Crise de la zone euro : les trois voies de sortie

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1 Crise de la zone euro : les trois voies de sortie Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak version provisoire La crise des années (?) est d abord une crise bancaire et financière, provoquée par des innovations hasardeuses, dans une situation de libéralisation et de globalisation financières non contrôlées, d explosion de la masse des capitaux cherchant des placements liquides et rentables. Les marchés financiers se sont révélés avides, aveugles et instables. La globalisation financière autorise le gonflement de déséquilibres qui finissent par éclater. La crise provient aussi des stratégies macroéconomiques insoutenables mises en œuvre d un côté par les pays néo-mercantilistes, qui fondent leur croissance sur l accumulation d excédents extérieurs (Chine, Japon, Allemagne et autres pays du Nord de l Europe), de l autre côté par les pays anglo-saxons où les politiques monétaires ont laissé gonfler l endettement privé et les bulles financières et immobilières. C est une crise de la mondialisation libérale et de la globalisation financière. La crise ne provient pas de la hausse des dettes et des déficits publics. En 2007, le solde public de l ensemble des pays de l OCDE ne présentait qu un déficit de 1,3 % du PIB ; celui de l ensemble des pays de la zone euro un déficit de 0,6 %. La crise a cependant provoqué une dégradation sans précédent des finances publiques. La hausse du ratio dette publique/pib, est de l ordre de 28 points pour l ensemble de la zone Euro, de 40 points pour le Royaume- Uni, de 45 points pour les Etats-Unis, de 66 points pour le Japon, en terme de dette au sens de Maastricht. Fin 2013, la quasi-totalité des pays de la zone Euro auront une dette publique dépassant 60% du PIB ; c est aussi le cas du Royaume-Uni, du Japon, des Etats-Unis. Pour les marchés financiers et les institutions internationales, la question essentielle est devenue celle des déficits et des dettes publics. A partir de 2010, ils ont réclamé de fortes réductions des déficits budgétaires. La situation est particulièrement préoccupante pour la zone euro. La crise est le premier choc qu elle doit traverser. C est un test de la solidité de son organisation. Les résultats en sont clairement négatifs. Avant la crise, il était déjà apparu que les Institutions européennes étaient incapables de mettre en œuvre une stratégie macroéconomique cohérente ; une politique monétaire unique appliquée à des pays dont les situations économiques différaient avait accentué les disparités entre les pays du Nord (en faible croissance, qui accumulaient les excédents extérieurs) et les pays du Sud, dont la croissance creusait les déficits extérieurs. L absence de garantie des dettes publiques des Etats membres, comme de solidarité financière entre les pays de la zone sont devenues intenable avec la crise. La zone euro est de nouveau incapable de mettre en place une stratégie macroéconomique cohérente pour sortir de la dépression, pour récupérer les 9 points d activité que la crise a coûté à la zone. Pire, depuis le début de l année 2009, les marchés financiers spéculent sur la faillite et sur la sortie de la zone de plusieurs des Etats membres. Trois Etats membres ont été mis sous tutelle ; trois autres subissent des taux d intérêt excessifs. La crise financière s est prolongée en une crise des dettes publiques de la zone euro. 1

2 Incapables de mettre en œuvre la solidarité nécessaire, menacés par les agences de notation, les Etats membres en sont réduits à s engager dans des politiques restrictives, en période d austérité, pour rassurer les marchés financiers, mettant en péril leur modèle social comme toutes perspectives économiques.. Durant la crise, les politiques monétaires sont devenues fortement expansionnistes ; les taux courts ont été abaissés à proximité de zéro. Compte-tenu de la profondeur de la récession, les marchés anticipent que les taux courts resteront durablement bas, aussi les taux longs ont-ils baissés. Ainsi, le taux à 10 ans est passé de 4,6% en 2007 à 1,8% en 2012 aux Etats-Unis, de 5,0% à 1,9 au Royaume-Uni, de 1,7 % à 0,8% au Japon, ceci malgré la hausse des déficits et dettes publics. Dans la zone euro, ce mouvement a bien été observé pour l Allemagne (de 4,2% à 1,5%) ou la France (de 4,3 à 2,6%), mais les marchés financiers, craignant ou spéculant, une faillite des pays du Sud, leur ont imposé des taux d intérêt exorbitants, soit, en moyenne en 2012, 5,5% pour l Italie, 5,9% pour l Espagne, 6,3 % pour l Irlande, 11,0% pour le Portugal, 22,9% pour la Grèce. Outre qu ils imposent des ponctions injustifiables sur les finances publiques et le revenu de cas pays, outre qu ils sont auto-réalisateurs, ces taux brisent l unité de la zone Euro et font disparaître la notion de «monnaie unique» : une entreprise espagnole ne s endette pas au même taux qu une entreprise française. Les taux d intérêt que doit payer chaque pays dépendent des craintes ou des spéculations des marchés financiers. Les autorités européennes et les pays membres n ont pas été capables de réagir face à la spéculation avec la rapidité et la vigueur nécessaire. En fait, les milieux dirigeants européens ont voulu profiter de la crise pour faire avancer leur conception libérale, technocratique et fédéraliste de l Europe. Leur objectif reste de transférer la totalité des pouvoirs à des instances technocratiques européennes au détriment du niveau national, soumis au vote démocratique, et de les utiliser pour mettre en cause le modèle social européen en imposant des réformes libérales. Aussi, ont-ils imposé des politiques de recherche de compétitivité et de réduction des déficits publics, passant par la réduction des dépenses publiques et sociales, et des politiques de recherche de compétitivité, qui ont abouti à briser la croissance en Europe. Ils ont refusé de garantir les dettes publiques, ne mettant en place qu une solidarité limitée, soumis à une stricte conditionnalité. Ils ont voulu insérer les politiques nationales dans des contraintes paralysantes, en demandant aux pays de soutenir la croissance par des réformes libérales. Ces politiques se traduisent par le gonflement des disparités en Europe, une croissance globalement nulle, avec des pays (Grèce, Portugal, Espagne et à un degré moindre Italie) qui s enfoncent dans la dépression économique et la misère. Comment sortir de cette impasse? Faut-il souhaiter l éclatement de la zone Euro? ou une rupture à l intérieur de la zone? Nous verrons les trois scénarios possibles : celui de la Commission, l éclatement ou la rupture. Les défauts de la zone Euro. La monnaie unique souffre de six péchés originels, auxquels il est difficile de remédier : - Selon la théorie économique, il ne peut y avoir de monnaie unique entre des pays qui ont des situations économiques différentes et qui veulent garder des politiques économiques autonomes. La monnaie unique suppose de mettre en place des mécanismes de contrôle des politiques nationales, de coordination des politiques économiques et de solidarité. Sinon 2

3 comment éviter l apparition et la persistance de situation de déséquilibres où certains pays sont fortement déficitaires, d autres fortement excédentaires? Comment gérer ces situations? - Ces mécanismes ne peuvent consister en des règles numériques rigides inscrites dans un Traité (comme le déficit budgétaire ne doit pas dépasser 3 % du PIB ; la dette publique ne doit pas dépasser 60 % du PIB ; le solde structurel doit être équilibré à moyen terme). Ils doivent être à la fois souples (les objectifs doivent être négociés entre pays compte tenu de la conjoncture) et contraignants (chacun doit se plier aux décisions prises en commun). Mais comment aboutir à un accord sur des stratégies de politique économique entre des pays dont les intérêts et les analyses diffèrent? Comment convaincre un pays de modifier sa politique économique pour respecter des règles communes? - Il aurait fallu instaurer des règles du jeu, prévoyant tous les cas de figures de chocs symétrique ou spécifique, de chocs d offre ou de demande, de différences d objectifs. Que faire, par exemple, si un pays veut enregistrer un fort excédent extérieur? Mais, ces règles n ont pas été prévues. Par exemple, nul ne pouvait envisager en 1997 une situation où la politique monétaire serait paralysée par l impossibilité de faire baisser les taux nominaux, où les dettes publiques auraient gonflées du fait de la reprise des dettes bancaires, etc. - D une part, il ne peut y avoir de solidarité inconditionnelle entre des pays dont les systèmes économiques et sociaux diffèrent. Par exemple, les pays du Nord peuvent refuser d aider les pays du Sud, leur reprochant de n avoir pas fait les réformes nécessaires, d avoir laissé gonfler leurs déséquilibres, d être incapables de tenir leurs engagements. D autre part, cette solidarité est indispensable pour que la Monnaie unique soit garantie. - Selon la Constitution européenne, la BCE n a pas le droit de financer directement les États (article 123 du TFUE) ; la solidarité financière entre les États membres est interdite (article 125 du TFUE). Ainsi, chaque État membre doit se financer sur les marchés financiers sans recours garanti à une banque centrale «prêteuse en dernier ressort». Ceci ouvre la possibilité qu il ne puisse tenir ses engagements et fasse défaut. Sa dette n est plus sans risque. Les marchés financiers n en avaient pas pris conscience jusqu à la mi Aujourd hui, échaudés par le défaut de la Grèce, ils imposent des taux insoutenables aux pays en difficulté, ce qui augmente encore leurs difficultés. - Les pays de la zone euro sont maintenant soumis à l arbitrage des marchés financiers et, contrairement aux pays anglo-saxons et au Japon, ne contrôlent plus leur taux d intérêt. Or les marchés financiers n ont pas de compétence macroéconomique, sont auto-réalisateurs et savent qu ils le sont. Pourtant, les pays du Nord de l Europe refusent que les dettes publiques des pays membres soient collectivement garanties. Ils estiment que la discipline imposée par les marchés financiers est nécessaire. Or, la disparité des taux d intérêt est d un coût élevé et arbitraire. À terme, par exemple, un pays comme l Italie, avec un spread de 2,4 points avec la France, devrait payer aux marchés financiers un tribut de l ordre de 3 % de son PIB pour les garantir contre un présumé risque de défaut. - La crise de est une crise profonde du capitalisme financier qui aurait demandé une riposte forte de la part des gouvernements pour réduire l importance de la finance et la dépendance à l endettement public ou privé, pour élaborer une stratégie macroéconomique de retour au plein emploi. Ceci passait par une hausse des demandes intérieures, donc des salaires. Or les instances européennes se sont refusées à toute remise en cause de leur stratégie. Celle-ci est basée sur trois postulats : il faut réduire les pouvoirs des 3

4 Etats pour les concentrer dans les Instances Européennes ; il faut paralyser les politiques budgétaires ; la croissance doit être recherchée par des réformes structurelles d inspiration libérale. Le fait est que cette stratégie a jusqu à présent échoué : la zone ne sort pas de la dépression, sa croissance est négative en La zone euro avant la crise La zone euro aurait dû être moins touchée que les Etats-Unis ou le Royaume-Uni par la crise financière. Les systèmes financiers y sont plus archaïques. Les ménages y sont moins impliqués dans les marchés financiers. La fixité des taux de change entre monnaies européennes a éliminé un facteur d'instabilité. Pourtant, l'europe est plus durement et plus durablement affectée par la crise que le reste du monde. L organisation de la zone euro souffre de défauts qui sont apparus au grand jour pendant la crise, mais qui étaient déjà présents avant celle-ci. Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) était mal conçu : 1. Ses règles numériques (l interdiction de dépasser 3 % du PIB pour les déficits publics, 60 % du PIB pour les dettes publiques, l équilibre des finances publiques à moyen terme) n ont pas de fondement économique. Par exemple, la théorie économique justifie de financer les investissements publics par le déficit public, ce qui autorise un déficit à moyen terme de l ordre de 2,5% du PIB. 2. La Commission peut lancer des Procédures de Déficit Excessif (PDE) contre les pays qui dépassent ces limites, mais ceux-ci sont généralement des pays en dépression, qui refusent, avec raison, de mettre en œuvre des politiques restrictives dans une telle conjoncture. 3. Le PSC ne permet pas à la Commission de peser sur les politiques des Etats membres dans les périodes favorables, lorsque des efforts budgétaires pourraient être faits. 4. Le PSC ne permet pas de mettre en œuvre des mesures à l encontre des pays qui mènent des politiques trop restrictives. 5. Le PSC ne tient pas compte des soldes courants, de la compétitivité, des dettes privées, des bulles financières et réelles. Ainsi, la Commission est restée impuissante devant le gonflement des déséquilibres en Irlande ou en Espagne, comme devant la stratégie allemande de recherche effrénée de compétitivité. Selon le Pacte, les Etats devaient perdre toute autonomie en termes de politique budgétaire. Ils devaient d abord porter leur solde structurel à l équilibre, puis laisser jouer les seuls stabilisateurs automatiques. La BCE devait assurer la stabilisation macroéconomique. Mais il est impossible de stabiliser les conjonctures de 17 pays avec un seul taux d intérêt, comme il est impossible de n utiliser que la politique monétaire quand la dépression est trop profonde. La coordination des politiques économiques (prévue par les articles 121 et 136 du TFUE) est restée formelle. Polarisées sur des objectifs indifférenciés de finances publiques, les instances européennes n ont pas été capables d impulser une stratégie macroéconomique cohérente dans la zone, prenant en compte les différences de situation entre pays, mettant en place des objectifs en termes de croissance, d emploi, de soldes extérieurs. Le Pacte a généré des tensions récurrentes dans la zone de 1999 à Durant cette période l inflation a été faible dans la zone euro. La part des salaires dans la valeur ajoutée a baissé de 2,6 points. Le solde courant de la zone euro était excédentaire. Au niveau de la zone, les taux d intérêt réels ont été égaux au taux de croissance du PIB nominal, donc relativement bas. Aucun indicateur ne permet de penser que les politiques budgétaires aient été trop expansionnistes. Les déficits publics étaient nécessaires pour soutenir l activité. 4

5 Avant la crise (tableau 1), l UEM avait fait des gagnants (Irlande, Espagne, Grèce) et des perdants (Allemagne, Italie, Portugal). Dans la plupart des pays, en particulier les plus grands, l'introduction de l'euro n'a pas provoqué l accélération promise de la croissance. Pour d autres, l accélération de la croissance s est payée de l accroissement de déséquilibres difficilement soutenables. L organisation de la zone euro, qui impose des politiques macroéconomiques semblables pour des pays dans des situations différentes, a élargi les divergences entre les Etats membres, en termes de croissance, d inflation, de chômage et de déséquilibres extérieurs. Tableau 1 : Croissance depuis 1998 Croissance totale (annuelle) 2007/ /1998 Irlande 69,2 (6,0) 59,3 (3,6) Suède 34,5(3,3) 42,1(2,7) Espagne 37,9 (3,6) 33,6 (2,3) Finlande 37,0 (3,6) 33,4 (2,2) Etats-Unis 28,7(2,8) 32,5(2,2) Autriche 25,4 (2,6) 29,3(2,0) Royaume-Uni 32,4(3,2) 29,2(2,0) Belgique 22,7 (2,3) 25,4(1,8) Pays-Bas 24,8 (2,5) 24,6 (1,7) France 21,6 (2,2) 21,9 (1,5) Allemagne 15,8 (1,6) 20,4 (1,4) Grèce 43,3 (4,1) 15,8 (1,1) Japon 12,6(1,3) 11,7(0,9) Portugal 17,0 (1,8) 9,9 (0,7) Italie 14,8 (1,6) 7,2 (0,5) Ainsi, la zone euro connaissait-elle une augmentation des disparités entre deux groupes de pays conduisant des stratégies macroéconomiques insoutenables : - les stratégies néo-mercantilistes des pays du Nord (Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Finlande) consistaient à brider leurs salaires et les dépenses sociales afin d engranger des gains de compétitivité et d accumuler de forts excédents courants. De 2000 à 2007, la part des salaires dans la valeur ajoutée a baissé de 4 points en Allemagne et de 5 points en Autriche. La faiblesse de la demande intérieure de ces pays comme leurs gains de compétitivité ont pesé sur la croissance de l ensemble de leurs partenaires de la zone euro. - Les pays du Sud (Espagne, Grèce, Irlande) ont connu une croissance vigoureuse, impulsée par des taux d intérêt bas relativement au taux de croissance et par des bulles immobilières. S y est ajoutée en Irlande une politique de dumping fiscal. Ils ont accumulé d importants déficits extérieurs. 5

6 janv-99 mai-99 sept-99 janv-00 mai-00 sept-00 janv-01 mai-01 sept-01 janv-02 mai-02 sept-02 janv-03 mai-03 sept-03 janv-04 mai-04 sept-04 janv-05 mai-05 sept-05 janv-06 mai-06 sept-06 janv-07 mai-07 sept-07 janv-08 mai-08 sept-08 janv-09 mai-09 sept-09 janv-10 mai-10 sept-10 Le cadre de politique économique mis en place par le Traité de Maastricht, centré sur le contrôle des déficits publics mais ne mettant pas en place une stratégie macroéconomique cohérente, a été incapable d empêcher le creusement de déséquilibres qui sont devenus insoutenables avec la crise. 2. Soldes courants milliards d euros % du PIB Milliards d euro % du PIB Luxembourg 3,8 10,1 2,8 6,3 Pays-Bas 48,6 8,1 50,0 8,0 Allemagne 192,1 7,9 166,8 6,3 Finlande 7,3 4,9-1,3-0,8 Belgique 12,8 3,5 5,6 1,6 Autriche 9,1 3,3 5,2 1,5 Italie -27,7-1,7-11,6-0,6 France -43,0-2,2-38,4-1,7 Slovénie -1,6-4,6 0,7 2,0 Slovaquie -2,8-4,7 0,0 1,5 Irlande -10,1-5,3 3,4 2,1 Portugal -16,0-8,5-5,0-1,2 Espagne -105,1-9,6-20,1-1,5 Grèce -33,4-12,5-15,0-5,5 Total 39,4 0,4 141,5 1,6 Source: FMI Graphique 1 : Evolution des coûts salariaux unitaires Allemagne Grèce Espagne France Pays-Bas Autriche Portugal Italie En 2007, plusieurs pays de la zone avaient de larges excédents courants : Pays-Bas (8,1 % du 6

7 PIB), Allemagne (7,9 %), Finlande (4,9 %), Belgique (3,5 %) et Autriche (3,3%), tandis que d autres avaient de forts déficits : Portugal (-8,5 % du PIB), Espagne (-9,6 %) et Grèce (-12,5 %). Ainsi, les 230 milliards d euros d excédent des pays du Nord créaient et finançaient les 180 milliards de déficit des pays méditerranéens. Ces déséquilibres sont devenus insoutenables avec la crise. Tableau 3 : Le solde public de la zone euro En % du PIB, sauf * en taux de croissance PIB*, en % Solde public Charges d intérêt Composante conjoncturelle Solde primaire structurel ,8-2,3 4,2-0,1 2, ,9-1,4 3,7 0,0 2, ,0-1,1 3,5 0,6 1, ,9-1,9 3,3 0,4 1, ,9-2,6 3,1 0,0 0, ,8-3,1 3,0-0,7 0, ,9-3,0 2,8-0,8 0, ,8-2,6 2,7-1,0 0, ,1-1,4 2,6-0,5 1, ,8-0,7 2,6-0,2 2, ,3-2,1 2,6-1,1 1, ,3-6,3 2,5-4,2 0, ,9-5,5 2,5-4,2 1, ,5-4,1 2,6-4,4 2, , ,7-5,3 4,7 Avant la crise, les pays de la zone euro ne pratiquaient pas des politiques extravagantes de hausses des dépenses publiques ; au contraire, la part des dépenses publiques dans le PIB de la zone euro a diminué de 3 points de 1997 à Mais, la plupart des pays ont mis en œuvre des stratégies de baisses d impôt dans une situation de concurrence fiscale, l UE n ayant pas adopté de politique résolue d harmonisation fiscale. Ce désarmement fiscal a été choisi par les classes dominantes afin de tirer prétexte du déficit ainsi créé pour déclarer inéluctable la baisse des dépenses publiques. Pour évaluer la soutenabilité des finances publiques avant la crise, il faut se ramener à l année Selon les évaluations de l OCDE publié en Juin 2008, la zone Euro avait alors un écart de production nul : de même, la plupart des pays de la zone étaient proches de leur production d équilibre. La zone avait une inflation stable à 7,1%. Son taux de chômage avait baissé à 7,4%. En Automne 2012, l OCDE a révisé son diagnostic ; selon elle, la zone Euro était en surchauffe en 2007 et avait un écart de production de 3,3%. Mais, à l époque, rien ne permettait de porter un tel diagnostic. Celui-ci n est corroboré par aucun élément de déséquilibre présent en En 2007, la plupart des pays membres avaient un solde public primaire excédentaire, soit un excédent de 1,9 % du PIB dans la zone euro (tableau 4). La France et le Portugal étaient les 7

8 seul pays de la zone à voir un solde primaire légèrement inférieur au niveau requis pour stabiliser le ratio dette publique/pib. Globalement, le solde primaire de la zone Euro était supérieur de 1,8 point à ce niveau. En fait, certains pays, comme l Espagne, l Irlande et surtout la Grèce, bénéficiaient de taux d intérêt très bas au regard de leur forte croissance. Leurs dettes publiques étaient stabilisées, mais cet équilibre était fragile (en particulier en Grèce) puisqu il dépendait de l écart entre les taux d intérêt et la croissance. La crise a conduit à une dégradation rapide et profonde des soldes publics, mais cette dégradation résulte de la chute de la production. Les déficits publics actuels ne reflètent pas des déséquilibres structurels datant d avant la crise. 4. Stabilité des dettes publiques en 2007 en % du PIB Solde public Solde public primaire Dette nette Taux d intérêt réel corrigé de la croissance du PIB Ecart à la stabilité** Allemagne 0,2 2,7 42,5 2,0 1,8 France -2,7-0,2 35,7 0,3-0,3 Italie -1,6 3,1 87,1 0,9 2,3 Espagne 1,9 3,0 17,7-2,5 3,4 Pays-Bas 0,2 1,8 27,8 0,2 1,7 Belgique -0,1 3,6 73,1 0,0 3,6 Autriche -1,0 1,0 31,4 0,1 1,0 Grèce -6,8-2,3 82,4-2,8 0,0 Portugal -3,2-0,6 49,7 0,5-0,9 Finlande 5,3 4,7-72,6 0,1 4,8 Irlande 0,1 0,7-0,3-4,0 0,7 Zone euro -0,7 1,9 40,1 0,3 1,8 Royaume-Uni -2,8-0,8 28,3-0,3-0,7 Etats-Unis -2,9-1,0 48,0-0,6-0,7 Japon -2,1-2,1 80,5 0,9-2,2 Note explicative : l écart à la soutenabilité est mesuré par la différence entre le solde public primaire et le solde requis pour stabiliser la dette (le produit de la dette nette par le taux d intérêt long corrigé de la croissance tendancielle). Sources : Perspectives économiques de l'ocde, 2008/1 et 2012/2, calculs des auteurs. La crise met à nu les failles de la zone euro La crise a entrainé une forte augmentation des déficits publics et des dettes de tous les pays de l OCDE (tableau 5). Les Etats ont soutenu l activité et sont venus au secours de leur système bancaire ; ils ont dû augmenter leurs dépenses de prestations chômage ; ils ont surtout enregistré de fortes pertes de recettes fiscales. Globalement, la détérioration des finances publiques de la zone a été inférieure à celle des Etats-Unis, du Royaume-Uni ou du Japon. Mais certains pays de la zone ont été particulièrement touchés, ceux qui connaissaient une croissance particulièrement vigoureuse : la Grèce (qui souffrait déjà d un fort déficit public), l Irlande et l Espagne (qui ont souffert de l éclatement de la bulle immobilière). De 1999 à 2007, les marchés ne s étaient pas inquiétés de l accroissement des disparités dans la zone. En juin 2007, les taux d intérêt publics à 10 ans n allaient que de 4,5 % en Allemagne à 4,65 % en Grèce et en Italie (graphique 2). 8

9 5. Evolution des déficits et des dettes publiques durant la crise En % du PIB Solde public Dette publique, au sens de Maastricht Dette publique nette (09*) Hausse Etats-Unis Japon Royaume-Uni * Zone euro Allemagne France Italie * Espagne Pays-Bas Belgique * Autriche Grèce * Portugal Finlande Irlande , OCDE * Source : Perspectives économiques de l'ocde, n o 92 ; * 2009 quand le déficit de 2009 est supérieur à celui de A partir de la mi-2008, puis surtout du début 2009, les marchés se sont rendu compte d une faille dans l organisation de la zone euro (graphique 2). Alors que les gouvernements des autres pays développés ne peuvent pas faire faillite car ils peuvent toujours être financés par leur Banque centrale, les pays de la zone ont renoncé à cette possibilité. Lors de la mise en place de la monnaie unique, certains pays ont conditionné leur accord à la mise en place de deux verrous : la BCE n a pas le droit de financer directement les Etats (article 123 du TFUE) ; la solidarité financière entre les Etats membres est interdite (article 125 du TFUE). Ainsi, chaque Etat doit financer sa dette publique sur les marchés financiers. Du coup, le financement des pays de la zone euro n est pas assuré. La spéculation a pu se déclencher sur les pays les plus fragiles de la zone : Grèce, Irlande, Portugal, Espagne. Avant la crise, ces pays connaissaient une forte croissance avec une certaine inflation, le taux d intérêt qu ils payent sur leurs dettes publiques ou privées était faible par rapport à leur taux de croissance nominal. Ces pays ont pu ainsi accumuler une forte dette privée et une forte dette extérieure. Mais l accumulation de dettes est devenue insoutenable, d autant plus que leur taux de croissance a chuté. Les marchés ont demandé alors des taux élevés qui ont accentué cette insoutenabilité. 9

10 29/12/06 28/02/07 29/04/07 29/06/07 29/08/07 29/10/07 29/12/07 29/02/08 29/04/08 29/06/08 29/08/08 29/10/08 29/12/08 28/02/09 29/04/09 29/06/09 29/08/09 29/10/09 29/12/09 28/02/10 29/04/10 29/06/10 29/08/10 29/10/10 29/12/10 28/02/11 29/04/11 29/06/11 29/08/11 29/10/11 29/12/11 29/02/12 29/04/12 29/06/12 29/08/12 29/10/12 29/12/12 Graphique 2. Ecarts des taux publics à 10 ans vis-à-vis du taux allemand En % France Espagne Italie Irlande Grèce Portugal Source : marchés financiers, Datastream. Le développement de la spéculation sur la dette de pays développés est paradoxal et dangereux. Depuis 1945, aucun pays développé n a fait défaut sur sa dette. Les marchés spéculent sur un risque qui ne s est jamais matérialisé. Certes, la situation s est modifiée, puisque l indépendance des banques centrales pourrait aboutir à des situations inédites où la Banque centrale refuserait de venir au secours de l Etat de son pays en difficulté. Mais cette situation ne s est jamais produite ; la crise de a, au contraire, montré la capacité des Banques centrales à intervenir en cas de péril. Comment imaginer qu une Banque centrale n interviendrait pas pour secourir son Etat, comme elle l a fait pour les banques? La spéculation a été facilitée par le jeu des agences de notation, qui ont déclaré risquées les dettes des pays du Sud de la zone alors même que le scénario où un pays de la zone euro ferait défaut n avait a priori qu une probabilité très faible. Ce sont les agences de notation ellesmêmes qui ont renforcé cette probabilité. La spéculation a aussi été facilitée par le développement du marché des CDS, qui permettent de spéculer sur les dettes publiques. La spéculation financière actuelle se nourrit des défaillances de la construction européenne. Hors zone euro, les pays développés, capables de s endetter dans leur propre monnaie, ne peuvent faire défaut sur leur dette souveraine et les marchés ne peuvent spéculer sur leur faillite. Si un pays souffre d une demande privée insuffisante, la Banque centrale abaisse son taux directeur et le gouvernement accepte un certain déficit public. Les taux d intérêt à long terme sont automatiquement faibles, ce qui soutient l activité et limite la hausse de la dette publique. Si nécessaire, la Banque Centrale intervient pour financer le déficit public. En régime de change flexible, ces politiques font baisser le taux de change, ce qui soutient l activité. Des mécanismes stabilisateurs existent et le risque de défaut est nul. C est ainsi que fonctionnent, par exemple, les Etats-Unis. 10

11 Dans la zone euro, ces mécanismes ont été supprimés puisqu un pays frappé d une crise spécifique, ou plus déprimé que ses partenaires, ne peut diminuer son taux d intérêt ou laisser sa monnaie se déprécier. Ils n ont pas été remplacés par des mécanismes de solidarité entre pays. Le risque est que demain, un pays de la zone euro ne puisse plus augmenter son déficit, de crainte que les marchés ne provoquent une hausse des taux d intérêt, sous prétexte de prime de risque. Cette hausse rendrait impuissante la politique budgétaire. Zone euro : une solidarité défaillante Durant la crise, les instances européennes ont été incapables de mettre en place des réponses vigoureuses. Leurs réactions ont été timorées, hésitantes, contradictoires. Leur (absence de) stratégie n est pas compatible avec le fonctionnement des marchés financiers ; en maintenant le doute sur la solidarité européenne, sur la possibilité que certains pays fassent défaut sur leur dette, elles ont nourri la méfiance et la spéculation. En novembre 2009, le nouveau gouvernement grec a fortement révisé à la hausse les chiffres de déficit public annoncés par le gouvernement précédent, faisant ainsi passer le déficit de 2009 de 3,75 à 12,7 % du PIB. Cela a donné le départ à une forte crise de défiance contre la dette grecque. Durant les 4 premiers mois de l année 2010, les instances européennes et les autres pays membres ont tardé à réagir, puis n ont fait preuve que d une solidarité limitée et ambiguë, ne voulant pas donner l impression que les pays membres avaient droit à un soutien sans limite de leurs partenaires et voulant sanctionner la Grèce, coupable de n avoir jamais respecté le PSC et d'avoir masqué l'ampleur de ses déficits. Ils ont proclamé qu ils voulaient éviter que les pays laxistes, assurés que l UE viendrait toujours à leur secours, puissent avoir la tentation d accumuler sans limites les déficits et de retarder les réformes. De nombreux hommes politiques ou économistes allemands ont rappelé que le Traité européen prohibait la solidarité entre les Etats membres et que leur Cour constitutionnelle pourrait leur interdire d aider les pays en difficulté, Ces réticences ont contribué à inquiéter les marchés, à leur permettre de continuer à envisager des scénarios-catastrophes. Il aurait fallu dire clairement que la dette publique grecque était garantie par l ensemble des pays de la zone euro et que les problèmes de finances publiques grecques étaient une affaire interne de la zone, que celle-ci s engageait à résoudre collectivement. Mais le manque de solidarité et de confiance entre les pays de la zone euro ne l a pas permis. Début mai 2010, l UE et les pays membres ont accepté de dégager 110 milliards d euros de prêts pour la Grèce, mais ils lui ont demandé un engagement de fort réduction de son déficit public (6 points de PIB de 2009 à 2010 ; puis de 5,5 points de 2010 à 2014) et lui ont fait payer un taux d intérêt élevé (5,2 %), supérieur aux taux auxquels les pays de la zone s endettaient. Le 10 mai 2010, les pays de la zone ont créé dans l urgence un Mécanisme européen de stabilisation (MES), capable de lever 750 milliards d euros pour venir en aide aux pays menacés, soit 60 milliards empruntés par la Commission, 440 milliards levés par un Fonds Européen de Stabilisation Financière (FESF), garantis par les Etats membres (chacun apportant une garantie proportionnelle à leur part dans le capital de la BCE), 250 milliards fournis par le FMI. En même temps, il a été indiqué que ce fonds n était créé que pour trois ans ; il a été réaffirmé que l aide apportée serait strictement conditionnée à la mise en œuvre 11

12 d un plan drastique de réduction des déficits publics, et que les taux d intérêt appliqués incorporeraient «une prime de risque adéquate», ce qui est absurde, puisque l aide a justement pour objet de réduire à zéro le risque de défaillance. Il a été demandé au FMI de contribuer à ce plan, pour bien montrer que les conditions imposées seraient aussi sévères que celles que le FMI a coutume d imposer aux pays en développement qu il aide. Mais cet appel a marqué une faillite politique de la zone ; pour cette procédure soit mise en œuvre, il a fallu proclamer que la zone euro n existait pas, que seuls les Etats existaient, pour le FMI comme pour les marchés financiers. La crise grecque a entrainé, par contagion, une hausse générale des taux des pays européens les plus fragiles : ceux qui avaient un fort déficit extérieur (Espagne, Portugal) ; ceux qui étaient le plus frappés par la crise financière (Irlande) ; voire même de pays comme l Italie ou la Belgique (qui ont traditionnellement des dettes publiques relativement importantes qu elles financent sans problème). Certains gestionnaires de fonds ont estimé qu il y avait un certain risque que la dette de ces pays soit attaquée ; il fallait donc s en débarrasser au plus vite ; cette réaction suffit à enclencher une hausse des taux, qui s est emballée. En Mai 2010, la BCE a annoncé qu elle continuerait à prendre inconditionnellement des titres publics grecs en pension. Elle a lancé un programme d achat de titres publics sur le marché secondaire, ce qui lui permet de soutenir des dettes des pays en difficulté. En février 2011, elle avait accumulé ainsi 77,5 milliards de titres publics. Ce programme n est conforme, ni à l orthodoxie monétaire, ni à l esprit du Traité. Il a suscité la réprobation publique d Axel Weber, le président de la Bundesbank. En novembre 2010, a éclaté la crise irlandaise. L Irlande, qui était naguère le meilleur élève de la classe, avec le plus bas taux de dépenses publiques des pays de la zone, le plus bas taux d imposition, avec un excédent budgétaire de 2,5 % du PIB en 2006, avec une croissance particulièrement vigoureuse a subi de plein fouet la crise financière, et en particulier l éclatement de la bulle immobilière. Son système bancaire hypertrophié s est retrouvé en faillite. Ses finances publiques ont été mises à mal par la crise (qui a entraîné une perte de croissance du PIB de 22 % par rapport à la tendance d avant la crise) mais l Irlande a choisi de garantir toutes les créances de ses banques. Ainsi, la dette irlandaise devrait-elle passer de 25 % du PIB en 2007 à 108 % en 2012 (en dette nette de 0 à 75%). L UE et le FMI ont donc accordé une aide de 85 milliards d euros à l Irlande, au taux d intérêt exorbitant de 5,8 %. En contrepartie, l Irlande s est engagée dans un programme d austérité budgétaire qui devrait représenter 12 points de PIB d ici à Mais Elle a refusé d augmenter son taux de l impôt sur les sociétés. Les banques installées en Irlande ont créé et nourri la bulle immobilière ; elles ont bénéficié du laxisme fiscal et réglementaire de ce pays ; en s endettant à bas taux sur le marché financier européen, elles ont pu faire des prêts massifs et rémunérateurs qui apparaissaient sains puisque les prix de l immobilier augmentaient fortement. La possibilité d un retournement de l évolution des prix n a pas été envisagée. L Irlande (comme naguère l Islande et plus tard Chypre) est la victime (d abord consentante) de la liberté d établissement prônée par la Commission. Les banques ont la liberté de s installer où elles le veulent en Europe ; personne ne contrôle le rapport entre la taille des banques et le pays où elles sont installées. En même temps, il n y a aucune solidarité européenne. Quand une banque est en difficulté, c est le pays où elle est installée qui doit la secourir, et donc la population de ce pays. L Irlande n a pas voulu faire payer les responsables de la crise (les 12

13 créanciers des banques irlandaises), n a pas voulu taxer les bénéficiaires de la bulle (pourquoi ne pas envisager un prélèvement exceptionnel sur les grandes fortunes, celles qui ont bénéficié de la bulle?). L Europe n a pas voulu faire jouer la «solidarité de place» : faire payer aux banques européennes le coût des sauvetages bancaires. En avril 2011, le Portugal est obligé de demander l'aide du FESF. Donc 3 pays membres (Grèce, Portugal et Irlande) sont placés sous la supervision de la Troïka, deux autres (Italie, Espagne) souffrent des taux d'intérêt trop élevés, en raison d'attaques spéculatives. La Grèce, l Irlande, le Portugal, puis l Italie et l Espagne doivent entreprendre d importants plans budgétaires restrictifs. Les marchés financiers ne sont pas rassurés par ces plans, qui provoquent une croissance faible (ou négative) du PIB et des perspectives de plusieurs années de stagnation. Les objectifs de finances publiques ne sont pas tenus en raison de la baisse de l activité, donc des rentrées fiscales. La Troïka menace de retirer son aide, ce qui induit des tensions sur les marchés. Les plans induisent des troubles sociaux et des crises politiques. Les doutes sur les marchés financiers sont auto-réalisateurs, car ils induisent des taux d'intérêt élevés. En octobre 2011, puis en mars 2012, les banques doivent accepter de fortes décotes de leurs titres grecs (50% puis 74%), ce qui justifie ex post la spéculation. Les instances européennes promettent qu il s agit d un cas exceptionnelle et que les autres dettes publiques seront honorées. Mais, leurs promesses sont-elles crédibles? La question se repose en Mars 2013 quand Chypre est en difficulté. L Europe doit choisir entre trahir sa promesse et secourir les banques chypriotes. Durant la crise, l Allemagne a réclamé que soit mis sur pied un mécanisme de faillite ordonnée d un Etat membre, prévoyant la mise à contribution des créanciers privés, de sorte que les dettes publiques soient en permanence soumis à l appréciation des marchés.. Ces réticences ont renforcé la conviction des marchés financiers que les dettes publiques des pays de la zone euro ne sont pas garanties ; qu il est donc légitime de demander des primes de risque pour les détenir et qu il peut être rentable de spéculer sur leur faillite. Certains fonds extra-européens refusent maintenir de détenir des obligations des pays de la zone euro, en raison de la trop grande volatilité de leur valeur et des risques perçus de déclassement par les agences de notations. Les fonds qui ont perdu de l argent sur les titres grecs sont échaudés ; ils se dépêchent de vendre leurs titres espagnols, portugais, italiens, avant toute menace de crise. Le risque est qu à l avenir les dettes publiques n étant plus considérées comme sans risque soient plus coûteuses et que les pays soient en permanence soumis à l appréciation des marchés financiers. Les marchés financiers refusent de renoncer à un scénario d éclatement de la zone euro : les mesures d austérité entraîneront une faible croissance et des troubles sociaux, de sorte que les pays du Sud finiraient par préférer quitter la zone. Sa crédibilité est renforcée par la faiblesse de la réaction des Etats Membres et des instances européennes, qui, pour ne pas relâcher leur pression sur les pays en difficultés, refusent de leur accorder un soutien total. La Grèce est coupable d avoir triché sur ses comptes et de tolérer la fraude fiscale. L Irlande maintien des taux d imposition trop bas et, comme l Espagne, a laissé la bulle immobilière se développer. Les pays du Sud (Grèce, Portugal, Espagne, Italie) souffrent de corruption. Mais il faut quand même les sauver si on veut sauver la zone euro 13

14 Le 6 septembre, la BCE annonce un programme d achat sur le marché secondaire des bons de court terme, des pays en difficulté, d une maturité entre 1 et 3 ans. Elle ne fixe pas de limites quantitatives à ces achats. Elle n indique pas d objectif en termes d écart de taux d intérêt tolérable. Pour montrer qu elle prend les mêmes risques que les créditeurs privés, elle renonce à son statut de créancier privilégié pour ces titres. Par contre, ces interventions seront soumises à une stricte conditionnalité. Les pays devront négocier un programme d ajustement avec la Commission et le Fonds Européen de Stabilité financière/ le Mécanisme Européen de Stabilité, programme devrait être contrôlé par le FMI. Le MES devra en parallèle aider le pays par des achats sur le marché primaire. Les pays aidés devront prendre des engagements en matière d ajustement budgétaire et de réformes structurelles. Comme il s agit de titres à court terme, la BCE pourra arrêter ces achats si les pays aidés ne respectent pas leurs engagements. L Espagne (ou l Italie) acceptera-t-elle d être mise ainsi sous tutelle? de perdre sa (leur) souveraineté? Mais il y aura une forte pression sur eux pour qu ils acceptent. La Bundesbank s est opposée au projet car elle craint que les pays aidés n effectuent pas les efforts demandés. Début septembre 2012, l Allemagne s endette à 1,5% à 10 ans, l Italie à 6 points, l Espagne à 6,5 points. La crainte des marchés est auto-réalisatrice : ils craignent que l Espagne fasse défaut ; aussi, ils refusent de prêter à l Espagne ou lui imposent des taux élevés, ce qui renforce les risques de faillite. Comme ces taux s imposent aussi aux entreprises, ceci contribue à enfoncer les pays dans la récession. En ne mettant pas de limite à ces interventions, la BCE peut rassurer les marchés sur les risques de défauts de ces pays, sur les risques d éclatement de la zone. Elle peut briser les anticipations auto-réalisatrices, de sorte qu elle n aura pas besoin d intervenir massivement. La baisse des taux peut contribuer à relancer l activité. En sens inverse, les pays devront maintenir des politiques d austérité rigoureuses. La BCE impose ses vues quant à la stratégie économique à suivre. Elle réclame des réformes structurelles des marchés du travail et des biens ; le strict respect des objectifs de solde public, malgré la récession ; la mise en application rapide du pacte budgétaire. Le risque est que cette austérité généralisée enfonce durablement toute la zone dans la crise. L euro sera sauvé mais les Etats membres seront morts. Il aurait fallu baisser le taux d intérêt directeur ; il faudrait surtout des mesures de soutien à l activité (car le Pacte de Croissance est nettement insuffisant). Commission Européenne : une stratégie déficiente Face à cette crise, la stratégie actuelle de la Commission et des Etats membres comporte trois éléments : la mise en œuvre de plans d austérité budgétaire, la réforme de la gouvernance de la zone euro, enfin la mise en place d un mécanisme de solidarité financière. Dans ces trois domaines, l Europe ne tire pas les leçons de la crise, ne prend pas le bon tournant. Une réduction brutale des déficits publics Pour la Commission européenne, même si la production et la demande restent déprimées (tableau 6), même si le taux de chômage est de 11% pour l ensemble de la zone, la réduction des déficits publics est devenue la question prioritaire. Elle doit principalement s effectuer par la baisse des dépenses publiques car la hausse des impôts serait nuisible aux incitations à travailler, à épargner et à investir. 14

15 6 Des perspectives médiocres. Croissance potentielle Perte de production en Etats-Unis 2.8/2.4-9,1-0,4-3, ,8 2,2 2,3 2,6 Japon 2.2/1.8-9, , ,6 1,9 1,0 1,6 UK 2.8/2.4-14,3-1,0-4, ,9 0, ,9 Zone Euro 2.2/2.0-11, ,4-0,6-0,3 1,4 Germany 1.8/1.6-4, , , ,5 2,0 France 2.2/1.9-9, ,7 0, ,2 Italie 1.6/1.2-12, , ,0 0,8 Espagne 3.3/ , ,8 Pays-Bas 2.4/2.2-11, ,0-0,9-0,6 1,1 Belgique 2.2/ ,5 Autriche 2.4/2.0-6,9 1, , ,9 Grèce 3.5/2.5-32,2-0,2-3, ,6 Finlande 3.0/2.5-14,6 0, ,3 2,8-0, ,2 Portugal 2.2/ ,6-3, ,8 Irlande 4.5/2.5-18, , ,2 7.Impulsion budgétaire Total Dépenses Impôts Allemagne 1, ,2-0,2 0, France -0,4-2, , Italie , , Espagne -2, Pays-Bas , Belgique , Autriche 0.5-1,7-0,1-1, Portugal 0.5-6,2-5,4-2,1-2, Finlande 0,1-1,8-0,5-1,4-0, Irlande -3,8-2,2-2,8-2,6-3, Grèce -8,9-5,0-7,0-3,7-1, Zone Euro ,4-1,5-0, Royaume-Uni -2,8-2,6-1,6-1,1-1, Etats-Unis -0,7-1,7-1,8-1, Japon 0,8-1,9 0,0-0, Calcul : OFCE. Sous la pression du FMI et de la Commission européenne, les pays du Sud de l Europe doivent mettre en œuvre des plans drastiques de réduction des déficits publics. De 2009 à 2014, l effort représenterait; 12 % pour l Espagne ; 14,5 % pour l Irlande, 16% pour le Portugal, 26 % du PIB pour la Grèce (tableau 3). Les pays du Sud connaîtraient un fort recul de leur activité, puis une longue période de récession et de chômage élevé. Les autres pays, pressés par la Commission de rentrer dans les clous du PSC, craignant de voir leur dette attaquée par les marchés financiers, se résignent à faire des efforts de l ordre de 1,5 point de PIB en 2011 et 2012, en se fixant un objectif de déficit inférieur à 3 % en 2013, puis un objectif de solde équilibré à long terme. Au total, les mesures de restrictions budgétaires représenteraient 1,8 % du PIB en 2011, 2,4% % en 2012 et 1,5% en Les mesures 15

16 concernent surtout les dépenses: 80% au niveau de la zone euro, à deux exceptions près, la Belgique et la France, où les augmentations d impôts sont plus importantes. L'impact cumulé sur le PIB atteindrait 8,9 % pour la zone euro, mais 19 % en Espagne, 20 % au Portugal, 31 % en Grèce. L'impact des politiques budgétaires restrictives sur les soldes publics seraient fortement réduites par cet effet dépressif. La dette publique par rapport au PIB devrait augmenter dans de nombreux pays, en raison de la forte baisse de la production. Les pays obligés de mettre en œuvre des politiques très fortement restrictives, dans une situation de fort taux d intérêt et d instabilité financière, le paient par une forte chute de l activité. Dans ces conditions, les objectifs de déficit public ne sont pas tenus, ce qui justifie la mise en œuvre de nouvelles mesures restrictives Chaque trimestre, les gouvernements doivent annoncer de nouvelles mesures d austérité. Ainsi, de 2009 à 2013, la Grèce a fait des efforts représentant 25 points de PIB, mais son solde ne s est amélioré que de 11 points, le PIB ayant perdu 28 points. 8. Impacts des impulsions budgétaires En % du PIB PIB Solde public Dette publique Total Allemagne France Italie Espagne Pays-Bas Belgique Autriche Portugal Finlande Irlande Grèce Zone Euro Calcul : OFCE. En 2012, la demande restait nettement insuffisante dans la zone euro. Les pays du Nord de l Europe, qui ont des marges de manœuvre, auraient dû entreprendre des politiques expansionnistes pour compenser les politiques restrictives des pays du Sud. Des programmes européens d investissements écologiques ou de soutien à la reconversion industrielle auraient dû être lancés. Tant que l économie européenne ne se rapproche pas à une vitesse satisfaisante du plein emploi, la politique budgétaire ne devrait pas être globalement restrictive dans la zone euro. Certes, certains économistes ont mis en évidence dans le passé des épisodes dit antikeynésiens, où une politique budgétaire restrictive n a pas eu d effet défavorable sur l activité, mais cette politique était accompagnée d éléments qui manquent aujourd hui, comme une forte dépréciation du taux de change, une forte baisse des taux d intérêt, un essor du crédit privé dû à la dérégulation financière, ou un fort essor de la demande privé dû à un bouleversement économique.. 16

17 Si le multiplicateur d une baisse généralisée des dépenses publiques dans les pays développés est de 2 1, que tous les pays font un effort de 1 point du PIB, l activité sera réduite de 2 points, les soldes publics ne seront pas améliorés (puisque la baisse d activité réduira les recettes fiscales), et les ratios de dette augmenteront du fait du ralentissement économique. Cette politique serait indispensable, nous dit-on, pour rassurer les marchés, mais une politique qui aboutirait à une longue période de dépression est-elle rassurante? Ces programmes d austérité mettent en cause le modèle social européen. Dans tous les pays, ils comportent de fortes réductions des investissements publics, du nombre de fonctionnaires, ils nuiront donc à la qualité de l enseignement, de la santé, des services publics. Partout, les retraites publiques sont diminuées et l âge de la retraite est repoussé. Souvent, les prestations familiales sont réduites. L Espagne diminue les prestations chômage, et l Allemagne son revenu minimum ; tous les pays font pression sur leurs salaires pour gagner de la compétitivité. Dans de nombreux pays (Royaume-Uni, Portugal, Irlande, Espagne et Grèce), la hausse de la TVA va réduire le pouvoir d achat des ménages. Des politiques visant à réduire le système de protection sociale sont socialement et économiquement dangereuses. Elles font augmenter les taux d épargne des ménages. Il serait paradoxal que la crise provoquée par les marché financiers aboutisse à obliger les ménages à y avoir recours pour leur retraite et leur assurance maladie.. Il serait catastrophique pour l Europe que les instances européennes utilisent la menace des marchés financiers pour imposer aux peuples des politiques économiques restrictives, des réformes libérales et des baisses importantes des dépenses sociales. De plus, le risque est grand que l austérité budgétaire ne compromette l effort nécessaire pour soutenir les dépenses d avenir (recherche, éducation, santé, infrastructures, politique familiale) qui améliorent le potentiel de croissance, pour aider l industrie européenne à se maintenir et à se redéployer dans les secteurs d avenir (économie verte). Les stratégies de sortie de la crise budgétaire peuvent-elles faire l impasse sur les causes de la crise? La crise est due à des stratégies de croissance basées sur la pression sur les salaires et les revenus fiscaux, la baisse de la demande étant compensée par des gains de compétitivité pour les pays néo-mercantilistes, par des bulles financières et immobilières et la croissance de l endettement des ménages dans les pays anglo-saxons et les pays du Sud de l Europe. La faillite de ces deux stratégies a obligé les déficits publics à prendre le relais comme support de la croissance. Réduire ces déficits ne peut se faire qu après avoir défini une autre stratégie de croissance qui devrait s appuyer d un côté sur la distribution de salaires et de revenus sociaux, de l autre sur une nouvelle politique industrielle, visant à organiser et à financer le tournant vers une économie durable. Les difficultés des finances publiques avant la crise proviennent de la stratégie de concurrence fiscale. La restauration des finances publiques doit passer par la lutte contre l évasion fiscale et les paradis fiscaux, l augmentation des impôts sur le secteur financier, les revenus et les patrimoines les plus élevés. Renforcer la discipline budgétaire Bien que la hausse des déficits publics soit une conséquence et non la cause de la crise financière, de nombreuses propositions de renforcement de la surveillance des finances 1 Selon l estimation du FMI, 2010b, «Will it hurt? Macroeconomic Effect of Fiscal Consolidation», in World Economic Outlook, octobre. 17

18 publiques en Europe ont été faites. La crise de la dette a renforcé le poids des partisans des règles budgétaires automatiques. Plusieurs pays souhaitent contrebalancer la solidarité européenne par un renforcement du Pacte. La Commission persiste dans l idée selon laquelle le fonctionnement de la Monnaie unique nécessite des soldes publics structurellement nuls. Le 29 septembre 2010, elle présente un ensemble de Six directives visant à «renforcer la gouvernance économique», en fait le respect du Pacte de Stabilité, dont la pertinence n est jamais pas remise en question. Les dispositions de ces directives sont reprises dans le Traité budgétaire, ratifié le 2 mars Ce Traité marque une nouvelle étape de deux offensives, celle des libéraux contre la pratique keynésienne de la politique économique, celle des instances européennes contre l autonomie des politiques budgétaires nationales. Selon l article 1, les règles seraient «destinées à renforcer la coordination des politiques économiques». Mais des contraintes numériques sur les dettes et déficits publics, qui ne tiennent pas compte de la situation économique, ne peuvent être considérés comme une coordination des politiques économiques. Selon l article 3.1 : «La situation budgétaire des administrations publiques est en équilibre ou en excédent ; cette règle est considérée comme respectée si le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 % du PIB. Les pays veillent à assurer une convergence rapide vers cet objectif. Le calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission. Les pays ne peuvent s écarter de leur objectif ou de leur trajectoire d ajustement qu en cas de circonstances exceptionnelles. Un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants par rapport à la trajectoire d ajustements sont constatés ; il comporte l obligation de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée». Ainsi, le quasi-équilibre des finances publiques est inscrit dans le Traité alors qu il n a aucune justification économique. La vraie «règle d or des finances publiques», celle énoncée par Leroy-Baulieu en 1891, justifie, au contraire, que les investissements publics soient financés par l endettement, dans la mesure où ils sont utilisés pendant de nombreuses années, dans le cas de la France, ceci autorise un déficit public structurel de l ordre de 2,4 % du PIB. Par ailleurs, des ménages, des sociétés d assurances, des institutions financières désirent détenir de la dette publique. Si la dette désirée est de l ordre de 60 % du PIB et le taux de croissance tendanciel de l ordre de 4 % (en valeur, soit 2 % en volume et 2 % en prix), il est légitime d avoir un déficit public de l ordre, là-aussi, de 2,4 % du PIB. Ensuite, un solde public doit être considéré comme nécessaire quand il permet un niveau de demande satisfaisant induisant un niveau de production ne provoquant ni chômage de masse, ni accélération de l inflation, pour un taux d intérêt proche du taux de croissance. Rien ne garantit que ce solde public souhaitable corresponde à l équilibre. Dans la mesure où les pays ne contrôlent plus ni le taux d intérêt, ni le taux de change, ils ont besoin d avoir des degrés de liberté quant à leur politique budgétaire. Le Traité impose aux pays une convergence rapide vers cet objectif, convergence qui serait définie par la Commission, sans tenir compte de la situation conjoncturelle. Certes, un écart temporaire serait possible en cas de circonstances exceptionnelles, si «le dépassement de la valeur de référence résulte d'un taux de croissance négatif ou de la baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance très faible par rapport au potentiel de croissance», mais des mesures correctrices devront être rapidement prévues. Mais, la 18

19 Commission se refuse à reconnaître que la plupart des pays de la zone euro sont dans ce cas de figure depuis 2009 et persiste à vouloir leur imposer des politiques de réduction rapide de leur déficit. Le Traité est basé sur la notion de solde structurel, c est-à-dire le «solde corrigé du solde conjoncturel, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires». Mais la mesure de ce déficit est plus que problématique, particulièrement dans les périodes de forts chocs macroéconomiques. En fait, ce sont les chiffres et la méthode de la Commission qui devront obligatoirement être utilisés Or ceux-ci sont ont deux défauts : elles sont toujours proches de la production effective, puisque cette méthode considère comme structurelles la baisse du capital due à la chute de l investissement durant une crise : ceci sous-estime le déficit conjoncturel et obligera à faire des politiques contra-cycliques. Elles varient fortement au cours du temps, ainsi, les estimations de production potentielle faite pour 2007 ont été fortement abaissées en Au printemps 2007, la Commission estimait que l écart de production pour la France en 2006 était négatif d 1 % : l économie française fonctionnait en dessous de son potentiel. La France n avait pas encore rejoint sa production potentielle après le ralentissement des années La croissance potentielle estimée pour 2008 était de 2,3 %. À l automne 2011, la Commission estimait que la France avait en 2006 un écart de production nettement positif de 2,3% ; sa croissance potentielle en 2008 était de 1,6 %. La France était donc à un sommet d activité. L estimation de la production potentielle pour 2006 a ainsi diminué de 3,3 %. Pour 2012, quel est l écart de production pour la France? La Commission l estime à -2,8 %, ce qui suppose que, du fait de la crise, le taux de croissance potentiel de la France s est réduit de 2 % à 1,2 % ; l OCDE indique -3,4 %. Si l on fait l hypothèse que la croissance potentielle s est maintenue, l écart de production est de -8 %. Avec les estimations de la Commission, le déficit structurel français est de 3,1 du PIB : la France est donc condamnée à au moins 4 années d effort budgétaire de l ordre de 0,75 % du PIB ; ces efforts pèseront sur la croissance et le chiffre de croissance potentielle de 1,2 % sera sans doute validé. Avec une estimation d écart de production de 8 %, le déficit structurel n est que de 0,5 % du PIB ; inférieur au 2,4 % de la vraie règle d or ; l objectif doit clairement être de faire que la production rejoigne son niveau potentiel. Le paragraphe 3 d précise que l objectif de déficit structurel pourra être abaissé à 1 % si la dette est en dessous de 60 % du PIB. Considérons un pays qui a en moyenne une croissance de 2 % l an et une inflation de 2 %, s il maintient indéfiniment un déficit de 1 % du PIB, sa dette convergera vers 25 % du PIB. Or rien ne garantit que l équilibre macroéconomique peut être assuré avec des valeurs posées a priori : dette = 25 % du PIB ; déficit = 1 % du PIB. Selon l article 3.2, les États membres doivent inscrire la règle d équilibre budgétaire et le mécanisme de correction automatique dans leur Constitution, ou si cela est impossible, dans un dispositif contraignant et permanent. Le mécanisme de correction doit être basé sur des principes proposés par la Commission. Ainsi, des dispositifs inapplicables, flous et sans fondement économiques, seraient inscrits dans le Marbre constitutionnel. Les pays membres devront mettre en place des institutions indépendantes chargées de vérifier le respect de la règle d équilibre budgétaire et de la trajectoire d ajustement. C est un pas supplémentaire vers la technocratisation complète de la politique budgétaire. Ces institutions indépendantes auront-elles le droit de remettre en cause la règle ou la trajectoire d ajustement si celle-ci ne correspond pas aux nécessités de la conjoncture? 19

20 L article 4 reprend la règle selon laquelle la dette de chaque pays doit passer en dessous de 60 % du PIB, règle qui figurait déjà dans le PSC, mais que la Commission n avait aucun moyen d imposer. Ainsi, un pays dont le ratio dette/pib dépasse 60 % du PIB devra réduire ce ratio d au moins un vingtième de l écart avec 60 % chaque année. Cette règle suppose qu un ratio de 60 % est un chiffre optimal réalisable par tous les pays. Or, en Europe, des pays comme l Italie ou la Belgique, ont depuis longtemps des dettes publiques de 100 % du PIB (sans parler du Japon où elle atteint 200 %), sans déséquilibre car ces dettes correspondent à de forts taux d épargne des ménages. Toutefois, pour un pays dont la dette est de l ordre de 90 % du PIB et la croissance nominale de 3%, ceci implique que le déficit public soit inférieur à 1,15 % du PIB. Cet article n introduit donc pas de contraintes supplémentaires à moyen terme, par rapport à l objectif de solde équilibré. Selon l article 5, un pays soumis à une Procédure de Déficit Excessif devra soumettre son budget et un programme de réformes structurelles à la Commission et au Conseil, qui devront l approuver et en suivre la mise en place. Cet article est une nouvelle arme pour permettre d imposer aux peuples des réformes libérales. Un pays en PDE doit respecter la trajectoire prévue pour son déficit nominal : il doit donc entreprendre des politiques d autant plus restrictives que sa croissance est faible. Selon l article 7, les propositions de la Commission seront automatiquement adoptées sauf si se dégagent contre elles une majorité qualifiée, le pays en question ne votant pas. Ainsi, en pratique, la Commission aura toujours le dernier mot. Il n est pas question dans le Traité d une vraie coordination des politiques économiques, c est-à-dire d une stratégie économique utilisant la politique monétaire, les politiques budgétaires, fiscales, sociales et salariales pour rapprocher les pays du plein emploi. Ce projet interdit toute politique discrétionnaire. Or celles-ci sont indispensables pour permettre une stabilisation complète. Supposons que le taux de prélèvement obligatoire soit de 50 % et la propension à dépenser de 1. Le multiplicateur est alors de 2. Une chute ex ante de 10 des dépenses privées, sans politique budgétaire active, induit une baisse de 20 de l activité et un déficit public de 10. Une politique expansionniste active, qui augmente de 10 les dépenses publiques, aboutit au même déficit, mais permet d éviter la baisse de la production. Elle serait interdite selon le traité. Celui-ci est basé sur une théorie implicite fausse : il faut laisser jouer les stabilisateurs automatiques, mais il faut interdire les politiques budgétaires discrétionnaires de soutien de l activité. Selon le Traité, chaque pays doit prendre isolément des mesures restrictives sans tenir compte de sa situation conjoncturelle et des politiques des autres pays. Le Traité fait l hypothèse implicite que le multiplicateur keynésien est nul, que les politiques restrictives n ont pas d impact sur l activité. Si on considère la situation de début 2013, ceci implique que tous les pays pratiquent des politiques d austérité alors que la cause des déficits excessifs est un niveau insuffisant de production due à l éclatement de la bulle financière. Aussi, le Traité risque d imposer la mise en œuvre pendant une longue période de politiques d austérité en Europe, qui briseront la croissance de la zone et aggraveront encore les déséquilibres dans les pays les plus fragiles. Poursuivant avec obstination son travail de mise sous tutelle des politiques nationales, la Commission a réussi en mars 2013 à faire adopter deux nouvelles directives. Selon la 20