D O C U M E N T D E D I S C U S S I O N

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1 Bénin Prestation Efficace des Services Publics de l Éducation D O C U M E N T D E D I S C U S S I O N Une étude d AfriMAP et de l Open Society Initiative for West Africa Marie-Odile Attanasso, Consultante, Maître-Assistant des Universités (CAMES)

2 Copyright 2010, Open Society Initiative for West Africa. Tous droits réservés. Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, conservée dans un système de recherche automatique, ni transmise sous quelque forme que ce soit ou par quelque moyen que ce soit sans l autorisation préalable de l éditeur. Publié par: Open Society Foundations ISBN: Pour de plus amples informations, veuillez contacter: AfriMAP President Place 1 Hood Avenue/148 Jan Smuts Ave Rosebank Afrique du Sud info@afrimap.org / Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) BP 008 Dakar-Fann Sénégal Maquette et impression: COMPRESS.dsl, Afrique du Sud

3 Table des matières Introduction 1 I : Cadre juridique international et national 3 II : Gestion des données 5 III : Gestion du budget et dépenses d éducation 7 IV : Gestion des ressources humaines 10 V : La gestion décentralisée du système éducatif 12 VI : Aide à l éducation 14 Conclusion 16

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5 Introduction Le secteur de l éducation au Bénin a traversé des périodes de transformation qui en ont profondément affecté la physionomie, la philosophie et les performances quantitatives. Au plus qualitatif cependant, la moisson n a pas toujours été à la hauteur des efforts d investissement réalisés en cours des réformes successives. Le système éducatif du Bénin a été marqué par trois grandes étapes correspondant en gros aux principales périodes de l histoire politique béninoise. Il s agit des périodes de «l école coloniale», de «l école nouvelle» et de «l école libérale.» Pendant les 15 premières années suivant l accession du Bénin à l indépendance en août 1960, le système éducatif était essentiellement de type colonial français. Le contenu des curricula et les objectifs de l école étaient calqués sur le modèle de l éducation hérité de la colonisation française. A cette période a succédé, entre 1975 et 1990, la période du système éducatif de type socialiste sous le régime marxiste-léniniste du président Mathieu Kérékou. Ce dernier avait l ambition de remplacer l école française par une «école nouvelle» correspondant mieux aux réalités culturelles et historiques du Bénin. Après des résultats relativement positifs au cours des premières années de sa mise en œuvre notamment une amélioration du taux brut de scolarisation le projet de l école nouvelle a progressivement connu un net essoufflement. Une faible capacité de planification et la crise économique et sociale de la fin des années 1980 sanctionnée par un austère programme d ajustement structurel imposé par le Fonds monétaire international (FMI) ont précipité son déclin. La «Conférence des Forces Vives de la Nation» (appelée aussi «conférence nationale») tenue en février 1990 a formellement mis fin à ce système. Tenue à Cotonou du 19 au 28 février 1990 pour jeter les bases d un renouveau démocratique, la conférence nationale a procédé à un diagnostic sans complaisance de la gouvernance du pays depuis l indépendance dans tous les domaines, dont celui de l éducation. Un nouveau système éducatif a ainsi été mis en place depuis 1990, avec comme principale caractéristique l adoption de nouveaux curricula dans le cadre des Nouveaux Programmes d Etudes (NPE). Ces changements successifs des objectifs de l éducation n ont cependant pas toujours généré une évolution similaire de la gestion du secteur ni de ses résultats. Les indicateurs de base, en particulier le taux brut de scolarité, ont certes connu de notables améliorations, mais il demeure d importantes disparités géographiques et celles liées au genre. La faible performance interne du secteur de l éducation est couverte par des réformes continuellement annoncées. Mais la mise DOCUMENT DE DISCUSSION 1

6 en œuvre de ces réformes pose parfois un problème de cohésion de la vision stratégique dans l éducation au Bénin. Le caractère fragmenté des structures de gestion du système éducatif constitue l un des facteurs qui justifient le manque de cohérence dans la vision stratégique du secteur de l éducation au Bénin. D autres facteurs résultent des nombreux goulots d étranglement qui empêchent un flot régulier dans la collecte et la gestion des données, ainsi que d une gestion médiocre des ressources humaines du secteur. Le système éducatif béninois fait donc face à de nombreux problèmes de gouvernance, dont certains seulement sont examinés dans le présent document de réflexion. Ce document a l ambition modeste de contribuer aux réflexions ayant pour objet de bâtir une stratégie de réformes qui prennent en compte l ensemble de ces problèmes. Les conclusions et recommandations de ce document résultent du rapport Bénin : Prestation efficace des services de l éducation, qu il est fortement suggéré de lire pour une analyse plus détaillée des défis auxquels le système de gouvernance du secteur de l éducation béninois est confronté. 2 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

7 I : Cadre juridique international et national A première vue, le fondement juridique de la gestion du secteur de l éducation au Bénin est solide. Le Bénin a ratifié les principaux traités internationaux et africains qui consacrent les droits économiques et sociaux, dont le droit à l éducation. Le Benin n a pas seulement ratifié la Charte africaine des droits de l Homme et des peuples (CADHP), mais il a incorporé les dispositions de cette Charte dans sa constitution pour qu elles en fassent partie intégrante. Le Bénin a également ratifié la Charte africaine des Droits et du bien-être de l Enfant, ainsi que le Protocole à la CADHP relatif aux droits de la femme africaine. Il a aussi ratifié ou a adhéré à certaines conventions importantes de l UNESCO, parmi lesquelles la Convention de 1960 concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l enseignement, la Convention régionale de 1982 sur la reconnaissance des études et des certificats, diplômes, grades et autres titres de l enseignement supérieur dans les Etats d Afrique et la Convention du 20 Octobre 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. La constitution du 11 décembre 1990 contient plusieurs dispositions relatives au droit à l éducation et parmi celles-ci une liste compréhensive des droits économiques et sociaux. L une des dispositions les plus importantes de la constitution est celle contenue dans l article 13 qui pose le principe de l obligation scolaire et de la gratuité de l enseignement en ces termes : «l État pourvoit à l éducation de la jeunesse par des écoles publiques. L enseignement primaire est obligatoire. L État assure progressivement la gratuité de l enseignement public.» Pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD), le Bénin a donné corps à cette disposition constitutionnelle en proclamant le 13 octobre 2006, la gratuité de l accès à l Enseignement Maternel et Primaire. Cette déclaration basée sur la volonté politique de la scolarisation pour tous en 2015 est une mesure incitative du gouvernement pour alléger les frais de scolarisation à toute la population et notamment, aux plus pauvres. La gratuité se manifeste par une réduction des frais d inscription en remplacement desquels l État octroie une subvention pour les frais de fonctionnement des écoles publiques. Le 10 octobre 2008, le Conseil des Ministres a adopté le projet de décret portant prise en charge par l État, pour compter de la rentrée 2008/09, des frais d inscription des étudiants béninois non boursiers, non secourus ou non salariés inscrits dans les universités nationales du Bénin. DOCUMENT DE DISCUSSION 3

8 Cependant, même si d importants efforts pour la mise en œuvre des réformes sont en cours, il existe un déficit dans la sensibilisation des populations à inscrire leurs enfants. Les politiques en termes de gratuité des frais de scolarité de l Etat ne sont pas similaires d une région à une autre, ce qui crée des tensions. Le fondement juridique du droit à l éducation reste néanmoins fragile. L une des faiblesses du système est que les contours du droit à l éducation ne sont pas clairement définis, et l étendue des obligations de l État dans sa mise en œuvre n est pas clairement précisée. C est ainsi que la gratuité de l éducation primaire, pourtant inscrite dans la constitution de 1990, a du attendre 2006 pour être formellement mise en œuvre, la cour constitutionnelle ayant pendant longtemps refusé de sanctionner l incapacité de l Etat à rendre effectif le principe de gratuité. Pour rendre effectif et général le principe de la gratuité au niveau du primaire, des mesures pratiques concrètes doivent être prises dans la continuité des efforts déjà entamés par le gouvernement dans ce domaine. Parmi ces mesures il y a lieu de souligner la construction des salles de classe en nombre suffisant, le recrutement de plus d agents contractuels dans le corps des enseignants afin de combler le déficit en personnel, la réouverture des écoles normales intégrées pour former des enseignants qualifiés, et l amélioration des conditions de travail des enseignants à travers diverses primes. 4 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

9 II: Gestion des données La gouvernance dans le système éducatif est très liée à la qualité de la production des statistiques scolaires. La mauvaise gestion des données du système scolaire peut conduire à une augmentation des dépenses publiques et à la prise de mauvaises décisions car elle biaisera l anticipation et la prévision des intrants scolaires. L une des fonctions essentielles du ministère de l Education est d observer et d orienter l évolution du système éducatif en collectant de manière régulière des données statistiques relatives aux effectifs scolaires, aux personnels, aux infrastructures, au mobilier, au matériel didactique. La planification et la gestion du système éducatif s appuient sur les statistiques scolaires. Elles informent sur l état du système, apportent aux décideurs et aux personnes chargées de la gestion de l éducation des informations indispensables à un pilotage efficace et efficiente du système. Bien que le système national de collecte, de gestion et de diffusion des statistiques scolaires aient été considérablement perfectionné, d importantes faiblesses sont encore notées. Les statistiques scolaires sont produites avec un décalage d environ une année, celles d une année déterminée étant produites à la fin de l année suivante. En conséquence, les besoins d une année se fondent sur des estimations de l année précédente et non sur des données effectives. Les statistiques scolaires, notamment les données sur les intrants, conditionnent l appui des partenaires et les fonds à allouer au système éducatif. Dans le cas de la mise en place des cantines scolaires, de la détermination et de la subvention à accorder par l État aux écoles, la qualité des données est d une grande importance. La manipulation des données est souvent préjudiciable à la bonne marche du système. Elle ne permet pas une bonne gouvernance des fonds. Une autre faiblesse dans le système de production des données est l absence de l Institut National de la Statistique et de l Analyse Economique (INSAE) dans la chaîne de production des statistiques scolaires. L INSAE ne joue aucun rôle officiel alors même que ses projections de population scolarisable sont utilisées dans la détermination des taux de scolarisation et qu elles devraient donc sous-tendre toutes les analyses dans le domaine de l offre des services publics, notamment de l éducation. De même, la planification des activités du système éducatif ne s appuie pas souvent sur les données collectées par l INSAE. Il est important que les statistiques scolaires soient produites avec le concours des structures habilitées dans la production de statistiques nationales comme l Institut National de la Statistique et de l Analyse Economique (INSAE). Les structures décentralisées de l INSAE et des cabinets privés pourraient être mis à contribution pour la production de ces statistiques qui sont DOCUMENT DE DISCUSSION 5

10 d une grande utilité pour la planification stratégique. Au niveau des ressources humaines, un important recrutement de statisticiens dans les circonscriptions scolaires serait nécessaire pour maximiser une telle intervention. La production de statistiques scolaires doit être impérativement intégrée dans les politiques de l éducation pour faire ressortir les écarts de taux entre milieu urbain et milieu rural. Ceci permettra d obtenir un système d archivage plus performant pour une meilleure constitution de la base des données scolaires. Celle-ci permettra une meilleure utilisation des prévisions, projections et d archivage électronique pour une meilleure conservation des données. 6 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

11 III : Gestion du budget et dépenses d éducation L éducation a toujours été considérée comme un secteur prioritaire pour l Etat et les partenaires financiers, mais aussi pour les ménages qui dépensent une part non négligeable de leurs revenus dans l éducation de leurs enfants. C est pourquoi la gestion et le suivi des ressources qui y sont consacrées constituent d importantes questions qui devraient être hissées au rang de priorité nationale parmi les questions d intérêt public. Or, il existe en cette matière très peu de transparence et la possibilité d engager un débat national en est d autant réduite. Le processus d élaboration et d exécution du budget de l éducation est ainsi entouré d une énigme doublée par une confidentialité qui empêche l accès aux informations. L élaboration, l examen et l exécution du budget de l éducation obéissent aux mêmes règles et procédures que celles des autres départements ministériels. Elle débute par la collecte des besoins de chaque structure qui sont centralisés par la Direction des Ressources Financières et de Matériel (DRFM), priorisés conformément à la politique éducative, à l utilité et les objectifs de l activité. Les coûts des activités sont alors estimés et les allocations du budget nécessaire effectuées. Le projet de budget est élaboré conformément aux instructions du ministère des finances pour le cadrage (souvent c est une augmentation de 3 % des dépenses antérieures qui est autorisée pour le budget de fonctionnement). Après sa finalisation, les montants sont ventilés par section administrative et fonction thématique et par pourcentage des montants alloués aux différents types de dépenses. Le budget de l éducation oscille entre 20pc et 25pc (24,2pc en 2008) des dépenses courantes d éducation de l État (hors dons). Néanmoins, les informations sur les détails de ce budget ne sont pas largement diffusées et le gouvernement ne se fait pas l obligation de publier les documents relatifs au budget. Le budget comporte une ventilation faisant apparaître le financement par l Etat et le financement par des bailleurs de fonds. Cette information est donnée par la loi des finances qui ne précise pas la destination à donner à chaque catégorie de taxe à cause du principe de l unicité de la caisse. Les informations sur le budget sont souvent confidentielles. Seuls les acteurs de la chaine des dépenses les détiennent compte tenu de leur degré d implication dans l exécution de ce budget. La répartition des ressources à l intérieur du secteur se fait selon des critères inconnus des utilisateurs de ces ressources. D après les autorités du ministère des finances, la répartition des ressources tient compte des priorités du ministère de l enseignement et se fait par la Direction de la DOCUMENT DE DISCUSSION 7

12 Planification et de la Prospective (DPP) au cours des ateliers organisés à cet effet. Les responsables financiers assurent que les mécanismes d affectation des ressources sont transparents et que les raisons qui guident ces choix sont pertinentes. La réalité est néanmoins différente, en particulier si l on tient compte de la partie du financement de l éducation par la contribution des ménages, elle-même à l origine des disparités et incohérences à l intérieur du secteur. Si les ménages contribuent globalement beaucoup au financement de l éducation, c est à l enseignement supérieur que leur contribution est la moins élevée alors même que c est à ce niveau que l on compte le moins d individus issus des familles les plus pauvres. L État est par contre le principal financeur de l éducation primaire et de l enseignement supérieur. Dans le supérieur, l ampleur des transferts vers les familles (bourses nationales) est telle que la contribution des ménages au financement national de l enseignement supérieur n est que de 12 %. Hors déduction de ces transferts, cette contribution aurait été comparable à celle des ménages au niveau de l enseignement primaire, soit environ 25 %. Une autre source d incohérence interne est constituée par le déséquilibre dans la répartition des ressources entre l administration au niveau central et les établissements d éducation au niveau local. Les dépenses de fonctionnement des services centraux apparaissent nettement plus importantes que celles des établissements ou des structures déconcentrées de l éducation, qui sont pourtant nécessaires à l inspection et pour l activité pédagogique au niveau des établissements. Une telle structure des dépenses d éducation est peu favorable à la promotion de la qualité de l éducation. Pour une meilleure utilisation des ressources affectées à l éducation, il serait nécessaire d appliquer les principes de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) par rapport au compte rendu des actions, des résultats atteints, du plan de consommation des crédits et du suivi des indicateurs. L exécution des marchés publics est l un des domaines les plus vulnérables aux abus dans la gestion des ressources de l éducation. Il existe bien un manuel pour la passation des marchés publics, qui comporte des règles de transparence et d équité dans la procédure de passation des marchés, ainsi que des mécanismes acceptables d adjudication. Malgré l existence de ces mécanismes, l octroi des marchés se fait selon des règles qui varient en fonction des motivations des agents chargés de les attribuer. En plus de remplir les conditions objectives énoncées dans le manuel et dans l appel d offres, les soumissionnaires doivent souvent chercher à développer des relations personnelles avec des agents chargés de l adjudication. Comme cela a été remarqué dans le rapport des inspecteurs des finances pour le premier semestre 2009, la prévalence de la corruption au sein du Ministère des Enseignements Primaire et Maternel explique le recours très fréquent à la pratique de la procédure de gré à gré de préférence aux autres modes d octroi de marchés publics. Dans le souci d assurer la traçabilité des fonds destinés au système scolaire, le budget du ministère devrait être accessible à la population à travers des comptes rendus réguliers du suivi de l exécution budgétaire. Une meilleure estimation des besoins annuels est nécessaire par service pour éviter une tacite reconduction des dépenses de l année précédente majorées de 3 %. Ceci passe par la connaissance réelle du budget exécuté de l année précédente. Les cas de malversations 8 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

13 financières dans l octroi des marchés publics devraient être systématiquement poursuivis et sanctionnés pénalement afin d éradiquer les nombreux cas de corruption, de surfacturations et d enrichissement illicite des cadres et des entrepreneurs auxquels les procédures de marchés publics donnent lieu. La généralisation du SILP pourrait aider à suivre à la trace des fonds destinés à l éducation. Ce système permet de connaitre les fonds qui vont réellement à l éducation et ceux qui vont aux dépenses de fonctionnement. DOCUMENT DE DISCUSSION 9

14 IV : Gestion des ressources humaines La mauvaise gestion des ressources humaines constitue l un des problèmes les plus récurrents de la gouvernance du secteur de l éducation au Bénin. Avec un rapport élève/maître de 76 écoliers pour un enseignant au primaire, l éducation accuse des sous-effectifs chroniques en partie dus à une mauvaise politique de recrutement des enseignants. Le fait que le corps des enseignants ne s est pas développé au même rythme que les effectifs des écoles n est que l une des manifestations de la dégradation progressive des conditions de travail des enseignants. Les mesures économiques draconiennes qui ont accompagné le programme d ajustement structurel ont justifié l arrêt des recrutements des fonctionnaires, y compris des enseignants, en 1986 ainsi que la fermeture en 1987 des écoles normales départementales qui formaient les enseignants. En conséquence, le corps des enseignants ne s est pas développé au même rythme que les effectifs des écoles. Alors qu en 1986 le Bénin comptait enseignants dans les écoles primaires pour salles de classe, ces chiffres sont passés en 1994 à enseignants pour salles de classe. Le recrutement de fonctionnaires devenant rare, les écoles ont beaucoup fait recours aux enseignants contractuels ainsi qu aux «communautaires», c està-dire une catégorie de personnel enseignants embauchés par les écoles et pris en charge financièrement par les parents. Cette dernière catégorie d enseignants est très nombreuse dans les écoles rurales. Le corps des enseignants s est donc beaucoup diversifié et les recrutements locaux des enseignants «communautaires», vacataires et contractuels ont permis de pallier le déficit en enseignants dans le secteur. Par exemple, grâce aux «communautaires», le taux d encadrement au primaire a été ramené de plus de 50 élèves pour un maître à 47 élèves pour un maître. Au secondaire général l apport des vacataires a permis de multiplier par plus de 4 la couverture des heures d enseignement. Mais le recours aux enseignants communautaires a contribué à une dégradation progressive de la qualification du corps enseignant. Les recrutements locaux ont certes permis d améliorer les conditions minimales de scolarisation, mais les conditions de travail et les niveaux de formation des communautaires et vacataires ne sont pas toujours satisfaisants. En effet, les enseignants communautaires reçoivent en quelques semaines des formations hâtives qui ne permettent pas d être efficaces sur le terrain contrairement à ceux qui ont bénéficié d une formation pédagogique plus longue et soutenue. Le taux de qualification du corps enseignant est ainsi passé de 87,6 % d enseignants qualifiés en Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

15 à 51,5 % en 2002, du fait de l accroissement des enseignants communautaires non qualifiés dont le nombre n avait cessé d accroître. Le recrutement de personnel des structures publiques béninoises est organisé et dirigé par le Ministère de la Fonction Publique. Le Ministère de l éducation ne dispose donc pas de stratégie propre de recrutement de personnel. En effet, suite à la collecte des besoins des ministères y compris celui de l éducation, le Ministère de la Fonction Publique programme et organise des tests de recrutement conformément à la politique nationale de recrutement du gouvernement dans la limite des prévisions de la loi de finances. C est ce qui explique que l éducation ne reçoit pas de nouveaux agents proportionnellement à ceux qui sont partis car les besoins en personnel ne sont pas seulement tributaires des départs à la retraite. L absence d une véritable planification des ressources humaines dans l administration béninoise en général et dans le secteur éducatif en particulier, ne permet pas une prévision des postes vacants. Par ailleurs, la détérioration des conditions d enseignement s est accentuée avec la gratuité des frais de scolarité pour l enseignement universel décrété depuis la rentrée scolaire 2006/07. Cette décision a été prise avant de s assurer des conditions de sa mise en application à savoir le besoin en personnel et la disponibilité et l accessibilité des infrastructures. Il est important de rendre prioritaire la formation qualitative des enseignants du ministère en tenant dûment compte du fait que la mise en application de la gratuité de l enseignement primaire et préscolaire a entraîné la nécessité d un recrutement important d enseignants de qualité. A cet effet il est impératif de (i) prendre en compte la projection de la population scolarisable de 3 à 11 ans pour estimer les besoins en enseignants qualifiés et en infrastructures, ainsi que de (ii) mettre en place un système de prévisions des besoins en personnel enseignant en fonction de l évolution de la population scolarisable et de la carte scolaire. Parallèlement, le gouvernement doit mener un effort de recrutement des enseignants permanents pour assurer la durabilité du système en lieu et place des contractuels. A cet effet, il convient d arrêter le recrutement des enseignants communautaires qui ne sont pas formés pour le service car la qualité des prestations rendues en dépend. DOCUMENT DE DISCUSSION 11

16 V : La gestion décentralisée du système éducatif Le processus de décentralisation de la gestion administrative de l État entamé en 1999 n a pas encore été traduit de façon satisfaisante par une décentralisation dans la fourniture des services publics de l éducation. En principe, il existe des structures départementales et communales qui traduisent la décentralisation formelle de l éducation, surtout au niveau primaire. De même, la loi confère aux maires un certain nombre de prérogatives dans le domaine de la construction et du recrutement des enseignants. Mais l élaboration des programmes et politiques éducatives béninoises relèvent toujours du domaine de l administration centrale. Plus concrètement, l État à travers l administration centrale, en plus de son rôle dans la politique éducative continue de jouer un grand rôle dans l estimation de l offre éducative et la prévision de sa satisfaction : la création, l extension et la fermeture des écoles, le recrutement des enseignants et l encadrement de ces derniers sont de la responsabilité de l État. Les textes qui régissent la décentralisation de l éducation ne permettent pas aux communes de jouer pleinement leur rôle parce que l élaboration des programmes et politiques éducatives béninoises relèvent toujours de l administration centrale. Mais les handicaps de ces insuffisances sont très peu visibles pour le moment. Seuls les handicaps liés au non transfert des ressources sont régulièrement critiqués notamment par les dirigeants de Circonscriptions Scolaires (CS). Ces derniers considèrent que la proportion du budget qui leur est allouée est souvent insuffisante. Il est donc important que chaque niveau joue son rôle et qu il y ait un dialogue entre le niveau central et le niveau décentralisé. La connaissance et la maitrise des textes qui régissent la décentralisation de l éducation par les parties en présence devraient faciliter le partage des rôles. La population locale participe peu à l élaboration des stratégies de planification et de budgétisation sauf certaines associations et ONGs. Le niveau local intervient très peu dans le contrôle des activités du système éducatif. Il reste beaucoup à faire pour que le niveau local puisse jouer efficacement le rôle qui est le sien dans le système éducatif. Aussi, est-il important, voire indispensable de régler les problèmes de transferts de compétences et de ressources au niveau local. Ce transfert doit s accompagner d une responsabilité des acteurs du niveau local qui doivent pouvoir mettre en place un système de compte rendu. Le fait que tout investissement dans l éducation est souvent considéré comme un thème attractif de campagne électoraliste et de promotion politique par les responsables politiques au 12 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

17 niveau central constitue un autre frein à la gestion décentralisée du secteur. Par exemple, c est en principe à la commune qu il revient de prendre en charge la construction, la réhabilitation et l entretien des écoles primaires et des établissements d enseignement secondaire du niveau communal. Mais dans ce domaine les autorités centrales interviennent très régulièrement de façon directe dans les constructions d école sans passer par les maires et autres autorités communales. Pour rendre la décentralisation plus effective, il est important d impliquer davantage les administrés au niveau local dans l utilisation rationnelle des fonds affectés par le niveau central et/ ou le niveau local au développement de l éducation. A cet effet, le ministère de l éducation devrait associer plus étroitement les acteurs locaux dans la formulation des politiques éducatives. DOCUMENT DE DISCUSSION 13

18 V I: Aide extérieure dans le secteur de l éducation Le système éducatif au Bénin bénéficie d un apport technique et financier extérieur sans lequel il serait difficile d atteindre les objectifs de la programmation dans le secteur. La coordination des interventions extérieures est généralement satisfaisante et les partenaires techniques et financiers (PTF) font un effort appréciable pour aligner ces interventions sur les priorités du gouvernement. L information sur les interventions extérieures est en revanche très pauvrement distribuée, les PTF rejetant au gouvernement la responsabilité de rendre disponibles ces informations. Il est difficile d obtenir des données sur l aide publique au développement dans le secteur de l éducation soit directement auprès du gouvernement soit indirectement auprès des PTF. Le gouvernement semble considérer de telles informations comme un secret d État. Les missions conjointes des PTF au développement lors des appuis budgétaires et des revues sectorielles permettent de mettre à disposition des responsables des ministères sectoriels des informations sur les différents appuis qu ils apportent. En dehors des communiqués de presse et de quelques journaux qui en parlent, les résultats de ces missions ainsi que ceux du Rapport d état sur le système éducatif national (RESEN) reviennent exclusivement au gouvernement et ne sont pas mis à la disposition des usagers des services de l éducation. Il n existe pas non plus d information sur les conditions s appliquant à la réception des fonds d aide au développement ou à l allègement de la dette. Les informations sur les flux d aide financière ou autres apportés par les partenaires au développement pour la réalisation en matière d objectifs de prestation des services publics sont publiées au cours des missions conjointes des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) au développement lors des appuis budgétaires et des revues sectorielles et aussi dans le Rapport d État sur le Système Éducatif National (RESEN) qui constitue un document analytique détaillé du secteur éducatif, produit par des équipes nationales au contenu validé par le gouvernement. Les mécanismes pour garantir que l aide au développement soit correctement coordonnée et intégrée dans la planification de la politique du ministère et dans les systèmes d obligation de comptes rendus sont, soit ceux de la corbeille commune, soit de disponibilité affectée (c est un compte qui ne se confond pas avec celui de l État, c est-à-dire le trésor public). Mais il n est pas aisé d avoir une vue complète sur tous les partenaires au développement encore moins les chiffres précis de leur aide : non pas parce que la forme de leur aide diffère (aide- 14 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation

19 budgétaire globale, sectorielle ou aide-projet), mais à cause de la non harmonisation et/ou de la diffusion de leurs rapports. Plusieurs études sont réalisées sur le secteur de l éducation au Bénin, par le gouvernement, les partenaires au développement et les OSC qui travaillent spécifiquement dans ce secteur. Dans la majorité, elles soulignent la sous consommation des crédits. Pour une raison d efficacité de l Aide Publique au Développement (APD), la Déclaration de Paris contraint depuis mars 2005 les différents partenaires au développement à s aligner sur les préoccupations/ questions centrales des pays bénéficiaires. Toutefois, les informations officielles sur la réception des fonds d aide au développement ou sur l allègement de la dette sont difficiles d accès. Les principaux partenaires au développement de l éducation, donc les PTF-éducation qui apportent une aide financière au Ministère des Enseignements Primaire et Maternel, et au Ministère des Enseignements Secondaire Technique et Professionnel ne sont pas tenus et moins encore, ne donnent pas les coordonnées des personnes habilitées à rencontrer les représentants de la société civile affectés par leur aide. Aussi, est-il difficile d avoir des documents renseignant sur l indemnisation des personnes et groupes affectés par des projets financés par des bailleurs de fonds dans le domaine de l éducation. Les procédures d indemnisation ne sont pas connues du grand public. Les informations disponibles ne font nullement état d une partie de l aide qui est consacrée au contrôle des prestations de service public. Ce sont surtout les Associations des Parents d Élèves (APE) et l Association des Mères d Élèves (AME) qui viennent en première position, avec la FENAB (Fédération Nationale des Associations des Parents d Élèves du Bénin) pour jouer le rôle de contrôle important à l égard des directeurs d écoles aux niveaux de l élaboration du budget et du suivi des dépenses. Pour assurer l efficacité de l aide publique dans le secteur de l éducation, la société civile devrait être renforcée pour le contrôle citoyen de l action publique. Pour que l aide des PTFs atteigne la population cible, le système de compte rendu doit être instauré pour améliorer les taux de consommation de l aide et la bonne gouvernance dans le secteur. DOCUMENT DE DISCUSSION 15

20 Conclusion Les gouvernements successifs du Bénin ont démontré leur volonté politique à élever et maintenir l éducation au rang des plus grandes priorités nationales. Les réformes successives entreprises depuis 1975, mais en particulier depuis la tenue en 1990 des Etats-Généraux de l éducation, sont le témoignage de l engagement des pouvoirs publics à faire de l éducation un des piliers importants du développement national. L atteinte de cet objectif n est possible que si les mesures financières en faveur de l éducation sont accompagnées d un trait de réformes visant l amélioration de la gouvernance du secteur dans son ensemble. Les différentes recommandations issues de cette analyse contribueront, nous l espérons, aux efforts visant à bâtir des stratégies de réformes systémiques qui partent de l hypothèse qu une prestation efficace des services publics d éducation dépend autant des ressources financières et en personnel que de la qualité des structures et mécanismes de gouvernance du secteur de l éducation. 16 Bénin : PRESTATION EFFICACE DES SERVICES PUBLICS DE L Éducation