Rapport d'etienne PINTE Député des Yvelines. Parlementaire en mission auprès du Premier ministre

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1 Rapport d'etienne PINTE Député des Yvelines Parlementaire en mission auprès du Premier ministre 21 décembre Juin 2008 sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées. avec la contribution d'isabelle Rougier et Laurent Chambaud, IGAS coordination Delphine Bonjour

2 Introduction En décembre 2007, le Premier ministre François Fillon m'a confié une mission parlementaire sur l'hébergement d'urgence et l'accès au logement des personnes sans abri et mal logées. Cette mission intervenait alors que de nombreuses associations avaient une fois de plus tiré la sonnette d'alarme sur le manque de places disponibles pour accueillir tous ceux qui sont temporairement ou plus durablement sans domicile et sur leurs difficultés d'accès au logement. Elle prend un relief tout particulier alors que la loi créant le Droit au logement opposable (DALO) votée en mars 2007 au Parlement, est progressivement mise en place et que ses premiers effets se ressentiront à la fin de l'année Le Premier ministre a eu raison de vouloir prendre à bras le corps cette question car elle est cruciale pour notre pays et elle est gravement sous estimée. Nous manquons de logements en France. Non seulement nous ne construisons pas assez de logements en général mais nous ne construisons pas assez de logements très sociaux, ou de logements adaptés aux populations les plus fragiles. Il est inacceptable qu'aujourd'hui des personnes soient contraintes de vivre dans la rue, dans des hébergements inadaptés ou des logements indignes. On estime à le nombre de sans abri, à le nombre de logements indignes, à le nombre de personnes sans domicile personnel et à 3.5 millions les personnes mal logées. Sans compter qu aujourd hui 60% de nos concitoyens relèvent du logement social en raison de leurs revenus. Il faudrait donc construire pendant plusieurs années logements par an, dont logements sociaux. Pourtant, depuis le début des années 2000 des efforts très importants ont été engagés par les gouvernements successifs pour développer et améliorer les dispositifs d'hébergements et le parc de logements: programme national de rénovation urbaine créé par la loi du 1er août 2003, plan de cohésion sociale du 18 janvier 2005, loi sur l'engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, ordonnances réformant les dispositions qui régissent le péril et l'insalubrité... Un Plan d'action renforcé en faveur des sans abri (le PARSA) a été mis en place lors des accords du 8 janvier 2007 et la loi DALO du 5 mars 2007 a créé le droit au logement opposable. Christine Boutin, a également accompli un travail 2

3 considérable depuis sa nomination tant en matière d hébergement que de logement. Or, si la construction a augmenté ces dernières années, elle est restée en-deçà des objectifs et la crise économique et financière va entrainer cette année une baisse de l'offre de logements neufs. En 2007, près de logements sociaux ont été financés dont PLAI, logements privés ont été commencés. Mais depuis le mois d'avril de cette année, on constate déjà une dégradation du marché de l'accession à la propriété et un net ralentissement du marché locatif. Une grande partie de la clientèle est désolvabilisée face à une hausse des prix des logements neufs et des charges locatives et un durcissement des conditions de crédit. Il est donc d'autant plus indispensable que l'etat ne relâche pas son effort en matière de construction de logement social et de logement adapté. En hiver les centres d'hébergement d'urgence et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale parviennent à peu près à répondre aux besoins, mais ce n'est pas le cas à partir du mois d'avril lorsque de nombreuses places temporaires ferment. Depuis 3 ou 4 ans jamais autant d'études ou de rapports n'auront été consacrés à ces questions par les associations concernées, par des organismes publics ou privés ou des instituts de recherches... Nous disposons donc d'une meilleure connaissance des problématiques et de beaucoup de propositions. Il faut maintenant nous en saisir pour les mettre en œuvre, car il y urgence. Si les spécialistes de ces questions, et en particulier les associations qui font un travail remarquable, sont conscients des problèmes, ce n'est pas encore le cas de tous les décideurs et de tous les élus. Or, pour répondre à l'urgence, il faut une mobilisation générale. J'ai remis en janvier 2008 une série de premières propositions «d'urgence» au Premier ministre qu'il a repris à son compte. Quelques unes d'entre elles ont d'ores et déjà été mises en place, dont la nomination d'un préfet, délégué général pour la coordination de l hébergement et de l accès au logement, responsable de la mise en œuvre de ce chantier national prioritaire Son rôle de coordination des services de l'etat à un niveau tant horizontal, interministériel, qu'à un niveau vertical vers les régions et les départements, sera déterminant tant la question du pilotage est importante. Des moyens financiers supplémentaires ont été engagés pour humaniser les centres d'hébergements d'urgence qui doivent l'être, augmenter leur dotation et développer les initiatives 3

4 innovantes, pour renforcer les crédits dédiés à la lutte contre l habitat indigne. D'autres propositions sont en cours de mise en œuvre ou restent à l'être. Depuis lors, j'ai continué ma mission en multipliant les déplacements et les rencontres sur le terrain. J'ai pu constater la mobilisation des préfets à la suite de leur sensibilisation par le Premier ministre, le ministre du Logement et de la Ville et le Haut commissaire aux solidarités. J'ai été très impressionné par le travail des associations en matière d'accueil et d'accompagnement et leur créativité pour répondre aux besoins des populations les plus fragiles. Elles ont bien souvent plusieurs longueurs d'avance sur l'etat ou les collectivités locales. Ce rapport est donc enrichi de nouvelles propositions. Elles concernent l'accompagnement social des publics les plus fragiles et tout particulièrement des personnes souffrant de troubles du comportement ou de problèmes psychiatriques qui sont abandonnées aujourd'hui par l'etat, le traitement de l'habitat indigne et surtout le logement. La question de l'hébergement est en effet étroitement liée à celle du manque de logement disponible qui ne permet pas une sortie par le haut de tous ceux qui sont accueillis en centre d hébergement d urgence ou centre d hébergement et de réinsertion sociale. De plus, si nous ne nous mettons pas en capacité de répondre aux demandes déposées par les personnes jugées prioritaires dans le cadre de la loi DALO, celle-ci va créer une situation explosive. Nous devons nous interroger sur la manière dont nous allons pouvoir appliquer cette loi qui fait reposer sur la seule responsabilité de l'etat la capacité à offrir un logement alors que ce sont les élus locaux qui sont les premiers décideurs en matière d'urbanisme et de construction. Nous devons susciter de nouveaux opérateurs pour satisfaire les besoins en logements sociaux, soutenir les projets innovants, faire preuve d'imagination et surtout de volonté politique. Ce rapport est donc aussi un appel à tous les acteurs concernés et en premier lieu aux responsables politiques, que ce soit au niveau national ou local, pour que tout soit mis en œuvre afin de surmonter les défis qui nous attendent et que chacun en France puisse accéder à un logement digne et adapté à sa situation. 4

5 En matière d hébergement et de logement: la première responsabilité est politique 1 LA RESPONSABILITE DE L'ETAT Je l'avais souligné dans les premières propositions remises au Premier ministre, l'état détient dans le domaine de l'hébergement et de l'accès au logement un rôle primordial car permettre à chacun d avoir un toit est de sa responsabilité. C'est l'un des premiers fondements de notre contrat social tant le logement est vital pour la survie, le bien être et l'épanouissement de chacun et en premier lieu des enfants. L'État doit impulser l'action, coordonner les politiques en ayant une vue d'ensemble, anticiper les besoins, et fournir les moyens juridiques et financiers nécessaires aux associations, aux bailleurs et aux collectivités territoriales. Cela implique la mise en place à tous les niveaux d'un pilotage clair et fort, des engagements respectés et une responsabilité assumée. Les acteurs sont multiples d'où la nécessité à tous les niveaux de pouvoir identifier le pilote représentant l'etat, de consolider les lieux de coordination et de clairement préciser les responsabilités de chacun. Aujourd'hui les crédits dédiés à l'hébergement et à l'accompagnement social sont systématiquement sous-dotés et notoirement insuffisants. Il faut en finir avec cette hypocrisie et cet aveuglement, contraires aux principes de la Loi organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Chaque année l'etat est condamné et doit régler les contentieux: 12 millions d euros en Il faut maintenant remettre les compteurs à zéro et apurer les contentieux pour repartir sur des bases saines. C est la condition pour mettre en place un partenariat avec les associations fondé sur des moyens financiers pérennes en contrepartie d une gestion plus rigoureuse et d une évaluation des actions. Dans son souci de maîtrise des dépenses, l'etat doit absolument privilégier les dépenses portées sur le long terme et adopter un comportement vertueux. Héberger dans un centre ou à l'hôtel une famille coûte bien plus cher à la collectivité que de louer un logement 5

6 même au prix du marché. Aucune estimation précise n'a été faite sur les coûts économiques, sociaux, sanitaires du mal logement. On peut les imaginer bien plus élevés que nos dépenses actuelles en matière d'accueil, d'accompagnement social et d'aide au logement. Compte tenu de la crise actuelle de la construction, crise à la fois structurelle et conjoncturelle, il est impensable aujourd'hui de diminuer le budget consacré à l hébergement et la ligne fongible en matière d'aide à la pierre tant que le manque de logement sera aussi criant. Dans les zones tendues l'un des principaux problèmes est la rareté et donc la cherté du foncier. Or l'etat dispose de la plupart des terrains encore disponibles. Une partie d'entre eux doivent impérativement être consacrés au logement et à l'hébergement. L'accompagnement social est multiple, disséminé, parfois redondant ou inadapté et mériterait ici ou là d'être professionnalisé. Pendant cette mission j'ai pu mesurer à quel point l'etat s'est désengagé de la prise en charge des personnes souffrant de troubles du comportement ou de troubles psychiatriques. L'accès aux soins, la prise en charge médicale de ces personnes est notoirement insuffisante en raison du manque très important de professionnels et des crédits. La question de l'hébergement n'est pas traitée ou laissée aux familles lorsqu'il y en a. 30 % des personnes qui sont actuellement expulsées de logements sociaux, le sont en raison de troubles du comportement. On estime que 68 % des personnes sans abri souffrent de troubles de la personnalité ou de problèmes psychiatriques. Propositions 1.1 Un pilotage fort et clairement identifié au niveau national La nomination d'un préfet délégué général à l'hébergement d'urgence et à l'accès au logement auprès du Premier ministre, du ministre du Logement et de la ville et du haut commissaire aux Solidarités répondait à un besoin véritable. Toutefois celui-ci ne sera efficace que si le chantier est reconnu par l'ensemble du gouvernement et des acteurs publics concernés et qu'une politique clairement définie soit imposée à chacun. 6

7 Je propose que le préfet réunisse sous son autorité et dans un souci d'efficacité, le pôle national de lutte contre l'insalubrité, la Délégation Interministérielle au développement de l offre de logement. 1.2 Un pilotage au niveau départemental. Dans chaque département l'un des collaborateurs du préfet doit être clairement identifié comme le pilote de toutes les actions menées dans ce domaine. 1.3 Une agence de l'etat pour gérer et vendre les terrains publics En matière de mobilisation des terrains bâtis ou non bâtis, l'etat doit parvenir à une position claire et précise, avec des objectifs chiffrés sur ce qui doit être valorisé, vendu ou non, et à quel prix. Un arbitrage doit être rendu entre ce qui doit revenir aux ministères et ce qui doit être destiné à de l hébergement, du logement social ou tout autre objet d'intérêt public. La décision doit s'imposer à chaque ministère. Je préconise l extension des compétences de la Sovafim qui gère actuellement les terrains de RFF. Voir proposition Une campagne de sensibilisation Avoir un toit doit être un droit reconnu à chacun. Trop de nos concitoyens et de nos élus sous estiment les difficultés de logement d'une partie de la population ou sont réticents à la construction de logements sociaux ou adaptés dans leur ville ou dans leur quartier. Il est indispensable que le gouvernement agisse dans ce domaine et lance des campagnes de communication et d information pour faire connaître les nouveaux types de logement que sont les maisons relais, les résidences hôtelières à vocation sociale et les formules d'intermédiation pour encourager à louer solidaires. Cette sensibilisation doit avant tout être menée auprès des élus locaux qui, bien souvent connaissent très mal ces dispositifs et peuvent être interpellés par des personnes réticentes à voir ces publics arriver dans leur voisinage. 1.5 Une politique menée dans la durée Une politique en matière d'hébergement et de logement, ne peut s'inscrire que sur du moyen et du long terme. Le Ministre en charge du logement devrait être nommé pour toute la durée de la 7

8 législature. Cette politique conduite sur une base pluriannuelle doit s'appuyer sur une logique de résultats et assortie d'indicateurs de suivi et de résultats. Des contrats d'objectifs et de moyens sur une base triennale doivent être conclus avec les associations qui participent à cette mission de service public. 1.6 Un budget transparent et respecté Toutes les associations le dénoncent chaque année, le programme budgétaire 177 dédié à l'hébergement est systématiquement sous doté, conduisant à des rattrapages multiples et en définitive insuffisants en fin d'année, notamment en raison de la création ou de la transformation de nombreux dispositifs d accueils. Une telle situation, pointée par un audit de modernisation réalisé en , n est pas satisfaisante non plus pour les représentants de l Etat au niveau local qui ne peuvent s engager dans des négociations financières avec les associations gestionnaires, car ils sont dans l impossibilité de garantir un budget initial suffisant et se retrouvent, en cas de demandes d hébergements en urgence pour des raisons climatiques ou de tension dans l accueil, entièrement dépendants de ces structures. Cette ligne doit donc faire l'objet d'une évaluation précise des besoins puis faire l'objet d'un arbitrage spécifique du Premier ministre. En tout état de cause le montant de la ligne en 2008 n'est pas suffisant pour remettre les compteurs à zéro. A l'heure actuelle le développement de l'intermédiation locative n'est pas financé. Or le Premier ministre s'était engagé à financer logements en L'enveloppe prévue pour 2009 semble extrêmement juste pour financer les dépenses de fonctionnement des maisons relais en cours de création. Il s'agit pourtant d'une priorité politique qui ne peut être financée par un simple redéploiement des crédits. La totalité des besoins selon mes estimations s élève à millions d euros. Et encore cette somme ne permettrait pas d apurer les 40 millions d arriérés que doit l Etat. Le Premier ministre s était engagé à financer à hauteur de 10 millions, des dispositifs sanitaires supplémentaires : équipes mobiles psychiatrie précarité, lits halte soin santé, 1 Cet audit de modernisation, qui porte sur «la procédure de prévision et de gestion des crédits d urgence», constate une «sous-évaluation constante des crédits votés en LFI, nécessitant des abondements successifs en cours d année pour faire face aux besoins». 8

9 Pass. Ces crédits doivent être pérennisés. Le budget consacré à l'aide à la pierre doit pour l'instant être laissé en l'état en attendant de mesurer les conséquences de la réforme du livret A et de la situation du marché immobilier. 798 millions d euros avaient été votés sur le programme 135. Seulement 643 millions ont été répartis. Le reste a été gelé ou n a pas été utilisé. Il est nécessaire que nous nous donnions les moyens de les utiliser pour la production immédiate de logements très sociaux, mieux financer la production de maisons relais par exemple en portant à 35, ou même 50 % le taux de subvention comme le préconise dans son rapport Michel Pélissier. Il serait aussi opportun de recapitaliser ADOMA pour lui permettre de s impliquer dans le financement en partie sur fonds propres d un programme de logements en diffus. Les crédits affectés à l ANAH n ont pas tous été non plus «dégelés»pourtant les besoins sont importants. 1.7 Une politique fiscale incitative Dans son discours de Vandoeuvre, le Président de la République affirmait que les avantages fiscaux accordés par l'etat doivent désormais être proportionnés aux avantages sociaux consentis par ceux qui en bénéficient. Les aides fiscales à l'habitat représentent aujourd'hui 12 milliards d'euros. Elles doivent être conditionnées à une contrepartie sociale effective et recentrées. * 9

10 2 LA RESPONSABILITE DES ELUS ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Les élus locaux ont une responsabilité très importante en matière de logement et d'hébergement car ils délivrent les permis de construire, élaborent et votent les PLH, (Plans Locaux de l Habitat) et les PLU ( Plans Locaux d Urbanisme) impulsent ou freinent les projets. Ils sont en première ligne face à nos concitoyens, inquiets, récalcitrants ou hostiles à l'implantation dans leurs quartiers ou leurs villes de centres d'hébergement ou de nouveaux logements sociaux. Là où il y a volonté politique, une vraie politique du logement peut être engagée. Lors de mes déplacements j'ai été très impressionné par les réalisations de l'agglomération de Rennes métropole qui pratique à sa manière et avec succès la loi Dalo depuis plusieurs années ou de celles de la communauté urbaine de Brest, par exemple. Maire de Versailles, pendant 13 ans, j'ai eu à cœur de développer l'accueil et le logement aidé dans le diffus de manière à ce qu'il s'intègre le mieux possible dans la cité, en dépit de contraintes très fortes: rareté et cherté du foncier municipal représentant seulement 30 % du territoire communal, un secteur sauvegardé.de 250 hectares, le plus grand de France, cela nécessite une mobilisation constante, un effort d'explication, de pédagogie et d'information des habitants, une détermination sans faille. Je sais donc les difficultés que rencontrent les élus et combien la volonté politique est déterminante en la matière. 2.1 Urbanisme et construction Ce sont les communes, qui, par la maîtrise des règles d urbanisme, détiennent les clefs de la construction de logements sociaux. Le développement d une offre foncière constructible est entre leurs mains. C est la raison pour laquelle, même si le logement demeure une compétence de l Etat, l article 55 de la loi SRU impose aux communes l obligation de disposer d au moins 20% de logements locatifs sociaux, parmi leurs résidences principales. Huit ans après le vote de cette loi, un certain nombre d entre elles, ne respecte toujours pas cette obligation, malgré l existence d une sanction financière. 10

11 Il faut donc aller plus loin, mettre en œuvre les pouvoirs de substitution donnés par la loi au Préfet, en cas de carence constatée, voire même accroître ces pouvoirs. C est dans cette perspective que j ai proposé que le Préfet puisse disposer du droit de préemption urbain et de la faculté de délivrer le permis de construire en lieu et place de la commune. Toutefois, quand bien même l ensemble des communes soumises à l article 55 de la loi SRU respecteraient leur obligation, l effort de construction resterait insuffisant par rapport aux besoins et aux objectifs fixés dans le plan de cohésion sociale. C est donc l ensemble des communes, en zones tendues, qui doit participer à l effort de construction en prévoyant dans chaque programme une part de logements sociaux. Enfin, il est sans doute nécessaire de renforcer les compétences des agglomérations en matière d urbanisme et de logement. Celles-ci fixent en effet la programmation des besoins à travers les programmes locaux de l habitat mais ne maîtrisent pas leur prise en compte, par les communes, dans les documents d urbanisme. 2.2 Action sociale : une responsabilité partagée L accompagnement des personnes les plus fragiles vers et dans le logement met en jeu des intervenants sociaux divers : - les travailleurs sociaux des centres d hébergement, financés très largement par - l Etat. Il en est de même de l accompagnement social dans les maisons-relais, - les travailleurs sociaux des communes et des départements. La décentralisation du Fonds Solidarité Logement a conduit les départements à intégrer la dimension de l accompagnement au logement dans leur politique d action sociale ; - les personnels des bailleurs sociaux ; - les Caisses d Allocations Familiales. La coordination et la complémentarité de ces interventions est un enjeu essentiel. Son organisation échoit naturellement au conseil général en tant que chef de file de l action sociale. Toutefois, l Etat assure avec lui l élaboration et le pilotage du Plan Départemental d Action pour le Logement des Personnes Défavorisées, (DPALPD) ce qui lui confère une responsabilité. L accompagnement social est une des conditions essentielles de l accès au logement et le déficit de moyens sur ce champ est régulièrement souligné par les acteurs, notamment en 11

12 Ile-de-France. Il est impératif qu une clarification des rôles s opère à l échelle du département et de l agglomération. Plutôt que d ajouter des intervenants (on peut notamment s interroger sur l opportunité d une intervention financière de l Etat après la sortie d hébergement), chaque acteur doit assumer pleinement ses responsabilités. Dans ce sens, je propose notamment de clarifier les compétences du département en matière d hébergement des familles avec enfants de moins de trois ans ( Proposition 5.2.1) 2.3 Action de proximité des élus locaux: accueil d'urgence, logement, C est au plus près du terrain que doivent être élaborées les réponses en matière d hébergement et d accès au logement. L urgence sociale est ainsi prise en compte par certaines communes à travers leur action sociale de proximité, ainsi que par la création de capacités d accueil dans un objectif de «mise à l abri». Il est important que de telles réponses puissent perdurer même si elles ne participent pas à l objectif de stabilisation des publics visé désormais par l hébergement. Des politiques locales très intéressantes ont été mises en place par certaines intercommunalités en matière d accès au logement des plus démunis. L expérience de Rennes, à laquelle il est fait fréquemment référence dans ce rapport, est particulièrement exemplaire. Elle s appuie sur une politique volontariste de développement de l offre de logement très social, avec un recours temporaire au parc privé, ainsi que sur une mobilisation des contingents existants. Chaque solution de relogement est assortie d une proposition d accompagnement social ; l agglomération ayant la délégation du FSL. On constate que c est au niveau des agglomérations, et pour autant qu existe une politique de l habitat volontariste, que le droit au logement peut trouver à s exercer avec le plus d efficacité. Un tel schéma paraît cependant difficilement transposable à l Ile-de- France. * 12

13 3 DES OUTILS PARTAGES 3.1 Cosignature du schéma départemental fusionnant le SAHI et le PDALPD J avais demandé que cette fusion se réalise lors des premières propositions remises au Premier ministre. Depuis lors, j ai pu mesurer l enchevêtrement entre la situation de l hébergement et celle du logement social. Il est impossible de débloquer la situation si l on n agit pas simultanément sur les deux versants. Je remarque également que la crise affectant le logement social ou très social dans certains départements en grande tension obligera pendant plusieurs années à conserver et même à élargir la capacité d accueil dans les dispositifs d hébergement. C est pourquoi la fusion des deux outils de planification est indispensable. Actuellement, ils ne sont pas comparables, puisque le SAHI est inclus dans le schéma départemental d action sociale, sous la responsabilité unique du Président du Conseil général 2, alors que le PDALPD procède d une double compétence, puisqu il est cosigné par le préfet de département et le président du Conseil général. J ai conscience qu il est actuellement préconisé de clarifier les exercices de planification pour en confier la responsabilité à une seule autorité. Dans ce cas particulier, toutefois, il est indispensable que la forte mobilisation de l Etat que je préconise s accompagne d une mobilisation complémentaire des collectivités locales, notamment celle en charge de l action sociale. C est pourquoi je souhaite que le nouveau schéma départemental fusionné reste sous double responsabilité de l Etat et du Conseil général. 3.2 Accompagner le passage d une culture de la charité à une culture d intervention professionnelle La vue d une personne à la rue a, de tout temps, interpelé la société. Selon les époques, la réaction de celle-ci a pu être charitable, laissant des espaces à ces personnes et permettant qu elles soient secourues, le plus souvent par des associations religieuses ou caritatives. Cette situation a aussi suscité la défiance, allant jusqu à mettre en œuvre des mesures d éloignement ou d emprisonnement des personnes que l on ne souhaitait pas voir errer dans la ville. Ces débats reviennent régulièrement dans notre pays, parfois à 2 Le préfet peut toutefois définir des orientations qui doivent être prises en compte dans le schéma départemental d action sociale. C est sous cette forme que certains préfets ont présenté le SAHI. 13

14 l occasion de la promulgation d arrêtés municipaux contestables ou lors de conditions climatiques extrêmes faisant revenir dans la population le discours compassionnel. Il est temps de passer à une autre culture, dans laquelle les responsabilités sont clairement définies, et notamment celles de l Etat. C est d ailleurs les conclusions auxquelles est parvenu le jury de la conférence de consensus, organisé en fin d année dernière par la Fédération Nationale des Associations d Accueil et de Réinsertion Sociale, avec le concours du ministère en charge du logement. Il faut maintenant tirer des enseignements de ce passage vers une culture professionnelle. Cela veut dire qu il convient de dégager des objectifs précis à une réduction du nombre de personnes à la rue, sans domicile ou mal logées, comme a pu le faire la Grande Bretagne, par des voies différentes en Angleterre ou en Ecosse. Qu il faut également mettre en œuvre une politique et en évaluer l efficacité. Qu il est nécessaire de revoir l intervention sociale auprès des personnes à la rue pour définir des cadres d intervention professionnalisés. Qu enfin, il faut communiquer auprès de nos concitoyens pour qu ils comprennent et accompagnent ces actions et que les initiatives individuelles guidées par la compassion entrent dans ces cadres d intervention. 14

15 Ne plus condamner à la rue 4 MIEUX PREVENIR LES EXPULSIONS LOCATIVES La procédure d expulsion reste fortement marquée par la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre l exclusion, qui repose sur une logique d intervention précoce. L objectif est d empêcher l expulsion, premier pas vers l exclusion sociale. Les dispositifs de prévention ont été complétés en 2005 et peuvent intervenir désormais à tous les stades, y compris après la résiliation du bail. Il en résulte qu une part très limitée du contentieux (environ 10%) donne lieu à une expulsion. Le dispositif de traitement des expulsions pour dettes locatives n a pourtant pas réussi à endiguer la forte progression des jugements d expulsion qui ont augmenté en moyenne depuis 2000 de 4,7%. Certes, la hausse significative des loyers (13,6% dans le parc public et 17,9% dans le parc privé durant la même période) et des charges locatives peuvent être des facteurs d explication en augmentant les risques d impayés. Ce contexte, et celui que nous connaissons aujourd hui, renforcent la nécessité d une politique de prévention plus efficace. Les voies d amélioration passent notamment par une action volontariste en direction du parc privé, pour inciter notamment les propriétaires à signaler les premiers impayés. Ce signalement doit permettre une intervention renforcée, le plus amont possible au profit des locataires de bonne foi. 4.1 Renforcer la prévention des expulsions dans le parc privé Constat : Les dispositifs de prévention sont quasi exclusivement concentrés sur le parc social où des progrès importants ont été accomplis. Dans le parc privé, en revanche, les procédures de prévention sont insuffisantes et difficiles à mettre en œuvre du fait de la multiplicité des bailleurs. C est pourtant dans ce parc que se situent les risques d impayés les plus importants, du fait d une évolution des loyers qui pèse lourdement sur les taux d effort. Or, 15

16 le nombre de locataires à très faibles revenus, logé dans le parc privé, est équivalent à celui du parc social 3. Propositions : Mieux informer les propriétaires privés et leurs locataires sur les mesures à prendre en cas d impayés Les locataires et les propriétaires du parc privé semblent très mal informés des recours amiables ou des procédures. Des initiatives existent qui s appuient largement sur le réseau des associations départementales pour l information sur le logement (ADIL). Elles gagneraient à être systématisées par le lancement d une campagne nationale d information assortie de la création d un numéro vert géré par l Agence nationale pour l information sur le logement (ANIL) Inciter les propriétaires à signaler rapidement les impayés. Les propriétaires, qui perçoivent directement l'allocation de logement de leur locataire, ont l obligation de signaler à la CAF, dans les deux mois, les situations d impayés. Cette obligation n'existe pas pour les propriétaires qui ne perçoivent pas directement l'allocation de logement de leur locataire. Aussi le signalement intervient souvent avec retard. Certaines CAF (comme les CAF du Nord) ont mis en place des actions d information en direction des bailleurs pour les alerter sur l importance du signalement précoce et leur expliquer la procédure à suivre. Une petite dizaine de CAF intervient de manière extrêmement précoce dès les deux premiers mois d impayés. Par ailleurs les CAF aident le ménage concerné par un impayé de loyer à élaborer un plan d apurement avec le bailleur afin que la situation ne se détériore pas et ne conduise à l'expulsion. Ce mode d intervention, qu il est prévu de systématiser, gagnerait à être étendu rapidement à l ensemble des CAF, à partir de deux mois d impayés. 3 En 2005, près de 7 millions de ménages, regroupant 18 millions de personnes, comptaient parmi les trois premiers déciles (niveaux) de revenu imposable : environ 3 millions d entre eux étaient des propriétaires occupants (20.4 % de l ensemble des ménages de propriétaires occupants), 2 millions étaient locataires du parc social (50.7 % de l ensemble des ménages de locataires du parc social) et près de 2 millions étaient locataires du parc privé (représentant 35.8 % de l ensemble des ménages de locataires du parc privé correspondant). 16

17 4.1.3 Prévoir dans les baux locatifs une disposition sur le signalement des impayés de loyers Une des difficultés principales est d'inciter les propriétaires privés à signaler le plus en amont possible les impayés de loyer. Dans le cadre de la Garantie des risques locatifs (GRL), le propriétaire est tenu de signaler l impayé à son assurance dans un délai de 45 jours maximum après la date d exigibilité du loyer. Toutefois, ce dispositif n est pas encore généralisé. Une obligation de cet ordre pourrait donc être prévue dans les baux. Le propriétaire s engagerait à signaler à l autorité compétente, dans les deux mois, la situation d impayés. Une telle disposition consacrerait dans le bail locatif l obligation déjà prévue au titre de l allocation logement en tiers-payant, tout en l étendant à l ensemble des relations locatives privées. Elle suppose donc préalablement une disposition législative. Le non-respect de cette obligation pourrait être sanctionné par un plafonnement des aides aux impayés versées dans le cadre du FSL et de l indemnisation par l Etat du non recours à la force publique. 4.2 Agir, de manière plus précoce, sur les processus conduisant à l expulsion Constat : L intervention dès l apparition de l impayé de loyer est essentielle. Elle seule peut permettre d éviter une dette impossible à recouvrer (deux mois pouvant être un seuil irréversible). A ce stade, des solutions amiables peuvent encore être trouvées entre propriétaires et locataires, encore faut-il que la spirale de l endettement ne se soit pas enclenchée. Une mesure véritablement préventive consisterait à maintenir le versement de l allocation logement en cas d impayé. Propositions : Ne plus suspendre le versement de l aide personnelle au logement en cas de non paiement du loyer Cette suspension intervient en effet trop tôt ce qui a pour effet de pénaliser tant le propriétaire que le locataire, en accélérant la spirale de l endettement. Le corollaire de la généralisation de l aide au logement en tiers-payant devrait être par conséquent le maintien de l aide personnelle au logement dès lors que le locataire reste dans les 17

18 lieux Améliorer l analyse des situations conduisant à l expulsion et mettre en place des outils de repérage La connaissance, sur chaque territoire, des situations conduisant à l expulsion et du profil des locataires en impayés, reste encore très partielle. Il est nécessaire qu un diagnostic approfondi soit réalisé dans le cadre des PDALPD afin d adapter si besoin les outils de prévention. La mise en place d outils de repérage en serait facilitée. A titre d exemple, les informations fournies par les CAF concernant le taux d effort des ménages après aides au logement permettent d identifier des situations de fragilité (taux d effort supérieurs à 39%) vers lesquelles des actions d information et de suivi pourraient être ciblées. 4.3 Renforcer le traitement social, en diversifiant les réponses, pour les locataires de bonne foi Constats : Le dispositif de traitement des expulsions met en jeu de multiples acteurs. Leur coordination est souvent insuffisante pour garantir un traitement de l impayé en amont du jugement, notamment lorsque les ménages sont en grande précarité. L absence de solutions de relogement est par ailleurs une limite importante à l intervention sociale. Une implication plus forte des différents acteurs, Etat et collectivités locales, pour dégager des solutions appropriées suppose sans doute de mieux cerner la notion de bonne ou de mauvaise foi. Propositions : Clarifier les responsabilités et mieux articuler l intervention des différents acteurs La clarification des responsabilités, aujourd hui éclatées, relève plus du domaine de l organisation et des moyens que du cadre légal. Celui-ci a été en effet récemment renforcé par la loi «Engagement national pour le logement» de 2006 qui fait de la prévention des expulsions un axe obligatoire des PDALPD. Une nouvelle instance 18

19 est créée- la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives 4 qui constitue le cadre d articulation des différentes aides et dispositifs. Elle doit donc se traduire par une instruction unique pour les aides du FSL et les décisions relatives aux aides à la personne. Il serait souhaitable que l examen des situations individuelles, dans ce cadre, se concentre sur les situations les plus difficiles (environ 20% des dossiers) et que la commission désigne, pour chaque ménage, un référent unique en matière d accompagnement social lié au logement Organiser le traitement social autour de trois types de réponses : pour les locataires capables d assumer le paiement du loyer : favoriser le maintien en place, avec apurement de la dette, pour les locataires en décalage structurel de ressources : organiser dès que possible le relogement dans un logement correspondant à leurs moyens (avec intervention si besoin du FSL pour apurement de la dette), pour les locataires ayant des difficultés comportementales (une des premières raisons d expulsion, selon les bailleurs, dans le parc HLM) : développer des logements adaptés. Cela suppose de caractériser dès que possible, dès le commandement de payer, la situation dans laquelle se trouve le ménage et de revoir ou de renforcer les modes d intervention, à travers : Une révision des conditions d attribution des FSL (responsabilité des départements) autour de ces types de réponse. Actuellement, la solution de l accès à un nouveau logement avec aide du FSL (par apurement de dette) est insuffisamment recherchée et proposée ; 4 Instituée par un décret du 26 février 2008, cette commission, qui est facultative, concerne l ensemble des ménages en impayés locatifs et donne des avis en matière d aides du fonds de solidarité logement (FSL), d accompagnement social, de maintien ou de suspension des aides personnelles (APL, AL), de relogement et, si le préfet le souhaite, dans la perspective du concours de la force publique. 19

20 4.3.4 Le développement des solutions de relogement (responsabilité Etat/ collectivités locales) : recours à l intermédiation locative (location/ sous-location dans le parc privé) ; réforme des accords collectifs ; achat si besoin par l Etat de droits de réservation supplémentaires dans le parc HLM. ; La création d une offre de logements adaptés (responsabilité Etat/ collectivités locales) aux personnes ayant des difficultés comportementales, ou bien une relation au logement que l on pourrait qualifier de dégradée, comme le fait la communauté urbaine de Brest. Dans ce cas de figure, un accompagnement social spécifique doit être envisagé au titre du FSL. La difficulté à reloger ce type de famille dans le parc social, du fait des réticences des bailleurs pourrait conduire à envisager la signature, entre l ensemble des bailleurs d un territoire, d accords de réciprocité sur l accueil de ces ménages. Un bailleur accepterait ainsi de reloger dans son parc une famille venant d un autre organisme, à charge pour ce dernier d assurer la réciproque dans son parc Mieux mesurer l impact des mesures de prévention des expulsions : en fixant, dans le cadre des PDALPD, des objectifs à atteindre : diminution du nombre d assignations, réduction du montant des impayés de loyers dans les organismes HLM en organisant leur suivi et en demandant aux préfets d en rendre compte annuellement au préfet, délégué général pour l hébergement et l accès au logement des personnes sans-abri ou mal logés Mieux cerner les conditions dans lesquelles l intervention publique doit être mobilisée : On peut se demander si la mise en place d une intervention publique plus systématique, mobilisant notamment le relogement, ne doit pas s accompagner d une définition plus précise des situations de bonne ou de mauvaise foi. Ces notions sont actuellement appréciées par le juge sans référence à une définition juridique. Elles apparaissent en pratique davantage comme des notions morales que comme des notions juridiques. Ainsi, par exemple, un locataire qui ne se présente pas à l audience (ce qui est le cas de 40% des locataires assignés) pourra 20