DÉCISION Nº1.029 du 8 octobre 2008

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1 DÉCISION Nº1.029 du 8 octobre 2008 relative à la saisine d inconstitutionnalité de la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs Publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie I re, nº720 du 23 octobre 2008 Par l Adresse nº51/2.868 du 19 septembre 2008, le secrétaire général de la Chambre des Députés a envoyé à la Cour Constitutionnelle la saisine formulée par 59 députés, en conformité avec les dispositions de l article 146 lettre a) de la Constitution, regardant l inconstitutionnalité de la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs. La saisine renferme les signatures de 59 députés, à savoir: [ ]. L objet de la saisine d inconstitutionnalité est représenté par les dispositions de la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004, ayant le contenu suivant, établi par le Sénat de la Roumanie en qualité de Chambre décisionnelle lors de la séance du 16 septembre 2008: Article I. L article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs, republiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie I re, nº826 du 13 septembre 2005, avec les modifications et les complétions ultérieures, change et s achève ainsi comme il suit: Article 54. (1) Le Procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice, le premier adjoint et son adjoint, le procureur en chef de la Direction Nationale Anticorruption, ses adjoints, les procureurs en chef de section de ces Parquets, ainsi que le procureur en chef de la DIICOT (Direction des investigations des infractions liées à la criminalité organisée et le terrorisme) et leurs adjoints respectifs sont nommés par le plénum du Conseil Supérieur de la Magistrature, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis de la section des procureurs du Conseil Supérieur de la Magistrature. (2) Les personnes proposées doivent accomplir cumulativement les suivantes conditions: a) faire partie des procureurs à une ancienneté minime de 10 ans dans la fonction de juge ou de procureur;

2 b) avoir le degré professionnel correspondant à la fonction de procureur au Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice ou aux parquets auprès des cours d appel ou similaire à la fonction de juge à la Haute Cour de Cassation et de Justice ou dans le cadre des cours d appel. (3) La nomination est faite pour un laps de temps de trois ans, avec la possibilité d une nouvelle investiture une seule fois. (4) Les dispositions de l article 48 alinéas (10) (12) s appliquent d une manière conforme. (5) La révocation des procureurs des fonctions de direction prévues à l alinéa (1) est faite par le plénum du Conseil Supérieur de la Magistrature, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis de la section des procureurs du Conseil Supérieur de la Magistrature. (6) Les dispositions de l article 51 alinéa (2) s appliquent d une manière conforme. Dans la motivation de la saisine d inconstitutionnalité il est allégué que la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs a été modifiée par la violation des prévisions de l article 61 alinéa (1), de l article 75 et de l article 134 alinéa (1) de la Constitution de Roumanie, pour les suivantes raisons: La Chambre des Députés, en qualité de première Chambre saisie, lors de la séance du 19 avril 2006, a rejeté la proposition législative pour la modification et la complétion de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs. Le Sénat, durant la séance du 16 septembre 2008, en qualité de Chambre décisionnelle, a adopté la proposition législative, mais avec un contenu différent. L initiative législative enregistrée à la Chambre des Députés par le sénateur R.M.S. et le député F.I. avait comme objet la modification de l article 54 alinéa (1) de la Loi nº303/2004, dans le sens de prévoir que le procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice sera nommé par le Président de la Roumanie, sur proposition du Conseil Supérieur de la Magistrature, entre les procureurs ayant une ancienneté de 10 ans dans la fonction de juge ou de procureur, pour un laps de temps de 3 ans, avec la possibilité d une nouvelle investiture, une seule fois. L initiative législative visait aussi la modification de l article 54 alinéa (2) de la même loi, dans le sens de stipuler que le premier adjoint et l adjoint du procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice, le procureur en chef du Département National Anticorruption et ses adjoints, les procureurs en chef de section de ces parquets, ainsi que le procureur en chef de la DIICOT (Direction des investigations des infractions 2

3 liées à la criminalité organisée et le terrorisme) et ses adjoints seraient nommés par le Président de la Roumanie, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis du Conseil Supérieur de la Magistrature, parmi les procureurs ayant une ancienneté de 10 ans dans la fonction de juge ou de procureur, pour une période de 3 ans, avec la possibilité d une nouvelle investiture une seule fois. On proposait, également, la modification de l article 54 alinéa (5) de la loi mentionnée, dans le sens de prévoir que la révocation du procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice sera faite par le Président de la Roumanie, sur proposition justifiée de la part du Conseil Supérieur de la Magistrature, et de l article 54 alinéa (6), dans le sens de prévoir que la révocation des procureurs des fonctions de direction prévues à l alinéa (2) sera faite par le Président de la Roumanie, sur proposition du ministre de la justice, qui a la possibilité de se saisir ex officio, à la demande de l assemblée générale ou, selon le cas, du procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice ou du procureur en chef du Département National Anticorruption, avec l avis du Conseil Supérieur de la Magistrature, pour les motifs prévus à l alinéa (2), qui s appliquent d une manière conforme. En rejetant la proposition législative, la Chambre des Députés a exprimé sa volonté que l article 54 de la Loi nº303/2004 ne soit pas modifié. Lors de la séance du 16 septembre 2008, le Sénat, en qualité de Chambre décisionnelle, a adopté la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs, avec un autre contenu que celui de la proposition législative, en se fondant sur les rapports du 8 mars 2007 et, respectivement, du 8 septembre 2008 de la Commission juridique de nominations, discipline, immunités et validations. En vertu de l alinéa (1) de l article 54 de la loi mentionnée, dans la forme adoptée par le Sénat, le procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice, le premier adjoint et son adjoint, le procureur en chef de la Direction National Anticorruption, ses adjoints, les procureurs en chef de section de ces Parquets, ainsi que le procureur en chef de la DIICOT (Direction des investigations des infractions liées à la criminalité organisée et le terrorisme) et leurs adjoints sont nommés par le plénum du Conseil Supérieur de la Magistrature, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis de la section de procureurs du Conseil Supérieur de la Magistrature. En vertu de l alinéa (5) du même article, la révocation des fonctions de direction, prévues à l alinéa (1), est faite par le plénum du Conseil Supérieur de la Magistrature, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis de la section des procureurs du Conseil. 3

4 Ces modifications et complétions, dont le contenu de réglementation est différent de celui proposé à la Chambre des Députés par les auteurs de l initiative législative, contreviennent aux dispositions de l article 134 alinéa (1) de la Constitution. En étant allégué la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, à savoir la Décision nº472 du 22 avril 2008, il est souligné que le débat parlementaire visant un projet de loi ou une proposition législative ne pourrait se soustraire à son évaluation dans le plénum de l autre Chambre ou des deux Chambres de notre Parlement bicaméral. C est pourquoi la modification et la complétion par la Chambre décisionnelle d un projet de loi, déjà adopté par la première Chambre saisie, doit se rapporter à la matière envisagée par l initiateur et à la forme réglementée par la première Chambre saisie. Autrement, il signifierait qu une une seule Chambre réglemente, à savoir, la Chambre décisionnelle, ce qui contrevient au principe du bicaméralisme, prévu par l article 61 alinéa (2) de la Constitution et aux compétences des deux Chambres, établies par l article 75 de la Loi fondamentale, relative à la procédure de légalisation. En conformité avec les dispositions de l article 16 alinéa (2) de la Loi nº47/1992 sur l organisation et le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle, la saisine a été communiquée aux présidents des deux Chambres du Parlement, ainsi qu au Gouvernement, pour qu ils présentent leurs points de vue. Par l Adresse nºi/489 du 1 er octobre 2008, le Président du Sénat a transmis à la Cour Constitutionnelle son avis, où il montre, ainsi qu il s ensuit, le caractère non fondé de la saisine: La loi critiquée a été adoptée dans le respect du principe du bicaméralisme, tel qu il résulte des dispositions de l article 61 alinéa (1) de la Constitution. Ainsi, par les prévisions de l article 61 alinéa (2), la Constitution de la Roumanie consacre seulement l organisation en deux Chambres du Parlement, leurs rapports respectifs en ce qui concerne l accomplissement des fonctions exercées par le Parlement, y compris regardant la fonction législative étant établis par les dispositions du chapitre I du titre III de la Constitution, en entier. Pour ce qui est de la fonction de légalisation, l initiative législative appartient, en égale mesure, aux députés et aux sénateurs, ce qui implique tant le droit des parlementaires d introduire une initiative législative au Parlement que leur droit d amender toute initiative législative enregistrée au Parlement. Du droit des parlementaires à l initiative législative il découle aussi le droit de chaque Chambre de décider sur les initiatives législatives dont elle a été saisie. Au débat sur une initiative législative, participent, en 4

5 égale mesure, les deux Chambres du Parlement, en étant observé le principe de la compétence de saisine, prévu par l article 75 de la Constitution, les deux Chambres ayant autonomie quant à l adoption des solutions législatives concernant les initiatives soumises au débat. De ces dits principes du système bicaméral, il résulte qu une initiative législative peut être modifiée ou complétée par la première Chambre saisie, sans que sa décision soit limitée par le contenu de l initiative législative dans la forme introduite par l initiateur, tout comme, de la même façon, la Chambre décisionnelle a le droit de modifier, de compléter l initiative au débat ou d y renoncer. D autre part, la loi soumise au contrôle de constitutionalité est en accord avec la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, invoquée par les auteurs de la saisine d inconstitutionnalité, dans les conditions où, l objet de réglementation de l initiative législative, soumise au débat de la Chambre des Députés, en qualité de première Chambre saisie, est le même avec celui de la loi adoptée par le Sénat, en qualité de Chambre décisionnelle, et lors du débat sur une initiative législative, les Chambres jouissent d un droit propre de décision, droit, que la Cour Constitutionnelle, dans sa jurisprudence, a limité seulement à l obligation du débat, dans les deux Chambres, débat regardant les mêmes textes, et non pas à l obligation de l adoption de solutions identiques. Le Gouvernement, dans son point de vue, transmis par l Adresse nº5/5.079/c.p.t. du 3 octobre 2008, estime que la saisine n est pas justifiée pour les suivants motifs: Comme suite de l adoption par le Sénat d une solution législative, différente par rapport à celle adoptée par la Chambre des Députes, l objet de réglementation de l initiative législative n a pas changé; celle-ci avait comme objet la réglementation d une nouvelle formule de nomination du procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice, du procureur général de la Direction Nationale Anticorruption, des procureurs en chef des sections de ces parquets, du procureur en chef de la DIICOT (Direction des investigations des infractions liées à la criminalité organisée et le terrorisme), ainsi que de leurs adjoints. En ce qui concerne la contrariété des prévisions de l article I par rapport aux dispositions de l article 134 de la Constitution, on montre qu il n existe pas d arguments juridiques dans ce sens et qu il n y a aucun texte constitutionnel qui réglemente la nomination dans les fonctions de direction des parquets, en incombant au législateur d établir si, regardant cette procédure, il octroie ou il n octroie pas de compétences au Président de la Roumanie. La Chambre des Députés n a pas communiqué son point de vue. 5

6 La Cour Constitutionnelle a été légalement saisie et, en accord avec les dispositions de l article 146 lettre a) de la Constitution, ainsi que de celles des articles 1, 10, 15, 16 et 18 de la Loi nº47/1992, elle est compétente de solutionner la saisine d inconstitutionnalité. LA COUR, en examinant la saisine d inconstitutionnalité, le point de vue du président du Sénat, le point de vue du Gouvernement, les documents relatifs à l introduction et au déroulement du processus législatif, le rapport dressé par le juge-rapporteur, les prévisions critiquées de la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs, rapportées aux dispositions de la Constitution, ainsi que les prévisions de la Loi nº47/1992, constate que la saisine est bien fondée; elle sera reçue pour les considérants qui s en suivront: 1. En vertu de l article 61 de la Constitution de la Roumanie, le Parlement est l organe représentatif souverain du peuple roumain et l unique autorité législative du pays; sa structure est bicamérale, en étant composé de la Chambre des Députés et du Sénat. Le principe du bicaméralisme, ainsi consacré, se reflète dans la procédure législative par la division de compétences, prévue à l article 75 de la Loi fondamentale, où chacune de deux Chambres est, dans les cas expressément définis, la première Chambre saisie ou la Chambre décisionnelle. A la fois, compte tenu de l indivisibilité du Parlement en tant qu organe représentatif suprême du peuple roumain, la Constitution ne permet l adoption d une loi par une seule Chambre, sans que le projet de loi soit débattu aussi par l autre Chambre. 2. Vu ces normes et principes constitutionnels, la Cour a statué, par la Décision nº472 du 22 avril 2008, publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie I re, nº336 du 30 avril 2008, ce qui s en suit: Le Débat parlementaire sur un projet de loi ou une proposition législative ne pourrait se soustraire à son évaluation au plénum des deux Chambres de notre Parlement bicaméral. Donc, les modifications et les complétions que la Chambre décisionnelle porte sur le projet de loi, adopté par la première Chambre saisie, doivent se rapporter à la matière envisagée par l initiateur et à la forme dans laquelle elle a été réglée par la première Chambre. Ainsi, on aboutit à la situation qu une seule Chambre, à savoir la Chambre décisionnelle, légifère, ce qui contrevient au principe du bicaméralisme ( ) et aux compétences établies pour les deux Chambres, en vertu de l article 75 alinéa (1) de la Loi fondamentale. 6

7 3. Ces considérants de la Cour Constitutionnelle demeurent absolument applicables aussi dans la présente affaire. De la sorte, la Cour constate qu en vertu de l article 54 alinéa (2) de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs, le Président de la Roumanie a la compétence de nommer en fonction et de révoquer le procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice et ses adjoints, le procureur en chef de la Direction Nationale Anticorruption et ses adjoints, les procureurs en chef de section de ces parquets, ainsi que le procureur en chef de la DIICOT (Direction des investigations des infractions liées à la criminalité organisée et le terrorisme) et ses adjoints, sur proposition du ministre de la justice, avec l avis du Conseil Supérieur de la Magistrature. Le 20 février 2006, il a été enregistré à la Chambre des Députés la proposition législative pour la modification et la complétion de la Loi nº303/2004, introduite par le sénateur R.M.S. et par le député I.F., la proposition ayant en vue la modification de l article 54 de la loi, dans le sens que, par son libellé, il soit prévu que le procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice sera nommé en fonction et révoqué par le Président de la Roumanie, sur proposition du Conseil Supérieur de la Magistrature, tandis que les autres procureurs, nominalisés dans le texte mentionné, seront nommés en fonction et révoqués par le Président de la Roumanie, sur proposition du ministre de la justice. Dans l exposé des motifs regardant cette proposition législative, il est argué qu étant donné le fait que, tant le ministre de la justice, que le procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice sont des membres de droit du Conseil Supérieur de la Magistrature, l'établissement de la compétence du ministre de la justice de proposer la nomination et la révocation d un autre membre du Conseil confère au ministre de la justice une position privilégiée dans le cadre du Conseil et elle est susceptible de diminuer le rôle du Conseil Supérieur de la Magistrature, id est d unique garant de l indépendance de la justice, de la carrière professionnelle des magistrats. Le 19 avril 2006, la Chambre des Députés a rejeté la proposition législative de modification et de complétion de la Loi nº303/2004, parce que la majorité qualifiée de cette Chambre n a pas été réunie, dans le but d adopter une loi organique. Le même jour, la proposition législative a été présentée au Sénat, lequel, le 16 septembre 2008, a adopté la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs, ayant le contenu reproduit ci-dessus. 7

8 4. La Cour constate que la loi, dans le libellé adopté par le Sénat, s éloigne, substantiellement, tant du texte de la proposition législative que des objectifs envisagés par cette proposition. En essence, les compétences du Président de la Roumanie lors de la procédure de nomination et de révocation des procureurs des fonctions de direction, nominalisées à l article 54 de la Loi nº303/2004, sont éliminées et on attribue au ministre de la justice un rôle décisif dans la mise à l œuvre de cette procédure. Aucune de ces solutions n a représenté l objet de l initiative législative et elle n a été débattue dans la Chambre des Députés. Davantage, l octroi de la compétence au ministre de la justice par rapport à la procédure de nomination et de révocation du procureur général du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice est en contradiction évidente avec l initiative législative, qui envisageait, comme il a été déjà montré, l élimination de la compétence du ministre de la justice de proposer la nomination dans la fonction et la révocation du magistrat cité. Il s agit donc, d une loi contraire à la proposition législative introduite à la Chambre des Députés et son adoption par le Sénat a été réalisée, contrairement aux prévisions de l article 61 et de l article 75 de la Constitution de la Roumanie, avec la violation de la compétence de la première Chambre saisie qui n a pas débattu le texte et les solutions adoptées par le Sénat et des principes constitutionnels, en vertu desquels, une loi ne peut être adoptée par une seule Chambre, la loi demeurant, avec la contribution particulière de chaque Chambre, l œuvre du Parlement en entier. Pour ces considérants, en vertu de l article 146 lettre a) de la Constitution, de l article 15 alinéa (1) et de l article 18 alinéa (2) de la Loi nº47/1992, à la majorité des voix, LA COUR CONSTITUTIONNELLE Au nom de la loi DÉCIDE: Elle constate que la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs est inconstitutionnelle. Définitive et généralement obligatoire. La décision est communiquée au Président de la Roumanie, au Président de la Chambre des Députes, au Président du Sénat et au Premier ministre et elle est publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie I re. 8

9 Les débats ont eu lieu le 8 octobre 2008 et y ont participé: Ioan Vida, président, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Valentin Zoltán Puskás, Tudorel Toader et Augustin Zegrean, juges. LE PRÉSIDENT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE, Prof. Dr IOAN VIDA Premier assesseur, Claudia Miu * OPINION DISSIDENTE On estime que la Loi pour la modification et la complétion de l article 54 de la Loi nº303/2004 portant sur le statut des juges et des procureurs a été adoptée en accord avec les prévisions de l article 61 alinéa (2) et de l article 75 de la Constitution de la Roumanie et, par conséquent, l objection d inconstitutionnalité devait être rejetée comme non fondée. L article 61 alinéa (2) de la Constitution de la Roumanie entérine le principe du bicaméralisme, un bicaméralisme fonctionnel, sur la base duquel le processus législatif se perpétue même dans la situation où l initiative législative est rejetée par la première Chambre saisie. La Chambre décisionnelle doit soumettre au débat le même objet de réglementation, mais elle jouit de la liberté décisionnelle, dans le sens qu elle n est pas tenue d adopter la même solution législative. De ce point de vue, on considère que le Sénat de la Roumanie, en qualité de Chambre décisionnelle, a légiféré dans le respect du principe constitutionnel, allégué être violé, par le fait qu il a soumis au débat les normes de compétence relatives à la nomination dans les fonctions de direction du Parquet auprès de la Haute Cour de Cassation et de Justice et de la Direction Nationale Anticorruption. Par le changement de la solution législative, on n a changé ni la compétence décisionnelle au profit de la première Chambre, ainsi que les prévisions de l article 75 alinéas 4) et (5) de la Constitution, concernant le retour de la loi, deviennent incidentes. 9

10 L article 134 alinéa (1) de la Constitution partage les attributions du Conseil Supérieur de la Magistrature et du Président de la Roumanie visant la nomination en fonction des juges et des procureurs. Dans ce sens, le Conseil Supérieur de la Magistrature propose au Président de la Roumanie la nomination en fonction des juges et des procureurs, excepté les stagiaires, dans les conditions de la loi. En qualité de garant de l indépendance de la justice, le Conseil Supérieur de la Magistrature propose et le Président de la Roumanie, dans l exercice de son rôle de veiller au respect de la Constitution et au bon fonctionnement des autorités publiques, nomme en fonction les juges et les procureurs. En partant des réglementations légales en vertu desquelles l admission à la magistrature est faite, comme suite d un concours, organisé par le Conseil Supérieur de la Magistrature, par le biais de l Institut National de la Magistrature, on estime que le texte constitutionnel analysé tient compte de la prérogative du Président de nommer en fonction les magistrats, les juges et les procureurs, avec la conséquence de l obtention de l inamovibilité, respectivement, de la stabilité, suivie par l exercice des attributions spécifiques à l autorité judiciaire. Symétriquement, au Président de la Roumanie il incombe aussi la compétence de révoquer de la fonction les juges et les procureurs. Pourtant, le texte constitutionnel ne se rapporte pas à la nomination dans les fonctions de direction, aspects liés à la carrière professionnelle des magistrats. Par conséquent, le législateur ne se confronte pas à des contraintes de rang constitutionnel en ce qui concerne la solution législative sur la nomination des procureurs dans les fonctions de direction. Et cela, d autant plus, qu en vertu de l article 134 alinéa (4) de la Constitution, le Conseil Supérieur de la Magistrature accomplit également d autres compétences, établies par sa loi organique, afin de réaliser son rôle de garant de l indépendance de la justice. VALENTIN ZOLTÁN PUSKÁS Prof. Dr TUDOREL TOADER 10