régime universel d'assurance-médicaments

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1 Argumentaire économique pour un régime universel d'assurance-médicaments Coûts et bénéfices d une couverture publique pour tous Par Marc-André Gagnon avec la collaboration de Guillaume Hébert Institut de recherche et d informations socio-économiques

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3 isbn Le Centre canadien de politiques alternatives est un institut de recherche indépendant et sans but lucratif, financé en majeure partie par ses membres individuels et institutionnels. Fondé en 1980, son objectif est de promouvoir les recherches progressistes dans le domaine de la politique économique et sociale. Le Centre publie des rapports et des livres, ainsi qu une revue mensuelle. Il organise aussi des conférences et des colloques. Vous pouvez télécharger ce rapport gratuitement à partir du site Web du CCPA dont l adresse est Il est possible d en commander des exemplaires imprimés, au prix de 10 $, en communiquant avec le bureau national. Centre Canadien de Politiques Alternatives rue Albert, Ottawa, on k1p 5e7 téléphone téléc courriel Institut de recherche et d informations socio-économiques L IRIS, un institut de recherche sans but lucratif, indépendant et progressiste, a été fondé en L Institut produit des recherches sur les grands enjeux de l heure (partenariats public-privé, fiscalité, éducation, santé, environnement, etc.) et diffuse un contre-discours aux perspectives que défendent les élites économiques. Veuillez noter que toutes nos notes et études sont disponibles gratuitement sur notre site Internet: Remerciements Ce rapport a été commandité et financé par la Coalition Canadienne en Santé et s inscrit dans les recherches postdoctorales de l auteur principal, financées par le FQRSC. La traduction de ce rapport a été financé par la Fédération canadienne des syndicats d infirmières/infirmiers. Les auteurs tiennent particulièrement à remercier Michael McBane et Julie White de la Coalition Canadienne en Santé. Plusieurs personnes nous ont aidé à raffiner nos analyses et à voir plus clairs dans la complexité des régimes canadiens et internationaux d assurance-médicaments. Plusieurs des arguments du rapport ont été développés et étayés grâce à des conversations avec les membres du Pharmaceutical Policy Research Collaboration. Nous tenons à remercier en particulier Barbara Mintzes, Steve Morgan, Joel Lexchin, Aidan Hollis, Paul Grootendorst, Michael Law, Régis Blais, Robyn Tamblyn ainsi que deux réviseurs anonymes. Merci aussi à Richard Gold, Robert Evans, Barbara Martinez, Abby Lippman, Pierre Biron, Staffan Svenson, Judith Fisher et Caline Alwan pour leurs bons conseils. Nous avons aussi pu profiter de l assistance technique d Orlando Manti du CEPMB pour certaines questions statistiques. Finalement, nous aimerions remercier toute l équipe du CCPA et d IRIS pour leur travail consciencieux ayant permis de mener à bien la publication de ce rapport. Les opinions exprimées sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement les opinions des personnes et groupes mentionnés ci-haut. À propos des auteurs Marc-André Gagnon (PhD) est professeur adjoint à la School of Public Policy and Administration de l Université Carleton. Il est chercheur pour le Consortium de recherche en politiques pharmaceutiques ainsi que pour le Edmond J. Safra Center for Ethics de l Université Harvard. Guillaume Hébert (MA) est chercheur pour l Institut de recherche et d informations socio-économiques (IRIS). Institut de recherche et d informations socio-économiques 1710, rue Beaudry, bureau 2.0, Montréal, Qc h2l 3E7 tel

4 5 Sommaire exécutif 13 Introduction 15 Plan du rapport 17 1 Les défis des régimes publics d assurance-médicaments au Canada 1.1 Croissance des coûts des médicaments 1.2 Inefficacité des régimes privés d assurance-médicaments 1.3 Un système inéquitable 1.4 Forte diversité des régimes publics 27 2 Comparaison des régimes provinciaux d assurance-médicaments 2.1 Méthodologie de comparaison 2.2 Résultats généraux 2.3 Les résultats quant aux effets-volume 2.4 Analyse de l effet-choix thérapeutique 2.5 Résultats quant aux effets-prix 2.6 Conclusions sur les comparaisons provinciales 50 3 Comparaison internationale des régimes d assurance-médicaments 3.1 Le Canada face au monde 3.2 Les régimes publics universels d assurance-médicaments à l étranger 64 4 Scénarios d avenir pour le Canada 4.1 Scénarios de mise en place d un régime public universel au Canada 4.2 Considérations sur la politique biopharmaceutique canadienne 76 Conclusion 78 Notes 81 Appendice: Description des régimes publics provinciaux d assurance-médicaments au Canada 86 Glossaire 87 Bibliographie

5 Abbréviations ACMG Association canadienne du médicament générique AFSSAPS Agence française de Sécurité sanitaire des Produits de Santé (France) CCPA Centre canadien des politiques alternatives CEPMB Conseil d examen du prix des médicaments brevetés CEPS Comité Économique des Produits de Santé (France) CMAJ Canadian Medical Association Journal CNAM Caisse nationale d assurance-médicaments (France) CSN Confédération des syndicats nationaux EFPIA European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations HAS Haute Autorité de Santé (France) ICA Institut canadien des actuaires ICIS Institut canadien d information sur la santé INESSS Institut national d excellence en santé et services sociaux LFN Läkemedelsförmånsnämnden (Suède) MDEIE Ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation (Québec) NHS National Health Service (Royaume-Uni) NICE National Institute for Health and Clinical Excellence (Royaume-Uni) OCDE Organisation de coopération et de développement économique ODBP Ontario Drug Benefit Plan PBS Pharmaceutical Benefit Scheme (Australie) PBAC Pharmaceutical Benefit Advisor Committee (Australie) PCEM Programme Commun d Évaluation des Médicaments PHARMAC Pharmaceutical Management Agency (Nouvelle-Zélande) PPRI Pharmaceutical Pricing and Reimbursement Information PTAC Pharmacology and Therapeutics Advisory Committee (Nouvelle-Zélande) RAMQ Régie de l assurance maladie du Québec R&D Recherche et développement RGAM Régime général d assurance-médicaments (Québec) Rx Prescription Rx&D Les compagnies de recherche pharmaceutique du Canada SNPP Stratégie nationale relative aux produits pharmaceutiques TDSPA Transparent Drug System for Patients Act TFR Tarifs forfaitaires de responsabilité TI Therapeutics Initiative TVA Taxe sur la valeur ajoutée UNCAM Union nationale des Organismes d assurance maladie complémentaires

6 Sommaire exécutif Un régime public d assurance-médicaments est partie intégrante des politiques pharmaceutiques d un pays. Le régime doit combiner des politiques sociales qui doivent offrir un minimum de bienêtre à toute la population, des politiques sanitaires conçues pour optimiser la santé publique, des politiques industrielles qui visent à attirer des capitaux étrangers, des politiques sur la propriété intellectuelle et des politiques fiscales qui doivent garantir une plus grande équité dans la redistribution de la richesse. Un régime d assurance-médicaments qui inclut un mécanisme d évaluation des médicaments peut aussi aider à établir des distinctions entre des produits pharmaceutiques afin de garantir la qualité, l innocuité et l efficacité par rapport aux coûts des médicaments d ordonnance. Un régime d assurance-médicaments n est pas seulement un moyen de rembourser les dépenses de médicaments : c est aussi un moyen de contrôler les coûts par une évaluation pharmacoéconomique efficiente des nouveaux médicaments et l établissement d un pouvoir de négociation face aux puissantes sociétés pharmaceutiques transnationales. Il faut se pencher sur la complexité de ces divers aspects de l assurance-médicaments si on veut déterminer le meilleur régime à mettre en place pour atteindre les buts communs d une collectivité. Dès 1964, la Commission royale d enquête sur les services de santé recommandait la mise sur pied d un régime universel d assurance-médicaments pour tous les Canadiens. Le Forum national sur la santé, dirigé par Jean Chrétien en 1997, a recommandé une assurance-médicaments universelle. En 2002, la Commission Romanow a recommandé une protection contre le coût des médicaments onéreux comme première étape vers l assurance-médicaments universelle. La Stratégie nationale relative aux produits pharmaceutiques mise en œuvre en 2004 pour réaliser les recommandations de la Commission Romanow n a même pas réussi à franchir cette première étape. Le manque d enthousiasme politique en faveur de l assurance-médicaments peut s expliquer principalement par la crainte de la flambée des coûts. Cet argument reste toutefois sans fondement. L analyse économique détaillée incluse dans le présent rapport montre que l implantation Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 5

7 rationnelle d un régime universel d assurancemédicaments qui couvrirait totalement tous les médicaments d ordonnance ne ferait pas que rendre l accès aux médicaments plus équitable au Canada et améliorer les résultats pour la santé : le régime permettrait aussi à tous les Canadiens d économiser jusqu à 10,7 milliards de dollars de dépenses en médicaments d ordonnance. Les Canadiens n ont pas les moyens de ne pas avoir d assurance-médicaments universelle. Pour comprendre les défaillances des politiques canadiennes actuelles Accès inéquitable aux traitements pharmaceutiques Le Canada a dépensé 25,4 milliards de dollars en médicaments d ordonnance en Le coût des médicaments augmente de plus de 10 % par année depuis 1985 et constitue un facteur important de l augmentation du total des dépenses de santé. Pour alléger le fardeau imposé aux finances publiques, l accès à l assurance privée (qui coûte toutefois plus cher aux particuliers) a aussi pris de l ampleur. Les franchises et les quotes-parts des régimes publics ont elles aussi augmentées, parallèlement à une croissance constante des dépenses directes en médicaments d ordonnance. Seulement 45 % des dépenses en médicaments proviennent des fonds publics, ce qui est très faible comparativement aux autres pays de l OCDE. Le Canada vient au deuxième rang parmi les pays de l OCDE, derrière les États-Unis, pour la participation des assureurs privés aux dépenses en médicaments. Une enquête de Statistique Canada a révélé que 24 % des Canadiens n ont pas d assurancemédicaments et que 8 % admettent qu ils n ont pas fait remplir au moins une ordonnance au cours des 12 derniers mois en raison du coût des médicaments. Ce sont surtout les chômeurs et les travailleurs autonomes qui n ont pas de couverture adéquate pour leurs médicaments. Cette lacune prive plusieurs Canadiens de soins de santé de qualité dont ils ont besoin. Par exemple, les médicaments gratuits prolongeraient en moyenne d un an la vie du patient après un infarctus du myocarde. Le système actuel est devenu un fouillis de régimes publics et privés où la protection de chacun n est plus fondée sur les besoins : elle dépend plutôt de l endroit où les gens vivent, de l emploi qu ils occupent, ainsi que des moyens financiers de chaque personne et de chaque famille. Inefficience de l assurance privée L assurance privée est une solution coûteuse parce que les régimes privés d assurance-médicaments sont inefficients comparativement aux régimes publics. La grande majorité des régimes privés sont fournis par les employeurs et couvrent quelque 16 millions de personnes, soit environ la moitié de la population du Canada. Les primes de ces régimes ont grimpé de 15 % par année dans les années 2000, soit beaucoup plus que les hausses de coûts des médicaments (8%). La raison de la flambée des primes est simple : la plupart des régimes privés sont gérés par des compagnies d assurance dont la rémunération est basée habituellement sur un pourcentage des dépenses. Par conséquent, il existe un incitatif financier non pas à essayer d enrayer l augmentation des coûts, mais plutôt à les faire grimper. En outre, les formulaires des régimes privés d assurance-médicaments acceptent de couvrir tous les nouveaux médicaments coûteux, même s ils ne sont pas plus bénéfiques pour les patients que des médicaments existants et moins chers. Il est clair que l assurance privée est moins efficiente sur le plan des frais d administration. Les frais administratifs des régimes publics en Ontario et au Québec ont été estimés à 2 %, tandis qu ils atteignent 8 % dans le cas des régimes privés. Pour ce qui est du total des dépenses de santé, les programmes publics du Canada affichaient des frais d administration de 1,3 % comparativement à 13,2 % dans les régimes privés. Nous pouvons en déduire de façon conservatrice qu il serait possible 6 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

8 figure A Prix de détail relatif pour un même volume de produits pharmaceutiques dans les pays de l OCDE, 2005 (US $, Taux de change du marché) Prix de détail = prix du fabricant + marge du grossiste + marge de la pharmacie + frais d ordonnance + taxes Suisse Canada États-Unis Allemagne Japon Italie Nouvelle-Zélande Finlande Pays-Bas Autriche Moyenne OCDE Suède Royaume-Uni France Australie Espagne source OCDE Eurostat OECD PPP Program, d éviter au moins 6 % des coûts de l assurancemédicaments si la couverture était fournie par un régime universel d assurance-médicaments : les coûts ainsi épargnés pourraient atteindre 560 millions de dollars par année. Les régimes privés d assurance reçoivent des subventions à caractère fiscal de l ordre de 10 % de leurs dépenses. Chaque année, un programme universel d assurance-maladie permettrait de récupérer quelque 933 millions de dollars en subventions à caractère fiscal. Les régimes privés d assurance-médicaments paient aussi leurs médicaments plus cher que les régimes publics, particulièrement dans le cas des médicaments génériques, parce que les régimes publics ont un plus grand pouvoir de négociation. Les régimes privés paient habituellement 7 % de plus pour les médicaments génériques et 10 % de plus pour les médicaments de marque non brevetés. Les régimes privés remboursent normalement n importe quel type de médicaments sans procéder à une évaluation pharmacoéconomique de leur efficacité par rapport à leurs coûts. Médicaments Il s ensuit que les prix de détail des médicaments d ordonnance affichés au Canada sont parmi les plus élevés des pays de l OCDE et que les Canadiens paient 30 % plus cher que la moyenne de l OCDE. Comme le Canada, la Suisse paie des prix élevés pour appuyer son industrie pharmaceutique nationale. Le fardeau n est pas problématique pour la population suisse puisque l État paie 94 % des coûts des médicaments, comparativement à 45 % au Canada. La Suisse bénéficie de retombées énormes de l industrie : le ratio des activités de Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 7

9 8 figure B Augmentation annuelle réelle des coûts des médicaments d ordonnance, de 2001 à 2007 (%) Canada États-Unis Australie Nouvelle-Zélande Royaume-Uni France Suède * Moyenne à partir des données disponibles de 2004 à 2007 source OECD Health Data 2009; OECD Main Economic Indicators; NHS Information Centre 2009 R&D pharmaceutique sur les ventes y atteint 113 %, contre 7,5 % seulement au Canada, selon le rapport annuel de 2009 du Conseil d examen du prix des médicaments brevetés (CEPMB). Non seulement les prix de détail sont excessivement élevés au Canada, l augmentation des coûts des médicaments d ordonnance y est aussi beaucoup plus rapide. À noter qu en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni, en France et en Suède, les coûts sont moindres et y augmentent moins rapidement. Tous ces pays offrent une une assurance-médicaments publique universelle sous une forme ou une autre et démontrent ainsi qu un programme universel d assurance-médicaments est non seulement faisable, mais aussi viable et beaucoup plus efficace. Ces comparaisons économiques révèlent comment les programmes universels d assurance-médicaments d autres pays sont de loin plus avantageux en termes de coûts, que le fouillis de régimes privés/publics d assurance-médicaments qui existe actuellement au Canada. Les politiques pharmaceutiques du Canada sont un échec total. Beaucoup de Canadiens n ont pas d accès équitable aux médicaments et, par manque d accès, certains patients ne peuvent respecter leurs prescriptions. Le système au complet n est pas viable parce que nous ne pouvons contrôler l augmentation des coûts des médicaments. Une évaluation rigoureuse des médicaments s impose Afin d améliorer la qualité de la pratique de la médecine et d enrayer les coûts indus découlant de la promotion de médicaments coûteux qui présentent des avantages thérapeutiques limités ou nuls, un régime universel d assurancemaladie devra adopter un programme ferme et proactif d évaluation pharmacoéconomique des médicaments. Un tel programme s impose non seulement pour déterminer les médicaments qui seront inscrits au formulaire, mais aussi pour adopter des lignes directrices cliniques afin de 8 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

10 développer une culture de la médecine fondée sur les preuves. La tâche ne sera pas facile. Aux États-Unis, les sociétés pharmaceutiques consacrent quelque $ par médecin à la promotion et nous pouvons supposer que des budgets proportionnels existent aussi pour influencer les médecins au Canada. Un mécanisme rigoureux d évaluation des médicaments offrirait à l industrie pharmaceutique une solide incitation financière à produire davantage de médicaments réellement innovateurs. La situation actuelle incite plutôt à mettre au point des imitations de médicaments existants qui génèrent plus de ventes grâce à l efficacité des campagnes promotionnelles plutôt qu à l efficacité des médicaments eux-mêmes. Conjugué à un régime universel d assurancemaladie, un tel mécanisme d évaluation des médicaments serait au moins aussi efficient que le système qui existe déjà en Colombie-Britannique et permettrait d économiser au moins 8 % du coût total des médicaments d ordonnance soit 2 milliards de dollars par année. Repenser les politiques d établissement des prix des médicaments d ordonnance Au Canada, les prix des médicaments de marque sont normalement plafonnés au prix médian de sept pays de référence. Le problème, c est que ces sept pays comprennent les quatre où les prix des médicaments de marque sont les plus élevés au monde (États-Unis, Suisse, Suède et Allemagne). Chaque année, le Canada se classe donc automatiquement au quatrième ou troisième rang des pays où les médicaments de marque coûtent le plus cher. Si le Conseil d examen du prix des médicaments brevetés (CEPMB) choisissait de manière plus rationnelle les pays de référence pour déterminer le prix des médicaments brevetés, il pourrait ainsi réduire les dépenses en médicaments brevetés de 1,43 milliards de dollars. Dans le palmarès des pays le plus cher au monde, le Canada passerait alors du quatrième au sixième rang. Un programme universel d assurance-médicaments favoriserait aussi la coordination des programmes publics afin de s attaquer au système de ristournes accordées aux pharmaciens, et contraire à l éthique. En établissant un système d approvisionnement comme celui des hôpitaux, un programme universel d assurance-médicaments pourrait éviter au moins 1,31 milliard de dollars de dépenses par année au chapitre du coût des médicaments génériques et ce, sans réduire les bénéfices des fabricants de médicaments génériques. L Ontario a pris des mesures pour éliminer le système de ristournes, mais sans coordination nationale, il n est pas certains que les économies réalisées en Ontario se généraliseront partout au Canada. Si le Canada décide de se débarrasser des politiques industrielles qui gonflent artificiellement les coûts des médicaments afin d implanter l achat concurrentiel (comme le fait la Nouvelle- Zélande, par exemple), les Canadiens pourraient épargner plus de 10 milliards de dollars sur le coût des médicaments d ordonnance. En somme, un régime public universel permettrait de réaliser ces économies importantes de manière efficiente, équitable et transparente. Résumé de l analyse économique Méthodes d analyse économique Pour analyser les coûts et les avantages possibles, nous avons utilisé dans notre rapport des données d IMS tirées du Rx Atlas afin de déterminer les principaux facteurs de coût dans le cas des dépenses en médicaments d ordonnance par habitant. Nous avons ensuite analysé les écarts entre les provinces après avoir tenu compte de la disparité selon l âge, afin d utiliser les meilleures données disponibles pour analyser ces différentiels et déterminer les meilleures pratiques. Nous avons analysé et comparé les effetsvolume en fonction du nombre des ordonnances Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 9

11 et de leur taille, les effets-choix thérapeutique, et les effets-prix en comparant les prix des mêmes produits et le pourcentage des ordonnances remplies au moyen de médicaments génériques. La plupart des coûts et des économies ont été calculés ainsi, mais d autres ont été calculés en comparant les régimes privés et publics d assurance-médicaments et, enfin, en comparant les prix entre le Canada et d autres pays. Scénarios futurs pour le Canada Nous tenons pour acquis que les objectifs de l accès aux médicaments et leur innocuité ne sont pas négociables. Pour ce qui est du contrôle des coûts, toutefois, nous envisageons quatre scénarios pour la mise en œuvre d un programme universel d assurance-médicaments au Canada. Ils varient par le compromis qu ils prévoient entre les objectifs de la réduction des coûts et et les politiques industrielles visant à accroître artificiellement le prix des médicaments brevetés pour favoriser l industrie pharmaceutique au pays. Dans tous les scénarios, on a estimé que l assurance-médicaments universelle intégrale augmenterait la consommation de 10 %, estimation généreuse basée sur les données disponibles. Scénario 1 Assurance-médicaments universelle et maintien des mêmes politiques industrielles reliées aux coûts des médicaments S il fallait créer un régime universel d assurancemédicaments en maintenant les politiques industrielles en vigueur qui sont favorables à l industrie pharmaceutique, le nouveau régime entraînerait tout de même des économies importantes de l ordre de millions de dollars en coûts des médicaments d ordonnance seulement, ce qui représente une baisse de 6 %. D autres économies de millions de dollars proviendraient de l élimination des frais d administration supplémentaires liés aux régimes privés d assurancemédicaments et de celle des subventions à caractère fiscal que reçoivent ces régimes. Réduction nette des coûts : 2,95 milliards de dollars (11,7 % des coûts totaux). Scénario 2 Assurance-médicaments universelle et politiques industrielles reliées aux coûts des médicaments harmonisées avec celles des autres pays de l OCDE Ce scénario entraînerait des économies plus importantes puisque le Canada glisserait du troisième ou quatrième rang au sixième parmi les pays au monde où les médicaments de marque sont les plus coûteux. Il serait possible de réduire d environ 12 %, ou de 3 milliards de dollars, le coût des médicaments d ordonnance et les réductions additionnelles de millions de dollars prévues au scénario 1 seraient maintenues. Réductions nettes des coûts : 4,47 milliards de dollars (17,8 % des coûts totaux). Scénario 3 Assurance-médicaments universelle et politiques industrielles plus robustes qui gonflent artificiellement les coûts des médicaments Ce scénario consisterait à renforcer les politiques industrielles reliées aux coûts des médicaments brevetés afin de promouvoir plus efficacement l industrie pharmaceutique basée au Canada. À cet égard, nous envisageons la possibilité que le CEPMB fixe les prix des médicaments brevetés en se basant non pas sur la médiane des pays de référence maintenant utilisés, mais plutôt sur celle des trois pays où les prix des médicaments brevetés sont les plus élevés, soit les États-Unis, l Allemagne et la Suisse. La médiane du ratio des prix étrangers sur les prix canadiens de ces trois pays s établit à 102 %. En renforçant ainsi sa politique industrielle, le Canada pourrait s assurer d atteindre le second rang mondial du pays avec les prix de médicaments brevetés les plus chers (alors qu il est actuellement toujours au troisième ou quatrième rang). Le CEPMB augmenterait alors les prix 10 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

12 des médicaments de marque de 2 %. Comme les ventes des médicaments de marque au prix du fabricant ont atteint 13 milliards de dollars en 2008, il en découlerait une augmentation de coût de 260 millions de dollars. Réductions nettes des coûts : 2,67 milliards de dollars (10,6 % des coûts totaux). Scénario 4 Assurance-médicaments universelle et abrogation des politiques industrielles qui gonflent artificiellement les coûts des médicaments Le quatrième scénario repose sur des politiques d achat de médicaments qui maximisent les réductions des coûts des médicaments d ordonnance, comme cela se fait, par exemple, en Nouvelle- Zélande. En utilisant systématiquement les appels d offre et l établissement de prix de référence, le Canada pourrait économiser 10,2 milliards de dollars sur les prix des médicaments de marque et des médicaments génériques. Tout en maintenant d autres économies et tenant compte de l augmentation de la consommation, des économies supplémentaires de 540 millions de dollars s ajouteraient à ce montant. Réductions nettes des coûts : 10,7 milliards de dollars (42,8 % des coûts totaux). Doit-on maintenir les politiques industrielles qui gonflent artificiellement les prix des médicaments? Notre rapport montre que l augmentation des revenus des sociétés biopharmaceutiques par des politiques visant à faciliter la pratique de prix plus élevés est tout à fait inefficace, pour deux raisons principales. Tout d abord, ces politiques sont inéquitables à l échelon des provinces, puisque 94 % du capital-risque dans ce secteur est concentré en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. Les autres provinces ne bénéficient d à peu près aucune retombée du secteur pharmaceutique, même si la population paie les mêmes prix élevés pour les médicaments. Deuxièmement, même si le Canada fixe délibérément ses prix des médicaments à un niveau élevé pour encourager la recherche-développement en sol canadien, le total des dépenses de R&D de l industrie s établit à 1,31 milliard de dollars, dont 59 % est constitué de subventions à caractère fiscal. La politique du CEPMB constitue donc un échec total puisqu elle oblige les Canadiens à dépenser millions de dollars de plus que les prix moyens des médicaments de marque dans les pays de l OCDE afin de générer 537 millions de dollars de dépenses de R&D. Par exemple, le Canada gagnerait davantage à utiliser cet argent pour encourager la R&D pharmaceutique en finançant de nouveaux types d incitations par exemple, par des dépenses publiques consacrées à la recherche pharmaceutique ou la mise en œuvre d un régime de prix pour l innovation. Il peut être raisonnable de maintenir d autres politiques industrielles pour le secteur, mais l augmentation artificielle des coûts des médicaments est extrêmement coûteuse et ne réussit pas à encourager l innovation pharmaceutique au Canada. Conclusion Un régime universel d assurance-médicaments offrant une couverture intégrale, établi parallèlement à un mécanisme rigoureux d évaluation des médicaments, ne ferait pas que garantir une plus grande équité dans l accès aux médicaments et améliorer leur innocuité. Il aiderait aussi à contenir les coûts inflationnistes des médicaments quelle que soit la politique industrielle que le Canada peut choisir. Même si notre rapport montre clairement que les politiques industrielles visant à gonfler artificiellement les coûts des médicaments sont totalement inefficaces lorsqu il s agit de générer des retombées pharmaceutiques proportionnelles, notre but premier était de démontrer Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 11

13 l inefficience économique du programme actuel d assurance-médicaments. Une comparaison entre le Canada et d autres pays de l OCDE révèle que le Canada peut être considéré comme un modèle d inefficience sur le plan des politiques pharmaceutiques : 1) nous dépensons davantage par habitant médicaments qu ailleurs et les coûts augmentent plus rapidement; 2) nos régimes publics sont inéquitables parce qu ils n assurent pas une couverture adéquate à un grand nombre de Canadiens; 3) les maigres retombées industrielles du secteur pharmaceutique sont totalement disproportionnées compte tenu de l argent versé par les Canadiens sous forme de privilèges variés et de subventions à l industrie. En comparant les régimes d assurance-médicaments des provinces, nous avons circonscrit les problèmes posés par le statu quo et nous avons pu calculer les économies que permettrait de réaliser un régime universel d assurance-médicaments financé par le secteur public et qui assurerait une couverture intégrale. Les Canadiens pourraient réduire de 10 à 42 % leurs dépenses totales en médicaments : tout dépendrait du choix collectif quant aux politiques industrielles reliées aux coûts des médicaments. Le principal argument que l on invoque habituellement contre l établissement d un régime universel d assurance-médicaments est de nature économique. Ce rapport montre que l argument économique est clairement en faveur d un tel programme, peu importe la politique industrielle envisagée par la suite. L établissement d un régime public universel d assurance-médicaments offrant une couverture intégrale n est pas simple. Même lorsqu il est plus faible que les dépenses privées, le financement public est souvent difficile à justifier publiquement. Un programme canadien d assurancemédicaments devra aussi trouver une approche équilibrée pour assurer qu il y a cohérence du régime d un bout à l autre du Canada tout en respectant les compétences des provinces en matière de santé. Les obstacles ne sont toutefois insurmontables. Une politique claire appuyée par une volonté politique réelle donnerait à tous les Canadiens un accès égal aux meilleurs traitements pharmaceutiques disponibles tout en générant des économies importantes par rapport au régime en vigueur. L analyse contenue dans ce rapport montre que le seul obstacle à l établissement d un programme juste et efficace d assurance-médicaments réside dans l indolence politique et non pas dans les contraintes liées aux coûts économiques. 12 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

14 Introduction Dès 1964, la Commission royale d enquête sur les services de santé (Commission Hall) recommandait la mise en place d une assurance-médicaments universelle pour l ensemble des Canadiens. Malgré les promesses électorales répétées des partis fédéraux durant les décennies qui ont suivi, et en dépit des conclusions du Forum national sur la santé (1997) en faveur de l assurance-médicaments universelle, celle-ci n a jamais vu le jour au Canada. La Commission sur l avenir des soins de santé au Canada (Commission Romanow), dans son rapport final intitulé «Guidé par nos valeurs : L avenir des soins de santé au Canada» (2002), relança la proposition d un régime d assurancemédicaments pancanadien, mais abandonnait toutefois l idée d une assurance-médicaments universelle à partir du premier dollar dépensé. La commission suggérait plutôt d établir un régime canadien seulement pour les médicaments onéreux en offrant une aide aux gens dépensant plus de 1500$ par année en médicaments. Pour mettre en place les recommandations de la Commission Romanow, les premiers ministres des provinces canadiennes ainsi que le gouvernement fédéral s entendaient en 2004 sur un Plan décennal pour consolider les soins de santé, incluant la mise sur pied d une Stratégie nationale relative aux produits pharmaceutiques 1 (SNPP). Cette stratégie cherche depuis à offrir une couverture aux médicaments onéreux pour satisfaire les recommandations de la Commission Romanow. Alors que la SNPP (2006) recommandait aussi la mise en place d un système national d achat et de fixation des prix des médicaments dont aurait pu bénéficier un régime national d assurance-médicaments, cette option a été abandonnée en septembre 2008 parce que jugée irréaliste (Conseil Canadien de la santé 2009a : p.15). En fait, la plupart des éléments de la SNPP ont été abandonnés un par un, laissant en friche tout projet national d assurance-médicaments, même pour couvrir uniquement les médicaments onéreux. Le manque d enthousiasme politique face à un régime national d assurance-médicaments, universel ou pour les médicaments onéreux, s explique d abord et avant tout par les craintes liées à l évolution des coûts qu impliquerait une telle couverture. Par exemple, pour l Institut Canadien des Actuaires (ICA 2002), une protection universelle à 100% pour tous les Canadiens serait simplement irresponsable au plan financier. Une bonne gestion de l assurance-médicaments Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 13

15 devrait donc, selon plusieurs, plutôt reposer sur des tickets modérateurs ou des mécanismes de partage des coûts afin de permettre un accès suffisant aux soins, tout en réduisant le plus possible le fardeau sur les particuliers, ainsi que sur les finances publiques. Dans les média, c est désormais presque un lieu commun de prétendre que l assurance-médicaments est économiquement impossible puisque son coût serait exorbitant sur les finances publiques (i.e. Simpson 2009). Toutefois, cet argument de l impossibilité économique d un régime universel d assurancemédicaments pour le Canada reste peu étoffé. On prend simplement pour acquis qu une telle assurance-médicaments universelle coûterait trop cher étant donné les dépenses croissantes en médicaments chaque année. Pourtant, peu d études ont exploré de manière approfondie les coûts et bénéfices d un tel régime, et les arguments utilisés pour ou contre l assurance-médicament universelle relève largement des positions idéologiques de chacun, plutôt que sur les faits. Les rares études sérieuses sur le sujet démontrent au contraire qu un régime public d assurancemédicaments complet n aurait en fin de compte que peu d impact sur le coût total des dépenses en médicaments (Gagnon 1995 ; Palmer d Angelo Consulting 1997 ; 2002), ou encore qu il permettrait des économies de l ordre de 10% (Lexchin 2001). Ces études ne prenaient toutefois pas en compte l ensemble de l environnement institutionnel au sein duquel un tel régime s articulerait, et les conséquences économiques, bénéfiques ou non, qui pourraient en découler. Un régime public d assurance-médicaments est partie intégrante des politiques pharmaceutiques d un pays. Il doit s arrimer à la fois aux politiques sociales visant à offrir un bien-être minimal à l ensemble des citoyens, aux politiques de santé visant à obtenir les meilleurs résultats pour la santé de la population, aux politiques industrielles en vue d attirer les investissements étrangers, aux politiques de propriété intellectuelle, ainsi qu aux politiques fiscales visant à assurer une plus grande équité en termes de redistribution des richesses. En effet, un régime d assurancemédicaments n est pas uniquement un processus de compensation ou de remboursement pour des dépenses en médicaments, c est aussi une manière de contrôler les coûts pour les acheteurs en se donnant un pouvoir de marchandage monopsone face à de puissantes firmes transnationales pharmaceutiques. Un régime public d assurance-médicaments, lorsqu il inclut un processus d évaluation des médicaments, peut aussi servir à discriminer les produits pharmaceutiques pour assurer la qualité et l innocuité des prescriptions dans le meilleur rapport coût/ efficacité. La complexité de ces différents aspects de l assurance-médicaments doit être prise en compte pour déterminer le régime d assurancemédicaments optimal pour répondre aux objectifs communs d une collectivité. Pour subvenir aux besoins des citoyens, un régime d assurance-médicaments doit se fonder sur différents objectifs constitutifs. Trois objectifs constitutifs guideront l ensemble des analyses de ce rapport : 1. Accès et équité : Assurer un accès universel et équitable pour tous. 2. Innocuité des médicaments : Améliorer l innocuité et l usage approprié des médicaments. 3. Contrôle des coûts : Assurer un coût des médicaments viable pour les finances publiques. Toutefois, un pays ou une province peut aussi recourir au régime d assurance-médicaments pour poursuivre d autres objectifs tels l innovation pharmaceutique, l attraction des investissements et la création d emploi dans le secteur pharmaceutique par la mise en place de politiques industrielles favorables. Ces objectifs peuvent être complémentaires ou devenir contradictoires, mais ils doivent aussi être pris en compte au sein des débats actuels. 14 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

16 Plan du rapport Dans ce rapport, nous montrerons qu un régime d assurance-médicaments, public, universel, pour l ensemble des dépenses en médicaments prescrits, à partir du premier dollar dépensé, est économiquement possible et socialement souhaitable en termes d équité et d innocuité des médicaments. De plus, nous montrerons que, dans un environnement institutionnel approprié, il serait le régime d assurance-médicaments le plus efficace économiquement pour l ensemble des citoyens du pays. Pour ce faire, nous procéderons en quatre étapes. Dans un premier temps, nous présenterons les défis des régimes actuels d assurancemédicaments au Canada, et nous en identifierons les principales failles en termes d iniquité et d inefficience (chapitre 1). Dans un second temps, nous comparerons les divers types de régime d assurance-médicaments publics dans les provinces canadiennes, ainsi que l environnement institutionnel et politique dans lesquels ils s insèrent. Une telle comparaison permettra d identifier les politiques et les pratiques optimales par rapport aux trois objectifs constitutifs mentionnés ci-haut: équité et accès, innocuité des médicaments et contrôle des coûts (chapitre 2). Dans un troisième temps, nous procéderons à une analyse internationale comparée des régimes publics d assurance-médicaments universelle afin d évaluer les caractéristiques optimales d un tel régime pour le Canada. Nous présenterons successivement les avantages et les inconvénients des régimes d assurance-médicament au Royaume-Uni, en France, en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Suède. Une analyse coûts-bénéfices des différents types de régimes permettra de constater plus clairement quel pourrait être pour le Canada le régime d assurance-médicaments optimal en termes de coûts, d innocuité et d accès (chapitre 3). Finalement, nous évaluerons de manière plus analytique les impacts économiques de la mise en place au Canada d un régime d assurancemédicaments universelle couvrant l ensemble des dépenses en médicaments prescrits. Ces impacts seront analysés à partir de quatre scénarios conçus à partir des diverses articulations possibles entre les objectifs de réduction des coûts et d accroissement des investissements biopharmaceutiques (chapitre 4). En analysant les scénarios possibles, nous pourrons évaluer s il peut s avérer efficace d utiliser le régime public Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 15

17 d assurance-médicaments en vue de servir des politiques industrielles visant l innovation ou l attraction de l investissement et la création de l emploi dans le secteur pharmaceutique. Si ces objectifs sont valables en soi, il s agit de déterminer si les régimes d assurance-médicaments sont un bon instrument pour y parvenir. 16 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

18 chapitre 1 Les défis des régimes publics d assurance-médicaments au Canada Le Canada a dépensé $25.1 Md en médicaments prescrits en 2008 (ICIS 2009). Les provinces de l Ontario, du Québec, de la Colombie-Britannique et de l Alberta représentent à elles seules 86% des dépenses en médicaments prescrits. Le principal obstacle à la mise en place d un régime public universel d assurance-médicaments au Canada est de nature économique. Le coût des médicaments a augmenté à une vitesse effrénée et on considère normalement qu un régime public universel serait insoutenable pour les contribuables. Afin de réduire le fardeau des finances publiques, on multiplie au contraire les ouvertures à l assurance privée, pourtant plus coûteuse pour les individus. On augmente aussi les franchises et les quotes-parts dans les régimes publics et on accroit constamment la part des dépenses personnelles pour les médicaments prescrits. Cette situation crée des conditions inéquitables pour une portion grandissante de citoyens canadiens. Le système actuel est devenu un assortiment pêle-mêle de régimes publics et privés où la couverture de chacun ne dépend plus des besoins mais plutôt du lieu de travail et de résidence, ainsi que des moyens financiers de chacun. Dans ce chapitre, nous traiterons la croissance des coûts des médicaments au Canada, l inefficacité des régimes privés, ainsi que l iniquité des régimes et la forte diversité des régimes publics d assurance-médicaments selon les provinces et territoires. 1.1 Croissance des coûts des médicaments La forte croissance des coûts des médicaments conduit à la perception qu un régime public universel d assurance-médicaments créerait à terme un fardeau intenable sur les finances publiques. Selon les données de l ICIS, entre 1985 et 2008 les coûts des médicaments ont augmenté en moyenne de 10.5% par année au Canada. Pour la plupart des provinces, les médicaments représentent une part beaucoup plus importante de l ensemble des dépenses de santé en 2008 par rapport à Pour l ensemble du Canada, les dépenses en médicaments représentaient 9.5% de l ensemble des dépenses de santé en 1985 et 17.4% des dépenses de santé en La croissance des coûts la plus importante se trouve au Québec: les médicaments y représentaient 8.3% des dépenses de santé en 1985 alors Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 17

19 Tableau 1.1 Dépenses en médicaments prescrits par province selon les sources de financement 2008 (prévisions, en millions de $) Dépenses publiques Dépenses privées Total T.-N.-L Î.-P.-É N.-É N.-B Qc 3, , ,511.0 Ont. 4, , ,927.2 Man Sask Alb. 1, , ,288.3 C.-B. 1, , ,888.7 Yn T.N.-O Nun Canada 11, , ,141.1 Source ICIS 2009 figure 1.1 Évolution des dépenses réelles en médicaments prescrits au Canada selon la source de financement, (en millions de dollars constants 2005) Dépenses personnelles Dépenses des assureurs privés Dépenses publiques source ICIS 2009, Principaux indicateurs économiques OCDE 18 Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments

20 figure 1.2 Dépenses en médicaments par rapport au total des dépenses de santé, par province et territoire et au Canada, 1985 et 2008 (prévisions) 25% % 15% 10% 5% 0% T.-N.-L. Î.-P.-É N.-É. N.-B. QC Ont Man Sask Alb C.-B. Yn T.-N.-O. Canada source ICIS 2009 qu ils représentaient 20.7% en La croissance des coûts en médicaments y est responsable de plus du quart de la croissance des coûts en santé. Puisque le Québec est la seule province offrant un régime public d assurance-médicaments pour toute personne non couverte par des assurances privées, l exemple du Québec sert souvent de repoussoir pour discréditer tout régime public universel d assurance-médicaments (i.e. Simpson 2009). Toutefois, le Québec est l exemple d une province qui refuse d utiliser son large régime public pour réduire les coûts des médicaments, cherchant plutôt à développer un leadership au sein du secteur pharmaceutique breveté en créant un «environnement d affaires dynamique et favorable aux investissements» du secteur pharmaceutique (MDEIE 2009 : 7). La croissance des coûts des médicaments pour l ensemble du Canada a obligé l accroissement des dépenses des citoyens, soit par l entremise de leurs impôts, de leurs primes ou de leurs poches. Si les gouvernements cherchent à réduire le fardeau du coût des médicaments sur les finances publiques, ils le font en obligeant les citoyens à recourir d avantage aux assurances privées et aux dépenses personnelles. La volonté de réduire la couverture publique conduit toutefois à des résultats coûteux pour l ensemble de la population, que ce soit en promouvant les régimes privés d assurance-médicaments ou en transférant les coûts sur les dépenses personnelles. Pour l ensemble du Canada, le total des dépenses privées représente 55% des dépenses en médicaments prescrits. Les sources publiques de financement pour les médicaments prescrits sont d abord les gouvernements des provinces et des territoires qui contribuaient à hauteur de $9,506 M en 2008, suivi du secteur fédéral 2 qui contribuait $689 M, et des caisses de sécurité sociale dont les commissions des accidents du travail ($184 M) et le Fonds de l assurance-médicaments du Québec ($799 M). Argumentaire économique pour un régime universel d assur ance-médicaments 19

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