Chapitre 3. Le PR, «clé de voûte» des institutions

Transcription

1 Chapitre 3. Le PR, «clé de voûte» des institutions Table des matières Chapitre 3. Le PR, «clé de voûte» des institutions... 1 I. Le statut du président... 2 A. Le mode de désignation du président... 2 B. La durée de son mandat... 3 C. Les services du Président... 4 D. Les responsabilités du Président... 4 II. Les pouvoirs du Président... 5 A. Les pouvoirs propres Nomination du PM (art 8) Droit de dissolution de l Assemblée Nationale (art 12) Lien avec les chambres (art 18) Recours au référendum (art 11) Pouvoir en matière judiciaire Pouvoir en cas de crise (art 16)... 7 B. Les pouvoirs partagés... 7 L. BIGEARD

2 Le président de la République est la «clef de voûte» (Michel Debré, Premier Ministre de CDG de 1958 à 62) des institutions de la 5ème République. Excepté lorsqu il ne dispose pas d une majorité parlementaire, il est en effet le principal inspirateur de la politique du pays. Le Président est placé en quelque sorte en position d'arbitre (arbitrage du fonctionnement régulier des institutions). Art 5. «Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités.». L institution telle qu elle existe a été fondée par le général de Gaulle (accession au pouvoir entre 1958 et 1962 autour de la crise algérienne). C est alors une institution sur mesure qui a néanmoins perduré dans le temps et s est adaptée aux différentes conjonctures (crises économiques, arrivée de la gauche, émergence d'un pouvoir au niveau de l union européenne) et aux différentes personnalités politiques. Le grand tournant est 1962 avec l adoption du principe de son élection au suffrage universel direct (voir chapitre 1). I. Le statut du président Ce statut comprend quatre éléments essentiels : A. Le mode de désignation du président L élection du Président de la République constitue l un des événements majeurs de la vie politique en France. Depuis le référendum de 1962 (62% de votes positifs), le président est élu au suffrage universel direct. Contrairement aux autres élections, on ne peut pas se porter soi-même candidat à la Présidence de la République, même au nom d un parti. Afin d éviter les candidatures fantaisistes ou non représentatives d un courant d opinion important, il existe une procédure dite «des parrainages» : les candidats doivent recueillir les signatures 500 élus nationaux ou locaux (parlementaires, conseillers généraux ou régionaux, maires). L élection de 2012 a quand même vu se confronter 10 candidats. Le mode de désignation des candidats a connu une évolution. Dans les débuts de la Ve République, la plupart d entre eux s appuyaient sur un parti, auquel ils demandaient souvent d entériner leur candidature. C est dans ce cadre, par exemple, que le parti socialiste avait organisé des primaires «fermées», réservées aux seuls militants pour trancher en 2007, entre celles de Ségolène Royal, de Dominique Strauss-Kahn et de Laurent Fabius. Lorsqu un parti n arrivait pas à trancher, deux candidats issus de son sein pouvaient s affronter devant les électeurs (tels Jacques Chirac et Édouard Balladur en 1995). Á l automne 2011, le parti socialiste a apporté une grande nouveauté, en L. BIGEARD

3 organisant des primaires «ouvertes» également aux sympathisants pour l élection de Pour les élections de 2017, des primaires ouvertes seront organisées par les Républicains et le PS. La campagne électorale fait également l objet d une triple réglementation : Les dépenses de campagne sont plafonnées (16,8 millions d euros pour le premier tour et à 22,5 millions pour le second) pour d atténuer l inégalité entre les candidats et moraliser la campagne. L État prend à sa charge une partie des dépenses (impression des bulletins de vote, affichage sur les panneaux officiels, envoi des professions de foi) et accorde aussi à chaque candidat une subvention forfaitaire. Tous les candidats doivent établir un compte de campagne retraçant les recettes perçues et les dépenses effectuées. Ex : Le Conseil constitutionnel a confirmé, en juillet 2013, l invalidation des comptes présentés par Nicolas Sarkozy, qui ne faisaient état que de 21,4 millions d euros de dépenses alors qu elles dépassaient 23 millions. L UMP a organisé une souscription pour couvrir la dette. La radio et la télévision doivent respecter l égalité des candidats en leur consacrant le même temps d émission. Le CSA (Conseil supérieur de l Audiovisuel) veille au respect de cette égalité. La déontologie des sondages est contrôlée par une commission nationale. La publication de ces sondages est interdite la veille et le jour de l élection en France. Le scrutin comporte deux tours organisés à deux semaines d intervalle. Au premier tour, l élection ne peut être acquise qu à la majorité absolue des suffrages, ce qui ne s est encore jamais produit. Seuls les deux candidats placés en tête à l issue du premier tour ont le droit de se présenter au second : cette règle a pour but d assurer à celui qui sera élu un nombre de suffrages suffisant pour asseoir son autorité en tant que président. On relèvera que neuf élections présidentielles ont eu lieu depuis la réforme de 1962 et que le second tour a opposé sept fois un candidat de droite à un candidat de gauche, ce qui résulte de la logique dite de «bipolarisation» et la conforte en même temps. A l exception de celle, atypique, de 2002, deux élections seulement ont vu un candidat l emporter avec plus de 55% des suffrages, ce qui correspond également à cette logique. B. La durée de son mandat La Constitution de 1958 à l origine fixait cette durée à sept ans, comme le faisaient celles des deux Républiques précédentes. Un mandat aussi long, renouvelable, pouvait paraître normal compte tenu du rôle assez restreint qui était auparavant celui du président. Toutefois, sous la 5 ème L. BIGEARD

4 République, le Président de la République est doté de pouvoirs importants et sa responsabilité politique ne peut pas être mise en cause par le Parlement. Depuis 2000, suite à une révision de la Constitution la durée du mandat est fixée à cinq ans. L objectif est également de faire coïncider les élections présidentielles et législatives, et de limiter ainsi les risques de cohabitation. De plus, depuis 2008, la révision de la Constitution interdit désormais qu un même président accomplisse plus de deux mandats consécutifs (possible de se représenter ultérieurement). La réforme s explique par le caractère semi présidentiel de la pratique actuelle du régime, qui confère au président un rôle prééminent, dont il est plus sage de limiter la durée. Les fonctions présidentielles sont incompatibles avec tout autre mandat électif national ou local, ainsi qu avec l exercice d une profession : dès son entrée en fonction, le président doit donc renoncer à ceux qu il exerçait, et ne pourra les reprendre qu au terme de son mandat. Il reçoit en contrepartie un salaire : fixé à environ 7000 euros bruts/ mois sous Jacques Chirac, il a été porté à euros en 2007, puis ramené à euros à partir d août C. Les services du Président Le Président est entouré de services importants (900 personnes environ). On distingue notamment le secrétariat général et le cabinet. Le secrétariat général se compose de conseillers techniques et de chargés de missions spécialisés dans les différents secteurs des ministères. Ce secrétariat a pour rôle de préparer des notes et des dossiers pour le Président pour que celui-ci puisse suivre les affaires en cours. Le Cabinet s occupe quant à lui du courrier, des audiences et des déplacements du Président. Il assure aussi les relations du président avec la presse. Cet appareil a été renforcé entre 2007 et 2008 puis réduit à partir de Sous la présidence de N. Sarkozy, les conseillers intervenaient parfois dans le débat public, éclipsant les ministres. D. Les responsabilités du Président Le Président est exposé aux critiques toutefois il est quasi-irresponsable sur le plan juridique et politique. Concernant sa responsabilité politique : le Parlement ne peut pas le renverser et personne ne peut l obliger à démissionner avant la fin de son mandat. Ainsi, lorsqu un Président est élu, il reste en place jusqu à la fin de son mandat (sauf empêchement ou imprévu). L. BIGEARD

5 Concernant sa responsabilité juridique, l article 68 de la Constitution prévoit la responsabilité pénale du Président : «en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat». Il dispose d une certaine immunité prévue à l art 67 de la Constitution «Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite». Cette immunité dure seulement la durée du mandat. Cette immunité, héritée des précédentes Républiques dans lesquelles le président exerçait une fonction de représentation et de régulation plutôt que d autorité, se justifie beaucoup moins dans le système actuel, et nombreux sont ceux qui la jugent excessive. II. Les pouvoirs du Président Le président dispose de pouvoirs attachés à la fonction de Président (comme dans les Républiques précédentes). A. Les pouvoirs propres 1. Nomination du PM (art 8) La nomination du Premier ministre est faite par le Président : c'est le «fait du prince». Il n'est pas lié par un résultat électoral hormis celui des élections présidentielles : sur 17 nominations 9 l'ont été après une élection présidentielle (derniers cas en date : Ayrault en 2012, Fillon en 2007), 7 autres l'ont été au bon vouloir du Président, hors de tout calendrier électoral. Ces modifications ont eu lieu sans qu une modification de la majorité parlementaire le nécessite (ex : Ayrault remplacé par Valls en 2014). En effet, le PR peut également mettre fin aux fonctions du PM «sur la présentation par celui-ci de la démission du gouvernement». Cependant, si selon le protocole le PM rédige une lettre de démission, c est car le PR lui a fait connaître que tel était son choix. Sous la Vème République, le Président a souvent dominé le Premier ministre ou, tout au mieux, ce dernier a été un «collaborateur» (expression de N. Sarkozy à propos de son Premier ministre François Fillon) dévoué : Debré et Pompidou avec De Gaulle, Barre avec Giscard, Mauroy avec Mitterrand, Fillon avec Sarkozy, Ayraut avec Hollande. Dans de plus rares cas, et presque toujours explicables institutionnellement, le Premier ministre va s'opposer au Président : Chirac contre Giscard, Chirac contre Mitterrand, Rocard contre Mitterrand, Jospin contre Chirac. L. BIGEARD

6 2. Droit de dissolution de l Assemblée Nationale (art 12) Le Président de la République peut exercer ce droit après consultation du Premier Ministre et des présidents des 2 chambres (Sénat = G. Larcher et AN = Claude Bartolone). Cette consultation ne lie pas le Président de la République. Ex 1: dissolution de Assemblée Nationale en 1981 par F. Mitterrand pour obtenir une majorité parlementaire. Ex2 : dissolution de l Assemblée Nationale en 1997 par J. Chirac pour des raisons stratégiques mais ce fut un échec, l équilibre parlementaire fut modifié à ses dépens pendant 5 ans. 3. Lien avec les chambres (art 18) Si la situation l exige, le Président de la République peut adresser des messages aux Chambres, qu il fait lire, sans débat. Cela peut permettre de présenter aux parlementaires la politique qu il souhaite suivre. De plus, la révision de la Constitution de 2008 lui permet même de prendre la parole devant le Parlement réuni pour cela en Congrès (réunion des 2 chambres). C'était jusqu'ici interdit au nom même de la séparation des pouvoirs. Il y a donc remise en cause possible de la séparation des pouvoirs ici 4. Recours au référendum (art 11) Ce droit est le plus utilisé. Il est à double tranchant. Il peut conforter la position d un PR lorsque la question posée reçoit une large adhésion. Toutefois, à l inverse, il existe un risque d affaiblissement du PR. C est le cas si la majorité des opinions favorables est courte ou si l abstention est très forte. Deux interprétations sont alors possibles : un désintérêt pour la question posée ou une désaffection pour le PR. Cela peut donc être une erreur stratégique. Impact sur le pouvoir législatif. 5. Pouvoir en matière judiciaire D après l article 64, il est le garant de l indépendance de l autorité judiciaire. Il nomme 3 des 9 membres du Conseil constitutionnel et peut lui déférer des lois ou traités qu il estime contraire à la Constitution (3 membres sont nommés par le Président du Sénat et 3 par le Président de l Assemblée Nationale). Il peut également agir à la place du pouvoir judiciaire par le droit de grâce. Ce droit est prévu à l article 17 de la Constitution. Jusqu en 2008 (réforme constitutionnelle), les grâces pouvaient être individuelles ou collectives (dans les prisons pour le 14 juillet). Aujourd hui, elles ne peuvent être qu individuelles. L. BIGEARD

7 6. Pouvoir en cas de crise (art 16) Le Président de la République assure la continuité de l Etat (art 5). Il est le seul à avoir des «pouvoirs exceptionnels» en cas de crise grave (art. 16). Ce sont des pouvoirs personnels car la décision d y recourir et les actes auxquels ils donnent lieu ne sont pas soumis à une obligation de contreseing. Ils sont néanmoins considérables (ex : censure de la presse ou interdiction des réunions publiques). Art 16 de la Constitution «Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés (1) d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.» Trois limites existent : L impossibilité de dissoudre l Assemblée nationale dans ce cas : le PR agit sous le regard du Parlement. Les mesures prises doivent avoir un objectif précis. Depuis la révision de 2008, après 30 jours d exercice des pouvoirs exceptionnels, le Président de chaque chambre, 60 députés ou sénateurs, peuvent demander au Conseil Constitutionnel de vérifier si les conditions de l article 16 sont réunies. Cet article a appliqué lors du «putsch des généraux» en 1961, lors de la guerre d Algérie. Les pleins pouvoirs avaient alors été accordés à de Gaulle de fin avril à fin septembre. C est la seule fois où il a été utilisé mais l existence même de cet article influence néanmoins la nature du pouvoir distribué. B. Les pouvoirs partagés Les cas où le contreseing du Premier Ministre est nécessaire sont nombreux (il existe une liste limitative des actes dispensés de contreseing, à défaut le contreseing est nécessaire). Ce contreseing traduit la collaboration du Premier Ministre à ces actes. 1. Pouvoirs de nomination La nomination et la révocation des ministres est officiellement proposée par le Premier Ministre mais nécessite l accord du Président de la République. La nomination des hauts fonctionnaires civils et militaires (préfets, recteurs d académies, ambassadeurs ) relève également du Conseil de ministres et fait l objet d échanges avec le Président de la République. L. BIGEARD

8 A noter : la révision de 2008 a limité le pouvoir de nomination du Président de la République pour réduire sa capacité de pression sur les autres pouvoirs, les autres institutions. Le pouvoir de nomination du Président s exerce après l avis public des commissions permanentes compétentes des deux assemblées du Parlement. 2. Initiative d une révision constitutionnelle Le Président de la République peut prendre l initiative d une révision de la constitution sur proposition du Président de la République, c est-à-dire en l absence d opposition formelle. Lorsque le projet de loi a été voté par les deux chambres, le Premier République a deux choix : - Référendum - Adoption en congrès (majorité des 3/5 des suffrages) Ce choix nécessite le contreseing du Premier Ministre mais il n y a pas besoin de proposition du PM. 3. Qualité de chef des armées Le Président de la République préside les conseils et comités supérieurs de la Défense, il est le chef des armées (art 15). Toutefois, la Constitution prévoit aussi que le Premier Ministre est responsable de la défense nationale (art21) et que le gouvernement dispose de la force armée (art 20). Toutefois, par habitude, on considère que la défense est le domaine réservé du Président (envoi des troupes au Mali en 2013). Les différentes décisions d intervention militaire prises depuis 10 ans (Lybie, Mali, Syrie, Irak ) ont été le fait des seuls présidents, sans véritable consultation préalable du pouvoir législatif. Le Président de la République a également le droit exclusif d engager les forces nucléaires sans avis, ni signature. Pour conclure, les pouvoirs très importants du Président de la République *** ne sont pas contrebalancés par une responsabilité politique et juridique équivalente. Le président ne peut être renversé par le Parlement et, à la différence des membres du gouvernement, il n est responsable de ses actes qu en cas de «manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l exercice de son mandat», au terme d une procédure très difficile à mettre en œuvre. La réforme des institutions qui a été adoptée en 2008 avait notamment pour objectif de repenser ce pouvoir de leadership du président de la République. Bien entendu, les piliers essentiels n'ont pas été touchés et ce sont quelques aménagements à la marge qui ont été votés. Ex : 2 mandats consécutifs maximum : Cela permet au président de se concentrer sur sa fonction exécutive et ne pas trop peser sur les autres pouvoirs par son omnipotence. L. BIGEARD