H.C.R. (A), avant de se pencher sur les solutions politiques (B). (30) Voy. article 203 de la Convention de Lomé III.

20 264 Rev. trim. dr. h. (57/2004) A. Les limites des solutions pratiquées par le H.C.R. Dans sa recherche de solutions aux problèmes de réfugiés africains, le H.C.R. a toujours fait appel à un certain nombre de procédés qui vont du rapatriement volontaire à la réinstallation dans un pays tiers, en passant par l intégration dans le pays d asile. Ces solutions dites durables par le H.C.R. peuvent être regroupées en deux : le rapatriement volontaire, d une part, (1) et la réinstallation qui peut se faire sur place ou dans un pays tiers, d autre part (2). 1. Le rapatriement volontaire Le rapatriement librement consenti intervient généralement lorsque les causes de la fuite ont été à ce point modifiées dans le pays d asile ou lorsque le réfugié ne se sent plus menacé par un retour, ni dans sa vie ni dans ses droits. Mais s il est relativement facile de quitter son pays d origine pour des raisons de persécution, il semble en revanche extrêmement difficile de retourner dans ce pays lorsqu on a perdu la qualité de réfugié. C est conscients de ce problème que les Etats signataires de la Convention de l O.U.A. de 1969 se sont efforcés de mettre en place des règles appelées à faciliter le rapatriement volontaire du réfugié. Avant la Convention de l O.U.A., l Assemblée des Chefs d Etat africains s était engagée, dans une résolution n o 27 d octobre 1965, à s efforcer de promouvoir, par des consultations bilatérales et multilatérales, le rapatriement volontaire des réfugiés avec l accord du pays d origine. A cet effet, les mesures suivantes devraient être prises en cas de rapatriement : modifier les causes qui avaient poussé les réfugiés à s expatrier; assurer les réfugiés qu ils seraient favorablement accueillis et les aider à se réinstaller; obtenir des autorités une amnistie générale et une garantie que les réfugiés n encourent aucune sanction pour avoir quitté leur pays. Il est bien évident que l application correcte et stricte des ces recommandations pourrait permettre aux personnes qui cessent d être réfugiés de regagner leur pays d origine sans crainte. Mais dans la pratique, tel n est pas toujours le cas.

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