Programme de stabilité Quel impact sur l investissement local?

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1 Le 3 juillet 2014 Programme de stabilité Quel impact sur l investissement local? Guy Gilbert * et Alain Guengant ** Les résultats qui suivent sont obtenus sous l hypothèse que les comportements de gestion des collectivités locales resteraient inchangés dans le nouveau contexte de réduction des concours de l État et de gel du point d indice de la fonction publique jusqu en 2017, puis de maintien des concours de l État au niveau de 2017 et de reprise de la croissance du point d indice entre 2018 et Par rapport aux évolutions prévues ex ante (avant ce nouveau contexte) : à l horizon 2017, les dépenses totales cumulées des collectivités locales ne baisseraient que de 14 milliards d euros, au prix d un endettement supplémentaire de 11 milliards d euros, et avec un investissement direct relativement préservé ( 3 milliards d euros, soit 2 %); à l horizon 2020, la baisse cumulée des dépenses (60 milliards d euros) se rapprocherait de celle des concours de l État (64,5 milliards d euros), malgré un effort fiscal supplémentaire, en raison du tarissement des ressources d emprunt. L ajustement sur les dépenses se répartirait à 60 % sur les investissements (28,6 milliards d euros, soit 10,3 %) et 40 % sur le fonctionnement (essentiellement les frais de personnel). On note enfin que les modèles économiques régional et départemental ne seraient plus soutenables. Ils nécessiteraient soit des arbitrages budgétaires encore plus drastiques, notamment sur l investissement et le personnel, soit des abandons de compétences, soit l attribution de ressources nouvelles. A contrario, le bloc communal pourrait tirer son épingle du jeu. * Professeur émérite de l ENS de Cachan ** Directeur de recherches honoraire au CNRS 1/8

2 Dans le cadre de ses engagements budgétaires européens (dont les derniers en date prévoient l atteinte en 2017 d un déficit structurel de 0,3 % du PIB et un déficit au sens de Maastricht de 1,3 %), le gouvernement établit annuellement un programme de stabilité qu il soumet au vote consultatif de l Assemblée nationale avant de le transmettre aux autorités bruxelloises. Le dernier en date, adopté le 29 avril, comporte deux volets. Le volet «Pacte de responsabilité et de solidarité» prolonge et complète les dispositions du CICE (crédit impôt compétitivité emploi). Il comporte 40 milliards d euros de réduction des charges et de l impôt sur les entreprises. Il vise à redresser la compétitivité de l économie française, à stimuler l investissement, les exportations et à favoriser la création d emploi. Le volet «Programme de stabilité» vise au redressement des comptes publics. Il prévoit 50 milliards d euros d économies sur les dépenses publiques. L architecture du dispositif est simple. Les allégements fiscaux sont financés par des économies de dépenses, et l effet de stimulation de la croissance attendu des allégements de charges vient contrebalancer l effet récessif des économies budgétaires. Les 50 milliards d économies budgétaires sont répartis à hauteur de 18 milliards pour l État, 11 milliards pour les collectivités territoriales, 10 milliards pour l assurance maladie et 11 milliards pour la protection sociale. Les collectivités locales sont ainsi sollicitées à hauteur de 22 % du total, soit approximativement leur part dans la dépense publique totale (21,2 % en 2012). Ce n est pas la première fois que les collectivités territoriales sont invitées à prendre part à l effort de redressement des comptes publics. La loi de programmation des finances publiques pour prévoyait ainsi la disparition du déficit des administrations publiques locales et (déjà) une réduction des concours de l État (2,25 milliards d euros sur 2014 et 2015), certes significative, mais bien plus faible que celle annoncée par le programme de stabilité. La contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics comporte deux volets. L un, très apparent, repose sur des économies budgétaires. L autre, plus discret mais tout aussi important, réside dans la baisse programmée du besoin de financement des collectivités locales. LES ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES Un débat s est instauré sur les chiffres, qu il convient de préciser. Après un gel en valeur en 2013 et une baisse de 1,5 milliard en 2014, la diminution des concours de l État atteindra 11 milliards en 2017 par rapport à 2014 et 12,5 milliards par rapport à En contrepartie de la perte de ressources, le programme de stabilité prévoit des économies de dépenses. À court terme, la principale mesure concerne la stabilisation du point d indice de la fonction publique, qui sert de base au calcul des rémunérations des fonctionnaires territoriaux. À moyen terme, des économies sont attendues des réformes de structure. On n évoquera pas ici l impact budgétaire, difficilement chiffrable, des autres mesures annoncées par le gouvernement comme devant générer des économies budgétaires (loi MAPTAM sur la mutualisation entre communes et communautés, suppression de la clause de compétence générale pour les régions et départements, réforme de la DGF prévue pour le PLF 2015). La réduction des concours devrait également favoriser une sélectivité accrue des projets et amplifier la baisse tendancielle de l investissement public local observée sur les derniers cycles électoraux. 2/8

3 Échéancier des économies budgétaires Si la réduction des concours de 11 milliards en 2017 par rapport à 2014 apparaît acquise, le calendrier et la répartition des baisses annuelles font l objet de négociations avec les associations de collectivités locales et le Comité des finances locales (CFL). Trois calendriers sont envisagés : une ponction uniforme de 3,667 milliards en 2015 par rapport au montant 2014, de 3,667 milliards en 2016 par rapport au montant 2015 et de 3,667 milliards en 2017 par rapport au montant 2016, soit au total 11 milliards en 2017 par rapport à 2014 et 12,5 milliards par rapport à 2013 ; une baisse progressive de 3 milliards en 2015, puis de 4 milliards en 2016 et à nouveau en 2017 ; une réduction dégressive de 5 milliards en 2015, puis de 3 milliards en 2016 et à nouveau en 2017 pour s ajuster au cycle électoral de l investissement. La baisse sera dans tous les cas de 11 milliards en 2017 par rapport à 2014 et de 12,5 milliards par rapport à En revanche, la perte nominale cumulée (non actualisée) de ressources dépendra du calendrier : 28 milliards en cas de réduction uniforme, 27 milliards en cas de réduction progressive et 30 milliards en cas de réduction dégressive. Répartition des économies budgétaires Si les clés de répartition inter et intracatégorielle utilisées en 2014 étaient reconduites les trois années suivantes, la ponction de 12,5 milliards en 2017 atteindrait 7 milliards pour le bloc communal, dont 4,9 milliards pour les communes et 2,1 milliards pour les groupements, 4,0 milliards pour les départements et 1,5 milliard pour les régions. Toutefois, la loi de finances pour 2015 pourrait réviser les barèmes retenus en 2014, d une part, pour alléger l effort des départements confrontés à la forte croissance des dépenses sociales ou encore des groupements pénalisés par le partage de la contribution du bloc communal avec les communes et, d autre part, pour généraliser les clés de partage «péréquatrices». LA RÉDUCTION DU BESOIN DE FINANCEMENT La contribution des collectivités territoriales au redressement des comptes publics ne se limite pas à la minoration des concours nationaux. La réduction du déficit implique également la diminution du besoin de financement du secteur public local. Le programme de stabilité opte pour une stratégie de réduction du besoin de financement (et non plus pour le retour à une capacité de financement comme dans la loi de programmation budgétaire). Compte tenu de la réduction des dotations, cela implique donc un accroissement des emprunts. La cible de besoin de financement au sens de Maastricht est de 0,4 % du PIB en 2013 et 2014 à 0,2 % en 2015, 2016 et /8

4 QUEL IMPACT DES MESURES DU PACTE DE STABILITÉ SUR LES BUDGETS LOCAUX, ET NOTAMMENT SUR L INVESTISSEMENT LOCAL? La baisse des dotations de l État imposera inévitablement aux collectivités locales des ajustements de dépenses, notamment pour limiter la dégradation des équilibres budgétaires. Toutefois, rien n indique quelles seront les dépenses concernées, investissement ou fonctionnement, d une part, le niveau et le calendrier des baisses, d autre part. En effet, les collectivités peuvent augmenter les impôts, souscrire des emprunts ou tirer sur leurs fonds de roulement et ainsi déconnecter au moins partiellement l évolution des dépenses de celle des dotations nationales. Le recours au crédit offre également la possibilité de retarder le recul de l investissement. En d autres termes, aucun impact mécanique de la baisse des concours nationaux sur les budgets locaux ne peut être postulé a priori. Une prospective financière a été réalisée pour tenter de mesurer la réponse des collectivités locales au choc de la réduction des dotations. Elle est effectuée sur les budgets du bloc communal, des départements et des régions séparément, puis consolidée sur l ensemble des collectivités territoriales. Elle s appuie sur les données statistiques des ministères des Finances et de l Intérieur sur la période Elle suppose que les comportements de gestion observés par le passé sont reconduits dans le nouveau contexte de réduction des concours de l État, et plus généralement les perspectives économiques et financières envisagées par le programme de stabilité, notamment le gel du point d indice de la fonction publique. Elle prend pour horizon 2020, soit trois années de plus que l année 2017 qui clôt le programme de stabilité, de façon à prendre en compte une bonne part des effets de moyen terme du programme de stabilité (notamment en matière d investissement et d emprunt) et la première année du nouveau cycle électoral. De 2018 à 2020, les simulations supposent le gel des concours de l État au niveau de 2017 et la reprise de la croissance du point d indice. Les résultats sont présentés en variation cumulée de 2014 à 2017, puis de 2014 à 2020 par comparaison des trajectoires budgétaires aux dépenses et recettes qu auraient réalisées les collectivités locales si les concours de l État étaient demeurés gelés en valeur au niveau de 2013 et si le point d indice de la fonction publique n avait pas été stabilisé sur la période. Une grande prudence s impose quant à la fiabilité des résultats, notamment pour les périodes les plus éloignées. Les chiffres importent moins que les évolutions, les grandes tendances qu ils dessinent. On ne présentera ici que les résultats agrégés. D une part, parce que les résultats pour les départements et les régions sont nettement plus fragiles que ceux du bloc communal ; d autre part, parce que les limites et compétences des régions et départements sont appelées à se modifier dans l intervalle. Impact à court terme ( ) Sur l horizon du programme de stabilité , la perte cumulée de ressources liée à la réduction des concours de l État de 27,0 milliards d euros serait atténuée par 1,0 milliard d impôts et 10,8 milliards d emprunts supplémentaires, mais amplifiée par une baisse de 0,8 milliard de subventions d équipement reçues. Elle réduirait les dépenses de 13,9 milliards et le fonds de roulement de 2,4 milliards. La diminution des dépenses proviendrait du recul de l investissement direct pour 3,0 milliards (soit 2 % du montant qu auraient investi les collectivités locales sur la période si l enveloppe des concours de l État était demeurée gelée de 2014 à 2017), du recul de l investissement indirect pour 1,5 milliard (3,11 %), du recul des achats de biens et fournitures pour 0,1 milliard (0,07 %), de celui des frais de personnel pour 9,7 milliards 4/8

5 (4,03 %), dont 9,4 milliards imputables à la stabilisation du point d indice et 0,2 milliard à la baisse des recrutements ( emplois ETP, soit 0,18 %), et serait minorée de l augmentation des annuités de la dette en intérêt et capital de 0,4 milliard. Impact à moyen terme ( ) De 2014 à 2020, la perte de ressources de 64,5 milliards liée à la réduction des concours de l État serait atténuée par le relèvement du prélèvement fiscal de 5,8 milliards et le tirage supplémentaire d emprunts de 10,7 milliards, mais amplifiée par la baisse de 8,3 milliards des aides à l investissement. Elle conduirait à réduire les dépenses des collectivités locales de 60,0 milliards et à reconstituer le fonds de roulement pour 3,2 milliards. La diminution des dépenses proviendrait de la réduction de l investissement direct pour 28,6 milliards (10,32 % du montant qu auraient investi les collectivités locales sur la période si l enveloppe des concours de l État était demeurée gelée de 2014 à 2017), de l investissement indirect pour 10,5 milliards (12,58 %), des achats de biens et fournitures pour 1,6 milliard (0,58 %), des frais de personnel pour 23,8 milliards (5,48 %), dont 19,3 milliards provenant du gel du point d indice de 2014 à 2017 et 4,5 milliards de la baisse des recrutements de emplois ETP, mais atténuée par l augmentation des annuités de la dette de 5,1 milliards (3,59 %). Sur l horizon du programme de stabilité, la baisse cumulée des dépenses totales, y compris imputable au gel du point d indice, de 13,9 milliards serait inférieure à la réduction des concours de 27,0 milliards grâce à l augmentation des emprunts de 10,8 milliards. En revanche, à l horizon 2020, la baisse cumulée des dépenses totales, y compris imputable au gel du point d indice, de 60,0 milliards serait proche de la réduction des concours de 64,5 milliards en raison de l alourdissement des annuités de la dette de 5,1 milliards et du tarissement des tirages supplémentaires d emprunts. La baisse des dépenses porterait à 60 % sur l investissement (36,5 milliards) et à 40 % sur le fonctionnement (23,5 milliards). Toutefois, le recul des dépenses de fonctionnement, atténué par la hausse des frais financiers de 1,8 milliard, résulterait à plus de 80 % (19,3 milliards) du gel du point d indice de 2014 à À la différence de la forte flexibilité de l investissement, la rigidité du fonctionnement en achats et fournitures et en personnel, hors action sur la rémunération, illustrerait l étroitesse des sources exploitables d économies, du moins sans révision à la baisse des services rendus ou des interventions. 5/8

6 Le recul cumulé de l investissement direct (voir graphique 1), relativement limité sur l horizon du programme de stabilité (3,0 milliards, soit 1,97 %), s amplifierait sur les trois années suivantes (25,5 milliards, soit 20,76 %). La sélectivité accrue des projets n affecterait que progressivement les dépenses d équipement. Le gel du point d indice, en reconstituant une partie de l épargne brute détruite par la baisse des concours, limiterait le recul des investissements. Sans cet effet, ils auraient diminué de 7,4 milliards, et non de 3,0 milliards, de 2014 à 2017 et de 40,1 milliards, et non de 28,6 milliards, de 2018 à Graphique 1 : investissement direct des collectivités locales (en volume) En milliards d'euros constants Investissement brut en euros constants Estimation Investissement direct sans réduction concours En revanche, le recul de l investissement serait amplifié par la baisse des subventions d équipement, notamment des départements (2,3 milliards de 2014 à 2020) et des régions (1,6 milliard). Le FCTVA reculerait de 1,4 milliard, offrant ainsi une source d économie supplémentaire au budget de l État. L ajustement des différences d évolution des dépenses et des recettes reposerait sur l emprunt (voir graphique 2), mais aussi sur le fonds de roulement. Par rapport aux crédits qu auraient demandés les collectivités locales si l enveloppe était demeurée gelée en valeur au niveau de 2013, les tirages d emprunts seraient supérieurs de 10,8 milliards (13,45 %) de 2014 à 2017 et similaires de 2018 à /8

7 Graphique 2 : emprunts des collectivités locales En milliards d'euros d'euros courants Emprunts en euros courants Estimation Emprunts sous-jacents à la LPFB Emprunts sans réduction concours Le repli de l épargne brute de 16,7 milliards de 2014 à 2020 aurait atteint 25,7 milliards si le point d indice n avait pas été gelé jusqu en 2017 et près de 30,5 milliards si le produit fiscal direct n avait pas été augmenté. Si l enveloppe était demeurée gelée en valeur au niveau de 2013, l effort fiscal direct voté par le bloc communal, d une part, les départements, de l autre, aurait continué d augmenter en moyenne de 1,58 % par an de 2014 à La baisse des concours de l État de 2014 à 2017 puis le gel en valeur de l enveloppe au niveau de 2017 devraient accélérer la hausse des taux d imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d habitation et de la cotisation foncière des entreprises en moyenne de 2,22 % par an de 2014 à 2017 et de 1,74 % de 2018 à L accroissement du produit fiscal de 1,0 milliard de 2014 à 2017, puis de 4,8 milliards de 2018 à 2020, proviendrait en totalité du relèvement des taux par rapport à ceux qu auraient votés les collectivités locales si l enveloppe était restée gelée au niveau de Conséquence mécanique de l érosion de l épargne brute, les ratios d équilibre annuel et de solvabilité ou d équilibre pluriannuel se dégraderaient. La détérioration de l équilibre budgétaire et de la solvabilité serait toutefois limitée, du moins pour l ensemble des collectivités territoriales. La détérioration proviendrait des départements et des régions. En revanche, le bloc communal conserverait pour l essentiel ses ratios d équilibre et de solvabilité antérieurs à la baisse des concours nationaux. La part de l épargne brute affectée aux remboursements des emprunts augmenterait de 44 % en 2014 à 73 % en 2017 puis à 77 % en L encours de la dette des collectivités territoriales atteindrait, en 2020, 191,7 milliards, contre 184,9 milliards si l enveloppe était demeurée gelée au niveau de 2013 et si le point d indice de la fonction publique n avait pas été stabilisé de 2013 à /8

8 Au total, les arbitrages de gestion des communes et communautés pratiqués de 1982 à 2010, notamment l ajustement de l investissement à la capacité d épargne, devraient permettre de maîtriser l équilibre et la solvabilité des budgets dans le nouveau contexte de réduction des dotations nationales. En dépit de la baisse des concours de l État, l endettement du bloc communal resterait soutenable. Départements et régions En revanche, les arbitrages de gestion des départements pratiqués de 1982 à 2010 ne permettraient plus d assurer la solvabilité des budgets et la soutenabilité de la dette. Toutefois, la baisse des concours de l État ne serait qu un facteur accélérateur de la dégradation des équilibres. Même si l enveloppe des dotations était demeurée gelée en valeur au niveau de 2013, l érosion de l épargne aurait conduit un nombre croissant de départements sur la voie du déséquilibre. Les finances départementales ne seraient plus en mesure de couvrir les charges des compétences attribuées et choisies par les conseils généraux. Le modèle économique départemental ne serait plus soutenable et nécessiterait soit des arbitrages de gestion encore plus drastiques, notamment sur l investissement et le personnel, soit des abandons de compétences facultatives, soit l attribution de ressources nouvelles. Le projet de réforme territoriale actuellement examiné par la Parlement opte pour des allégements de compétences, sans que le resserrement du périmètre des missions garantisse la restauration durable des équilibres. De même, malgré le recul de l investissement, l endettement des régions ne serait plus soutenable. La baisse des concours de l État amplifierait mais ne serait pas à l origine du déséquilibre cumulatif des budgets régionaux amorcé par la réforme de la taxe professionnelle. La nouvelle fiscalité, dépourvue de pouvoir de taux et étroitement dépendante de la conjoncture économique, n est plus en mesure de suivre l évolution des dépenses associées aux compétences régionales, du moins sans changement des pratiques de gestion. À l instar des départements et à l opposé du bloc communal, le modèle économique régional ne serait plus soutenable et nécessiterait soit des arbitrages budgétaires encore plus drastiques, notamment sur l investissement et le personnel, soit des abandons de compétences, soit l attribution de ressources nouvelles. Le projet de réforme territoriale actuellement examiné par le Parlement opte pour un double élargissement spatial et fonctionnel des périmètres régionaux. Le redécoupage administratif est supposé offrir aux régions une assise territoriale élargie mieux à même de leur permettre d assurer efficacement leurs missions. L octroi de nouvelles compétences transférées des départements est censé supprimer les doublons et permettre une gestion plus économe des ressources publiques. Dans les deux cas, le double élargissement spatial et fonctionnel ne garantit pas une restauration durable des équilibres budgétaires, faute d offrir aux nouvelles régions des finances adaptées. 8/8 FFB 2014/066

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