La performance des services publics locaux : Les raisons d y croire! Master 2 Manager Territorial IAE de Lille

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1 Master 2 Manager Territorial IAE de Lille La performance des services publics locaux : Les raisons d y croire! Mémoire présenté par Johann WAMBRE Référent pédagogique : M. Jérôme DUPUIS Enseignant chercheur Référent institutionnel : Mme Christine COPPIETERS Directrice de l Evaluation, de l Audit et du Contrôle de Gestion du Département du Nord Année 2012

2 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

3 Avant propos et remerciements La gestion publique n est pas qu une affaire d experts, de normes, de méthodes de travail, d outils la gestion publique s inscrit dans un projet politique, dans l ambition des dispositifs de la collectivité en responsabilité sur un certain nombre de compétences la gestion publique est le reflet des valeurs du service public, de l organisation, des hommes et des femmes qui la compose. La gestion publique ne peut se passer du «sens». Ce mémoire est une conclusion. C est l aboutissement d une démarche initiée il y a presque 2 ans, quand à 40 ans, je me suis posé la question de l avenir et de ce que je voulais faire pendant les 23 années professionnelles à venir. Avec des diplômes sans aucun lien avec mon activité professionnelle des 10 dernières années, un «recalage» est apparu nécessaire. Je me suis demandé comment progresser, encore, professionnellement et intellectuellement, comment faire avancer mon métier, mon domaine de compétence. Un bilan de compétence plus loin, la solution apparaît comme une évidence : - valider les acquis professionnels et achever un parcours de formation commencé il y a 20 ans et jamais achevé, - mettre le niveau d étude en cohérence avec le parcours professionnel et les fonctions occupées, - confronter la réalité aux concepts, les concepts à la réalité, et satisfaire ma curiosité, - Consolider les savoirs, apprendre encore, apprendre toujours! Pourquoi un master 2 de manager territorial? Une évidence. Je ne pourrai parler de vocation, mais le service public était, est et restera un choix de vie professionnel, de vie tout court, un fil conducteur d engagement pour des valeurs universelles. Ces deux années ont nécessité un engagement important, personnel et professionnel. Merci à mon épouse, Virginie, et à mes trois fils, Maximilien, Jean-Baptiste et Valentin pour leur patience pendant ces douze mois «vraiment» pas comme les autres. Merci à Alain PERELSTEIN, sans qui cette formation serait restée à l état de projet, sans qui je n aurai pu concilier études et activité professionnelle à temps plein. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

4 Merci à Christine COPPIETERS d avoir accepter de prendre en compte cette organisation du travail quand elle m a confiée le service contrôle de gestion et audit du Département du Nord en avril. Merci à tous mes collègues de la Région Nord Pas de Calais, puis du Département du Nord, pour leur soutien, leur aide parfois, leur compréhension souvent. Merci à Isabelle COLLET pour l énorme travail réalisé avec ce sourire indéfectible. Merci aux étudiants du Master 2 Manager Territorial 2011/2012 pour cette inoubliable année de retour à l université. Je leur souhaite à toutes et tous de trouver un emploi à la hauteur de leurs talents et leurs ambitions, une riche et longue vie personnelle et professionnelle. Merci, enfin, aux enseignants du master, pour leur compétence, leur disponibilité, la qualité des enseignements, leur écoute, leur exigence, leur capacité à transmettre, à débattre Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

5 Liste des abréviations - BSC : «Balanced scorecard» ou tableau de bord prospectif (Norton et Kaplan) - CNFPT : Centre National de la Fonction Publique territoriale - DP : Démarche de Progrès - ENACT : Ecole Nationale d Application des Cadres Territoriaux - GPA : Gestion Par Activités - INET : Institut National des Etudes Territoriales - INSET : Institut National Supérieur des Etudes Territoriales - LOLF : Loi d orientation de la Loi de finances - PAD : Projet d Administration Départemental - RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques - SHT : StakeHolder Theory ou théorie des parties prenantes - SIAD : Système d Information et d Aide à la Décision - SIG : système d Information Géographique Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

6 Sommaire Avant propos et remerciements... 3 Liste des abréviations... 5 Sommaire... 6 Introduction... 7 Première partie - des systèmes de gestion à la performance locale : sémantique, enjeux, attentes et démarches observées Chapitre 1 la sémantique, les enjeux et les démarches observées Section 1 des tentatives de définition de la performance Section 2 les enjeux de la performance Section 3 l évolution du contexte, des attentes des populations et les démarches initiées en matière de gestion publique Chapitre 2 - Les démarches observées, observables Section 1 la présence de fonctions supports et l identification des champs de compétences et des interrelations Section 2 La LOLF comme déclencheur d une démarche de performance affichée et relayée par l Etat Section 3 agir par mimétisme avec la démarche de la LOLF Deuxième partie - La polymorphie de la notion de performance Chapitre 1 Une approche qui se cantonne trop souvent aux aspects financiers Chapitre 2 l Etat de l art permet t il de dépasser cette vision essentiellement financière de la performance? Chapitre 3 La dimension managériale et stratégique de la performance Troisième partie - L évolution du dispositif de gestion et les perspectives nouvelles en matière de management de la performance publique locale au Département du Nord Chapitre 1 la mise en place progressive d équipes dédiées facilitant la démarche actuelle Chapitre 2 l effet déclencheur d un nouvel exécutif Chapitre 3 conjuguer performance et valeurs du service public Chapitre 4 les limites observables et le «champ des possibles» Conclusion Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

7 Introduction Performance (nom féminin) 1/ action remarquable, succès. 2/ résultat qui peut être chiffré et homologué, et qui concerne un athlète, un cheval de course, une machine, etc. Succès, exploit. Définition du dictionnaire En janvier 2012, à la question : «quelle définition pourriez-vous donner de la performance?», le Directeur Général des Services d une grande ville du Nord de la France répondait que cette notion de performance ne lui semblait adaptée qu au sport. Pour lui, l efficience ou l efficacité pouvait faire référence à la gestion locale, la performance, cela ne voulait pas dire grand-chose, si ce n est pour qualifier le résultat d un sportif de haut niveau. Il poursuivait par ces mots : «la différence entre la performance et l efficacité, c est que la performance est plus «mathématique», comptable que «l efficacité sociale» qui est de servir le public dans les services publics parce que la performance peut être contraire à l efficacité.» La performance pourrait être contraire à l efficacité? Comment pourrait-on être performant si l on n atteint pas les objectifs fixés, le but recherché, la ligne d arrivée? Cette notion de performance, qui donne lieu à de nombreux travaux qui tendent à s intensifier ces dernières années, est au cœur du débat sur le secteur public et sa place dans la société française, et plus largement en Europe. La crise économique mondiale sans précédent que nous traversons, provoquée par les dérives financières d une société où la création de richesses ne profite qu à quelques uns, a creusé les fossés entre les peuples, entre les hommes. Elle produit, chaque jour, un peu plus d incertitude, de repli sur soi, d exclusion et de mal être social. La France est menacée de récession, l Allemagne connaît une croissance à peine positive et même le Royaume Uni lutte contre l évasion fiscale. Les pays du sud de l Europe, au premier rang desquels la Grèce, l Espagne et l Italie sont en crise économique et financière grave et la suppression des services publics ou leur amoindrissement tant en terme de moyens humains que financiers sont parmi les mesures de sauvetage économique mises en œuvre. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

8 La France, dans ce contexte, face à l ampleur sa dette publique qui se creuse depuis des années (et bien avant la crise financière de 2008/2009), doit-elle baisser ses dépenses publiques? Doit-elle trouver de nouvelles recettes? Faut-il moins de services publics? Fautil laisser les marchés, les banques et les entrepreneurs privés s occuper de rétablir l équilibre économique mondial, laissant les pouvoirs publics jouer, à la marge, un rôle de régulation? Les services de l Etat, des collectivités locales, les hôpitaux (les trois fonctions publiques) ne sont pas dépourvus de compétences et d outils pour la gestion financière. Mais, ils ne répondent pas aux mêmes enjeux, aux mêmes finalités que les entreprises privées. Ils n ont pas n importe quels actionnaires. Au-delà du bon usage de l argent public et d une rigueur de gestion, ils n ont pas seulement à optimiser les moyens mis à la disposition de l action publique, ils ont à assumer la poursuite de l intérêt général et l exercice de la justice sociale par l exercice des droits fondamentaux de la personne et assurer le bien être social de tous (John RAWLS la théorie de la justice 1971). La mise en œuvre de démarches recherchant à conjuguer efficacité et efficience, pertinence des ressources tant humaines que financières n est pas nouvelle dans le secteur public. Certes, alors que les premières démarches de contrôle de gestion sont initiées dans le monde de l entreprise aux Etats-Unis dans les années 1920 (comme General Motors ou Texaco), il faudra attendre les années 1960 pour que les entreprises publiques françaises se mettent à construire des outils de contrôle de gestion. Avec la notion de performance, las acteurs publics tentent de faire avancer les concepts de gestion et les réalités quotidiennes, de plus en plus difficile, de la gestion publique locale. En période de crise économique, et, même si l on en parle moins, environnementale, l explosion des disparités sociales et économiques, dans un contexte financier de plus en plus contraint pour l Etat et les collectivités locales, rend plus que jamais nécessaire d avancer sur les «modes de faire» et d améliorer la gestion publique sans dénaturer le «sens» de l action publique. La performance suscite donc un intérêt croissant dans le secteur public. Les études sur ce sujet se multiplient, et ce terme de performance, aujourd hui mieux qu hier, entre dans le langage des agents de l Etat ou des collectivités locales. Cependant son appréhension reste complexe et sa traduction concrète dans l exercice de la gestion publique locale encore mal définie. De fait, l utilisation de ce mot n est-il pas galvaudé? Reflète t il une réalité partagée? Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

9 Jusqu à présent, les gestionnaires publics, notamment au niveau des services du contrôle de gestion, lorsque les organisations s en sont dotées, ont participé à la mise en œuvre d un système de pilotage plus ou moins élaboré, fonction des moyens disponibles, notamment en matière de système d information. Le premier enjeu de la mise en œuvre d une telle organisation est une réponse de premier niveau aux enjeux de suivi simple de consommation des ressources, de mesure de la pertinence entre moyens disponibles et objectifs fixés, de mesure de l efficacité par l atteinte des résultats en conformité avec les objectifs fixés, de l efficience par une gestion optimisée des moyens tout en obtenant les résultats escomptés. Quand l action et l activité publiques répondent à ces enjeux, que l entité dispose des moyens de vérifier et de piloter ce cadre de l action et de l activité publique, y compris en matière d évaluation des politiques publique, peut-on parler de performance? Est-ce cette conjonction de services supports, d expertise interne dont la seule présence dans l organisation garantit une démarche de pilotage de la performance? Après avoir cherché une définition de la performance, abordé la question des enjeux, et observé les démarches mises en œuvre dans une première partie, une seconde partie, sur la base des concepts, permettra de déterminer le champ d intervention de la performance publique locale, la troisième partie de ce mémoire se saisira de la démarche observable au Département du Nord et s interrogera, de manière globale et sortie du contexte départemental, sur le sens à donner à ces démarches au regard du concept de performance, mais aussi, au regard des valeurs défendues par le secteur public. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

10 Première partie - des systèmes de gestion à la performance locale : sémantique, enjeux, attentes et démarches observées Avant d étudier les démarches mises en œuvre à des fins de «performance», il convient d observer les efforts de définition qui ont pu être réalisés, les enjeux de ces démarches, et l évolution, à grands traits des modes de gestion dans le secteur public. Chapitre 1 la sémantique, les enjeux et les démarches observées Comme cela a pu être dit dans l introduction de ce mémoire, le terme de «performance» renvoie à des pratiques sportives, des records On l utilise également dans l art, quand un artiste réalise une œuvre qui s illustre et qui s accompagne parfois d une prouesse technique. En matière de gestion publique, on a pris, peu à peu, l habitude de parler d efficacité quand une équipe, une direction obtient un résultat (mesuré?) conforme à l objectif fixé. Le terme d efficience est déjà un peu moins utilisé, il traduit «l'optimisation des moyens mis en œuvre pour parvenir à un objectif». La question du vocabulaire, de la sémantique est un sujet à part entière. Les agents territoriaux, et principalement ceux en charge de missions fonctionnelles savent combien il est difficile d amener certains concepts sans adapter le vocabulaire, pour certaines équipes, le vocabulaire et les terminologies utilisées dans le secteur privé étant, par nature, inappropriées dans le secteur public. C est le poids des mots. «Les mots ont un poids, un sens et une histoire. Quand on les utilise sans réfléchir à leur contenu ou à leur passé, on s'englue dans les préjugés.» écrit jacqueline REMY dans le HUFFINGTON POST (15/03/2012). Toutefois, si l on se réfère à la théorie du «sensemaking» de Karl E. WEICK, il existe «un processus continu (ongoing) d'élaboration du sens dont la pensée et l'action doivent se comprendre dans leur récursivité : l'individu agit parce qu'il a pensé et pense à ce qu'il a fait.» Pour Karl WEICK, «Les gens ne peuvent savoir ce qu'ils sont en train de faire qu'après l'avoir fait». Faire l'expérience de quelque chose exige de pouvoir s'extraire de la situation d'expérience pour y porter attention. L'individu redonne du sens à ce qu'il a fait en «rétablissant un lien de causalité, a posteriori, entre ses actions, ses motivations et ses croyances, entre le passé et le présent.» (Sensemaking in Organizations -1995). Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

11 Sur la base de cette théorie du «sensmaking», on peut considérer que la difficulté d utilisation d un certain vocabulaire «connoté» privé n est pas un frein à l action, les activités réalisées par les agents publics prenant du sens, a posteriori. Cette difficulté sur la sémantique interviendrait plutôt lors du «rétablissement avec les motivations et les croyances». Dans les organisations publiques, la sémantique a une dimension sociale et culturelle importante. Ainsi, le rapport aux hommes et aux femmes qui auront recours aux services publics. Si à la poste ou dans un office municipal du tourisme il n y aura pas de difficulté à utiliser le terme de «client», dans les hôpitaux on en restera encore au terme de «patient», et d «usager» pour les services d action sociale. Dans les services publics, il est encore difficile de parler de «productivité». Comment faire accepter aux agents d une collectivité que l on peut avoir une démarche de marketing territorial?... Venant du secteur marchand, ces termes sont connotés. Ils sont porteurs d un sens associé à l argent, au principe de rentabilité et de profit. Dans l esprit des hommes et des femmes qui composent le service public, l usage des ces termes signifie obligatoirement une adoption de leur sens primaire et des valeurs qui les accompagnent. L idée de capter le sens premier de ces mots sans modifier les valeurs portées par les services publics nécessite un effort de pédagogie important, au risque, comme c est souvent le cas, d inventer un véritable dictionnaire des correspondances. Section 1 des tentatives de définition de la performance Au-delà de la définition du dictionnaire, qui garde la dimension de la réalisation de quelque chose qui se mesure, qui peut être chiffré, en économie et gestion on considère trois types de performances (BOUQUIN ) : - La pertinence : mesure le niveau d adéquation entre les objectifs fixés et les ressources allouées avec prise en compte du contexte de l entreprise, - L efficacité : qui mesure l écart entre les objectifs et les résultats obtenus, - L efficience : mesure de l écart entre les ressources mises en œuvre et les résultats obtenus. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

12 Ces trois dimensions réunies déterminent une recherche de la performance par la mesure des écarts dans le triptyque Objectifs/Moyens/Résultats. Mais, il est une 4 ème dimension à ce schéma, la prise en compte des Hommes (ou usagers) et des territoires. Sur le principe de ce quatrième socle, on peut parler de mesure de la cohérence (entre les objectifs fixés à l organisation et les besoins identifiés auprès des Hommes et du territoire) et de l utilité (effets des résultats obtenus par l organisation sur le Hommes et le territoire). Efficience Résultats Utilité Efficacité Usagers / Territoires Cohérence Moyens Objectifs Pertinence C est la discipline de l évaluation des politiques publiques qui rassemble les compétences utiles à la mesure de cette cohérence et de cette utilité. L évaluation des politiques publiques vise à vérifier que les résultats d une politique sont conformes aux objectifs qui lui sont assignés, et plus largement, est appelé à porter un jugement sur «la valeur de l intervention publique». En cela, cette discipline réinterroge l origine et les modalités de la décision politique, ainsi que les objectifs fixés. Pour y parvenir, l évaluation des politiques publiques peut s appuyer sur le contrôle de gestion qui est en responsabilité sur le triptyque Objectifs/Moyens/Résultats, étant donné que la démarche évaluative s appuie sur la collecte et l analyse de données empiriques. Dans ces travaux, David CARASSUS, maître conférences à l Université de PAU, Pays de l Adour, a tenté de définir la notion de performance des services publics locaux (tenter de définir la performance publique locale 2007). Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

13 Il examine d abord la «possibilité d un rapprochement de concepts proches» : La productivité: «agencement des moyens de production qui assure le maximum d effort utile avec le minimum de consommations» (GERVAIS et THENET, 2004), L efficacité: «jugement que porte un individu ou un groupe sur l organisation, et plus précisément sur les activités, les produits, les résultats ou les effets qu il attend d elle» (SAVOIE et MORIN, 2001), La rentabilité: «aptitude à faire naître un profit de la création de biens ou de services» (JUNGBLUT, 1990). Pour lui, tenter de définir la performance au travers de ces trois termes ne donne qu «une vision limitée et trop contingente». Autrement dit, la démarche de performance ne peut être liée au hasard, cela ne peut être la constatation de la conjonction d action et de résultats non recherchés, liés au hasard. Il envisage la «possibilité de (la) considérer (la performance) comme un «construit», soit le résultat d un processus volontaire dont l objectif fixé est l atteinte de la performance : La performance comme «résultat d un processus de causalité,, relative à un contexte choisi en fonction de la stratégie» (LEBAS, 1995), La performance comme «la réalisation des objectifs organisationnels» (BOURGUIGNON, 1995), L inexistence d une seule performance mais «des composantes de la performance» (MORIN et SAVOIE, 1994). Cette fois, David CARASSUS estime que cette approche ne donne qu «une vision trop générale et non opérationnelle». En effet, cette approche ne permet pas, malgré cette volonté de construction d une démarche de performance, la détermination du processus technique, des conditions et des signes d atteinte de la performance. Il considère que la performance revêt des dimensions fondamentales globales, organisationnelle, opérationnelle, environnementale et financière (KAPLAN et NORTON, 1992), politique, économique et stratégique (BESSIRE, 2000), systémique, économique, psychologique et écologique (MORIN et SAVOIE, 2001), organisationnelle, économique et sociale (CAPPELLETTI et KHOUATRA, 2004), Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

14 mais également des finalités sous-tendues particulières : La régulation de l activité économique (SMITH; MUSGRAVE) : offrir des biens et services en quantité et qualité suffisantes pour satisfaire les besoins, tout en participant à la mise en œuvre des politiques locale et nationale (LAUFER et BURLAUD, 1980), La poursuite de l intérêt général et l exercice d une justice sociale (RAWLS) : garantir l exercice des droits fondamentaux de la personne et assurer le bien-être social de tous. In fine, s il n est pas simple d aboutir à une définition stricte du terme «performance», il apparaît que l atteinte de la performance est conditionnée à des facteurs voulus et subis dont il est nécessaire de mesurer les effets, qu elle ne peut être envisagée qu à travers l ensemble de ses dimensions et mesurée sur la base des finalités qui lui sont assignées. La définition proposée en matière de performance de services publics n est pas arrêtée. Les équipes qui souhaitent mettre en œuvre une démarche de performance s interrogent sur le sens à donner à ce terme, ses finalités, et sur la traduction opérationnelle qu il peut revêtir. En définitive, la question de la définition n apparaît pas fondamentale. Un peu comme on parle «d excellence» dans les entreprises privées aujourd hui, il faut bien qualifier une démarche et les principes qui la conduisent. Quelle réalité revêt cette terminologie, c est bien là l essentiel. Pour ce qui est de la performance publique locale, c est la démarche qui fait le mot et non le mot qui fait la démarche, même s il existe une conjonction d éléments, de paramètres permettant de se «positionner», se «revendiquer» comme inscrit dans une démarche de performance. C est là, sur la base des enjeux identifiés, et des multiples facettes qui soustendent à cette démarche de performance, que l on peut réinterroger les concepts (deuxième partie du mémoire). Section 2 les enjeux de la performance Une démarche de performance n est pas une suite ou une conséquence «naturelle» à la mise en œuvre de telle ou telle fonction au sein de l organisation. Elle est le reflet des choix de gestion et d organisation de la collectivité. Elle est le «symptôme» d une ligne managériale basée sur le dialogue de gestion. Elle se décrète. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

15 La recherche de la «performance», au sens où elle consisterait dans le suivi et le pilotage du triptyque Objectifs / Moyens / Résultats, renvoie au pilotage stratégique de l organisation et n est pas indépendante des choix de management stratégique et opérationnel de la collectivité. La démarche de performance, prise sous cet angle, pose d abord un enjeu culturel. En effet, comme cela a pu être exprimé en introduction de ce chapitre, le premier enjeu à la mise en œuvre d une démarche de performance publique locale est lié au langage, aux mots. Il s agit bien d une double interface entre les «faiseurs» ou les «contributeurs» de la technostructure ou de la sphère managériale et les autres acteurs : o les agents qui composent le personnel des collectivités territoriales et, plus largement, des services publics, o les hommes et les femmes qui compose la société, qu on les appelle, en référence aux principes de la LOLF, usagers, citoyens ou contribuables. Cette difficulté «culturelle» d appréhension d un vocabulaire potentiellement connoté montre l importance du travail de communication devant être réalisé tant en interne que vers l extérieur par les équipes dédiées à la gestion et trop souvent considérées comme des experts, peu enclins à la communication. Enfin, cet enjeu culturel ne se limite pas à la question des mots, du vocabulaire, de la sémantique. Il est question également d une culture commune, d une représentation collective partagée permettant de «faire sens» et permettant «le partage d un certain nombre de valeurs, règles et comportements» (Peter SENGE la cinquième discipline : l art et la pratique de l organisation apprenante ). La théorie de Peter SENGE, l organisation apprenante, tente de démontrer «un état d adaptation et d amélioration continue» basée sur une appropriation collective du changement sur la base de valeurs partagées au sein de l organisation. En effet, et si l on se limite à une vision de la performance liée au pilotage opérationnel et stratégique du triptyque Objectifs / Moyens / Résultats, comment vouloir faire intégrer un objectif à une équipe, si les orientations communes, les objectifs généraux ne son pas partagés, les valeurs de l organisation ne sont pas admises? Au-delà du sens et des enjeux culturels, il y a également un enjeu managérial fort. Il est en lien avec les principes de culture partagée au sein de l organisation en tant que «point de départ» à la conduite du changement. En effet la recherche de la performance fait écho aux Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

16 principes de l amélioration et de l adaptation permanente, soit l évolution des modes de faire (à l image des principes de la roue de Deming). Il s agit bien là d un enjeu évolutionniste, au sens d adaptation aux contraintes environnementales (Konrad LORENZ), qui suggère une adaptation rationnelle de la structure et de l organisation. Dans Stratégie et structures, Alfred Chandler retient quatre dimensions nécessaires pour plus de visibilité, pour une meilleure gestion des grandes firmes : o une information de gestion rigoureuse et chiffrée, o une centralisation de la décision et donc une remontée de cette information, o une coordination des directions fonctionnelles, o une distribution décentralisée qui répond à la fonction stratégique. (Alfred Chandler 1962, in Strategy and Structure: Chapters in the History of Industrial Enterprise. Cambridge, Mass.: MIT Press). Igor ANSOFF, (corporated strategy 1965), dans la lignée de FREEMAN, contribue à la théorie des parties prenantes (Stakeholder Theory ou «SHT»). «La SHT est devenue l une des références théoriques dominantes dans l abondante littérature portant sur l éthique organisationnelle et la responsabilité sociale de l entreprise. Elle est également mobilisée, de façon croissante en gestion des ressources humaines, notamment pour appréhender sa contribution à la performance organisationnelle (voir Winstanley et Woodall, 2000 ; Greenwood, 2002). L évaluation des performances sociales des entreprises se fonde, de façon croissante, sur une approche Stakeholder (SH). Il semble qu Ansoff (1968) soit le premier à se référer à la SHT dans sa définition des objectifs organisationnels. L entreprise doit ajuster ses objectifs de manière à donner à chaque groupe une part équitable de satisfactions.» Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

17 ANSOFF opère une distinction importante entre : o les responsabilités sont des obligations qui limitent la réalisation des objectifs, o les SH (parties prenantes ou ayants droits) constituent avant tout des contraintes qu ils convient de gérer. Les logiques de performance dépassent le cadre de la gestion des finances et plus globalement des ressources, elle ne se limite pas non plus au cadre du triptyque Objectifs/Moyens/Résultats, car elle répond, en écho, à une logique de performance(s) spécifiques de l organisation, de la prise en compte des acteurs. Section 3 l évolution du contexte, des attentes des populations et les démarches initiées en matière de gestion publique Il aura fallu un certain temps pour que les services publics passent d une logique de moyens à une logique de résultats. Les idées reçues, tenaces en ce qui concerne la gestion des deniers publics telle qu elle est régulièrement relayée auprès des citoyens, ont la vie dure. Malgré l origine identifiée de la crise économique qui sévit, il reste à l esprit d une part conséquente de la société (pas uniquement en France) que la gestion publique est moins soucieuse des moyens, moins efficace, moins efficiente, moins performante que dans le secteur privé. Ce mode de pensée s exprime, concrètement et quotidiennement, dans la question récurrente de la gestion déléguée des services publics (eau, déchets, équipements sportifs ). De plus, le contexte dans lequel les collectivités locales évoluent a diamétralement changé. Les phénomènes importants qui ont impacté les collectivités sont : o Une évolution constante, depuis les lois de décentralisation de 1982/1983, de leur périmètre d intervention (acte II de 2003/2004 et loi du 16 décembre 2010), o Un effet de ciseaux : par augmentation forte des dépenses des collectivités au fur et à mesure des transferts de compétences et de charges, conjuguée à un gel des dotations de l Etat, o la perte de ressources fiscales comme la taxe professionnelle mal inégalement compensée par de nouvelles dotations de l Etat et un système de péréquation critiqué, Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

18 o une explosion des demandes de la population, notamment auprès des Départements pour l action sociale, du fait de la crise économique. L usager/citoyen/contribuable a un accès facilité à l information, y compris en ce qui concerne le niveau de la dette publique, de la situation financière des collectivités locales. Dans des périodes contraintes comme celles que nous traversons, il y a une aspiration à plus de sécurité face aux plans sociaux, aux aléas de la vie, à la santé, à l éducation. Dans le même temps, le contribuable souhaite au minimum, de la clarté sur l usage fait de sa contribution, à l extrême voir baisser la pression fiscale. Enfin, le citoyen souhaite prendre une part active dans la vie collective, il ne souhaite pas se limiter au bulletin de vote tous les 5 ou 6 ans? Il veut être acteur dans une logique de conduite politique locale participative. Le contour de l action publique locale et les acteurs ont changé. Le développement des méthodes de gestion et les équipes dédiées (gestion financière, audit financier, contrôle de gestion), comme cela a été rappelé en introduction dans ce mémoire, n a émergé en France que dans la seconde moitié du XXème siècle. Du fait d une autonomie de gestion consacrée avec les lois de décentralisation, les collectivités territoriales ont dû mettre en œuvre les moyens de gérer leurs ressources et les dépenses publiques inhérentes à leur action. Ce sont donc les lois de décentralisation, dites «Lois DEFERRE», en , qui consacrent la libre administration des collectivités locales, transférant de nombreuses compétences aux Régions, aux Départements et aux Communes qui disposent dorénavant de leur propre budget et de la capacité à décider de recettes fiscales. Le gouvernement ROCARD travaillera à «la modernisation de la gestion publique», le premier ministre de François MITTERRAND faisant sortir par décret, la 22 janvier 1990, la nécessité d évaluation des politiques publiques afin de «rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés.» (article 1 er du décret). Enfin, la Loi Organique relative aux Lois de Finances, plus connues sous le vocable de «LOLF», de 2001, vient bousculer une organisation publique de l Etat, sur ces aspects budgétaire, une organisation accès sur une lecture juridique de l action publique, des Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

19 administrations fortement bureaucratisées «plus enclines à des logiques de moyens que de résultats». Dans les collectivités locales, c est bien dans les années 1990 / 2000 que la mise en œuvre d équipes dédiées au contrôle de gestion et à l évaluation des politiques publiques émerge de manière plus significative, même si quelques départements ou communes sont précurseurs. Ce phénomène de multiplication des équipes (plutôt en contrôle de gestion qu en audit ou en évaluation alors), concerne d abord les collectivités les plus importantes par la taille et les moyens, celles capables d intégrer ces fonctions supports dans leur organigramme, à l image des Départements. Il y aura, bien entendu des exceptions, la volonté de cadres dirigeants ou d élus étant souvent à l origine de ces équipes dédiées. Comme indicateur, et face à l émergence de ces nouveaux métiers dans la fonction publique, le Centre National de la Fonction Public Territoriale va créer quelques modules en ingénierie financière, puis en contrôle de gestion à la fin des années 90, demandant aux premiers experts du domaine public sur ces fonctions, mais aussi à des contrôleurs de gestion du secteur privé, d endosser le rôle de formateur. En 2003, l Ecole Nationale d Administration des Cadres Territoriaux de Montpellier (actuel INSET de Montpellier) créera le premier parcours de formation modulaire de contrôleur de gestion, devant permettre d aborder tous les champs d intervention et toutes les méthodes de travail en contrôle de gestion, y compris celles développées spécifiquement par des contrôleurs de gestion du secteur public, en poste, ayant déployé des méthodes de travail spécifiques à leur champ d intervention en collectivité. Il s agit d un cycle professionnel créé par Jean-Pierre MIRALLES, alors cadre pédagogique du CNFPT. Le premier groupe de stagiaires, en 2003, était essentiellement constitué d agents territoriaux, souvent juste nommés sur un poste nouvellement créé, issus surtout des Départements, Services Départementaux d Incendie et de Secours, grandes intercommunalités, grandes villes. Depuis, les Offices Publiques d HLM, les communautés de communes, les villes moyennes ou petites envoient des stagiaires dans ces cycles professionnels, qui ont lieu Montpellier mais aussi à Dunkerque, investissant dans la fonction du contrôle de gestion. Conclusion de cette partie : On le voit, les lignes ont changé et changent continuellement. La notion de «performance» reste complexe à définir strictement, car les interrelations des différents «champs de force» sollicités dans la démarche de gestion publique locale donnent Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

20 à cette notion de performance un aspect dynamique, réinterrogée en permanence par plusieurs paramètres internes ou externes, proches ou distants. On sait que la prise en compte des principes de pertinence, d efficacité, d efficience, de cohérence et d impacts (figure p 11) a contribué et contribue à l émergence de nouveaux métiers, dédiés à la gestion, au pilotage, au contrôle, à l évaluation, dans le secteur public. Cette émergence a été confortée par une évolution des attentes des décideurs publics. Mais, chemin faisant, elle est redimensionnée du fait de la prise en compte de facteur multiples ajoutant des dimensions à la mesure de la performance au niveau de ses résultats intrinsèques, mais aussi pour ces effets sur les différentes sphères impactées. La notion de performance, si on l accepte comme la vision la plus aboutie de la gestion publique locale (à concurrence de la notion d excellence maintenant utilisée dans le monde de l entreprise (2006 Jim COLLINS)), nécessite la prise en compte de toutes les dimensions plus ou moins concernées par sa réalisation (politique, stratégique, technique, opérationnelle, organisationnelle ) Elle interpelle les différentes dynamiques internes et externes de l organisation. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

21 Chapitre 2 - Les démarches observées, observables Se pose-t-on, encore, aujourd hui la question de l utilité du contrôle de gestion dans les collectivités locales? La mise en œuvre d une démarche de performance passe t elle nécessairement par la création de fonction support comme le contrôle de gestion, l audit ou l évaluation des politiques publiques? La réponse est oui. Mais, les situations observables renvoient vers un nombre important de réalités : - toutes les collectivités ne sont pas, aujourd hui, dotées ni de ces fonctions, ni des équipes qui assument ces fonctions, - ce sont les plus grosses collectivités (en poids financier et en taille) qui se sont, majoritairement, dotées d équipes dédiées sur ces questions, en commençant souvent par le contrôle de gestion, - la participation aux forums, colloques professionnels de contrôleurs de gestion, d évaluateurs, des fonctions financières ou même RH permet de constater la multiplicité des approches et des méthodes de travail. Les fonctions du contrôle de gestion, de l audit, de l organisation et de l évaluation des politiques publiques, indépendamment, participent à la performance publique, mais leur seule présence dans l organisation ne garantie pas la réalité d une démarche de performance. Section 1 la présence de fonctions supports et l identification des champs de compétences et des interrelations Au regard des différents travaux menés sur ce sujet, et bien au-delà des théories et des concepts, les évolutions organisationnelles et méthodologiques observées dans le secteur public, la mise en œuvre d une démarche de performance nécessite une imbrication complexe des éléments de contexte (environnement économique et social, ), de la dimension politique (élus, projet de mandat, dispositifs callés sur le projet de mandat ), de l organisation et des moyens de l organisation (moyens financiers, humains, techniques (outils informatiques, supports de gestion, cadre réglementaire, matériels )), de processus formalisés sous la forme de procédures afin de maîtriser les «modes de faire» et pouvoir permettre l intervention des fonctions supports que sont : le contrôle de gestion, l évaluation des politiques publiques, les observatoires L audit de procédures et d organisation peut être considéré particulièrement, Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

22 car, à condition que la fonction d audit soit organisée dans ce sens, elle contribue à «la spirale de l amélioration permanente» (schémas en annexe 1). Section 2 La LOLF comme déclencheur d une démarche de performance affichée et relayée par l Etat La mise en œuvre de la performance est souvent liée à l idée de gestion financière optimisée. Beaucoup de ceux qui font référence à la notion de performance font le parallèle avec la démarche initiée par les députés Alain LAMBERT et Didier MIGAUD, la mise en œuvre de la LOLF (Loi d Orientation de la Loi de Finances) en La mise en œuvre de ce processus d élaboration et de gestion budgétaire et financière va rendre indispensable la mise en œuvre et la structuration du contrôle de gestion dans les services de l Etat. On assiste à une professionnalisation forte sur ces postes ans le secteur public en général. En effet, la démarche initiée par l Etat va produire un effet d entraînement (variable) dans les collectivités locales. La généralisation des fonctions de contrôle de gestion, pour l Etat, est enclenchée irréversiblement. Ainsi, dans un article intitulé «une analyse de la gestion de la performance par les collectivités locales françaises : un modèle administratif ou politique?», David CARASSUS (Maître de conférences en sciences de gestion à l Université de Pau et des Pays de l Adour - UPPA) et Damien GARDEY (Doctorant en sciences de gestion à l UPPA Conseil Général des Hautes- Pyrénées), précisent : «En 2005, au moment de la mise en œuvre de la Loi Organique sur les Lois de Finances (LOLF) au niveau de l Etat, Lambert et Migaud observait déjà qu il fallait «inciter les collectivités territoriales à développer un processus de performance et mieux les associer au cadrage global des finances publiques». Or, sans attendre une possible application légale des principes de la LOLF, question qui se pose une nouvelle fois aujourd hui, certaines collectivités locales s étaient déjà, à l époque, engagées dans ce type de démarche.» De même, l Institut National des Etudes Territoriales (INET), en 2006, observait sur cette période les premiers développements de démarches. C est alors une dimension très financière et comptable qui prime et fait figure de «moment» particulier dans l évolution de la conception de la performance dans le secteur public, même si, au-delà, l organisation en Missions/Programmes/Actions invite à une structuration du pilotage et des équipes dédiées telle que l Etat l a réalisé afin de faciliter le «reporting» et les arbitrages en matière d affectation des moyens. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

23 La question de l incitation (l obligation?) à suivre les fondamentaux de cette organisation de type LOLF a souvent été envisagée, de manière plus prononcée lorsque, petit à petit, les dotations de l Etat ont pris une part prépondérante dans les ressources des collectivités (suppression de la taxe professionnelle), et que le gouvernement FILLON demandait fermement, sous menace de gel de leurs dotations, la maîtrise de leurs dépenses, notamment en matière de masse salariale. Section 3 agir par mimétisme avec la démarche de la LOLF En 2008, dans une fiche pratique de la gazette des communes, l AFIGESE CT (Association, Finances, GEStion et Evaluation des Collectivités Territoriales), en collaboration avec l université de Pau et des pays de l Adour, propose une lecture des démarches managériales mise en œuvre dans les collectivités locales s inspirant notamment des principes de la LOLF (annexe 2) par le l Observatoire de la Performance Publique Locale (OPPALE), sur la base d une enquête nationale intitulée «Les démarches locales de performance», réalisée auprès de 360 collectivités françaises. Cette enquête nous apprend, qu en 2008, 42% des collectivités interrogées avaient engagés une démarche de performance depuis trois ans en moyenne, que 25% d entre elles souhaitaient, alors, engager ce type de démarche. Quel modèle de performance publique ressort de cette enquête, quelle organisation de la performance pour quels outils? 96% des collectivités qui se sont lancées dans l aventure sont passées par une segmentation des politiques publiques sur le modèle proposé par la LOLF, M/P/A (Mission/Programme/Actions). Il résulte néanmoins de cette étude que l on reste dans un registre très administratif de la gestion de la performance. En effet, si l approche par la segmentation des politiques publiques permet de donner une vision des moyens financiers alloués à chaque axe politique majeur de la collectivité, et parfois les effectifs dédiés, la démarche peut rapidement devenir une simple question de formalisation de la gestion et de l information. C est bien le pilotage stratégique qui donne son sens à ce type de démarche. Section 4 Les limites de la démarche initiée au niveau de l Etat La LOLF est montrée, y compris par les territoriaux (études multiples des élèves de l INET), comme la démarche de performance à privilégier. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

24 Elle est considérée comme une démarche de performance parce qu elle permet une autre approche du processus budgétaire et de gestion financière, qu elle repose sur un principe de segmentation des politiques publiques avec une organisation transversale unique (Mission/Programmes/Actions), qu elle induit une organisation des responsables de la gestion financière unique pour l ensemble des services de l Etat, et qu enfin, elle a pour ambition de mettre «en place une gestion plus démocratique e plus performante, au bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l Etat». Néanmoins, et même si la logique P/M/A touche, in fine, à une logique d organisation de l activité, elle n en reste pas moins une démarche de gestion financière de l Etat, qui, mise en corolaire de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), ne vise qu à trouver des solutions d économies devant le déficit abyssal de l Etat. En effet, la fongibilité asymétrique des crédits dédiés à la masse salariale dans le cadre de la LOLF, ainsi que la volonté affichée du gouvernement de Nicolas SARKOZY de ne pas remplacer les départs en retraite des fonctionnaires de l Etat sont en cohérence. La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), démarrée en juillet 2007, est sensée être un programme de modernisation de l action de l Etat postulant que l efficacité de l action administrative et la qualité de gestion publique seront renforcés par l amélioration de l organisation et du fonctionnement des services publics de l Etat. Pour Jérôme DUPUIS, «la principale vertu de cette «revue générale» réside, bien évidemment, dans l innovation que constitue l interrogation sur les «raisons d être» de chaque politique. C est le bien-fondé même de l intervention publique qui doit être questionné au regard des besoins sociétaux auxquels elle est censée répondre, des coûts qu elle engendre et des résultats qu elle produit.» On peut supposer, effectivement, y compris au regard de l engagement de la France sur la règle d or, qu au-delà de la recherche de performance des politiques publiques nationales, la question des économies soit prépondérante. Néanmoins, quelques hauts fonctionnaires de l Etat (colloque de la DFCG du printemps 2011) se risquent à penser que tant la RGPP, que la LOLF, ne permettent pas les effets attendus faute d être allé au bout des réformes, d avoir fortement orienté ces démarches vers des seules fins économiques et d avoir confié ces chantiers à des consultants privés qui n auraient pas une connaissance suffisante du service public français. Ainsi, dans leur rapport de novembre 2011, les députés François CORNUT-GENTILLE (UMP) et Christian ECKERT (PS) soulignent que «la maîtrise de la masse salariale est «difficilement évaluable avec précision» et déplorent l absence de «véritable implication et Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

25 consultation des agents et des usagers du service public», jugeant même que «sans évolution, le processus est intenable à terme». La RGPP, assènent-ils, agit comme un «repoussoir» même si «un consensus (est) désormais acquis sur la nécessité de réformer l Etat». Le socialiste Christian Eckert dénonce pour sa part une «réforme conduite de manière très verticale et systématique, sans réflexion préalable sur les missions qui devaient être réservées à l Etat, transférées ou externalisées».» (article de la gazette des communes du 1 er décembre 2011). Si la RGPP a le mérite de forcer les services de l Etat à se réinterroger sur leurs champs et modalités d intervention, la démarche reste fortement identifiée comme une démarche économique, aux dépens des deux autres objectifs recherchés : l amélioration de la qualité du service rendu aux usagers et la modernisation des administrations publiques. Elle est, de toute évidence, assez éloignée de «l organisation apprenante» prônée par Peter SENGE. La question du modèle local français est-il accès sur la gestion administrative de la performance, se focalisant sur le fonctionnement interne de la collectivité, ou sur un modèle plus politique de la gestion de la performance publique locale, orientée vers le citoyen? Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

26 Deuxième partie - La polymorphie de la notion de performance Comme cela pu être observé par les étudiants du Master 2 Manager Territorial sur l étude de cas de la démarche de performance de la Ville de Lille (2012), les approches de la «performance publique locale» peut prendre différentes formes, différents chemins, différentes dimensions. En introduction du rapport final placé sous l autorité de M. DUPUIS, les étudiants de l Institut d Administration des Entreprises rappellent qu «il convient d insister sur la polymorphie que peut revêtir la notion de «performance locale» au sein des administrations territoriales : la performance peut renvoyer à une approche économique, budgétaire et financière ; elle peut se décliner selon des aspects organisationnels et managériaux ; ou être appréhendée sous une approche de pilotage et d évaluation des politiques publiques ; en dernier ressort cette notion peut se décliner en une approche territoriale.» Chapitre 1 Une approche qui se cantonne trop souvent aux aspects financiers Une citation attribuée à Henry Ford énonce : «Les deux choses les plus importantes n apparaissent pas au bilan de l entreprise : sa réputation et ses hommes». En 2005, dans une première évaluation de la mise en œuvre de la LOLF, LAMBERT et MIGAUD souhaitent «inciter les collectivités territoriales à développer un processus de performance et mieux les associer au cadrage global des finances publiques.» La clé d entrée du dispositif imaginé par les deux députés est financière. Le contexte actuel des collectivités locales est difficile. Les transferts de compétences de 2003 et les charges liées, la perte d autonomie fiscale causée par la suppression de la taxe professionnelle compensée par une péréquation critiquée, n engage pas les collectivités à s inspirer de l exemple de l Etat. Lors des Entretiens Territoriaux de Strasbourg en 2010, des élèves administrateurs de la promotion Schuman réalise un travail s intitulant : «Réformes territoriales : les services publics locaux aujourd hui et demain». Dans ce document (p36), les élèves réalisent une interview de David CARASSUS, maître de conférences à l Université de Pau Pays de l Adour. Il dit, en substance, que la nécessité de dégager des marges de manœuvres (dans les Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

27 collectivités locales) oblige à faire des choix plutôt que de la réallocation de moyens. En effet, il ne peut y avoir de nouvelles marges (financières), dans le contexte actuel, sans réexamen des politiques menées, l absence passée de tout réexamen ayant été à l origine de ce qui a été nommé le «millefeuille» français, où toute politique nouvelle ne passait pas nécessairement par une remise en cause de l existant, y compris entre les différentes collectivités locales. La démarche de performance, c est alors apporter des outils de pilotage et d aide à la décision. Le danger, selon lui, serait alors de se limiter aux aspects financiers (et par extension aux moyens), alors que la performance c est aussi «la qualité de service, le bien être de la population, et la réponse aux besoins en services publics.» Cette approche conforte le principe de base à retenir selon lequel la performance publique ne se limite pas à l efficacité de la gestion et des systèmes de gestion pouvant être mis en place. Elle réinterroge la vision et les valeurs. Le pilotage financier reste néanmoins la clé d entrée privilégiée dans une démarche de pilotage, car facilitée par un reporting souvent préexistant, parce que la gestion financière et budgétaire est un élément fort de l organisation, tant au niveau politique qu administratif parce qu elle est transversale. Chapitre 2 l Etat de l art permet t il de dépasser cette vision essentiellement financière de la performance? En 1992, Norton et Kaplan, iront dans ce sens : les systèmes traditionnels de mesure de la performance, essentiellement fondés sur des indicateurs financiers, ne sont plus adaptés à l entreprise moderne. Cette réflexion des deux hommes les poussera à proposer une nouvelle approche du pilotage, un outil de référence, le «Balanced Scorecard» (BSC) ou «tableau de bord prospectif». Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

28 Avec cette proposition méthodologique, les deux auteurs proposent de mettre au cœur du dispositif de pilotage, en plus de la prise en compte classique de la dimension financière, les clients, les processus internes et l apprentissage organisationnel, 4 axes interdépendants et dépendants de la stratégie de l entreprise. Cette approche BSC réinterroge, ou plutôt, permet à la fonction contrôle de gestion de franchir une étape supérieure en matière de pilotage stratégique. La vision de la collectivité et sa stratégie sont au cœur du système de pilotage, et le pilotage mis en œuvre permet d identifier les tensions entre rationalité économique et rationalité politique. Dans la revue «Harvard Business Review», Kaplan et Norton proposent un article intitulé «utiliser le tableau de bord prospectif comme système de management stratégique». Ils y exposent la dynamique stratégique que permet le BSC, dynamique qu ils représentent de la manière suivante : Clarifier et traduire le projet et la stratégie - Identifier les enjeux - Clarifier la stratégie Communiquer et articuler les objectifs stratégiques - Fixer des objectifs - Harmoniser et rendre cohérent - Diffuser et expliquer Dynamique stratégique Retour d expérience et suivi stratégique -Faire vivre le projet de la collectivité -Assurer le retour d expérience -Mettre en place le suivi stratégique Planifier et définir des objectifs quantitatifs -Décliner les objectifs en résultats attendus -Allouer les ressources - Fixer des jalons Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

29 Sur la base de cette approche, Jérôme DUPUIS propose un «alignement stratégique». Contrôle de gestion Evaluation des politiques Management stratégique Mission Coûts Politique de la valeur Efficience organisationnelle Valeur de la politique Evaluation des effets Maîtriser les coûts Augmenter la valeur produite Asseoir la légitimité de la politique publique Processus Aligner processus et organisation Apprentissage organisationnel Développer l intelligence collective On retrouve dans cette proposition les 4 axes de Norton et Kaplan, mais dans une logique de processus. La proposition de M. DUPUIS permet : o d identifier le positionnement des différents acteurs (management stratégique, contrôle de gestion, évaluation des politiques publiques), o de prendre en compte l ensemble des champs concourant à la mission de service public sous la forme d un processus qu il faut également envisagé sous la forme d une boucle, l évaluation des politiques publiques devant permettre de réinterroger le niveau d intelligence collective (notamment la capacité à répondre à une ambition politique par un dispositif géré par les services), o de comprendre l enjeu des dimensions managériales que suppose un tel processus. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

30 On va à ce stade de l analyse des concepts, bien au-delà d un processus qui serait assis sur une segmentation stratégique au seul but d une meilleure gestion financière. Avec le modèle EFQM ou cadre d autoévaluation des fonctions publiques, la polymorphie et la dynamique de processus de la notion de performance apparaît plus fortement, dans le sens où l ensemble des facteurs conjugués à une permanence de la démarche d innovation et d apprentissage (aspect temporel), recherchent et permettent l atteinte de résultats (outcomes). Facteurs Résultats 3 Personnel 1 Leadership 2 Stratégie et planification 5 Processus 6 Résultats auprès du personnel 7 Résultats auprès des usagers / citoyens 9 Résultat des performances clés 4 Partenariat et Ressources 8 résultats sociétaux Innovation et apprentissage Le modèle EFQM est adapté au secteur public. Il y a toujours 5 facteurs : management (1 et 2), ressources internes et externes (3 et 4), processus (5). Ainsi, en termes de résultats, le personnel reste le personnel, le client devient l usager/citoyen, l intégration à la collectivité devient les résultats sociétaux, le résultat opérationnel, le résultat des performances clés. On retrouve ici, les logiques issues du BSC, mais dans une logique de processus, l innovation et l apprentissage permettant le passage des facteurs aux résultats, dans une logique de boucle permanente de l amélioration. On voit bien dans ce modèle le nombre de champs et d acteurs potentiellement mobilisés par une démarche de performance. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

31 Chapitre 3 La dimension managériale et stratégique de la performance Au regard de tous ces éléments conceptuels, il apparaît que la notion de performance est à rapprocher à la notion de «système d organisation» qui définit un «ensemble de dispositifs permettant de répartir, coordonner et contrôler les activités, les moyens, d orienter le comportement des hommes et des femmes dans le cadre d objectifs.» (J. DUPUIS) Ce rapprochement donne indéniablement une dimension managériale forte à la performance. Il ne peut y avoir de démarche de performance sans un portage hiérarchique fort, portant le dialogue de gestion au plus haut niveau de l organisation. «La performance, pour porter pleinement ses fruits, doit être un outil de pilotage stratégique et pas la seule addition d outils de management.» (Ville de Nantes OPPALE performance et management stratégique janvier 2008). Finalité du pilotage stratégique de la collectivité, préoccupation managériale forte de la Direction Générale, démarche illustrée par l existence, la représentation et le contenu du dialogue de gestion, véritable ciment entre les acteurs fonctionnels et opérationnels de l organisation, la performance est à la base des principes du management et de la stratégie de l organisation, et, de fait contribue à la définition des mécanismes de gestion internes, les processus qui sont à la base de la production de services publics. Parmi les contributeurs à cette démarche de performance, le contrôle de gestion «connaît depuis quelques années des mutations importantes. L évolution du nom de la discipline est à la mesure de ces nouveaux enjeux. Les professionnels parlent ainsi de plus en plus souvent de «mesure et pilotage de la performance». Derrière cette évolution se cachent de profondes transformations, où la fonction elle-même et son intégration au processus de management jouent un rôle de plus en plus stratégique.» (Nicolas BERLAND - Professeur de contrôle de gestion à l Université Paris-Dauphine «mesurer et piloter la performance» ). Ces différents points montrent bien l aspect polymorphique d une démarche de performance est important : une telle démarche n est effectivement pas cantonnée aux simples aspects financiers, elle touche à l essence même de la décision et de la structuration de l organisation et de son management. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

32 Le Département du Nord met en œuvre un processus managérial revisité, l exécutif départemental ayant pris la mesure des enjeux de société dans un contexte de crise économique et sociale. Ces innovations sont-elles propices à une démarche de performance? Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

33 Troisième partie - L évolution du dispositif de gestion et les perspectives nouvelles en matière de management de la performance publique locale au Département du Nord. Comme dans de nombreuses collectivités locales à la fin des années 90 et début des années 2000, le Département du Nord s est doté de nouvelles équipes dédiées à la gestion. Classiquement, les services dédiés au budget et à la comptabilité publique assuraient la sécurité financière et comptable de la collectivité, et, par définition, mettaient en œuvre des outils de pilotage afin de réaliser les missions confiées. Le même constat peut être fait pour les fonctions juridiques, la sécurisation des actes juridiques et des achats étant fortement mis en œuvre. Le Département du Nord se dota, en 2000, d une direction du contrôle de gestion, des procédures et de l évaluation des politiques publiques. Ce fut également le temps de la création d une inspection générale des services rattachée directement à l exécutif et d un service organisation et méthodes placée au sein de la Direction Générale aux Ressources Humaines. Cette démarche ne s est pas toujours faite en cohérence. Il fallait déterminer les missions, les champs d intervention, les produits attendus. Comme souvent, la difficulté à obtenir l information de manière transverse et la réticence, parfois, des services opérationnels à accepter de nouvelles fonctions supports ont nécessité un temps de déploiement et de consolidation de ces fonctions. De plus, la question du «portage» stratégique de ces nouvelles fonctions a été récurrente. C était la période de mise en place et d ajustement. L organisation départementale, en «tuyaux d orgues» ne pouvait avoir de contrôle interne consolidé du fait de leur essaimage au sein de différentes Directions Générales Adjointes. Chapitre 1 la mise en place progressive d équipes dédiées facilitant la démarche actuelle Néanmoins, pendant une décennie, l installation et le développement de ces équipes a permis de mettre en œuvre un ensemble de chantiers qui concourent, aujourd hui, au déploiement d une autre envergure. En effet, d abord dédiée au contrôle de gestion dit «interne», le service Pilotage de Gestion créé en 2000 avait pour commande la réalisation de tableaux de bord. Cette équipe s est Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

34 étoffée en 2003, afin de permettre le contrôle de gestion «externe», à savoir, le suivi des organismes partenaires financés par le Département. Dans le même temps, le service évaluation se mettait en place tout comme le service procédures. Ces trois directions avaient, lors de leur implantation à construire leurs méthodes de travail, mettre en œuvre les différents chantiers, trouver la bonne organisation, trouver aussi leur place dans l organisation générale et les pratiques des directions opérationnelles Cette phase, qui correspond à la période , a permis de créer, positionner, organiser, dimensionner, professionnaliser et intégrer ses équipes d un nouveau genre au sein de l institution départementale et de es pratiques. Les démarches engagées aujourd hui, ou qui peuvent être aujourd hui, ont été à ce prix. Sans une demande de mise en œuvre d un système décisionnel en 2004, l équipe du contrôle de gestion et le Département du Nord ne disposeraient pas d un système décisionnel opérationnel et des personnels qualifiés pour le construire un peu plus chaque jour. Le service contrôle de gestion et audit créé par le nouvel exécutif (détachement de la fonction de contrôle de gestion externe), dispose aujourd hui d un Système d Information et d Aide à la Décision qui lui a permis d industrialiser les indicateurs issus du SI financier, lui permet d intégrer actuellement les données du SIRH, demain les données clés permettant de croiser dans un «datawarehouse» (entrepôt de données partagées) les informations consolidées de tous les développement informatiques départementaux à des fins de pilotage stratégique et opérationnel. Aujourd hui, par ce dispositif, un tableau de bord de Direction Générale des Services est mis à jour automatiquement. Il est disponible, par intranet, pour le Directeur Général des Service et les Directeurs Généraux, à tout moment, les mises à jour étant automatisées. Ce socle décisionnel posé (du point de vue technique), les démarches de pilotage peuvent se professionnaliser, se multiplier, permettre une communication plus forte et donc l instauration du dialogue de gestion. De manière plus ouverte sur l extérieur, le projet d open data devant permettre la mise disposition de données au grand public via internet doit favoriser l exercice de la démocratie locale. C est sur ce socle que les équipes supports sont entrées dans une nouvelle dynamique dans le cadre du renouvellement de l exécutif départemental. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

35 Chapitre 2 l effet déclencheur d un nouvel exécutif Le renouvellement politique et/ou parfois administratif peut signifier la fin des fonctions supports ou, au contraire, permettre de les relancer. L élection de Monsieur Patrick KANNER, actuel Président du Conseil Général du Nord s est accompagnée d une présence accrue et communiquée du projet politique du mandat dans la mise en mouvement de l administration départementale. Le nouvel exécutif départemental a voulu donner une dimension générale et consolidée au projet politique départemental en l appuyant sur un dispositif à 3 dimensions : o Les actions et engagements du projet politique, o Le projet d administration départemental (PAD) ( annexe 3), o Le principe de décision collective. Page intranet dédiée au projet de mandat. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

36 Les actions et engagements du projet politique : L exécutif élu a doté le Département d un projet politique pour la totalité du mandat (2011/2014), qui fixe le cap de l action départementale. Ce projet politique a pour ambition «de renforcer la cohésion sociale, garantir l équité envers les territoires, soutenir les projets de développement durable, relever le défi de la modernité, de l efficacité et de développer la démocratie locale.» Ce projet est «posé» sur 10 piliers qui sont les orientations prioritaires pour le Département entre 2011 et 2014 : 1. L'économie au service de l'emploi, 2. L'accès au logement, 3. L'accès à la santé, 4. L'avenir de la jeunesse, 5. Le bien vieillir ensemble, 6. L'égalité réelle pour les personnes en situation de handicap, 7. Le mieux vivre par la culture et le sport, 8. L'éco-performance, 9. Amélioration constante de la mobilité par tous les modes de transport, 10. Le développement équilibré de nos territoires. Chaque pilier est décliné en différentes actions. Ainsi, les actions engagées de 2011 sont : o Développer l apprentissage o Les plans «collèges numériques», o Améliorer le fonctionnement de la MDPH, o Augmenter de 25% le budget de la culture en fonctionnement, o Développer le mécénat culturel, o Les ateliers citoyens, o Déployer les contrats d aménagement et de développement durables dans chaque territoire. Ces différents axes sont incidents sur les politiques prioritaires en matière de suivi, et de tels objectifs permettent aux équipes de disposer d un cadre politique. Le Projet d Administration Départemental : Le Directeur Général des Services du Département du Nord décrit le PAD comme «un document de référence pour tous les services du Département. Il s inscrit dans une démarche globale de progrès, afin de donner plus de sens et des perspectives à nos activités dans un contexte institutionnel et social en perpétuel changement. Le PAD vise à mettre notre administration en phase avec les priorités politiques définies par le Projet de mandat du Président». Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

37 Le PAD est constitué de démarches participatives sous la forme de groupes de travail vint à la réflexion et la mise en œuvre de démarches de progrès (DP). A ce jour, 19 démarches de progrès ont été engagées. Ces démarches de progrès sont déclinées selon 3 axes :. o Une administration au service des politiques publiques : la mission première des services est de mettre en œuvre les décisions prises par la collectivité en fonction des priorités, o Une administration modernisée dans ses pratiques et ses moyens : une administration adaptée à la situation du moment, mais également dans l anticipation des évolutions futures, o Une administration encore plus proche des citoyens : proposer à la population ce qu elle attend vraiment d un service public. Utilisant le mode projet, mais associant tout agent départemental qui le désire, le PA est organisé avec des instances facilitant sa gouvernance : un comité stratégique (le DGS et les DG), un comité de projet par axe et des équipes projet par DP. Chaque DP, à l issue du travail mené et après validation du Comité Stratégique, est inscrite dans le «référentiel pour l action», une feuille de route, présentée à l Assemblée départementale, qui fixe les priorités et les échéances pour toutes les actions entreprises. Le principe de décision collective : Le troisième volet du projet de mandat s inscrit dans ce qu il est convenu d appeler «la gouvernance» de la collectivité. Cette démarche s entend comme «une démarche de concertation et de prise de décision plus ouverte et démocratique, qui implique de manière responsable l ensemble des acteurs tout autant que les citoyens usagers des politiques départementales. Le renforcement du dialogue social au sein de la collectivité contribue à renforcer également cette exigence démocratique.» Pour atteindre cet objectif, le principe de démocratie participative a été instauré dans les «modes de faire» de Département. Ainsi, pour permettre aux habitants du Département de donner leur point de vue et être associés à l amélioration du service au public : o «Les Ateliers Départementaux citoyens pour co-construire les politiques départementales autour de deux axes : l information et l écoute active des citoyens et Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

38 des partenaires du département ; l organisation de débats contributifs sur les grands enjeux départementaux, o Les Conseils Cantonaux de Concertation rassemblent les élus des communes du département, pour imaginer et concevoir ensemble les réalisations locales, o Le site d'expression jeparticipe.cg59.fr est un espace d échange, de discussion et de proposition. Il est destiné à favoriser le dialogue entre les Nordistes et le Département. La démocratie participative est également développée en interne avec le Projet d Administration départemental (le PAD) dans lequel les agents peuvent fortement s impliquer. Enfin, en interne des services départementaux, un agenda social, élaboré dès 2011, doit permettre de favoriser le dialogue social au sen de l institution. Ces trois aspects (projet politique, projet d administration, principe de décision collective) sont des éléments qui permettent de définir le cadre de l intervention départementale, au moins dans ces priorités, avec un mode participatif et transversal, qui reflète une volonté et des modalités managériales renouvelées. Ces éléments sont autant de points de repère qui facilitent les démarches de pilotage, et contribue ainsi à encadrer ce que pourrait être la démarche de performance au département du Nord : un pilotage stratégique accru par le biais des fonctions supports présentent dans l organisation (contrôle de gestion, audit, évaluation, organisation et méthodes ), sur la base du projet politique et des démarches mises en œuvre dans le cadre du PAD, en utilisant la démarche participative et en prenant les informations issues des différents observatoires départementaux. Mais le renouvellement de l exécutif n a pas seulement donné lieu à une place prépondérante accordée au projet politique et à des démarches participatives facilitées en interne, comme avec la population. L important renouvellement du Conseil Général a aussi été l occasion d une réorganisation importante des services départementaux. Le choix du nouvel exécutif et de la nouvelle Direction Générale des Services ne modifie pas le nombre de Directions Générales Adjointes maintenant appelées Directions Générales), ni même le poids des directions fonctionnelles et des directions opérationnelles, elles restent au nombre de 5. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

39 Ce qui change beaucoup, ce sont les compositions des directions fonctionnelles, et les réaffectations entre les deux DG qui ne touchent pas à l action sociale (voir organigramme départemental en annexe 4). La terminologie des directions et DG change également : solidarité (auparavant action sociale), développement territorial (auparavant développement et aménagement), aménagement durable (auparavant enseignement, patrimoine et infrastructures). Ainsi, la nouvelle Direction Générale Ressources regroupe les ressources humaines, l administration générale et les services au personnel (comme auparavant) mas gère également les finances, les systèmes d information et le projet d e-administration. La nouvelle Direction Générale Qualité du Service Public (annexe 5) conserve la commande publique, les affaires juridiques, et les assemblées, mais la direction de l évaluation et du pilotage de gestion prend une mission d audit, et une direction du pilotage stratégique et de la conduite de projets est créée sur la base du service organisation et conduite de projet auparavant rattaché directement au Directeur Général des Services, additionné d une mission de prospective et du contrôle de gestion externe détaché du contrôle de gestion interne. Cette double opération de regroupement des fonctions ressources et de consolidation des missions de contrôle interne (hors inspection générale rattachée à l exécutif) pose un principe facilitateur en matière de pilotage, et potentiellement de mise en œuvre d une démarche de performance consolidée. Chapitre 3 conjuguer performance et valeurs du service public En dehors du fait que, politiquement, les collectivités locales n avaient pas forcément envie de mettre en place un système de type LOLF dans leurs organisations, il faut reconnaître que de nombreuses collectivités n avaient pas attendu cette démarche pour organiser un pilotage des finances publiques élaboré, d une gestion active de la trésorerie, aux observatoires de la fiscalité Au-delà, des règles comme la fongibilité asymétrique des crédits des ressources humaines dans le cadre de la LOLF, la baisse volontaire des effectifs dans la fonction publique d Etat, la RGPP, et les nombreux transferts de charges vers les collectivités forcent à réfléchir sur le degré de valeurs partagés au sein même des services publics. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

40 Au quotidien, et toujours en vertu d une coupure culturelle entre services opérationnels et fonctionnels, surtout pour les professions de contrôle de gestion, audit, inspection, il semble que la mise en œuvre de système de pilotage soit toujours perçue comme une capacité à remettre en cause les moyens de tel ou tel dispositif départemental au détriment des valeurs de services publics portés, pour eux, par les agents en charge de ces dispositifs. La mise en œuvre de systèmes de pilotage et de tableaux de bord, souvent démarrée par les finances et les ressources humaines (les moyens), accroit cette idée de mise sous contrôle des moyens au détriment d une approche générale de pilotage de l activité et de mesure de l efficacité et de l efficience d une politique publique en collaboration entre service opérationnel et fonctionnel. La pédagogie et la communication prennent ici tout leur sens. La performance est-elle nécessairement un attribut de la «nouvelle gestion publique»? Réinterroge t elle les valeurs du service public? Entre t elle en contradiction avec ces valeurs? Les valeurs défendues par le service public sont réinterrogées avec l évolution des «modes de faire» et des nouvelles méthodes managériales : o L intérêt général, qui reste une notion subjective dans les faits, consiste en une réponse à un besoin de la population. Pour répondre à ces besoins, il n existe pas que des réponses publiques, certains besoins entrant dans la sphère privée. C est cette limite de l intervention publique qui peut faire débat. C est également cette frontière gestion publique / gestion privée qui est en jeu dans les nouveaux concepts de gestion ou les nouveaux modes de gestion comme l externalisation, les Partenariats Public privé ou les délégations de service public o L égalité, principe à valeur constitutionnel, implique un égal accès au service public avec un traitement égal devant les services. Il signifie également que le service public doit aller à la rencontre des usagers et prendre en compte leurs différences? o La continuité du service public, autre principe à valeur constitutionnel, prônant un fonctionnement régulier des services publics, o L efficacité qui doit conduire à répercuter dans l organisation et le fonctionnement du service public les variations et les évolutions touchant l intérêt général. Cette efficacité peut être favorable ou défavorable dans le sens où cela suppose une adaptation aux besoins des citoyens, mais aussi parce que des choix réalisé au nom de l efficacité peuvent correspondre à des suppressions de services ou des regroupements territoriaux au détriment des usagers. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

41 La performance, selon l angle privilégié, peut effectivement entrer en dissonance avec les valeurs du service public. La prégnance d une approche économique se fera au détriment du niveau de qualité de service public, ou sa disparition, à l exemple des écoles ou des services postaux en milieu rural. Ainsi, les détracteurs des choix réalisés par le gouvernement FILLON en matière d effectifs dans l éducation nationale, voyaient, dans le maintien des postes, le moyen, entre autres, d éviter des classes surchargées. C est bien au niveau des objectifs fixés, de la philosophie générale adoptée, et des résultats attendus comme du management général de la démarche que dépend la conciliation entre valeur et démarche de performance. Il apparaît dans la mise en œuvre d un projet de performance de passer par une étape de détermination (réaffirmation) des valeurs que l on souhaite mettre au cœur d dispositif. Chapitre 4 les limites observables et le «champ des possibles» Voici un passage du discours prononcé par M. Patrick KANNER devant les cadres «encadrants» du Département, le 16 mai 2012 : «C est la raison pour laquelle il est impératif que nous fassions preuve d inventivité et d audace. Le Conseil Général a adopté un Rapport d Orientations Politiques, maintenant il faut des résultats afin de percevoir concrètement auprès des Nordistes et sur le territoire l intérêt et l efficacité des politiques publiques départementales que nous avons définies. Cette efficacité doit être mesurée pour permettre de revoir et d adapter nos politiques si cela est nécessaire, et pas seulement de les reconduire de manière automatique et systématique : un service public moderne c est un service public qui s adapte, qui innove, et qui propose une relation sans cesse renouvelée et améliorée avec le public. Comme je l ai dit à plusieurs reprises, je crois intimement et profondément à l avenir de la collectivité départementale. En effet, le Département reste une idée moderne, pleine de vitalité et d avenir, et capable de grandes choses. Son avenir est désormais garanti. Comme je l ai demandé au Directeur Général des Services, le Projet d Administration Départementale se développe à partir des valeurs que vous défendez au quotidien dans l exercice de vos missions de service public. Par cette démarche, je souhaite vous impliquer Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

42 toutes et tous encore plus étroitement à l action départementale pour un service public départemental de proximité, ambitieux et réactif.» Le Département dispose des atouts pour pouvoir aux enjeux d une intervention sans cesse plus forte dans une situation financière contrainte. Didier MIGAUD, Président de la Cour de Comptes, a annoncé les efforts à faire pour remettre l Etat dans des dispositions plus favorables dans ce contexte de crise, «même si ses marges de manœuvre sont plus faibles qu elles ne l auraient été autrefois, l État conserve des moyens d agir pour améliorer les conditions de financement de l économie française.». Les options existent, et, en tous cas, les marges de progrès atteignables sont à portée d une administration qui dispose des équipes d experts en contrôle de gestion et audit, en évaluation des politiques publiques, d équipe dédiées en organisation et méthodes, de directions fonctionnelles et opérationnelles efficaces, d une ligne managériale claire, participative. La principale difficulté qu il reste a franchir, et non la moindre, consiste à réussir le «travailler ensemble», en transversalité, le dessein unique devant nous préoccuper étant la qualité du service public, au juste prix, dans l intérêt des habitants du Département du Nord, des élus départementaux et de la collectivité. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

43 Conclusion Donner une définition stricte de ce qu est la performance des services publics locaux reste un exercice encore complexe. S il est difficile d énoncer une définition, il est plus aisé d envisager ce qu une démarche de performance peut produire. De fait, est-il important d avoir une définition collectivement acceptée dans toutes les collectivités du secteur public pour rechercher cette performance dans l action de tous les jours? Ce qui est important, c est de prendre la mesure d une démarche de performance publique en matière de périmètre. Si le contrôle de gestion reste une fonction centrale dans une démarche de ce type, on se rend compte que le nombre d acteurs impactés est conséquent : les élus, garants de la mise en œuvre du projet politique vis à vis de la population, le «top management» garant de la mise en œuvre des politiques départementales en cohérence avec le projet politique et responsable de la ligne managériale. Une démarche est engagée au Département du Nord. Elle part d un projet politique et d une autre façon de faire collaborer les deux sphères qui composent et particularisent les collectivités locales, une sphère politique et une sphère administrative. L une porte un projet et passe les commandes à l autre qui exécute et rend compte dans le respect et la compréhension des valeurs partagées. La démarche engagée par l exécutif départemental, avec un fort relais de la Direction Générale des Services, par le biais de processus innovants, contribue à l amélioration de la performance des politiques publiques départementales et du fonctionnement des dispositifs et de l action des services. Le début des années 2000 a vu l apport des missions d inspection générale, de contrôle de gestion, de production des procédures internes et d évaluation des politiques publiques. Ces missions venaient s ajouter au classique pilotage financier, à la consolidation des fonctions juridiques et d achat. Au milieu des années 2000, la fonction contrôle de gestion était renforcée pour le suivi et le contrôle des partenaires financés par le Département, un service organisation méthodes était créé. Ces différentes démarches étaient diffuses, et pendant que des Directions Générales à caractère fonctionnel se dotaient de services de ce type, sans cohérence générale parfois, des Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

44 Directions Générales opérationnelles procédaient à leurs propres recrutements de ces expertises ou missionnaient des cabinets privés pour réaliser ces missions. Aujourd hui, ces différentes missions ont été confirmées, renforcées (démarche de système d information consolidée pour le contrôle de gestion), spécialisées et méthodologiquement réaiguillées (évaluation des politiques publiques, contrôle de gestion des partenaires, services organisation méthodes ), de nouvelles démarches ont été initiées (pilotage du projet de mandat, mise en œuvre du Projet d Administration Départemental ) forçant à un dialogue plus transversal. Au delà du schéma maintenant classique mais combien efficace de la conjugaison objectifs/moyens/résultats, auquel on ajoute le champ d investigation de l évaluation, la performance des politiques publiques c est la prise en compte de ces différents dimensions de l action publique que sont la pertinence, l efficience, l efficacité et la cohérence, au quotidien, dans les modes de faire et les processus de gestion, grâce à des méthodes managériales et des choix organisationnels évolutifs basés sur des macro-processus garant de la transversalité. Une démarche de ce type peut garantir la cohérence générale de l action publique, au quotidien, dans la collectivité et donc dans l action publique quotidienne auprès du citoyen. Enfin, afin d éviter toute contradiction entre recherche de performance et valeurs partagées au titre du service public, il convient, dès sa mise en œuvre, que la démarche de performance prenne en compte les valeurs défendues par l organisation, par ces élus, ses agents et les citoyens associés dans un processus participatif. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

45 ANNEXE 1 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

46 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

47 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

48 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

49 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

50 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

51 Annexe 2 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

52 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

53 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

54 Annexe 3 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

55 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

56 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

57 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

58 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

59 Annexe 4 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

60 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

61 Annexe 5 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /