Cour de cassation de Belgique

Transcription

1 21 MAI 2015 F F/1 Cour de cassation de Belgique Arrêt N F F COMMUNE DE MONTIGNY-LE-TILLEUL, représentée par son collège communal, dont les bureaux sont établis à Montigny-le-Tilleul, rue de Marchienne, 1, demanderesse en cassation, représentée par Maître François T Kint, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Charleroi, rue de l Athénée, 9, où il est fait élection de domicile, contre MEDIAPUB, société anonyme dont le siège social est établi à Nivelles, rue de l Artisanat, 1, défenderesse en cassation,

2 21 MAI 2015 F F/2 ayant pour conseil Maître Emmanuel Delannoy, avocat au barreau de Bruxelles, dont le cabinet est établi à Watermael-Boitsfort, boulevard du Souverain, 36, où il est fait élection de domicile. I. La procédure devant la Cour Le pourvoi en cassation est dirigé contre les arrêts rendus les 23 juin 2011 et 20 décembre 2012 par la cour d appel de Mons. Le 27 avril 2015, le premier avocat général André Henkes a déposé des conclusions au greffe. Le conseiller Didier Batselé a fait rapport et le premier avocat général André Henkes a été entendu en ses conclusions. II. Les moyens de cassation suivants : La demanderesse présente deux moyens libellés dans les termes Premier moyen Dispositions légales violées 1988 ; - articles 112, 114 et 119 de la nouvelle loi communale du 24 juin - articles L1133-1, L et L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 ;

3 21 MAI 2015 F F/3 - articles 1 er, 2 et 3 de l arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre des publications des règlements et ordonnances des autorités communales ; - principe général du droit relatif au droit qu a toute partie à un litige de rapporter la preuve des faits qu elle invoque, tel qu il est notamment exprimé par les articles 1315 et 1316 du Code civil, 870 et 915 du Code judiciaire et, en tant que de besoin, ces dispositions légales. Décisions et motifs critiqués L arrêt attaqué du 23 juin 2011 déclare l appel de la demanderesse non fondé, l en déboute, confirme le jugement entrepris qui avait annulé les cotisations mises à charge de la défenderesse, pour l exercice 2007, par la demanderesse, et réserve à statuer quant aux dépens, aux motifs que : «Le premier juge a correctement rappelé les dispositions légales applicables en la matière que la cour [d appel] tient ici pour reproduites. La pièce n 2 du dossier de (la demanderesse), étant un extrait du registre communal des publications, précise que : Le bourgmestre de la commune de Montigny-le-Tilleul, province de Hainaut, certifie par la présente que la «taxe sur la distribution gratuite d écrits publicitaires» «toutes-boîtes», dont la modification a été votée par le conseil communal en date du 21 février 2002 et qui prend cours le 1 er mai 2002, a été approuvée par les autorités de tutelle en date du 28 mars Cette approbation a été publiée conformément à l article 112 de la nouvelle loi communale du 2 avril 2002 Montigny-le-Tilleul, le 8 avril Cette pièce ne vise que la publication de l approbation de l autorité de tutelle et ne peut suffire à établir la publication du règlement lui-même. L affirmation que les deux affichages vont toujours de pair ne constitue pas la preuve requise.

4 21 MAI 2015 F F/4 À titre subsidiaire, la [demanderesse] sollicite de pouvoir rapporter la preuve de cette publication par toutes voies de droit. Seule la production d un extrait du registre spécialement tenu à cet effet peut apporter la preuve irréfutable que le règlement concerné a bien été publié et est donc entré en vigueur. C est donc à bon droit que le premier juge a ordonné l annulation des cotisations litigieuses compte tenu de l inopposabilité du règlement-taxe litigieux à la [défenderesse]». Griefs L article 112 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988, encore en application en Région wallonne au moment où le règlement-taxe litigieux a été arrêté par la demanderesse et approuvé par l autorité de tutelle, dispose que «les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège des bourgmestre et échevins et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d une affiche indiquant l objet du règlement ou de l ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté et, le cas échéant, la décision de l autorité de tutelle». L article 114 de ladite loi précise que : «Les règlements et ordonnances visés à l article 112 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l affichage. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté royal». L article 119 de cette loi dit encore que :

5 21 MAI 2015 F F/5 «Le conseil fait les règlements communaux d administration intérieure et les ordonnances de police communale, à l exception des ordonnances de police temporaires visées à l article 130bis. Ces règlements et ordonnances ne peuvent être contraires aux lois, aux décrets, aux ordonnances ou règlements, aux arrêtés de l État, des régions, des communautés, des commissions communautaires, du conseil provincial et de la députation permanente du conseil provincial. Le conseil transmet dans les quarante-huit heures des expéditions à la députation permanente du conseil provincial. Expéditions de ces règlements et ordonnances seront immédiatement transmises au greffe du tribunal de première instance et à celui du tribunal de police où elles seront inscrites dans un registre à ce destiné. Mention de ces règlements et ordonnances sera insérée au Mémorial administratif de la province». L article 1 er de l arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publications des règlements et ordonnances des autorités communales dispose : «Le fait et la date des règlements et ordonnances visés à l article 112 de la nouvelle loi communale sont constatés par une annotation dans un registre spécial tenu à cet effet par le secrétaire communal». Pour le surplus, cet arrêté se borne à indiquer : - article 2 : «l annotation dans les registres est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l ordonnance. Les annotations sont numérotées d après l ordre des publications successives» ; - article 3 : «l annotation, datée et signée par le bourgmestre et le secrétaire communal, est établie dans la forme suivante [ ]». Le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation du

6 21 MAI 2015 F F/6 22 avril 2004, postérieur à l adoption du règlement-taxe litigieux mais antérieur à l établissement des cotisations frappant la défenderesse, reprend, mutatis mutandis, les dispositions de la nouvelle loi communale : - article L : «Les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège communal et du bourgmestre sont publiés par celui-ci par la voie d une affiche indiquant l objet du règlement ou de l ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté et, le cas échéant, la décision de l autorité de tutelle. L affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement ou de l ordonnance peut être consulté par le public» ; - article L : «Les règlements et ordonnances visés à l article L deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de la publication par la voie de l affichage, sauf s ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera arrêtée par arrêté du gouvernement» (aucun arrêté du gouvernement wallon n a été adopté à cet égard) ; - article L : «il sera désormais interdit de contester la légalité des règlements et ordonnances antérieurs au 14 janvier 1888 par le motif qu ils n auraient pas été publiés par la voie d affichage ou de proclamation». Il résulte de la combinaison de l ensemble de ces dispositions que le caractère obligatoire des actes visés par l article 112 de la nouvelle loi communale et par l article L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation résulte uniquement de la publication de ces règlements et ordonnances par la voie de l affichage et que, en revanche, l annotation de ces actes dans le registre prévu à l article 1 er de l arrêté royal du 14 octobre 1991 portant exécution de l article 114, alinéa 2, de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 ne concerne que la preuve de la publication, cette annotation et l inscription de ces actes dans le registre du tribunal de première instance à ce destiné visé par l article 119 de cette loi ne constituant pas une condition du caractère obligatoire de ces actes.

7 21 MAI 2015 F F/7 Par ailleurs, il ne se déduit pas davantage des articles 112, 114 et 119 de la nouvelle loi communale, pas plus que des articles L1133-1, L et L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, ni des dispositions de l arrêté royal du 14 octobre 1991, que la mention dans le registre ad hoc de la publication par voie d affichage des arrêtés et ordonnances locaux constituerait le seul mode de preuve admissible de cette publication et qu en cas d absence de mention, d erreurs dans celle-ci ou de contestation soulevée par les destinataires du règlement, il serait interdit à l autorité communale de démontrer, par toute voie de droit, témoignages compris, la réalité de cette publication et sa date, seule de nature à assurer le caractère obligatoire dudit règlement, à l encontre de la mention ou de l absence de mention au registre, qui n a aucune incidence sur ce caractère obligatoire pour les justiciables. La publication de pareil règlement est un fait qui doit, à défaut de mention correcte dans le registre à ce destiné en vertu de l arrêté royal du 14 octobre 1991, pouvoir être prouvé par d autres modes de preuve. Il n est pas exact que l autorité communale serait privée du droit de démontrer l existence de ce fait qu elle invoque, par toute voie de droit, parce que les mentions dans le registre des règlements et ordonnances seraient incomplètes, voire inexistantes, ni la loi ni le règlement ne prévoyant ou n emportant pareille interdiction ou restriction, les articles 1315 et 1316 du Code civil et 870 et 915 du Code judiciaire consacrant, sous la restriction des seuls articles 1341 et 1356 du Code civil, inapplicables en l espèce, le droit pour toute partie d apporter librement la preuve des faits qu elle invoque, à moins qu un texte exprès ne l interdise, ce qui n est pas le cas des articles 112, 114, 119 de la nouvelle loi communale, 1 er, 2, 3 de l arrêté royal du 14 octobre 1991, L1133-1, L et L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation. Il s ensuit que l arrêt attaqué du 23 juin 2011 qui, par les motifs rappelés au moyen, décide le contraire, n est pas légalement justifié et viole toutes les dispositions légales visées au moyen.

8 21 MAI 2015 F F/8 Second moyen Dispositions légales violées - article 149 de la Constitution ; - articles 112, 114, alinéa 2, et 119 de la nouvelle loi communale ; - articles 1 er et 2 de l arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales ; - articles L1133-1, L1133-2, L et L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation du 22 avril 2004 ; - article 356 du Code des impôts sur les revenus 1992, rendu applicable en matière de taxes communales par l article 115 du décret-programme de la Région wallonne du 20 juillet 2010 modifiant l article L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation. Décisions et motifs critiqués L arrêt attaqué du 20 décembre 2012 déclare les cotisations subsidiaires établies par la demanderesse à charge de la défenderesse non fondées, déboute la demanderesse de sa demande et la condamne aux frais et dépens d appel, aux motifs que : «[La demanderesse] expose que, préalablement à l enrôlement des cotisations subsidiaires, elle a procédé à l annotation dans le registre des publications de la commune dans les formes prescrites par l arrêté royal du 14 octobre 1991 [ ]. De même, la [demanderesse] fait valoir qu elle a procédé à une nouvelle publication du règlement-taxe litigieux.

9 21 MAI 2015 F F/9 Elle a recouru à la procédure de taxation d office et, en l absence de réaction de la part de la [défenderesse], a enrôlé les nouvelles cotisations. Les conclusions déposées le 21 décembre 2011 précisaient que la [demanderesse] entend soumettre à l appréciation de la cour [d appel], par le biais des [ ] conclusions, ces cotisations subsidiaires, [ ] de sorte que la demande est recevable, ayant été introduite dans le délai de six mois à dater de l arrêt du 23 juin Il convient de rappeler que le jugement déféré a été rendu le 8 février 2010, soit à une date où l article 356 du Code des impôts sur les revenus 1992 n était pas encore applicable aux taxes locales dès lors que le décret-programme qui a modifié l article L du [code wallon précité] est entré en vigueur le 30 août 2010, de sorte que [la demanderesse] n aurait pu solliciter devant le premier juge la validation d une cotisation subsidiaire. Le défaut de publication d un règlement-taxe n a pas d incidence sur la force exécutoire d un règlement-taxe mais fait obstacle à sa force obligatoire. L article 114 de la nouvelle loi communale prévoit que les règlements et ordonnances deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par voie d affichage, sauf s ils en disposent autrement. Le règlement litigieux a fait l objet d une publication en date du 27 juillet 2011 et est donc devenu obligatoire cinq jours après cette date. Il faut toutefois que le règlement-taxe respecte le principe de la nonrétroactivité. Il convient en l espèce de constater que l imposition établie par [la demanderesse] suite à cette publication concerne des faits de distributions effectuées durant l année [ ] S agissant en l espèce d une taxe indirecte, le règlement-taxe ne peut être appliqué qu à des faits qui surviennent après que le règlement a acquis force obligatoire, en manière telle que les taxes actuellement établies pour les distributions effectuées en 2007 doivent être considérées comme rétroactives». Griefs

10 21 MAI 2015 F F/10 Première branche Par ses conclusions de synthèse déposées dans le cadre de la demande relative aux cotisations subsidiaires, la demanderesse faisait valoir, après avoir rappelé que : «Par le biais de conclusions déposées le 21 décembre 2011, la demanderesse a soumis à l appréciation de la cour [d appel] [une cotisation subsidiaire] établie conformément à l article 356 du Code des impôts sur les revenus 1992 rendu applicable en matière de taxe communale par l article 115 du décret-programme du 22 juillet Cette cotisation subsidiaire fait suite à l arrêt de la cour [d appel] du 23 juin 2011 qui autorisait expressément [la demanderesse] à l établir, à condition de [la] lui soumettre dans un délai de six mois à dater du 23 juin 2011, soit au plus tard le 23 décembre 2011», que : «Suite à l arrêt du 23 juin 2011, [la demanderesse] a procédé à l enrôlement d une cotisation subsidiaire pour chacun des articles de rôle litigieux. Conformément aux articles 356 du Code des impôts sur les revenus 1992 et L [du code wallon précité], [la demanderesse] a soumis à l appréciation de la cour [d appel], par le biais de ses précédentes conclusions, ces cotisations subsidiaires (pièce n 1). Préalablement à son enrôlement, la [demanderesse] a procédé à l inscription de l annotation dans le registre des publications, dans les formes prescrites par l arrêté royal du 14 octobre 1991 (pièce 2)» [ ], et encore que : «De même, [la demanderesse] a procédé en date du 27 juillet 2011 à une nouvelle publication du règlement litigieux du 21 février 2002 ; [la demanderesse] a également recouru à la taxation d office. Conformément à l article L du [code wallon précité], la [demanderesse] a en effet notifié à [la défenderesse], par lettre recommandée du 10 novembre 2011, son

11 21 MAI 2015 F F/11 intention de recourir à la procédure de taxation d office, les motifs du recours à cette procédure de taxation d office, les éléments sur lesquels cette taxation est basée ainsi que le mode de détermination de ces éléments et le montant de la taxe», mais surtout que : «Par ailleurs, [la demanderesse] a, par avis du 17 août 2011 repris dans le registre des publications, sous le numéro 5 (pièce 2), confirmé la publication du règlement-taxe du 8 février 2002 ; en d autres termes, (la demanderesse) a mentionné, en date du 17 août 2011, dans son registre des publications, seul mode de preuve admis selon l arrêt du 23 juin 2011, l annotation relative à la publication du règlement en date du 8 avril L arrêté royal du 14 octobre 1991 ne prévoit en effet aucune date limite pour l inscription de pareille annotation dans le registre des publications». L arrêt attaqué du 20 décembre 2012 ne rencontre pas cette défense circonstanciée tirée de la mention, dans le registre de publication communal des règlements et ordonnances, de la publication, le 8 avril 2002, du règlement-taxe litigieux du 21 février 2002, et de la circonstance que la tardiveté de cette annotation, intervenue le 17 août 2011, était sans incidence sur la validité de cette publication, sur la preuve de celle-ci intervenue le 8 avril 2002 et, partant, du caractère obligatoire et opposable à la défenderesse, à l issue du délai de cinq jours suivant cette publication du 8 avril 2002, du règlement-taxe litigieux. Il n a égard qu à la nouvelle publication parfaitement superfétatoire du 27 juillet 2011 pour décider que le règlement-taxe n avait acquis force obligatoire que le 1 er août 2011, en sorte que ledit règlement ne pouvait s appliquer à des faits de distribution intervenus en De la sorte, l arrêt attaqué du 20 décembre 2012 n est pas régulièrement motivé et viole l article 149 de la Constitution. Seconde branche L article 114 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988 prévoit, certes, que les règlements et ordonnances visés à l article 112 de la même loi

12 21 MAI 2015 F F/12 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de la publication par voie d affichage et que le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par un arrêté royal. L arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales prévoit, à propos de la tenue du registre visé à l article 1 er, en son article 2, que «l annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement et de l ordonnance ; les annotations sont numérotées d après l ordre des publications successives» et, en son article 3, que «l annotation, datée et signée par le bourgmestre et par le secrétaire communal est établie dans la forme suivante : N le bourgmestre de la commune (ou de la ville) de, province de, certifie que le règlement (ou l ordonnance) du conseil communal (ou du collège des bourgmestre et échevins) (ou du bourgmestre), daté(e) du et ayant pour objet a été publié(e), conformément à l article 112 de la nouvelle loi communale, le. À, le (date). Le secrétaire. Le bourgmestre». Quant aux articles L et L du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, ils reproduisent le texte des articles 112 et 114 de la nouvelle loi communale, étant cependant constant qu aucun arrêté n a été adopté en exécution de l article L1133-2, alinéa 1 er. Si l annotation doit être portée dans le registre ad hoc le lendemain de la publication du règlement ou de l ordonnance, aucune disposition de la nouvelle loi communale, du Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation ou de l arrêté royal du 14 octobre 1991 ne commine de sanction en cas de retard apporté par les autorités locales compétentes dans la mention de cette inscription, retard qui reste sans aucun effet sur la force obligatoire et, s il échet, sur la force exécutoire du règlement, qui dépendent uniquement de sa publication par voie d affichage et sont acquises cinq jours après cette publication, ni sur la validité et la force probante de l inscription de cette publication au registre ad hoc, qui ne dépendent pas de la date de

13 21 MAI 2015 F F/13 l inscription mais de la mention elle-même et de la qualité des signataires de celle-ci. En conséquence, l effet, quant à la preuve du fait et de la date de la publication, de l inscription ne saurait, à défaut de texte exprès et précis en ce sens, être écarté sous le prétexte que l inscription n a pas été effectuée dans un délai déterminé ou, encore, que le règlement litigieux aurait fait l objet d une nouvelle publication superfétatoire quant au caractère obligatoire de ce règlement, postérieurement à la publication initiale attestée par l inscription au registre, certifiée par le bourgmestre et le secrétaire communal. Ainsi que la demanderesse le soutenait dans ses conclusions de synthèse visées à la première branche du moyen, la pièce n 2 du dossier de la demanderesse, qui est la copie de l inscription faite sous la signature du secrétaire communal et du bourgmestre le 17 août 2011 du fait de la publication du règlement-taxe litigieux réalisée par voie d affichage le 8 avril 2002, attestait de cette publication à cette date, aucun moyen ou exception de faux n ayant été soulevé à l encontre de ce document qui faisait donc foi de cette publication à la date indiquée. L arrêt attaqué du 20 décembre 2012, qui refuse, à tout le moins implicitement mais de manière certaine, de donner effet à l inscription réalisée le 17 août 2011 certifiant, dans les formes requises par la loi, la publication du règlement-taxe du 21 février 2002 intervenue suivant les mentions indiquées le 8 avril 2002, pour ne retenir que la publication surabondante réalisée le 27 juillet 2011 et en déduire que les cotisations subsidiaires qui lui étaient soumises étaient nulles parce que rétroactives, le règlement-taxe n ayant selon la cour d appel acquis force obligatoire que cinq jours après le 27 juillet 2011, méconnaît les dispositions visées au moyen (sauf l article 149 de la Constitution) et, singulièrement, les articles 1 er, 2 et 3 de l arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre des règlements et ordonnances des autorités communales. III. La décision de la Cour

14 21 MAI 2015 F F/14 Sur le premier moyen : En vertu de l article 112 de la nouvelle loi communale, les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège des bourgmestre et échevins et du bourgmestre sont publiés par ce dernier par la voie d une affiche indiquant l objet du règlement ou de l ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté et, le cas échéant, la décision de l autorité de tutelle. En vertu de l article 114 de la même loi, les règlements et ordonnances visés à l article 112 deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l affichage, sauf s ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera déterminée par arrêté royal. L article 1 er de l arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre des publications des règlements et ordonnances des autorités communales, pris en application de l article 114 de la nouvelle loi communale, dispose que le fait et la date des règlements visés à l article 112 de cette loi sont constatés par une annotation dans un registre spécial tenu à cet effet par le secrétaire communal. L article 2 dispose que l annotation dans le registre est faite le premier jour de la publication du règlement ou de l ordonnance et que les annotations sont numérotées d après l ordre des publications successives. Il résulte de ces dispositions que le seul mode de preuve admissible de la publication d une ordonnance ou d un règlement communal est l annotation dans le registre spécial tenu par le secrétaire communal. Le moyen, qui soutient le contraire, manque en droit. Sur le second moyen : Quant à la première branche :

15 21 MAI 2015 F F/15 À la suite de l arrêt du 23 juin 2011, la demanderesse a déposé des conclusions de synthèse faisant valoir que, par un avis du 17 août 2011 repris au registre des publications, elle a confirmé la publication du règlement-taxe litigieux du 8 février Dès lors que, ainsi que l arrêt attaqué du 20 décembre 2012 l énonce, la cour d appel a confirmé dans l arrêt du 23 juin 2011 «le jugement du 8 février 2010 qui avait décidé que la réalité de la publication du règlementtaxe dans les formes prescrites n était pas établie, de sorte qu il a prononcé [ ] l annulation des cotisations litigieuses», la cour d appel, qui avait épuisé son pouvoir de juridiction sur cette question, n était plus tenue de répondre au passage des conclusions de la demanderesse rappelé ci-dessus. Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli. Quant à la seconde branche : Il résulte de la réponse à la première branche du moyen que celui-ci, en cette branche, est dépourvu d intérêt, partant, irrecevable. Par ces motifs, La Cour Rejette le pourvoi ; Condamne la demanderesse aux dépens. Les dépens taxés à la somme de six cent septante-trois euros cinquante-deux centimes envers la partie demanderesse et à la somme de nonante-sept euros nonante-neuf centimes envers la partie défenderesse. Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Christian Storck, le conseiller Didier Batselé,

16 21 MAI 2015 F F/16 le président de section Albert Fettweis, les conseillers Martine Regout et Sabine Geubel, et prononcé en audience publique du vingt et un mai deux mille quinze par le président de section Christian Storck, en présence du premier avocat général André Henkes, avec l assistance du greffier Patricia De Wadripont. P. De Wadripont S. Geubel M. Regout A. Fettweis D. Batselé Chr. Storck