I) - LA SITUATION AVANT L INTERVENTION DU LEGISLATEUR

Transcription

1 LE DÉLAI DE RÉCUPÉRATION D UN AVANTAGE FINANCIER VERSÉ INDUMENT À UN AGENT PUBLIC DEPUIS LA LOI N DU 28 DÉCEMBRE 2011 Le délai pendant lequel une administration est en droit de récupérer les sommes versées indûment à un de ses agents a longtemps été fixé par la jurisprudence, pour le moins complexe, du Conseil d Etat en la matière. Selon cette jurisprudence, il s agissait de distinguer entre l indu ayant pour origine une erreur de liquidation de l administration et l indu trouvant son fondement dans une décision créatrice de droit. Dans le premier cas, les juges administratifs admettaient que l administration puisse solliciter le reversement des sommes indument perçues dans un délai de cinq ans à compter du versement de l indu (délai de prescription civile). Dans le second cas en revanche, l administration ne pouvait solliciter le trop perçu que dans un délai de 4 mois (délai de retrait des décisions créatrices de droit) Cette situation était le résultat d une jurisprudence fort complexe du Juge administratif (I). Pour mettre fin à cette incertitude sur le délai de répétition de l indu, le législateur a instauré un délai commun pour demander à l agent la répétition de l indu, qu elle résulte d une simple erreur de liquidation ou d une décision créatrice de droit illégale (II). I) - LA SITUATION AVANT L INTERVENTION DU LEGISLATEUR Avant l intervention du législateur, il convenait en pratique d analyser si le trop perçu était le résultat d une simple erreur dans le versement de la rémunération à l un de ses agents ou découlait d une décision créatrice de droit illégale.

2 A) - LE VERSEMENT DES SOMMES INDUES AYANT POUR ORIGINE UNE ERREUR DE LIQUIDATION OU DE PAIEMENT L'administration était parfaitement fondée à recouvrir le trop perçu de rémunération d un agent lorsqu'il résultait d'une simple erreur de liquidation: «sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; qu'en revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement ; que, pour l'application de ces règles pour la détermination de la rémunération des agents publics, le maintien du versement d'un avantage financier ne peut être assimilé à une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation non créatrice de droits ; qu'il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement ;» (CE 16 février 2011, n et voir dans le même sens CE 12 janvier 2011, n ). Ainsi, un trop perçu de rémunération lié à une erreur de versement ne constituait pas une décision créatrice de droit et il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement, et ce dans le délai de prescription de droit commun de cinq ans, prévu à l article 2224 du code civil. B) - LE VERSEMENT RESULTANT D UNE DECISION ILLEGALE ACCORDANT UN AVANTAGE FINANCIER A l inverse, les sommes versées au titre d une décision créatrice de droit illégale ne pouvaient être récupérées que dans la mesure où la décision avait été retirée dans un délai de quatre mois. Passé ce délai, il n était plus possible ni de retirer la décision, ni de réclamer à l agent le reversement du trop perçu (sauf dans l hypothèse très particulière où la décision créatrice de droit était obtenue par fraude)

3 Pour identifier le délai applicable, encore fallait-il bien identifier l existence d une décision créatrice de droit, ce qui était loin d être évident au vu de la jurisprudence du juge administratif. En effet, il ressortait de la jurisprudence du Conseil d État qu une telle décision devait en principe être explicite : «sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; qu'en revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement ; que le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public, alors même que le bénéficiaire a informé l'ordonnateur qu'il ne remplit plus les conditions de l'octroi de cet avantage, n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation ; qu'il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement ;» (CE, sect., 12 oct. 2009, req. n ). Toutefois, le juge administratif a pu admettre qu une décision non formalisée puisse être créatrice de droit : «Considérant, d'autre part, que, sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; qu'il en va de même, dès lors que le bénéfice de l'avantage en cause ne résulte pas d'une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l'administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l'administration ; (CE 25 juin 2012 req. n ). Ainsi, le juge administratif distinguait les cas où l administration poursuivait par erreur le versement d un avantage financier devenu indu du fait d un changement de la situation de l agent de ceux où elle procédait au paiement d une prime à laquelle l agent n avait jamais eu droit. Dans cette dernière occurrence, il était difficile de conclure à l absence de décision.

4 En conséquence, dans l hypothèse où le trop versé résultait d une décision créatrice de droit illégale, même non formalisée, l administration ne disposait que d un délai de quatre mois pour la retirer et récupérer les sommes indues. Néanmoins, cette jurisprudence fondée sur la subtile différence entre erreur de liquidation ou de paiement et décision créatrice de droit illégale, même non formalisée, rendait très difficile pour l administration l identification du délai dans lequel elle pouvait réclamer le reversement d un trop versé à l un de ses agents. II) - LE NOUVEAU DELAI EN MATIERE DE REPETITION DE L INDU En raison de cette situation complexe pour l administration, le législateur est intervenu pour instaurer un délai unique de répétition de l indu quelle que soit son origine. L article 94 de la loi n du 28 décembre 2011, modifiant l article 37-1 de la la loi n du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévoit désormais un seul délai de deux ans dans lequel l administration peut récupérer les sommes versées indument, que le versement trouve son origine dans une erreur de l administration ou dans une décision illégale accordant un avantage financier : «Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive.» Ce principe est toutefois assorti d exceptions prévues aux alinéas 2 et 3 du même texte : Alinéa 2 : «Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale»

5 Dans cette hypothèse c est le délai de prescription de droit commun de cinq ans, prévu à l article 2224 du code civil qui s applique. Alinéa 3 : «Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement.» Dans cette dernière hypothèse, l administration ne peut demander le remboursement des sommes versées que dans le délai de retrait de la décision créatrice de droit. Ces nouvelles dispositions, qui mettent fin à la jurisprudence complexe du Conseil d Etat, simplifient considérablement les délais applicables aux demandes de répétition des sommes indument versées à un agent public. Il convient de préciser que, si ce nouveau régime est d application immédiate, il ne concerne cependant pas les procédures contentieuses en cours au moment de l édiction de ladite loi (28 décembre 2011), qui restent gouvernées la jurisprudence du Conseil d Etat ci-dessus exposée. Laurent PEQUIGNOT