Exercices 2002 et suivants Exercices 2005 à 2010 (cf. ordonnance n 2011-0292 en date du 21/12/2011 en Annexe A) CARACTERISTIQUES DE LA COMMUNE Sanary-sur-Mer est une commune touristique du littoral varois avec une population légale selon l'insee de 17 319 habitants en 2011. Sa population, en forte augmentation dans les années 1980 (+ 3,1% en moyenne annuelle), continue de croître au rythme annuel de 0,5%, ce qui s'explique uniquement par le solde des entrées et sorties, le solde naturel étant négatif. Le Maire a rappelé à la Chambre que Sanary est une commune de moins de 20.000 habitants, dont on constatera que le «recensement rénové» conduit à voir baisser sa population et donc sa DGF. La dernière population légale, sur l année 2009, apparaît en effet en baisse en comparaison du dernier recensement complet de 1999. Année de population légale Année de référence statistique Population totale (municipale + comptée à part) 1999 1999 17 177 habitants 2009 2006 18 287 habitants 2010 2007 18 066 habitants 2011 2008 17 319 habitants 2012 2009 17 047 habitants Comme de nombreuses communes touristiques de la région, la ville est surclassée dans la catégorie des villes de 20 000 à 40 000 habitants (conformément à l'arrêté du préfet du 18 novembre 1998). Comportant une population âgée importante (30% des hommes et 36% des femmes ont plus de 65 ans), la ville ne semble pas présenter le même phénomène de saisonnalité que d'autres stations balnéaires du département. En effet, selon les données de l'insee, les structures d'accueil sont en nombre limité et en diminution : 543 emplacements de camping, 147 chambres d'hôtels. L'activité économique y est essentiellement orientée vers les commerces et les services (68,3% des établissements actifs). Sanary-sur-Mer apparaît ainsi comme une ville attirant de nombreux retraités aisés qui restent à demeure, ce qui atténue les pics d'activité caractéristiques des autres stations balnéaires. Des animations y ont lieu tout au long de l'année (la ville comporte notamment un théâtre et une médiathèque de qualité), les rues et les commerces semblent fonctionner même durant la saison hivernale. Le maire a indiqué qu'il s'était toujours efforcé de maîtriser l'urbanisation, veillant surtout à maintenir un bon niveau de qualité de vie. En effet, contrairement à d autres communes du littoral varois, dont la population a explosé en quelques années du fait d une urbanisation effrénée, la ville de Sanary a toujours souhaité privilégier le cadre de vie de sa population, au détriment d une croissance exponentielle. 1
Il semble donc important de préciser que la situation décrite par la Chambre n est pas le fruit du hasard, mais bien le résultat de l action municipale, puisque les choix du Maire depuis 23 ans, «traduits» dans le PLU voté en décembre 2011, sont dimensionnés de sorte que la population reste inférieure à ce seuil de 20.000 habitants, dans un souci : de préserver d abord la qualité de vie de ceux qui y habitent ou viennent s y installer, et de ne pas courir après la construction d équipements publics générés par une croissance folle de la population qui, contrairement à certaines idées reçues, appauvrit une ville. On notera que, dans le cadre de la réforme territoriale, la ville de Sanary-sur-Mer, longtemps restée indépendante, envisage d'adhérer sur proposition du Préfet du Var à la communauté de communes Sud- Sainte-Baume (délibération du conseil municipal du 30 juin 2011). Cette dernière et l ensemble de ses communes membres ont émis en 2011 un avis favorable à cette adhésion. L'examen de la gestion a porté plus particulièrement sur les thèmes suivants : 1. la situation financière et la fiabilité des comptes de la commune ; 2. l'incidence des baux à construction sur les finances de la commune; 3. le rétablissement de la vérité des comptes ; 4. les délégations reçues ou données par le maire ; 5. les frais de représentation du maire et l'utilisation des moyens mis à sa disposition ; 1 LA SITUATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES COMPTES DE LA COMMUNE Le précédent rapport d'observations définitives sur la gestion de la commune de Sanary-sur-Mer (2002) concluait à une situation financière satisfaisante : «en dépit de son endettement, conjugué à des recettes fiscales modérées, la commune de Sanary-sur-Mer dispose d'un volume d'épargne brute qui lui permet de faire face à ses obligations dans des conditions équivalentes à celles des autres collectivités d'importance comparable». Comme cela sera repris ultérieurement, ni l analyse des fondamentaux de gestion de la commune de Sanary-sur-Mer, ni les observations de la Chambre pour la période passée sous revue, ne justifient objectivement que la commune ne puisse faire face à ses obligations dans des conditions équivalentes à celles des autres collectivités d'importance comparable. En première analyse, la situation financière paraît instable, puisque l'équilibre est parfois obtenu en puisant dans les recettes d'investissement non affectées, laissant seulement l'emprunt et les subventions affectées pour financer les équipements, ce qui est parfaitement autorisé et issu de techniques de bonne gestion. Néanmoins, cette situation résulte plutôt d'un choix délibéré de la commune (option de la progression annuelle des taux d'imposition des quatre taxes de 2,5% annoncée avant les élections municipales de 2008 et faiblesse du taux de la taxe habitation, faisant de Sanarysur-Mer la commune de plus de 10.000 habitants la moins imposée dans le Var) que d'un problème structurel, puisque les ressources de fonctionnement n'ont pas atteint leur plafond. 2
Le Maire se satisfait que la Chambre reconnaisse ainsi que les choix politiques opérés par la ville laissent toujours de très grandes marges de manœuvre. En effet, l application des taux de fiscalité moyens procurerait à la commune des recettes additionnelles de 4 M par an, et l application des taux plafonds multiplierait par plus de 3 les recettes fiscales (+38 M par an). Ces montants sont à mettre en rapport avec ceux qui feront l objet des développements ultérieurs Bases notifiées 2012 Taux votés 2012 Sanary * Taux moyens nationaux Taux moyens départementaux Taux plafonds Taxe d'habitation 56 515 000 17,57 23,76 22,69 59,40 Taxe Foncière (bâti) 35 105 000 17,95 19,89 22,33 55,83 Taxe Foncière (non bâti) 120 200 56,11 48,56 67,71 169,28 Cotisation Foncière des Entreprises 4 300 000 30,99 25,42 25,42 ** 50,84 Produit fiscal 17 631 047 21 561 778 21 836 647 55 558 626 * En l'absence d'epci, les taux votés tiennent compte du transfert intégral des taux du Département suite la réforme de la Taxe Professionnelle. ** Faute de disponibilité des données, sont repris ici les taux moyens nationaux. Au cours de la période la plus récente, les résultats de clôture des comptes administratifs 2009 et 2010 sont à corriger, notamment du fait de l'importance du montant des créances irrécouvrables et de l'évaluation des restes à réaliser en recettes, postes qui ont fait l objet d inscriptions et de régularisations budgétaires à partir de l année 2010. Compte tenu de l'ampleur de l'insincérité budgétaire décelée très précisément et fournie par la commune elle-même 1 lors du contrôle, il s'est avéré nécessaire de rétablir la vérité des comptes en corrigeant les écritures. Ces corrections apportées par la commune et reprises par la chambre, ont une incidence sur l'équilibre budgétaire ; c'est pourquoi l'analyse financière réalisée à partir des comptes administratifs et de gestion doit être relativisée, voire corrigée, ce que la commune a fait elle-même et systématiquement à chaque vote de compte administratif. ANALYSE DE L'EQUILIBRE DU BUDGET PRINCIPAL A PARTIR DES COMPTES DE GESTION 1.1. L'évolution de l'autofinancement L'excédent brut de fonctionnement résulte de la contraction (plus clairement : la différence) entre les produits et les charges de gestion. De 2002 à 2005, il se dégrade pour atteindre son point critique sous le poids des charges à caractère général qui double au cours de la période, passant de 7,7 M à 14,2 M. En 2008, il retrouve son niveau initial grâce à la maitrise de ces dernières. Celui de 2009 vient confirmer ce constat avec une progression de 7% et atteint 3,9 M. 1 Il ne peut être laissé écrit que c est la Chambre qui a décelé des erreurs, puisque d une part le Maire a luimême présenté régulièrement depuis 2007 à son Conseil Municipal des régularisations d opérations antérieures, a communiqué sur les régularisations plus importantes à passer sur l exercice 2011 avant les conclusions de la Chambre, et qui comportait la régularisation de dossiers qui n ont toujours pas, à ce jour, été soulevés par la Chambre alors qu elle disposait des mêmes informations. 3
Notons qu un doublement des charges à caractère général au cours d une courte période devrait faire réagir la Chambre. Or, il n en est rien, et pour cause. Le calcul d un taux moyen de progression annuel n a jamais constitué à lui seul une analyse financière, si l on ne considère pas les services offerts et les périmètres de gestion. Ainsi, il n est pas approprié d évoquer ces questions en termes qui pourraient laisser penser que les évolutions n étaient pas maîtrisées. Les variations observées dépendent de choix délibérés et maîtrisés, comme la Chambre le rappelle d ailleurs à la page précédente. La ville renvoie donc la Chambre à l analyse détaillée et aux divers retraitements qu elle aurait pu réaliser sur l ensemble des postes, aussi bien sur le budget général que sur les budgets annexes. La ville de Sanary rappelle, qu elle a fait le choix, depuis plusieurs années maintenant, de disposer d une comptabilité analytique en interne, au prix d un alourdissement de ses procédures budgétaires. En effet, elle a considéré que cet outil permettrait d assurer une saine gestion des deniers publics. Beaucoup de collectivités françaises n ont pas encore fait ce choix. Cette comptabilité analytique très largement utilisée et reprise dans certaines délibérations sous un code «divers» permet d identifier avec précision la répartition de ses coûts directs, grâce à des outils informatiques adaptés. Ces informations de gestion étant internes, elles ne sont évidemment pas retracées dans les comptes administratifs présentés par fonction de l instruction comptable M14. La Chambre n en fait nullement mention dans son rapport, alors que ce point constitue une particularité manifeste dans la culture de gestion comptable de la ville. D autre part, elle aurait pu y puiser une grande partie de l analyse qu elle aurait pu faire. La ville rappelle également que l emploi d un Contrôleur de Gestion dans les effectifs permanents de Sanary sur Mer est une singularité parmi les communes de taille équivalente, ce qui démontre une réelle recherche d optimisation financière dans la gestion courante, tout comme l obtention de sa certification en matière de gestion des deniers publics au sens de la norme ISO 9001:2008, et dont il n est fait là encore nullement mention, bien que ce point ait été abordé au cours de la procédure contradictoire. La capacité d'autofinancement brute (CAF brute), déduite de l'excédent brut de fonctionnement après prise en compte des résultats financier et exceptionnel, présente le même profil avec toutefois une dégradation en 2006 sous le poids des intérêts rattachés et des charges exceptionnelles (par mandat n 9633 du 31 janvier 2007 sur la journée complémentaire de l'exercice 2006 est versé un acompte sur provision de 1,3 M à la société SA l'helguen suite à l'annulation du contrat de concession de l'ensemble de loisirs aquatiques de Sanary par ordonnance du 5 octobre 2005). Cette dégradation est suivie d'une apparente amélioration en 2009 par l'encaissement (à tort, du fait d'une erreur de comptabilisation, cf. développements à suivre) de produits exceptionnels à hauteur de 2,1 M qui correspondent essentiellement aux loyers capitalisés liés à trois baux à construction : un hôtel 5* (il s agit en réalité d un hôtel 4*) pour 800 000 (titre n 1982), les constructions d'un institut médico-éducatif par l'association Présence aux personnes handicapées intellectuelles pour 725 225 (titre n 863) et 42 logements sociaux par la société française habitations économiques (SFHE) pour 600 000 (titre de rattachement n 2134). La «dégradation» de la capacité d autofinancement (CAF) brute en 2006, relevée par la Chambre, s explique par un surplus de charges non récurrentes (dossier l Helguen). De manière générale, il va sans dire que des éléments exceptionnels perturbent la lecture qui peut être faite des fondamentaux de gestion. Ainsi, la notion d excédent brut de fonctionnement (EBF) renseigne davantage sur le résultat courant de la ville (c est-à-dire hors éléments exceptionnels qu il convient de retraiter comme dans toute analyse financière) : le tableau présenté en p.6/39 du 4
rapport démontre bien qu entre 2002 et 2009, l EBF s établit structurellement à plus de 3 M, sauf en 2005-2006, pour les raisons de choix politiques évoqués ci-avant (organisation des Floralies notamment). Après prise en compte des intérêts des emprunts, le résultat hors éléments exceptionnels s établit structurellement sur la période autour de 2 M. Cette capacité d'autofinancement brute ne parvient à couvrir le remboursement de la dette qu'en 2004 et 2009. Pour les autres exercices, la commune de Sanary-sur-Mer a recours à ses fonds propres d'investissement tels que le fonds de compensation de la TVA et la taxe locale d'équipement mais deux années restent critiques, 2005 et 2006, puisque ces fonds propres ne suffisent pas. La Chambre note que la CAF a couvert le remboursement de la dette en 2004 et 2009, et que, pour les autres exercices, la ville a recouru à d autres ressources. Or, rien n interdit à la ville d arbitrer annuellement ses différents moyens de financement des investissements, tant qu elle en a le choix, et que ces choix n obèrent pas son avenir budgétaire et financier. D autre part, malgré le qualificatif de niveaux «critiques» évoqué par la Chambre sur deux années, la considération de la Chambre se situe seulement sur un plan budgétaire, et non financier, et par ailleurs sur le seul budget principal. La capacité nette d'autofinancement est donc limitée voire insuffisante, laissant les subventions d'équipement et les nouveaux emprunts comme seuls moyens de financement. La commune rappelle à la Chambre que le remboursement de la dette peut réglementairement être couvert par la capacité d autofinancement, mais aussi par les ressources propres non dédiées (FCTVA, TLE) ainsi que par la dotation aux amortissements, et qu en cela la commune a toujours respecté les ratios réglementaires. Le qualificatif d «insuffisant» renvoie ainsi à une appréciation très subjective de la Chambre. 1.2. Analyse des principaux postes de recettes et de dépenses de fonctionnement Comparées à celles des communes de la même strate 2, les recettes réelles de fonctionnement de la commune de Sanary-sur-Mer sont inférieures, en moyenne, de 17% et les dépenses de 9%. Cet écart se réduit en 2009 sous l'influence de produits exceptionnels qui font l'objet d'un développement ultérieur. Le maire note une fois encore, en matière d analyse financière menée par la Chambre, que les comparaisons selon des ratios n ont guère d intérêt, si les communes de la strate de référence n ont rien de commun avec Sanary. Notons que les conclusions de la Chambre seraient radicalement inversées si elle prenait en référence la strate des communes de 20 à 50 000 habitants, et encore différentes si la référence était la strate des communes touristiques... Ces considérations sont vraiment relatives, et n apportent surtout aucun éclairage sur la gestion de la commune étudiée, comme le faisait observer M. Didier Migaud lui-même, Premier Président de la Cour des Comptes, à l occasion du contrôle de la collectivité qu il présidait antérieurement à ses nouvelles fonctions. Pour la parfaite information des administrés, voici l ensemble de la cinquantaine de communes de 20 à 50 000 habitants n appartenant à aucun groupement, et qui constitue la strate de référence à 2 En tenant compte de l'arrêté de surclassement dans la catégorie des communes de 20 000 à 40 000 habitants et n'appartenant à aucun groupement. 5
laquelle la Chambre entend comparer Sanary : 74% de communes de la banlieue parisienne, 9% de communes de DOM-TOM... Nous laissons les administrés juger de la pertinence de ce choix! a) Les produits de gestion Les produits de gestion sont constitués à près des deux tiers de la fiscalité avec une part prépondérante pour la fiscalité directe. S'agissant de la fiscalité directe, il convient de rappeler que si la commune adhère à plusieurs syndicats, elle ne fait partie d'aucun regroupement intercommunal à fiscalité propre et perçoit ainsi directement le produit des quatre taxes. La progression moyenne annuelle de ce produit est de 6% au cours de la période. Cette dynamique provient de l'effet conjugué : de la revalorisation régulière des taux d'imposition avec une évolution moyenne de 2,55%, conformément aux engagements municipaux annoncés avant les élections de 2008, soit une augmentation totale de 19% en 7 ans qui maintient malgré tout Sanary comme commune de plus de 10.000 habitants la moins imposée du Var ; de la révision forfaitaire annuelle des bases de 1,02% décidée annuellement par le parlement dans la loi de finances pour toutes les communes de France ; et enfin, de leur variation physique avec près de 2% de progression moyenne par an tenant compte notamment de la valeur cadastrale des constructions nouvelles ou des extensions. 6
Malgré la hausse répétée des taux, laissant toutefois celui de la taxe d'habitation inférieur aux moyennes nationale et régionale de la strate, le produit des contributions directes par habitant de Sanary-sur-Mer reste inférieur de 14% à celui de la strate et son potentiel fiscal par habitant de 28%. La commune constate que les chiffres ici commentés sont ceux d une strate différente de celle qu a retenue la Chambre dans le reste du rapport. L intérêt des strates était déjà assez relatif, sans qu il ne soit besoin de subir des changements de strate de référence au fil des lignes. On note que le produit de la taxe d'habitation est supérieur à celui de la strate, du fait de bases nettes par habitant deux fois plus élevées que celles de la strate, notamment en raison de ses caractéristiques de commune touristique, avec un taux inférieur d'un tiers. Pour la taxe foncière sur propriétés bâties, le mécanisme est identique puisque les bases nettes sont supérieures, dans de moindres proportions, et que le taux d'imposition est inférieur à celui de la strate. En clair pour le lecteur, la richesse moyenne des bases «ménages» assure un produit élevé alors même que les taux d imposition sont bas, mais la richesse moyenne globale de la ville est basse du fait de la faiblesse des bases «professionnelles» dues à un tissu industriel et commercial peu développé. D où l intérêt de la ville de favoriser l installation d entreprises sur son territoire (hôtel 4*, casino, projet de l Ecotechnopôle, réalisation de bureaux et commerces au sein de certaines réalisations communales, comme pour l Îlot des Picotières...). L'imposition des ménages (TH et TFPB) offre une assiette fiscale avantageuse avec une pression fiscale modérée pour la taxe d'habitation et contenue pour le foncier bâti. Selon le maire la réforme de la taxe professionnelle conduirait à procurer à la ville un surcroît de recettes de l'ordre de 3 M. Il ne s agit pas d une estimation du Maire, mais le montant calculé par les services fiscaux du prélèvement 2011 en faveur du FNGIR (Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources), qui a vocation à neutraliser les effets individuels de la réforme de la taxe professionnelle. La commune est d autant plus «gagnante» de par la réforme (avant reversement de son gain ) que ses bases ménages sont importantes et que la part départementale de la TH redéployée en faveur du bloc communal est élevée. La Chambre aurait dû prendre connaissance de ces informations cruciales pour son contrôle. La fiscalité indirecte (autres impôts et taxes), dont le montant représente un quart des recettes de gestion, progresse de 5% par an sur la période, passant de 5 M à 7 M. Aucun retraitement n est fait par la Chambre en ce qui concerne les deux principales sources de fiscalité indirecte : la TEOM (Taxe d Enlèvement des Ordures Ménagères), dont le taux est fixé de manière à équilibrer annuellement le prix du service de collecte et traitement des ordures ménagères, et les droits de mutation, dont l évolution est aléatoire, en fonction de la santé du marché immobilier local. La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente actuellement à peine 14% des produits de gestion. Sa progression moyenne de 6% provient seulement de sa réforme en 2004 qui 7
intègre, dans sa base, différents concours de l'etat liés à la taxe professionnelle dont la compensation «part salaires» et celle attribuée pour la baisse de la dotation de compensation (DCTP). Son gel en loi de finances, conjugué à la baisse de la population légale, contribue à la faible part qu occupe la DGF dans les recettes de la commune, ce qui renforce son autonomie financière visà-vis de l Etat. Enfin, la progression des produits des services et du domaine ainsi que celle des autres services permettent de compenser totalement la diminution des autres dotations, subventions et participations. Cette augmentation provient pour le premier poste du doublement dès 2003 du produit issu des redevances et services à caractère culturel (par l'optimisation de la gestion du théâtre Galli et de l'encaissement de redevances perçues dans le cadre de l'événementiel des floralies -années impaires) et pour le second, de la redevance relative à la délégation de service public de l'ensemble des loisirs aquatiques de la commune auprès de la société SGA Hestia depuis 2006. Il convient de noter toutefois que les produits des services et du domaine diminuent durant l'exercice 2009 avec une perte de ressources de 460 K (notamment au titre des prestations des services culturel et périscolaire), partiellement compensée par la facturation supplémentaire des frais de personnel au budget annexe des parcs de stationnement. Les variations 2009 sont à analyser dans un contexte de crise socio-économique qui a touché toutes les familles, elles sont donc conjoncturelles. La Chambre se limite à noter «l optimisation de la gestion du théâtre» 3 ; il est dommage qu elle ne se soit pas intéressée à cette nouvelle gestion. Compte tenu de la crise, la ville ne voulait pas prendre le risque d une recette inférieure à la dépense ; elle a donc souhaité limiter son risque en recentrant sa participation, pour un nombre croissant de spectacles, sur la mise à disposition de la salle aux producteurs en contrepartie d une recette certes faible, mais avec un risque réduit à sa plus simple expression. Ainsi, il n y a pas eu une baisse des prestations, mais une gestion différente plus pertinente, qui permet de réduire les frais et le risque, tout en conservant une programmation de qualité. Cela ne s est pas fait sans réflexion, sans travail et sans contrainte. Quant à la baisse du chapitre des dotations, subventions et participations, elle s'explique par la réduction de l'allocation compensatrice versée par l'etat au titre de la taxe professionnelle énoncée dans le cadre de la réforme de la DGF. b) Les charges de gestion Avec une évolution moyenne annuelle de 5%, les charges de gestion sont passées de 16 M à 23 M entre 2002 et 2009. Comme il a été indiqué précédemment, leur progression est directement liée aux fluctuations des charges à caractère général qui en sont le poste majeur (contrairement aux autres collectivités où les charges de personnel sont prépondérantes). Ceci découle de la juste allocation des ressources humaines et de leur maîtrise budgétaire, ce qui constitue une singularité parmi les communes et offre donc davantage de souplesse. 3 La gestion des spectacles (dépenses de contrats et prestations, recettes de billetterie) est en effet parvenue à un quasi équilibre, alors que le déficit moyen de ces douze dernières années avoisinait les 200 K. 8
Les charges à caractère général représentent, en moyenne, plus de 55% des charges de gestion. Elles ont doublé de 2002 à 2005 pour atteindre 14 M. L'année suivante, elles ont été réduites de 2 M puis maintenues à ce niveau jusqu'en 2009. Comme au paragraphe précédent, ceci est la simple constatation d une variation, et non une analyse. Les charges de personnel n'arrivent qu'en deuxième position, soit 1/3 des charges de gestion, et présentent une évolution moyenne annuelle de 5%. Forcément, si les charges à caractère général représentent la majorité des dépenses, les charges de personnel sont moins importantes. Au-delà de l évidence, la Chambre passe un peu trop rapidement sur ce ratio hors normes, puisque les charges de personnel représentent en moyenne plus de 50% des dépenses de fonctionnement des communes de la strate. Il est surprenant que la Chambre, dans l évolution des charges de gestion, ne relève pas plus clairement le très faible pourcentage que représentent dans la ville les charges de personnel, ce qui constitue une situation très atypique. A l heure où les collectivités locales sont épinglées pour leur responsabilité dans la dégradation des finances publiques consolidées de la Nation, en raison de l évolution de leur masse salariale, la Chambre devrait mettre en valeur la performance de la ville. Viennent enfin les subventions avec les autres charges de gestion. Les premières augmentent en moyenne annuelle de 2% sous l'effet de la subvention allouée au centre communal d'action sociale (CCAS), qui passe de 0,57 M à 0,9 M. La progression des secondes est limitée, sauf au titre de l'année 2006, par la prise en charge d'admissions en non valeur et des contributions au titre de la politique de l'habitat. Le maire a tenu à préciser que la politique menée vise à externaliser les services ou plutôt privilégie l externalisation et ainsi alléger les principaux postes de charges, dont les charges de personnel significativement peu élevées comparativement aux communes de la strate. Il convient de noter que ce choix se révèle judicieux en des temps de restriction budgétaire : la ville n aurait pas pu gommer aussi rapidement les anomalies qu elle a décelées si ses charges de personnel avaient été plus rigides. 1.3. Une trésorerie tendue L'examen des comptes montre que ce sont les cinq budgets annexes (eau, assainissement, parcs de stationnement et ports) 4 qui alimentent la trésorerie du budget principal, ce qui est là encore habituel et de bonne gestion, puisque les communes se caractérisent par une spécialisation légale des services érigés en budgets annexes en vertu de leur caractère industriel et commercial, mais que ces derniers sont rattachés au budget général par une unicité de caisse. En 2008 et 2009, ces apports ont diminué et ne permettent plus de couvrir les besoins du budget principal. Des lignes de trésorerie sont donc tirées à leur maximum (1,5 M en 2008 et 2,5 M en 2009) pour maintenir un solde de clôture du compte du trésor positif. Fin 2009, il n'est 4 L'analyse de ces budgets est présentée à l'annexe 2 du rapport. 9
plus que de 117 000 et représente à peine trois jours de paiement (résultat établi sur la base des dépenses réelles de fonctionnement du budget principal). Malgré une volonté de gestion optimale avec une trésorerie zéro pour réduire les frais financiers, la trésorerie apparaît très tendue. Le montant des lignes de trésorerie est à mettre en relation avec le solde des créances à recouvrer. Après avoir émis les titres de recettes à l encontre de redevables de la commune en vertu des droits acquis, la commune doit pouvoir disposer de la trésorerie correspondante, puisqu il est dans les attributions du trésor public d encaisser les sommes dues à la commune par les tiers faisant l objet desdits titres de recettes. Or, nous le verrons, les défaillances de l Etat dans le recouvrement des recettes dues à la ville l obligent à tirer des lignes de trésorerie au maximum de leur autorisation, ce point sera abordé ultérieurement. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement des comptes 611 «prestations de services» et 6257 «réceptions» la chambre constate qu'entre 70 % et 80 % des factures de l'exercice sont payées hors du délai réglementaire de 40 jours en 2009 et en moyenne avec un retard de 21 jours. 2 L'analyse de ces budgets est présentée à l'annexe 2 du rapport. La Chambre aurait dû décomposer le délai global de paiement pour mieux identifier les raisons des retards observés ; en effet, celui-ci comprend un délai de traitement administratif par la commune, ainsi qu un délai de règlement par le trésor public. En outre, la ville revient ultérieurement sur l agent mis à disposition du trésor public, notamment afin de réduire les délais de paiement. Par ailleurs, malgré une trésorerie tendue, la collectivité accorde plus de 10 mois de délais de paiement à la SFHE par l'émission tardive du titre de recettes n 1586 le 14 septembre 2010 d'un montant de 600 000, recette qui avait fait l'objet d'un rattachement à l'exercice précédent (titre n 2134 du 31 décembre 2009). Ce paiement tardif découle d'un accord entre les parties (pour qu'il intervienne après la purge des recours gracieux concernant la copropriété voisine). La ville a déjà expliqué à la Chambre lors de la procédure contradictoire qu il y avait lieu que le permis soit purgé de toutes les voies de recours et que ce délai était lié à la nature même du projet : une société de construction de logements sociaux est particulièrement encadrée pour l obtention des financements. Cependant, il faut noter que l encaissement de la somme a été concomitant à l ouverture du chantier. Ces tensions résultent d'une insuffisance d'autofinancement et surtout de l'insincérité comptable, qui sera mise en évidence ci-après, les comptes ne reflétant pas la réalité de la situation financière de la commune. Pour la ville, les tensions de trésorerie s expliquent principalement par les raisons déjà fournies. Enfin, en ce qui concerne le financement des dépenses d'investissement, il apparaît que le fonds de roulement est sollicité pour limiter le recours à l'emprunt les années sous tension, alors même que ce fonds est issu des disponibilités des budgets annexes et non pas du budget principal, puisque ce dernier est négatif pendant toute la période. Ce qui, encore une fois, ne constitue qu un constat, puisque ce mode de financement des investissements est parfaitement légal. Il n y a pas lieu de viser plus spécifiquement la contribution des budgets annexes au résultat global que d autres services du budget général, mais qui n ont pas à figurer comme budgets annexes (ainsi, le service fiscalité 10
contribue par exemple aux disponibilités, alors que les services civiques ou techniques consomment des disponibilités). 1.4. Les dépenses d'investissement et leur financement De 2002 à 2009, la commune de Sanary-sur-Mer aura investi la somme totale de 60 M au titre de son programme d'équipement. Initialement, la dépense annuelle s'est limitée à 3,7 M pour passer progressivement à 12,6 M en 2008, soit un triplement de l'effort d'investissement de la collectivité. Celui-ci est plus soutenu pendant les deux dernières années du mandat, il est supérieur de 40% en moyenne à celui de la strate des communes ayant entre 20 et 50 000 habitants et n'appartenant à aucun groupement. Comme l'a proposé le maire, la chambre a pris pour référence les ratios de la strate des communes de 20 000 à 50 000 habitants n'appartenant à aucun groupement. Le Maire n a absolument pas proposé de prendre cette référence. Il a seulement indiqué que Sanary a un caractère atypique, puisqu elle est à la fois une commune de moins de 20.000 habitants, une commune surclassée, une commune touristique, comptant un grand nombre de résidences secondaires, et une commune non intercommunalisée. Il existe tellement peu de communes qui cumulent ces quatre conditions, qu il est quasiment impossible de trouver une strate de comparaison significative. Dans notre réponse au rapport provisoire, nous recommandions par exemple de se référer à la strate des communes de plus de 10 000 habitants, ou encore à celle des communes touristiques, puisqu il existait des publications de la DGCL disponibles, qui contredisaient une comparaison systématiquement défavorable de Sanary par rapport aux strates de référence choisies. En effet, les équipements publics sont dimensionnés pour une population nettement supérieure à la seule population municipale. La ville a choisi d avoir des équipements publics de très bonne qualité et bien entretenus. A l occasion de leur visite de la ville, les rapporteurs ont pu constater de visu que la faible fiscalité ne masque pas un patrimoine à l abandon. Notons par ailleurs que la crise bancaire depuis 2008 et la crise des emprunts toxiques souscrits à tour de bras par de nombreuses collectivités, petites comme grandes, ont contribué à diminuer l effort d investissement moyen des collectivités en 2009 et 2010. Or, Sanary a été épargnée des emprunts toxiques grâce à une gestion de la dette de «bon père de famille», et a réussi à diversifier ses sources de financement à long terme par les baux à construction, comme nous le verrons ultérieurement. C est sans doute sa bonne gestion financière qui a contribué à maintenir un niveau d équipement de qualité, à stimuler modestement l économie locale, tout en répondant aux besoins de service public et en respectant les contraintes de gestion qu elle s est imposées (modération fiscale). 11
Enfin, la comparaison par strate est toujours ramenée à l habitant au sens de la DGCL, mais il est évident que les efforts d équipement de Sanary sont dimensionnés en regard de sa population secondaire, qui est supérieure au principe 1 résidence secondaire = 1 habitant supplémentaire. Il semble logique de comparer des populations qui ont un sens réel, d où la proposition de la commune à la Chambre qui n'a pas été retenue, de privilégier l étude d un ratio où chaque résidence secondaire compterait pour un nombre d habitants égal au ratio population légale / nombre de résidences principales, et qui démontre bien que la commune de Sanary s inscrit finalement dans une moyenne des communes comparables au niveau localement. La collectivité vote seulement ses crédits d'aménagement par programme, ses acquisitions ne sont pas affectées. Comme l indique la Chambre, les acquisitions, notamment de terrain, ne sont effectivement pas «affectées», dans la mesure où elles constituent des réserves foncières de terrains qui étaient en vente, en vue de projets futurs. Les secteurs privilégiés sont, notamment en 2008 (année la plus active), les acquisitions de terrains et de bâtiments (3,1 M ), les aménagements de voirie et de chemins (4 M ), les plages (1,5 M ) et l'église (0,5 M ). La ville considère logique le fait que les dépenses d investissement suivent un rythme défini en grande partie par la conduite du projet municipal, et que les dernières années d un mandat (2008) traduisent financièrement ces réalisations, fruit du travail préparatoire des premières années. La courbe de la strate prise en référence montre bien cette évolution classique. La Chambre note bien que les acquisitions de terrains et de bâtiments représentent une part importante des dépenses d investissement (3,1 M sur 12,6 M en 2008), ce qui explique le niveau relativement plus élevé des dépenses ramenées à l habitant durant ces périodes, contrairement à l ensemble des communes. La collectivité limite son recours à l'emprunt à 61% pour le financement de ses équipements grâce au taux de subventions obtenu de 25%. Ce taux de subvention important, permis grâce à l emploi d un agent dédié dans les effectifs communaux, contribue à réduire le besoin d emprunt, tout comme les financements externes. Parallèlement, le financement dégagé au titre du financement propre est inexistant jusqu'en 2007 et limité en 2008 et 2009 (7%). Enfin, le fonds de roulement, constitué par les budgets annexes, contribue aussi à ce financement pour 7%. Il s agit d une remarque persistante de la Chambre sur les budgets annexes, pour laquelle la ville maintient sa position, à savoir qu'elle ne pilote pas ses projets en fonction des excédents générés ou non par les budgets annexes, qui ont leur autonomie financière. Ainsi de 2002 à 2009, la collectivité a mobilisé des emprunts à hauteur de 36,6 M, ce qui correspond presque à son niveau d'endettement actuel (34,3 M ) puisqu'elle a remboursé pendant la période de référence un montant légèrement supérieur à sa dette initiale de 18 M. 12
Son niveau d'endettement par habitant est nettement plus élevé que celui de la strate en 2008. Il convient de noter, toutefois, que cet écart a été réduit en 2009 et qu'en apparence sa capacité de désendettement retrouve un niveau confortable de 8 ans. Encore une fois, ce ratio n apporte hélas rien de concret. Laisser entendre que la ville est trop endettée est un propos largement contestable : toute analyse financière nécessite un examen du passif au regard de l actif, ce qui fait défaut au présent rapport. En effet, il est nécessaire de rapprocher le niveau d'endettement de la nature et de l'importance des investissements réalisés au cours de la même période. Ainsi, sur les 34,3 M d encours de la dette fin 2009, les seules acquisitions foncières de 2001 à 2009, financées par emprunt, représentent plus de 10 M. L une des questions qu aurait dû se poser la Chambre dans l analyse des comparaisons est : quelle est la part moyenne des acquisitions foncières dans le recours à l emprunt de Sanary, par rapport à celui observé dans la strate de référence? Toutes les acquisitions faites par la ville de Sanary ont pris, depuis, une valeur supérieure à celle de l estimation initiale des Domaines ou à celle de l acquisition. La Chambre admettra qu en période de crise dont on ne connaît pas encore la fin, mieux vaut être détenteur de patrimoine partiellement acquis à crédit, que porteur de capitaux à l avenir plus qu incertain. C est ce qu on peut appeler une gestion avisée. Pour aller plus loin, la Chambre aurait pu noter la hausse phénoménale du patrimoine communal aussi bien en volume qu en valeur. La presse a récemment publié une étude d où il ressort que Sanary est l une des villes de France dont le foncier a le plus augmenté. Il est à préciser que cela est dû, d abord à la croissance générale au plan national, mais surtout à deux phénomènes purement locaux : Aucun terrain n a été déclassé pour être rendu constructible depuis plus de 23 ans (depuis le 07/01/1986, date d approbation du POS) ; le rapport de présentation du PLU montre en p.194 que 311 hectares qui étaient auparavant constructibles ne le sont plus (soit plus de 15% du territoire communal) ; l augmentation de la valeur du patrimoine foncier des Sanaryens et de la ville, est liée à la qualité de vie sur la commune. Pour revenir sur la dette, dans une précédente lettre d'observation émise en 1993 relative à la gestion des exercices 1985 à 1992, la Chambre avait déjà souligné «le niveau particulièrement élevé de l'endettement de la collectivité.» Vingt ans après, sans qu aucun défaut de paiement ne soit intervenu, et après un formidable effort d investissement de la part de la ville, il est dommage que la Chambre s en tienne à des constats en valeur absolue, ce qui pose la question des ratios de comparaison. En effet en 2003, le précédent contrôle de la CRC notait que le niveau d endettement était légèrement supérieur ou inférieur aux ratios, selon que ces derniers soient nationaux, régionaux ou de la strate. Mais la Chambre avait elle-même précisé à l époque que ces données ne tenaient «pas compte des caractéristiques des villes touristiques», précision qu elle n a pas apportée non plus dans ce rapport. 13
En 2009, la dette est composée majoritairement d'emprunts à taux fixe (81%). La part des prêts indexés et structurés est respectivement de 10% et 7%, laissant le solde porté par un crédit à long terme renouvelable (CLTR) soit 2%. Il y a lieu de préciser également que, pour arriver à une bonne gestion de la dette et une bonne négociation avec les banques, la commune les a toujours mises en concurrence et s est fait conseiller contractuellement par le cabinet Michel Klopfer. L'ordonnateur a précisé que 100% de la dette de la ville est sécurisée (classement IA selon la classification Gissler de la charte de bonne conduite. Il justifie cet endettement par son niveau d'équipement et le retraitement particulier des acquisitions foncières. La seule vraie question qui se pose quand on emprunte est de savoir si l on peut rembourser. Depuis 23 ans, Sanary a toujours remboursé ses emprunts. Par ailleurs, Sanary a toujours géré sa dette en bon père de famille, et la Chambre a pu constater : que la ville n avait souscrit aucun emprunt toxique, que les taux étant bas, elle avait souscrit essentiellement des prêts à taux fixe, que les quelques prêts à taux variables avaient été consolidés à taux fixe dès que la remontée des taux a été perceptible. Quel que soit le type de contrat, la durée des derniers prêts est de 20 ans, voire 50 pour deux d'entre eux (8% de l'encours). Et, à ce titre, bien que les taux soient de 4,62% et de 4,84%, le coût final de ces emprunts est élevé puisqu'il représente 2,5 fois leur valeur initiale. En bref : plus on emprunte sur une longue durée, plus le coût est élevé... Au-delà de l'évidence, le calcul de la Chambre ne tient pas compte de l inflation. Le premier, dédié au projet de construction d'un hôtel 5* (en réalité 4*), sera remboursé sur la base d'un bail à construction grâce aux loyers capitalisés versés à l'obtention du permis de construction, soit au plus tard début 2012. Le portage financier (ce n en est pas un) nécessaire au projet serait de 5 plutôt que 50 ans. Le Maire est au regret de constater que la Chambre a persévéré dans cette appréciation erronée, en analysant les opérations innovantes de la commune comme de simples «allers-retours» comme si la commune s était improvisée marchand de biens. Le second est réservé au projet d'un casino. Le prix payé pour cette acquisition en juillet 2008 était de 1,8 M. Le montage financier initial résultant du contrat passé avec la société JoaGroupe devait permettre son remboursement à hauteur de 1,1 M, par le biais de deux versements (à l'ouverture du casino et un an après) correspondant aux loyers annuels dus de 61 111 5 (cette analyse n'est pas en concordance avec les conclusions de la Chambre en matière de baux à construction : la Chambre apporte ici la démonstration que, selon elle, les «loyers capitalisés» ne seraient qu une série de loyers annuels identiques payables d avance, et non ce qu ils sont réellement : un actif sans lequel aucun droit réel ne pourrait être consenti au preneur pour construire et exploiter de tels projets) pendant la période de mise à disposition du terrain soit 18 ans. Compte tenu du recours déposé contre le permis de construire du Casino de JoaGroupe, ce 5 611 111 x 18 ans = 1 100 000. 14
dernier a fait valoir une des clauses suspensives prévues à l'article 5.2 de la convention de mise à disposition qui mentionne : «La présente convention est consentie sous les conditions suspensives suivantes : Obtention par le preneur du permis de construire, purgé de tout recours, nécessaire à la réalisation des travaux ; Obtention de l autorisation ministérielle de jeux conforme. A défaut de réalisation de l'une au moins des deux conditions suspensives ci-dessus, la présente convention sera nulle et non avenue de plein droit et entraînera la nullité de plein droit de la convention de gestion déléguée également signée ce jour sans indemnité de part ni d'autre». Une nouvelle consultation a été lancée débouchant sur l'approbation de la candidature de la société Wikings Casinos par le conseil municipal le 14 avril 2010. Le nouveau contrat de concession signée par les parties le 3 mai 2010 prévoit des clauses suspensives dont notamment «l'obtention par le concessionnaire du permis de construire des ouvrages du casino» (article 40), mais ne fait plus état de recours possibles. Cette nouvelle négociation avec la société Wikings Casinos permet donc un encaissement des loyers capitalisés plus rapide que dans le précédent contrat avec JoaGroupe. Ces conventions courent sur une durée de 20 ans avec une majoration du loyer de 200 000 soit un loyer total de 1,3 M payable en deux échéances avec deux dates butoirs le 1 er mai 2013 et le 1 er décembre 2014. Cette nouvelle négociation a donc permis également d encaisser une recette supérieure. Il en résulte que la seule part finançable sur du long terme est le solde restant à la charge de la collectivité, soit 500 000 6 ; la commune percevrait des prélèvements sur les produits des jeux du casino estimés dès la première année à hauteur de 634 643. Le portage financier (ce n en est pas un) nécessaire à ce projet serait donc de l'ordre de 8 ans au plus et non de 50 ans. Encore une fois, la Chambre fait une erreur d appréciation, qu elle ne commettrait pas si elle faisait abstraction des projets réalisés sur les acquisitions foncières de la ville. Par ailleurs, la commune a toujours indiqué que son but premier n était pas de générer des produits de jeux, mais de proposer des activités ludiques, attractives et culturelles supplémentaires pour les usagers, tout en consacrant ces retombées financières au financement d investissements nouveaux et donc à l enrichissement du patrimoine de la ville. Pour ces deux projets, il apparaît étonnant que la collectivité se fasse rembourser, au titre des loyers, totalement ou partiellement le seul prix du terrain sans tenir compte des frais engendrés par son portage financier. La Chambre feint l étonnement puisque, au cours de la procédure contradictoire, la commune avait pris le soin d expliquer très clairement le montage juridique, financier, urbanistique et patrimonial de chaque opération. Les frais engendrés par l emprunt sont financés sur le budget principal comme toute acquisition foncière, qu il y ait un équipement dessus ou non. 6 Précisons ici que le terrain acheté 2 M fait 6,4 hectares, dont seulement 1,5 hectare pour le casino. D autre part, sur les 4,9 hectares restants, 4,4 hectares sont des espaces verts, et 5000 m² sont constructibles avec des droits à construire estimés à plus de 2 M. Le décompte de la chambre paraît ainsi un peu rapide. 15
De surcroît pour deux importantes acquisitions foncières financées par emprunt pour être données à bail la collectivité a appelé des fonds sur du long terme sans que les plans de financement des projets immobiliers concernés ne le justifient. Cette idée persistante sous-tend tout le raisonnement de la Chambre. En effet, deux prêts de 2007-2008 d'une durée de 50 ans, de 1 M et 1,6 M, contractés par le maire sur délégation de son conseil municipal (conformément à la délégation qu il a reçue), ont permis l'acquisition de deux terrains situés aux lieux dits «les Chardons» et «le Colombet». Les deux contrats de prêts prévoient une indemnité actuarielle pour tous remboursements anticipés. Ces contrats n'ont donc pas été dimensionnés pour répondre aux plans de financement de ces deux projets. Il s'agit en effet d'un financement par la dette à long terme d'un portage sur un court terme (5 à 8 ans) sans possibilité de remboursement anticipé (non pénalisé) au moment du paiement des loyers capitalisés. La commune ne peut définitivement pas laisser tenir de tels propos. La Chambre assimile l opération d acquisition foncière de la ville et le projet qu elle y développe pour indiquer qu elle emprunte sur le long terme et qu elle «porte» le projet sur du court terme. Cette assertion est inexacte. En effet, si les montants des deux transactions (l acquisition et l octroi du bail à construction) sont voisins, grâce à la qualité des projets et au jeu des négociations, la commune reste dans tous les cas propriétaire du foncier qu elle a financé sur du long terme, comme cela est habituellement pratiqué dans toutes les collectivités. La Chambre s étonne donc à tort que les frais engendrés par le «portage financier» ne soient pas intégrés dans le loyer capitalisé, puisque d une part, le loyer capitalisé procède d une logique commerciale propre et d autre part que son montant est d abord estimé par les Domaines. Ces opérations ne sont pas providentielles, mais l illustration d efforts constants de la ville à défendre l intérêt des contribuables et à valoriser financièrement son patrimoine. Nous rappelons ainsi que la commune a réussi à négocier un «loyer capitalisé» de 2,4 M pour une opération estimée à 1,59 M par les Domaines, services de l Etat. Si le loyer avait été dérisoire, ou si le terrain avait été acheté sans n y rien construire, ou bien encore en y construisant un équipement non productif de revenus, la Chambre aurait bien alors considéré que l investissement était de long terme. Pourtant, il n y a aucune différence sur le fond, hormis que la ville aura, au terme des baux à construction, en plus de la propriété foncière qu elle aura toujours conservé, un bâtiment en parfait état d entretien qui ne lui aura absolument rien coûté. En effet l aménageur a tout intérêt à construire un bâtiment de bonne qualité puisqu il en aura les charges d exploitation et d entretien tout au long du contrat. Notons par ailleurs que si le paiement des loyers avait été annuel et étalé sur 50 ans, la Chambre n aurait pas considéré qu il s agissait d une opération de court terme, alors que le versement du loyer capitalisé revient actuariellement à la même chose. 16
Enfin, la Chambre s étonne que les prêts souscrits par la ville pour les acquisitions comportent une indemnité actuarielle en cas de sortie anticipée. La ville rappelle que les remboursements anticipés sont autorisés pour tout type de contrat, que les indemnités actuarielles sont imposées par les prêteurs, qu elles sont systématiquement intégrées dans des prêts à taux fixe, et que leur niveau est fonction du contexte de taux prévalant entre les moments de la souscription et le remboursement anticipé. Rien ne garantit donc que la commune serait pénalisée si elle souhaitait rembourser son prêt, et rien ne justifie que la nature des prêts souscrits par la ville ne soient pas adaptés au financement de réserves foncières. La Chambre peut admettre que les recettes de loyers capitalisés permettent d avoir des fonds propres à consacrer à de nouveaux investissements, sans emprunts, et donc sans intérêts. Pourquoi payer des indemnités actuarielles aux banques pour rembourser un prêt, et ensuite faire un autre emprunt, qui plus est, à un taux plus élevé? 7. La commune de Sanary-sur-Mer présente en première analyse une situation financière singulière. Les principaux indicateurs révèlent d'indéniables tensions : autofinancement net insuffisant, endettement élevé, trésorerie tendue, le même commentaire qu il y a dix ans, si ce n est que la commune a effectivement sollicité moins d autofinancement que de ressources externes, au cours des derniers exercices. Les investissements ne pouvant être assurés par l'autofinancement, la commune recourt à divers expédients pour équilibrer sa section d'investissement et son résultat de clôture : subventions non affectées, contrats de prêts que ne justifient pas la durée des équipements réalisés, sollicitation du fonds de roulement des budgets annexes. La commune n accepte pas cette remise en cause, alors même que l'analyse financière qui en est à l'origine reste superficielle et sujette à caution. La formulation «recourt à divers expédients» est quasi insultante, et est de nature à remettre en cause la probité des élus de la commune. 2 L'INCIDENCE DES BAUX A CONSTRUCTION SUR LES FINANCES COMMUNALES La commune de Sanary-sur-Mer a réalisé ces dernières années plusieurs opérations de baux à construction : opération de construction de 42 logements sociaux boulevard Audiffren : le montage consiste à équilibrer l'opération en finançant l'acquisition des terrains (1 535 000 ) par un loyer payé en une seule fois (600 000 ), une subvention (35 000 ), et la récupération de 2 x 450 000 de pénalités pour non réalisation de logements sociaux versés à la société d'hlm. La société d'hlm réalise les logements pour un coût de 5,12 M et les livre à la ville en fin de bail ; opération les Bastides de Sanary pour la réalisation de 40 logements sociaux et logements pour la ville ; opération maison de retraite logements sociaux et crèche ainsi que construction d'un «autre bâtiment» sur un terrain acheté 6,6 M ; opération de construction d'un institut médico-éducatif sur un site à dépolluer ; 7 Cf. Annexe D : le Conseil Municipal s est prononcé à l unanimité pour un tel montage lors de sa séance du 25 juillet 2012. 17
opération de construction d'une caserne de pompiers et de logements sociaux avec remise à la ville de 625 m² de bâti. Depuis de nombreuses années, la ville de Sanary-sur-Mer investit en effet dans le développement de projets structurants qui améliorent le cadre de vie de sa population et soutiennent l activité économique et touristique de son territoire. Pour cela, en complément de ses propriétés détenues de longue date, elle a mené une politique active d acquisitions foncières pour la réalisation de ses projets. La ville a choisi de valoriser le patrimoine foncier qu elle s est constituée progressivement, en y faisant établir des infrastructures s inscrivant dans le cadre de son projet municipal : salle de sports, logements sociaux, maisons de retraite, caserne de pompiers, commissariat de police, bureau de poste, institut médico-éducatif, hôtels, bureaux commerciaux. Pour ce faire, elle a choisi un montage innovant et performant : le bail à construction. La Chambre pourrait rappeler que la ville ne s est pas contentée de proposer ces montages de baux à construction dans le seul cadre du conseil municipal, mais qu elle a largement diffusé sa façon de faire dans le cadre de sa transparence de gestion. Les vidéos figurent toujours sur le site internet de la ville, et nous invitons les autres collectivités et les pouvoirs publics à s inspirer des réalisations de Sanary. L inventaire de la Chambre permet de reconnaître que les opérations réalisées sont certes diverses, mais toutes centrées autour du service public ou de la satisfaction de l intérêt général. Il s'agit par ces opérations de donner à bail sur le long terme un terrain à un aménageur, à charge pour lui de construire et aménager le site. A l'issue du bail, l'ensemble vient accroître le patrimoine communal. La commune recourt à plusieurs reprises à l'emprunt pour acquérir les terrains nécessaires à la réalisation de l'opération, ce qui est logique dans la mesure où elle ne peut pas connaître à l avance les terrains qui seront à la vente (ni simplement même s il y en aura), au moment des procédures budgétaires. Si, à première vue ces opérations peuvent paraître rentables, le patrimoine communal s'accroissant à terme, certaines d'entre elles ont eu une forte incidence du fait de leurs montants unitaires sur l'équilibre financier de la commune du fait de la comptabilisation des loyers capitalisés en produits exceptionnels ou du rattachement des produits sans base juridique, ce qui ne retire donc absolument rien à leur rentabilité «à première vue». C est tout de même mieux que la méthode préconisée, qui consistait à déposer les loyers à la perception, et de n en utiliser qu un cinquantième chaque année! La Chambre ne veut pas admettre que les loyers sont tous basculés en investissement par le biais du prélèvement, ce qui change tout à la démonstration. 2.1. L'exemple de l'opération réalisée par une société par actions simplifiée (SAS) L opération réalisée pour le site des Chardons consiste à doter la ville de structures hôtelières de qualité, puisque la Chambre note elle-même, dans les caractéristiques de la ville (p. 4/39), que «les structures d accueil sont en nombre limité et en diminution». 18
Par une délibération du 1 e1 février 2008 le conseil municipal de Sanary avait initialement décidé à l'unanimité de conclure avec le groupe GDP Vendôme un bail à construction d'une durée de 50 ans «pour un montant de 2 400 000 8 versés à la commune la première année du bail en contrepartie de la construction d'un hôtel trois étoiles minimum». Le groupe GDP Vendôme avait élaboré un projet, l'investissement prévu était de 10,9 M et l'hôtel devait ouvrir en juin 2011. Le 24 et 25 juin 2009, le maire, qui avait rencontré au mois d'avril un autre opérateur, qui lui avait fait part de son intérêt pour l'opération, a relancé une mise en concurrence en adressant un courrier similaire à trois opérateurs : - le GDP Vendôme à Annecy ; - l'eurl HA REVE à Marseille ; - la SAS la Farandole à Sanary. En effet, la commune avait reçu le projet d un investisseur, GDP Vendôme, au début 2008. La commune avait délibéré en ce sens, mais d autres investisseurs nous ont témoigné leur intérêt sur ce terrain en nous proposant un autre projet. Sachant le projet concurrentiel, la ville a alors souhaité que l attribution de ce projet soit précédée d une mise en concurrence et arbitrée par le Conseil Municipal. A l'issue de la consultation le maire a proposé à son conseil municipal de changer d'opérateur et de délaisser la société GDP Vendôme au profit de la SAS. La société GDP Vendôme se présentait pourtant comme une société spécialisée dans la réalisation d'ehpad, elle avait une certaine notoriété et réalisait accessoirement des opérations de résidences de tourisme. Son chiffre d'affaire annuel était de 450 M. La SAS au contraire paraissait avoir été créée pour la circonstance (faux : elle a été créée initialement pour faire l hôtel de la Farandole, et non pas l hôtel des Chardons), le 17 novembre 2008. Son capital social initial était de 40 000 il a été porté à 200 000 par la suite. Les cinq principaux actionnaires de la société sont russes et demeurent à Moscou à l'exception de M. Lionel Fahy qui demeure à Bandol. Que sous-entend la Chambre en mettant en avant la nationalité des actionnaires? Les investisseurs qui souhaitent participer au rayonnement de Sanary sont les bienvenus, quelle que soit leur nationalité. L inauguration de l hôtel a eu lieu en juillet 2011 au cours de l instruction de la Chambre, qui a donc pu constater que le complexe de la Farandole était d une qualité de réalisation irréprochable, en dépit de la différence d ancienneté des sociétés. Par une délibération du 16 décembre 2009 le conseil municipal de Sanary a avalisé ce nouveau choix. Le Conseil Municipal a jugé en effet en séance plénière que le projet déposé par les investisseurs de la SAS La Farandole était le meilleur pour l intérêt touristique de la ville et son patrimoine bâti à terme. La commune avait envisagé que l'opération pourrait se réaliser dès la signature du bail à construction. Or, l'annulation de son plan local d'urbanisme (PLU) a retardé au moins pour partie 8 Une estimation du service des domaines de juin 2006 avait évalué la propriété ADAPEI que la commune souhaitait acquérir à 2 380 000 avec une marge de négociation de 12%. 19
l'opération. Le terrain acheté par la mairie et revendu (le terme "revendu" est totalement impropre : en aucun cas le terrain n est vendu dans le montage d'un bail à construction; bien au contraire : le but du propriétaire du terrain est d'en conserver la propriété) au même prix au preneur n'est toujours pas intégralement payé. Le portage pour la mairie (disons plutôt : le délai de mise en œuvre de son projet sur sa réserve foncière) a donc été plus long que prévu, comme le montre l Annexe B relative aux retards du PLU. De surcroît, comme cela a été évoqué (cf. analyse financière), le financement de l'acquisition du terrain s'est effectué par un emprunt sur 50 ans, alors qu'il s'agissait en principe d'une opération qui, malgré les aléas liés au PLU, se réalisera en 5 à 8 ans. Non, encore une fois : l «opération» (acquisition foncière + octroi du bail à construction + édification et entretien des constructions + retour des constructions dans le patrimoine communal) se réalisera sur 50 ans, quels que soient les flux financiers intermédiaires qu elle aura générés. De plus, quand la ville a acheté le terrain, c était bien une réserve foncière, le projet d hôtel est arrivé ultérieurement. Les conditions de paiement prévues par le bail à construction signé le 21 février 2011 sont les suivantes : paiement de 800 000 le 22 décembre 2009 directement au bailleur hors de la comptabilité du notaire ; paiement de 160 000 le jour de la signature du bail à construction soit le 21 février 2011 ; solde de 1 440 000 à payer 60 jours à compter de la notification du second permis de construire. Le bail à construction prévoit en effet deux permis de construire : un premier permis obtenu le 16 novembre 2010 pour une SHON de 1 705 m 2 représentant 30 chambres. un second permis qui devra être déposé dans le délai d'un mois à compter du jour où le PLU portant le coefficient d'occupation des sols à 0,5 pour les établissements hôteliers sera devenu exécutoire, pour la réalisation d'une SHON supplémentaire de 2 495 m 2 représentant l'équivalent de 50 chambres. Le PLU de la commune ayant été annulé, un nouveau PLU est entré en vigueur le 21 décembre 2011. Les travaux doivent démarrer au plus tard 24 mois après les permis, donc pour la première tranche au plus tard le 16 novembre 2012 et pour la seconde tranche en 2013 ou 2014. De surcroît à terme la commune qui deviendra propriétaire des murs, restera liée au preneur (pas forcément à ce preneur : un droit préférentiel est accordé à l exploitant si aucun autre opérateur ne fait d offre supérieure) par un bail commercial. La commune n envisage pas de gérer un hôtel en régie, mais au terme du bail, lorsqu elle louera l hôtel, elle n encaissera pas seulement un loyer pour le terrain, mais aussi un loyer pour l hôtel, qui n aura pourtant rien coûté à la ville : puisque financé par un privé. 20
La chambre relève que cette opération à première vue bénéfique pour la commune puisque l'achat du terrain est intégralement remboursé par l'opérateur et que le patrimoine communal sera abondé dans 50 ans, n'est pas sans risque et aléa, en effet : la commune ne retrouvera pas le plein usage du bien à l'issue du bail : l'opération comprend un engagement de bail commercial à l'issue du bail à construction, ce qui on ne peut plus logique puisque la commune, même propriétaire des murs, n a pas vocation à exploiter d hôtel de tourisme, de la même manière qu elle est actuellement propriétaire de locaux commerciaux en centre-ville qui font l objet de baux commerciaux privés, les recettes réelles où à venir de l'opération permettent de masquer la situation financière réelle de la commune en étant prématurément rattachées à un exercice comptable ; nous rappelons que tout le produit des loyers capitalisés était jusqu alors basculé en investissement via le prélèvement ; il ne finançait donc pas le train de vie courant de la commune, par ailleurs, le terme «permettent» tendraient à démontrer une volonté délibérée. Par ailleurs, la doctrine comptable prescrit bien une comptabilisation des loyers capitalisés sur l année d encaissement, et non un lissage. le financement de l'acquisition du terrain par un emprunt à long terme alors que ce terrain est cédé sur un court terme, engendre des frais financiers inutiles. Nous avons déjà répondu à cette observation dans les pages qui précèdent. Il est rappelé que le terrain n est pas cédé, et qu il n engendre pas plus de frais qu une réserve foncière improductive de revenus... Il en engendre d ailleurs moins, puisque l entretien du terrain n échoit pas à la collectivité pendant 50 ans! Cette opération, qui était une des plus récentes examinée par la chambre au moment du contrôle, n'est pas seule à influer fortement sur l'équilibre financier de la commune : trois autres opérations du même type ont également fortement pesé sur son équilibre financier. Ne perdons jamais de vue qu elles influent, certes, sur les équilibres, mais parce que leurs montants sont importants et qu elles constituent des opérations remarquablement bénéfiques pour la commune. 2.2. Le rattachement des produits des baux à construction modifie l'équilibre financier de la commune L'instruction M. 14 impose le respect de la règle de l'annualité et de l'indépendance des exercices en introduisant l'obligation de rattachement des charges et produits, cette obligation ne concernant que la section de fonctionnement. La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel, toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de l'exercice considéré qui n'ont pu être comptabilisés en raison, notamment pour les dépenses, de la non réception par l'ordonnateur de la pièce justificative. Dans la pratique, les crédits doivent être ouverts préalablement durant l'exercice N. Ensuite, en fin d'année, après vérification pour les charges que «le service est fait» et pour les recettes que «les droits sont acquis pour l'exercice concerné», les mandats et les titres de recettes sont émis à l'ordre du receveur à leurs classes respectives 6 et 7. Le comptable les émargera en utilisant les comptes 408 et 418, comptes non budgétaires. 21
En année N + 1, les opérations rattachées en N sont contrepassées, cela signifie l'émission d'annulation de mandats pour chaque mandat rattaché émis en année N, et d'annulation de titres pour les titres. Durant cet exercice N + 1, la collectivité procèdera normalement au paiement de la charge ou à l'encaissement du produit (relatifs à l'exercice N) en mouvementant les comptes correspondants. Ces écritures se trouveront naturellement neutralisées par la contre-passation. Pour le lecteur, ceci est un rappel de l instruction comptable relative aux rattachements comptables. La chambre a relevé dans la période de contrôle des erreurs dans le rattachement des charges (lesquelles et de quelle importance?), mais surtout dans la période la plus contemporaine des erreurs de rattachement des produits provenant des baux à construction. Ce rattachement prématuré des produits pour des montants significatifs va conduire à la présentation d'un résultat de fonctionnement surestimé. 2.2.1. Le rattachement prématuré de produits Il convient de rappeler que la comptabilisation de sommes importantes à l occasion de baux à construction a correspondu à des opérations nouvelles, donc inhabituelles, de la part de la commune, mais qui n ont pas été contestées par le comptable municipal au moment où les écritures comptables correspondantes lui ont été soumises, ni par les autorités de tutelle et de contrôle (préfecture, Chambre Régionale des Comptes). Il faut rappeler également que le principe adopté à l époque (rappelons-le : sans aucun avis contraire) était une comptabilisation de ces loyers en «produits exceptionnels» et qu à ce titre, la procédure de rattachement des produits pouvait apparaître comme tout à fait régulière selon les dossiers. La chambre a constaté qu'en 2010, deux titres de recettes n 2243 et n 2242 émis le 31 décembre 2010 pour des montants respectifs de 1 780 000 et 500 000, ont été rattachés à tort à l'exercice. Ils concernent les loyers capitalisés dus au titre de trois baux à construction. Le premier titre de recettes regroupe deux opérations : d'une part le solde dû de 1 600 000 par une SAS au titre d'un hôtel 5* (encore une fois : 4 *) et d'autre part la totalité des loyers de 180 000 dus par la Société française habitations économiques (SFHE) pour la construction d'une trentaine de logements sociaux chemin de l'huide. Pour la SAS, les droits n'ont été acquis que le 21 février 2011 pour les 160 000, à la signature du bail à construction, comme le prévoit ce dernier. L'encaissement de la recette de 1 440 000 restait conditionné à la délivrance du second permis de construire qui ne pouvait intervenir qu'après l'entrée en vigueur du nouveau PLU. Un chèque de 1 140 000 a finalement été tiré par la SAS à l'ordre de la commune le 31 décembre 2011. Il convenait donc de comptabiliser cette recette sur l'exercice 2011 et non sur 2010. 22
Pour le projet de construction de logements sociaux par la SFHE, un simple protocole d'accord signé du maire faisait état d'une promesse de bail à construction, mais, à la fin de l'exercice 2010, il n'était toujours pas acté c'est-à-dire que la convention de formalisation n'était pas signée. De plus, son permis de construire a été refusé le 27 septembre 2010. Compte tenu de ces indications, aucune base juridique ne justifiait le rattachement à l'exercice. Le second titre de recettes de 500 000 correspond à un premier acompte attendu pour la création d'un site événementiel et hôtelier appelé «jardin d'hiver». A ce titre, un protocole d'accord a été signé le 26 avril 2010 entre les parties pour permettre au demandeur l'obtention de ses prêts (non approuvé en conseil municipal). Ce protocole a été prorogé d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2011 par simple courrier. Comme dans le cas précédent, aucun droit n'avait été acquis en 2010 autorisant le rattachement. Si les inscriptions budgétaires ne sont que des prévisions, le plus sincères possibles au moment de leur vote, en revanche les rattachements de recettes ne peuvent concerner que des engagements juridiques avérés. Cette comptabilisation est de nature à fausser le résultat de fonctionnement en le surestimant. En réponse à la chambre l'ordonnateur a reconnu «le décalage entre la perception des loyers capitalisés et la prévision initiale qui en était faite» par le manque de maîtrise de la comptabilisation des nouvelles opérations. En effet, de manière générale, il est évident qu il y a eu décalage entre la perception des loyers capitalisés et la prévision initiale qui en était faite. Néanmoins, rappelons que la ville n a pas le pouvoir de comptabiliser des opérations sans qu aucune autorité chargée de s assurer de leur sincérité ne les contrôle. La comptabilisation de ces nouvelles opérations a donc été valablement acceptée. Par ailleurs, que la ville ait été optimiste sur les délais de réalisation du PLU est une chose, mais qui aurait pu en prévoir les soubresauts, les diverses causes de report, et une première enquête publique avec un avis défavorable très discutable de commissaires enquêteurs aux recommandations pour le moins fantaisistes? Enfin, il est facile de faire peser la responsabilité d une erreur de comptabilisation sur la seule commune, mais il aurait pu également être relevé que la commune a pris seule l initiative de faire évoluer ses pratiques en matière de comptabilisation, et que la Chambre a finalement retenu le point de vue de la commune. 2.2.2. La comptabilisation erronée des loyers capitalisés engendre une surévaluation du résultat de fonctionnement Dès que ce type d opérations s est concrétisé pour la ville, le cabinet Michel Klopfer, en charge de l analyse financière prospective réalisée en 2009 et figurant en toute transparence sur le site internet de la commune, a considéré les «loyers capitalisés» comme bonifiant l autofinancement et les a qualifiés d «alternative à l emprunt» (à une époque où le financement bancaire des collectivités n était pas encore compromis). 23
La commune a donc bien comptabilisé les «loyers capitalisés» en recettes réelles exceptionnelles (nature 7718) quelle que soit la durée du bail à construction consenti, ce qui a augmenté son autofinancement (encore une fois : sans avis contraire des autorités). Toutefois, elle s est astreinte à consacrer la totalité de ce produit en ressource de financement pour ses dépenses d équipement de l année d encaissement, au moyen du virement de la section de fonctionnement à la section d investissement, et à proposer une présentation de la CAF retraitée de ces opérations. En aucun cas, ces loyers ne sont donc venus financer le train de vie de la commune, ce que ne précise pas le rapport. La ville a donc choisi un principe budgétairement plus contraignant et rigoureux dans la gestion que la DGFiP, dans la mesure où elle ne conservait pas une partie des «loyers capitalisés» dans le financement du train de vie, mais affectait cette recette en totalité et en investissement via l autofinancement. En fin de compte, la différence entre la doctrine de la DGFiP et la comptabilisation faite par la ville porte sur la répartition, dès l origine, de la somme encaissée pour chacune des sections budgétaires, mais il convient de résumer que la commune avait bien respecté l esprit de la doctrine. L'encaissement de loyers capitalisés à hauteur de 800 000 de la SAS la Farandole, de 725 225 de l'association présence aux personnes handicapées intellectuelles et de 600 000 de la SFHE en 2009, dans le cadre des baux à construction conclus avec ces trois entités, a influé de manière significative sur l'autofinancement et sur le résultat de clôture de la section de fonctionnement de l'exercice 2009. Leur comptabilisation en tant que produits exceptionnels est erronée (ce qui est facile à affirmer trois ans après la note de la DGFiP, alors que les autorités auraient très bien pu refuser les écritures initiales, et qu elles méconnaissaient pour la plupart la doctrine comptable régissant de telles opérations). En effet, la nomenclature M. 14 intègre les loyers perçus dans la catégorie des «autres produits de gestion courante» au compte 752 «revenus des immeubles» et leur capitalisation avec un encaissement immédiat ne leur confère pas un caractère exceptionnel. L'ordonnateur a reconnu cette erreur de comptabilisation et estimé que s'agissant d'un bail à très long terme l'essentiel de la recette devait, comme le préconisait la direction générale des finances publiques, être comptabilisée en recette d'investissement selon le mécanisme comptable suivant (la commune se réjouit d'avoir rallié à son avis les différentes autorités qui refusaient catégoriquement ce principe) : une partie des sommes dues est à considérer comme entrant dans les recettes courantes de l'année d'encaissement 1 (- 1/n) pour des loyers capitalisés encaissés au titre d'un bail à construction de n années), sur le compte 752 ; le solde, soit 1-(1/n) est imputé directement en ressources propres d'investissement pour l'année d'encaissement (compte 16878). Par la suite, des écritures d'ordre viendront amortir linéairement la créance à l'instar de la technique s'appliquant aux subventions affectées. Ainsi, dans un contexte de tarissement du financement bancaire classique chez les collectivités, les opérations menées par la ville de Sanary constituent un montage inventif pour la poursuite de l équipement public et une véritable alternative à l emprunt, ce que le rapport ne précise pas, alors que la Chambre ne peut ignorer le contexte économique ambiant impactant les collectivités dont elles examinent la gestion. 24
La comptabilisation de la ressource en recette exceptionnelle de fonctionnement alors qu'elle aurait dû être comptabilisée en recette d'investissement a toutefois faussé le résultat de fonctionnement, notamment pour l'exercice 2009. En effet, pour cet exercice, selon les calculs de la chambre, le résultat a été surestimé à hauteur de 2 085 000. La situation financière 2009 corrigée sera donc la suivante, ainsi que la Commune l a calculée ellemême, et que la Chambre se contente de reproduire. Cette CAF brute 2009 réajustée sera de surcroît, comme démontré plus loin encore à minorer du montant des créances irrécouvrables à hauteur de 750 000. 3 LE RETABLISSEMENT DE LA VERITE DES COMPTES (réalisé par la ville) Les opérations de baux à construction ne sont pas seules à influer sur l'équilibre financier de la commune. L'importance des créances irrécouvrables et la correction des restes à recouvrer sont à prendre en compte. Là encore, il convient d expliquer que ces opérations relevées par la Chambre sont la reprise d opérations identifiées par la commune et corrigées par elle-même bien avant la production du présent rapport. Il est donc facile pour la Chambre de reprendre le travail déjà réalisé par la commune et de s en attribuer la paternité, alors que ces faits auraient pu échapper à son examen comme ils l ont été les années précédentes. L'absence d'évaluation et de prise en compte du montant significatif des créances irrécouvrables non provisionnées 9, affecte également directement l'équilibre budgétaire. Les dépenses de fonctionnement de la commune sont largement sous évaluées (en fin d année 2009 et 2010 certes, mais déjà plus en 2011) du fait : de l'absence d'annulation de certains titres de recettes ; de l'absence d'admission en non-valeur (le maire refusant de présenter une délibération au conseil municipal, estimant, quant à lui, qu'il ne lui était pas apporté la preuve du caractère irrécouvrable desdites créances et qu'il fallait poursuivre le recouvrement ; pour certaines, les créances ont finalement été recouvrées) de créances irrécouvrables; d'absence de provision pour risques de créances douteuses ou de contentieux ; Du fait de ces différentes anomalies comptables, détaillées ci-après, les comptes de la commune ne reflètent pas la véritable situation financière de la commune en 2009 et en 2010. 9 Par application du 29 de l'article L. 2321-2, à compter du 1" janvier 2006 (article R. 2321-2), une provision devrait être constituée par délibération de l'assemblée délibérante dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune. 25
3.1. Des restes à recouvrer importants contenant des créances irrécouvrables Les comptes des restes à recouvrer en recettes ont beaucoup augmenté au cours de la période sous revue, passant de 4 M à 6 M entre 2002 et 2008. Suivant leur nature, ils se répartissent à part égale entre les comptes des redevables et divers débiteurs et ceux dits de régularisation. Seuls les comptes des redevables et divers débiteurs ont été analysés. Ces derniers comptabilisent véritablement les créances restant dues et évoluent en fonction des émissions de titres et de leur recouvrement. Etant donné que les possibilités de recouvrement des créances vieillissantes (+ de 4 ans) s'amenuisent au fil du temps notamment en cas de manques de diligences de la part des comptables, leur maintien dans les restes à recouvrer a pour effet d'altérer significativement la sincérité des comptes : elles représentent un tiers du poste pour un montant de 1 M, soit 8% de la fiscalité, à fiscalité constante et surtout si l ensemble des montants de ces créances était définitivement perdu. L'ordonnateur n'aurait été informé qu'en 2009, lors du changement de comptable, du montant important des créances à recouvrer pour un montant estimé à 2 242 000, selon lui l'etat n'aurait pas mis en place les moyens nécessaires pour accomplir de manière optimale ses missions. Les propos du Maire ne sont pas un point de vue, mais une réalité factuelle, comme en témoignent les résultats. Il ne fait aucun doute qu un encours de cette ampleur de titres émis et non recouvrés relève bien du travail des services de l Etat. La commune ne disposant pas de la trésorerie correspondante, elle doit donc ouvrir une ligne de trésorerie, moyennant intérêts, pour pouvoir payer ses fournisseurs. Par souci de transparence, le Maire a personnellement tenu informé le Conseil Municipal de cette situation en septembre 2010, comme en attestent les vidéos du conseil municipal, soit avant d avoir été informé que la Chambre envisageait d examiner la gestion de la commune. Il est évident qu au fil du temps la gestion des encaissements n a pas été à la hauteur des devoirs des services de l Etat. La ville ne pointe pas un quelconque laxisme de la part de ses comptables successifs, mais une incapacité de l Etat à mettre à leur disposition les moyens nécessaires à l accomplissement optimal de ces missions. Par ailleurs, la commune tient à signaler à la Chambre qu'elle a mis à disposition de la Trésorerie un agent municipal pendant de nombreuses années, démontrant ainsi son souci de renforcer les moyens d'action du comptable public. La comptable, dans un courrier en date du 8 octobre 2009 alertait la collectivité en estimant précisément le montant des créances irrécouvrables à 987 265 qui se ventilaient à hauteur de : - 399 927 pour les demandes d'annulation de titres, - 245 851 pour les admissions en non valeur, - 341 487 pour les litiges et contentieux. a) Les demandes d'annulation de titres proviennent principalement de l'annulation du contrat de concession de l'ensemble des loisirs aquatiques avec la société l Helguen en 2001 : des titres émis doivent être annulés à hauteur de 354 K, ce qui a été fait en 2011. 26
b) Pour les admissions en non-valeur, elles concernent principalement des titres émis pour des droits de voirie ou d'astreintes de voirie, devenus irrécouvrables suite à des liquidations judiciaires de créanciers, clôturées pour insuffisance d'actif. Principalement, mais pas seulement (voir ce qui suit). c) Pour les litiges et contentieux, deux dossiers importants sont signalés. Les sommes restant à recouvrer, pour ces seuls dossiers, s'élevaient à 331 876 au 17 mars 2011. Selon l'ordonnateur, le montant total des créances irrécouvrables estimé en octobre 2009 à 987 265 serait surévalué, des recouvrements sont encore possibles ou en cours pour ces dossiers. Le montant total réajusté en 2011 serait de 750 000. Bien que ce montant n'ait été que partiellement justifié (par le fait que certaines des sommes du courrier initial de 2009 avaient finalement été recouvrées au moment où la commune a passé les premières écritures correspondantes) la chambre l'a pris en compte dans son évaluation du résultat de l'exercice corrigé. De manière générale, il convient de noter qu en dépit des voies de recours exercées par certains débiteurs et de la longueur des procédures, les créances restent exigibles par la ville tant qu elles n ont pas été prescrites. Dans ce registre, il est loisible de constater que l Etat a réussi à récupérer une partie de sa créance dans différents dossiers qui faisaient l objet d une demande d admission en non valeur, comme dans un dossier transmis à la Chambre, que nous ne nommerons pas par respect pour les personnes concernées. Dans un autre dossier (Val d Aran), il a dû échapper à la Chambre qu une erreur a été commise par le comptable de l époque. En effet ce dernier aurait oublié de renouveler une hypothèque. Du fait de ce manquement, la créance de la ville est gravement menacée, soit 165 K. Notons que la commune a demandé officiellement à la Chambre, le 22 mars 2012, la prise en charge des conséquences financières du quitus automatiquement donné aux comptables pour le non examen de leurs comptes, et les dégageant donc de toutes responsabilités dans le non recouvrement de créances pour lesquelles ils ont été défaillants. Ces conséquences sont estimées à 881 K, la demande reste sans réponse à ce jour 10. 10 Extrait des documents remis par la commune à la CRC lors de l audience du 22 mars 2012 : «La CRC n ayant pas opéré ses contrôles dans le temps réglementaire imparti, quitus a été donné automatiquement aux comptables pour leur gestion. Il est rappelé que donner un quitus équivaut à certifier après contrôle de ( ) la Chambre régionale des Comptes que le Trésorier a géré ses dossiers de manière régulière et correcte. Or le non examen, par la chambre, des comptes de gestion n a pas permis de mettre à jour les éventuelles erreurs ou les difficultés rencontrées par les comptables dans l exercice de leurs missions, en laissant les successeurs «responsables» des erreurs de leurs prédécesseurs. Ainsi la CRC n a pas mis en évidence les risques d appauvrissement de la commune dans des délais suffisants permettant aux comptables de mettre en place toutes les procédures de poursuites (ex : non renouvellement d hypothèque dans le dossier du Val d Aran). De même aucune administration n a saisi la Commune officiellement de ces anomalies jusqu à l arrivée de la nouvelle perceptrice en 2009. La ville ne peut se satisfaire que l Etat se défausse ainsi de ses responsabilités, et ne doit pas se résoudre à abandonner des créances qui auraient pu être recouvrées. Nous demandons donc officiellement que la somme de 881.351,28 soit mise à la charge de l Etat (716.809,03 pour la période antérieure à 2005 et 164.542,25 pour l ensemble du dossier Val d Aran). Une telle prise en charge par l Etat pour des responsabilités lui incombant est fondée et n a rien de choquant, surtout que l Etat se désengage et oblige les communes à prendre en charge une partie de leur travail. La ville a pris sa part puisqu elle a mis à disposition de la trésorerie principale d Ollioules un agent.» 27
3.1.1. Les conséquences de l'absence de provisionnement des créances irrécouvrables Pour limiter les effets d'accumulation de créances irrécouvrables liées à des contentieux la commune aurait pu provisionner à hauteur du montant des créances irrécouvrables soit 750 000, ce qu elle avait d ailleurs entamé avant le rapport de la Chambre puisqu aux 500.000 provisionnés à fin 2011 ont été votées les autorisations pour 250.000 supplémentaires au BP 2012. En effet, et suivant le principe de prudence contenu dans le plan comptable général, un provisionnement aurait dû être constitué. Il s'agit d'une technique comptable qui permet de constater une dépréciation ou un risque, ou bien encore d'étaler une charge. Concernant les provisions, nous rappelons à la Chambre que la commune affecte chaque année une enveloppe globale sur le compte 6227 «frais d actes et de contentieux», afin de faire face au paiement des condamnations, dépens et frais irrépétibles de procédures qui pourraient être mises à la charge de la collectivité. A partir de 2011, par souci de sincérité et prudence, elle a tout de même créé des provisions, bien que ces écritures reviennent pour la ville, à mobiliser de l argent qui pourrait être consacré au service public, alors même que les marges de manœuvre financières de la commune permettent de prendre directement en charge ces montants. D ailleurs, si l on appliquait cette règle soutenue aujourd hui par la Chambre, les maires de toutes les communes de France devraient provisionner le risque de ne pas percevoir la DGF et d autres recettes de l Etat, l ancien Premier Ministre ayant déclaré à maintes reprises depuis 2007 que «la France est au bord de la faillite». La Chambre a évoqué l affaire L Helguen. La ville précise que, pour qu elle puisse payer ce qu elle devait, il lui a fallu attendre 2011, que les services de l Etat se mettent d accord entre eux sur la réalité des chiffres et la méthode à suivre. Aujourd hui, la ville a réglé cette affaire dans sa totalité. En prenant en compte l'ensemble des corrections (baux à construction et provisions) la capacité d'autofinancement brute a été ramenée par la chambre de 4 333 K à 1 499 K. Ce résultat corrigé modifie l'analyse financière ainsi par exemple la neutralisation des loyers capitalisés des opérations de crédit bail (rappel : ce sont des baux à construction, et non du crédit bail) porterait à 15 ans au lieu de 8 ans la capacité de désendettement. Le Maire tient tout de même à rappeler que la commune a pris l initiative, dès que les opérations de bail à construction se sont concrétisées, de présenter au Conseil Municipal les résultats avant et après retraitement de ces écritures lors du vote des budgets et comptes administratifs. Le Maire a donc toujours volontairement, en toute transparence, redressé la capacité de désendettement, pour tenir le contribuable parfaitement informé que des retraitements s avéraient nécessaires en matière d analyse financière. En intégrant au déficit la somme de 750 K 11 non comptabilisée sous forme de provisions en 2009 et 2010, la capacité de désendettement atteindrait le niveau critique de 23 ans. 11 Après l'intégration du provisionnement pour risques et charges évalué en accord avec le maire à 750 000. 28
Oui, mais si l on étale cette somme sur un ou deux exercices supplémentaires, ce qui fut fait concrètement par la ville, nous retrouvons une capacité de 17 ans en 2009 12. 3.2. L'évaluation par la chambre de la sincérité des restes à réaliser (en recettes) de l'exercice 2009 Le montant des restes à réaliser en recettes en 2009 s'élève à la somme de 3 582 936. Les justificatifs des inscriptions ont été sollicités. Il découle de leur analyse que, comme l'a d'ailleurs annoncé l'ordonnateur, une somme de 2 M est reportée à tort en recettes d'investissement. Il est bien précisé que c est la ville qui a fourni à la Chambre ces informations, d'autant que la municipalité avait déjà entamé l'apurement des comptes concernés. Le contrôle de la commune conduit à formuler les constats suivants : 1) Le montant des travaux réalisés est inférieur à l'estimation servant de fondement à l'attribution de la subvention, ou bien ces travaux n'ont pas été réalisés : nonobstant, le solde de la subvention reste inscrit ; 2) L'attribution de la subvention est postérieure à 2009 ; 3) Des subventions sont inscrites sans que les travaux correspondants soient inscrits en parallèle. Cette insincérité budgétaire conduit à réduire le déficit de clôture de la section d'investissement, et par conséquent à amenuiser le prélèvement volontaire de la section de fonctionnement. Ces erreurs d écritures sont certes regrettables mais totalement involontaires et sur lesquelles le Maire est revenu à de nombreuses reprises, de telle sorte que la commune peut difficilement accepter les termes employés par la Chambre qui laissent entendre une volonté délibérée de la commune de fausser les résultats : l insincérité technique n est pas une insincérité morale puisque la commune n a jamais rien dissimulé, et que les comptes administratifs ont toujours été en concordance avec les comptes de gestion établis par le comptable. La commune ne peut que regretter que les autorités de tutelle destinataires des comptes ne l'aient pas alertée dès l'origine sur ces éléments qui étaient clairement apparents et absolument pas dissimulés. En effet, cela lui aurait évité d avoir à régler des situations en un temps très bref, alors qu elles auraient très bien pu être 12 Dette au 31/12/2009 : 34.316 K, CAF réajustée : 1999 K (1499 + 2 x 250 K ). 29
jugulées au fur et à mesure, soit en réduisant les dépenses, soit en augmentant les recettes, soit en usant des deux leviers. Selon l'ordonnateur un apurement de la situation aurait été entrepris en 2010. Néanmoins force est de constater que celui-ci n'est pour l'instant (c est-à-dire sur les comptes 2010) que partiel, car sur les 11 reports anormaux de subventions qui représentaient 2 M de recettes fictives en 2009, seule la moitié a été écartée en 2011 ; de surcroît ces 6 reports représentent seulement 27 % du total en volume (549 000 ). Si sur ce point une démarche d'apurement de la situation a été entreprise, qui n'était pas achevée à la fin de l'exercice 2010. L apurement entamé en 2010 ne pouvait en effet être terminé dès 2010, compte tenu des engagements déjà pris par la ville, il l a été à fin 2011 pour l essentiel. Compte tenu des montants en jeu, il fallait l étaler sur plusieurs exercices. 3.3. Appréciation du résultat consolidé 2009 (article L. 1612-14 du CGCT) Compte tenu des développements qui précèdent, il convient de recalculer le résultat consolidé de 2009 de la collectivité et de l'apprécier conformément à l'article L. 1612-14 du CGCT. Ce dernier dispose : «Lorsque l'arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans l'exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou supérieur à 10% des recettes de la section de fonctionnement s'il s'agit d'une commune de moins de 20 000 habitants et à 5% dans les autres cas, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'etat, propose à la collectivité territoriale les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire, dans le délai d'un mois à compter de cette saisine». Le déficit de la collectivité représente donc 8,5% de l'ensemble des recettes de fonctionnement hors atténuation de charges, comme la commune l a communiquée à la Chambre, qui a repris le chiffre dans son rapport. Le maire estime que ce déficit est inférieur au seuil légal de saisine de la chambre régionale descomptes compte tenu du fait que la population légale de la commune est inférieure à 20 000 habitants. Il ne s agit pas d une «estimation», mais de la stricte application de l art. L. 1612-14 du CGCT, qui limite le déficit des communes de moins de 20 000 habitants à 10% des recettes de fonctionnement. Il n'en demeure pas moins que ce déficit doit être pris en compte et que des actions doivent être et ont été entreprises pour remédier à cette situation préoccupante qui ne l est plus à ce jour. 30
3.4. Appréciation du résultat consolidé 2010 La chambre a constaté qu'en 2010, dernier exercice clos, la situation avait continué à dériver avec notamment la comptabilisation à tort d'autres loyers capitalisés. La situation n a pas dérivé, elle n est que la conséquence du fait que la comptabilisation de loyers capitalisés, pour des opérations nouvelles ou qui s étalaient dans le temps, s est effectuée de la même manière que par le passé, la ville n ayant pas encore modifié sa façon de procéder. La somme de 3 030 000 correspond à la correction des rattachements n'ayant pas de fondement juridique, aux provisions pour risques et charges qui auraient dû être comptabilisées et la somme de 1 350 000 au réajustement des restes à réaliser surestimés en recettes : Le résultat de clôture consolidé rapporté aux recettes réelles de fonctionnement de l'exercice traduit un déficit de 12,80%. Pour l'exercice 2010 la situation a donc continué à dériver et le déficit est incontestablement supérieur au seuil légal autorisé. Il convient en revanche de noter que le taux de déficit calculé par la Chambre est obtenu en faisant supporter sur une seule année, l ensemble des redressements que la ville a effectués, alors que concrètement la Chambre sait que cela l a été sur plusieurs exercices. Le maire estime que ce déficit devrait se réduire compte tenu de l'augmentation escomptée des recettes de fonctionnement. Ceci est encore une fois interprétatif : le maire n a jamais souhaité présenter une situation de déficit, réelle ou retraitée, que ce soit en réduction ou même en-deçà du seuil légal autorisé, il a seulement indiqué que l augmentation prévisionnelle des recettes de fonctionnement (du fait des revalorisations des taux et des bases fiscales, et des effets de la réforme de la taxe professionnelle) diminuait mécaniquement le résultat du ratio, dont les recettes de fonctionnement sont le dénominateur. Il considère également que des erreurs ont été commises par des fonctionnaires municipaux en matière de rattachements et de reports, sans que les autorités de tutelle ne les décèlent, et que les services de l'etat ont manqué de diligence dans le recouvrement des créances. Là encore, ce n est pas un point de vue, mais un constat. Le Maire a pris ses responsabilités en reconnaissant les erreurs commises, mais déplore qu en bout de chaîne, les autorités n aient pas pris les leurs. Le 22 mars 2012, la commune a demandé la prise en charge par la Chambre des conséquences financières du quitus donné automatiquement aux comptables pour le non examen de leurs comptes, et les dégageant donc de toutes responsabilités dans le non recouvrement de créances pour lesquelles ils ont été défaillants. Si certains fonctionnaires ont donc fait des erreurs, certains autres ont en revanche permis à la commune de les corriger rapidement et efficacement, et le Maire a su valoriser ces collaborateurs en procédant aux changements organisationnels qui s imposaient en pareille situation. Ceci nous emmène donc logiquement vers l analyse de l exercice 2011 qui n a pas été analysé par la Chambre : 31
Résultats consolidés 2011 Résultats avec RAR Déficits Excédents Budget Principal 157 K Budget Annexe Eau 317 K Budget Annexe Assainissement 771 K Budget Annexe Parcs de Stationnement 135 K Budget Annexe Port Principal 442 K Budget Annexe Port de la Gorguette 35 K Budget Annexe Tourisme 13 K Budget Annexe SPANC 0 K Total 157 K 1.714 K Consolidation des résultats 1.556 K La Chambre peut donc apprécier que, même après la prise en compte du dernier acompte de provision pour risques et charges de 250.000 (ne figurant pas au compte administratif de 2011 car voté début 2012), la situation financière de la ville de Sanary en 2011 après correction de toutes les situations n est pas du tout déficitaire, mais bien excédentaire. A titre d information, la capacité de désendettement du budget principal, présentée lors de la séance du Conseil Municipale du 27 juin 2011, ressort à 14 ans avant retraitement du résultat exceptionnel et des provisions, et à 9 ans sinon. CONCLUSION SUR LA SITUATION FINANCIERE REELLE DE LA COLLECTIVITE Une analyse plus approfondie de la situation avec le rétablissement par la commune et validée par la chambre de la sincérité des comptes pour les deux derniers exercices révèle un très fort déficit technique, qui a été corrigé en 2008, 2009, 2010 et 2011. La chambre estime qu'il convient pour la commune d'entreprendre au plus vite les actions nécessaires à l'assainissement de ses comptes (concernant les restes à recouvrer et les reports de recettes) et de rétablir la sincérité budgétaire (en matière d'écritures de rattachement, admissions en non valeur et provisionnement). La Chambre reprend à son compte les éléments apportés en toutes bonne foi et transparence par la ville ellemême. Les pages précédentes, et notamment le dernier paragraphe illustrent parfaitement que cette conclusion ainsi que l ensemble des pages qui précèdent ne sont plus d'actualité. La Chambre, après n avoir eu aucun commentaire à formuler sur l analyse des fondamentaux de gestion, fait d un épisode une généralité, et préconise après coup des mesures qu elle sait déjà prises avec succès. La commune n avait heureusement pas attendu ce rapport définitif (encore moins le provisoire, et pas davantage l arrivée de la Chambre) pour prendre les mesures qui s imposaient, et à les absorber essentiellement sur l exercice comptable 2011, c est-à-dire avant la rédaction du moindre rapport de la Chambre. 32
Cette situation n'est toutefois pas sans remède, puisqu elle ne pose plus de problème. La ressource fiscale laisse des marges de manœuvre, les dépenses de personnel sont limitées au profit des charges à caractère général, ce qui permet une plus grande souplesse. La ville dispose donc de leviers qu'elle pourrait mettre en œuvre. Le maire se satisfait de gérer sainement les finances communales et de pouvoir absorber des situations inattendues de plusieurs millions d euros sans avoir besoin de solliciter le levier fiscal, qui est trop facile à mettre en œuvre, malgré les énormes potentialités qu offre la faible pression fiscale à Sanary. Au lieu de faire des comparaisons par ratios sans intérêt, la Chambre aurait pu noter que la commune pilote parfaitement sa gestion avec une vision prospective, et que l encours de sa dette sera diminué de moitié d ici 2018. 4 LES DELEGATIONS RECUES OU DONNEES PAR LE MAIRE De nombreuses décisions dont certaines d'importance ont été prises par le maire seul sur délégation générale du conseil municipal comme l y autorise la loi et comme le font la plupart des maires de France. La Chambre n a pas cru bon préciser que désormais, depuis les élections municipales de 2008, la plupart des Conseillers Municipaux de la majorité disposent d une délégation de plein exercice, alors qu auparavant c était le cas des seuls adjoints. Ceci a été souhaité par le Maire afin d'associer davantage les élus aux décisions de la commune. La Chambre semble trouver surprenant que le conseil municipal ait délégué au Maire un certain nombre de ses pouvoirs. Le contrôle de la légalité n a jamais rien souligné d anormal. Il ne s'agit là que de la stricte application de l'art. L. 2122-22 du CGCT. Il en a été ainsi par exemple pour : la réalisation des deux prêts auprès du crédit foncier de 1 M et 1,6 M ; le transfert du prêt du crédit agricole dans le cadre du protocole transactionnel SA Helguen ; la convention concernant une mission de coordination, de développement, de conduite des relations internes et externes auprès du maire en date du 27 janvier 2010. Il en a été de même pour la passation d'un marché concernant la rédaction du bulletin municipal et de marchés visant à recruter un collaborateur de cabinet ou à choisir les cabinets d'avocats chargés de prestations juridiques pour la commune. 33
Une autre décision d'importance concernant personnellement le maire a été prise par un adjoint dans le cadre de la délégation que lui avait accordée le maire 13 alors qu'une délibération du conseil municipal aurait été nécessaire car le maire était directement intéressé à la décision. 4.1. Sur délégation des articles L. 2122-22 et L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales Le maire qui agit sur délégation rend ensuite compte de ses décisions à son assemblée délibérante, comme la loi l'y oblige. Néanmoins ce compte rendu tardif et peu détaillé limite le pouvoir de contrôle du conseil municipal. Les conseillers municipaux sont destinataires, avec leur convocation au Conseil Municipal, de la liste des décisions prises sur la période comprise entre un conseil et le précédent. Il leur est ainsi loisible de prendre connaissance de la nature des décisions, d'en demander copie aux services municipaux s'ils le désirent, et ce avant le Conseil Municipal. Certains conseillers de l'opposition le font d ailleurs systématiquement, comme l ont montré les documents remis à la Chambre. Même si, comme il le souligne, le maire a formellement respecté les dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales en matière de délégation, la pratique conduit à réduire le rôle de l'assemblée délibérante à celui d'une simple chambre d'enregistrement. C est pourtant ce qu elle est dans toutes les communes importantes qui ont une volumineuse production d actes administratifs qui relèvent des délégations confiées par le Conseil Municipal et qui ne méritent pas forcément de passer en Conseil Municipal. Ceci n empêche pas les opposants de disposer des éléments justificatifs et d une parole libre dont ils ne se privent pas, et le Maire veille systématiquement à engager le débat : lorsque les élus ne prennent pas la parole, c est qu ils n ont rien à dire en témoignent les procès-verbaux des derniers conseils municipaux. Il en va de même pour les marchés. La consultation des vidéos du Conseil Municipal en fournit la meilleure preuve. Le service juridique tient par ailleurs à jour la liste de l ensemble des questions qui lui sont adressées dans ce cadre. La ville ne s est jamais comportée autrement que dans le respect des textes et dans un souci de transparence. L'analyse de plusieurs documents intitulés «comptes rendus des décisions, marchés et avenants pris en application de l'article L. 2122-22 du CGCT» révèle que ces documents très denses comprennent des décisions d'importance très variable et sont parfois présentés tardivement au conseil municipal. Ainsi, un document de 15 pages soumis à un conseil municipal de septembre 2010 contient 184 décisions du maire. Les premières pages contiennent des décisions anodines de mise à disposition de salles ; mais il comprend aussi d'autres décisions plus importantes comme celle par laquelle la commune accepte, dans le cadre du protocole transactionnel, le transfert du prêt initialement souscrit par la SASU l'helguen pour 945 000 (décision n 2010/197 du 18 mars 2010). Une feuille séparée présente des marchés de prestations juridiques conclus en vertu des articles 28 et 30 du code des marchés publics. Cet exemple n'est pas unique, le même schéma se reproduisant tout au long de l'année ; le compte-rendu des délibérations du 13 Sur le fondement de l'article L. 2122-18 du CGCT. 34
conseil municipal est d'ailleurs un document moins épais que le relevé des décisions prises par le maire sur délégation. D'autres exemples du même type ont été relevés. Ainsi, le conseil municipal du 1 er février 2008 comportait 24 points à l'ordre du jour et un document annexe présentait de manière succincte 53 décisions du maire dont 28 remontaient à 2007. Plus récemment, l'ordre du jour de la séance du conseil municipal du 14 avril 2010 comportait 38 points, le document joint présentait 129 décisions du maire prises en 2009, et 3 décisions annulées sans précision du motif Au cours de la même séance, 118 décisions concernant l'exercice 2010 étaient présentées ainsi qu'une décision sans suite et une décision annulée. Au conseil municipal du 15 décembre 2010, 30 points figurent à l'ordre du jour et le conseil prend connaissance de 306 décisions du maire d'importance variable dont le résumé succinct rend parfois la compréhension difficile. La commune ne remet pas en cause les chiffres fournis par la Chambre, mais l interprétation qui en est faite. La communication des décisions concernées est faite conformément à ce que prévoit l article L.2122-23 du Code Général des Collectivités Territoriales, à savoir que le Maire doit rendre compte de l exercice de cette délégation à chaque réunion obligatoire du Conseil Municipal. Le respect de cette obligation se concrétise par la communication aux membres du Conseil Municipal de toutes les décisions prises dans l intervalle de temps s écoulant entre 2 conseils municipaux, comme évoqué plus haut. Si, de manière marginale, des communications tardives de décisions ont pu avoir lieu, comme c est le cas de celles concernant le marché des prestations de services juridiques traité par ailleurs (soit 1 ou 2 sur 3256 décisions prises entre 2002 et 2009), cela résulte de problèmes de transmission de documents internes à la mairie. Les décisions sont donc communiquées le plus rapidement possible, afin de rendre plus lisible l action municipale, notamment pour les élus de l opposition. En ce qui concerne l ordre et la prétendue importance des décisions, elles sont présentées aux élus sur un document dans l ordre chronologique où elles ont été prises, avec le cas échéant un détail facilitant la compréhension de la décision, quand beaucoup de communes se contentent d un simple titre. Ainsi, rien ne justifie l idée que ce document cache des décisions «importantes» au milieu de décisions «anodines» que relève la Chambre. Il est inimaginable de gérer les affaires courantes de la ville en s obligeant à délibérer à chaque fois, alors que la loi a parfaitement encadré le système et la portée des délégations. Le maire prend donc un grand nombre de décisions sur délégation et en réfère au conseil municipal plusieurs mois après, voire l'année suivante. Ce système présente un double inconvénient : le conseil municipal est informé tardivement, parfois longtemps après que la décision a été prise et exécutée ; en effet, une décision peut tout à fait être prise et effectuée ou annulée peu de temps après, mais toujours entre deux conseils municipaux ; enfin, par définition, on ne peut rendre compte que des décisions qui ont déjà été prises ; le conseil municipal dispose d'un document volumineux où sont mélangés des sujets et des dossiers d'importance très variable ; le compte rendu des délégations qui reprend dans un 35
même document sommairement chaque décision, sans classement par ordre d'importance (la notion d importance est subjective, donc relative, et nécessiterait un travail aussi fastidieux qu inutile : les élus sont suffisamment autonomes pour identifier les décisions qui suscitent leur intérêt ; le suivi des demandes de précisions fourni à la Chambre en fournit la meilleure preuve), ne favorise pas le contrôle de l'assemblée délibérante ni le débat. C est faux, et les vidéos du conseil municipal le démontrent bien. Il est par ailleurs à noter que non seulement l opposition use pleinement de son droit, mais aussi en abuse, comme en attestent les avis n 20091010-AR du 2 avril 2009 et n 20091492-AR du 30 avril 2009 rendus par la Commission d Accès aux Documents Administratifs (CADA) à l encontre d'un élu de l'opposition (cf. Annexe C). La CADA considère en effet ces demandes comme «abusives», il est rappelé qu'il a été fait 117 demandes en 52 semaines pour un total de 2858 pièces à produire par les services municipaux. Le conseil municipal avalise dans la plupart des cas examinés les décisions du maire sans débat. Il devient de ce fait une chambre d'enregistrement, la plupart des décisions comportant des engagements financiers importants étant prises par le maire seul, puisque cela fait partie des délégations qu il a dûment reçues. La chambre suggère que le conseil soit appelé à délibérer plus souvent et préalablement sur les engagements de la commune à enjeux financiers importants ou sur des dossiers qui concernent le maire personnellement (ce qui a été fait, là aussi). En sus de tout ce qui précède, Sanary est l une des rares villes à inviter systématiquement la population aux séances de son Conseil Municipal. Selon l ordre du jour, la date et le lieu de réunion, ce sont ainsi de 100 à 300 administrés qui viennent régulièrement assister aux débats publics. La Chambre constatera donc une intention manifeste et des efforts répétés de la commune à rendre son action municipale la plus transparente possible. Nous rappelons enfin que : si la Chambre entend par «importantes» les décisions prises pour la conclusion des prêts, celles-ci le sont conformément aux autorisations budgétaires ouvertes par le Conseil Municipal dûment informé en amont au travers du Débat d Orientations Budgétaires, et des analyses financières rétrospectives et prospectives présentées au Conseil Municipal par le cabinet Michel Klopfer, Si la Chambre entend par «importantes» les décisions prises dans l attribution d achats et de marchés publics, les développements ci-dessous la rassureront pleinement. LES ACHATS ET MARCHES PASSES SUR DELEGATION L'examen détaillé de certains comptes a révélé des anomalies (nous laisserons le lecteur en juger) dans les procédures d'achat et de marchés. Le contrôle sur place a permis en premier lieu de vérifier les procédures internes : celles-ci ont fait l'objet de plusieurs délibérations fixant les modalités de la commande publique en fonction des seuils et de leurs modifications récentes. 36
La Chambre appréciera donc l existence de procédures internes mise en œuvre par un service des marchés publics dont les compétences offrent de sérieuses garanties. La Ville s est dotée de règles internes d achat depuis plusieurs années. Le maire a souhaité donner toute publicité en la matière en invitant le Conseil Municipal à délibérer sur ces règles, octroyant ainsi aux achats de la Ville le maximum de transparence et de lisibilité. Puis, à partir d'un état annuel des marchés passés par la collectivité, un échantillon d'une quinzaine d'entre eux a été vérifié de façon approfondie. Les délégations données au maire en matière de marchés lui donnent une grande latitude d'action. Toutefois une commission ad hoc a été mise en place pour l'ouverture des plis et l'analyse des offres en matière de MAPA, elle est similaire à la commission des marchés ancienne formule car elle comprend des conseillers municipaux d'opposition ainsi que des représentants de la direction régionale des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et le trésorier. En clair, la Chambre se satisfait de l existence d une telle commission où siège l opposition, mais où ne siège pas le Maire, et qui décide souverainement de l attribution des marchés, dès lors que leur montant est supérieur à 90.000 HT. A ce propos, au vu du faible taux de présentéisme des élus d opposition en commission, il a fallu que le Maire se batte pour que l opposition y siège réellement 14, là où lui-même n a jamais siégé. Le Maire a toujours suivi depuis 23 ans l avis de la commission. Donc, les choses se déroulent dans les règles et en toute transparence, contrairement aux allégations de la Chambre qui ne s appuient sur aucun argument. De manière générale, il faut préciser que le Maire a reçu délégation de son Conseil dans les matières visées à l article L 2122-22 du Code Général des Collectivités Territoriales. Dans le domaine des marchés publics, le Conseil Municipal par une délibération U1 du 30 septembre 2009, puis par une délibération 2010-60 du 14 avril 2010, a donné au Maire une délégation pour la passation et l exécution des marchés et accords-cadres passés selon une procédure adaptée en application des articles 28 et 30 du code des marchés publics. Cette délégation donnée en la matière n est pas générale et absolue, puisqu elle est limitée aux marchés et accords-cadres passés selon une procédure adaptée en application de l article 28 du Code des Marchés Publics lorsque leur montant est inférieur à un seuil fixé par décret publié au Journal Officiel. Au surplus, pour les marchés et accords-cadres de travaux, il a été décidé de limiter la délégation consentie aux seuls marchés dont le montant inférieur ou égal à 1.900.000 HT, correspondant au montant des travaux au-dessus duquel une étude d impact est obligatoire. Ceci montre la volonté du Maire de ne pas dessaisir l Assemblée Délibérante, d une manière définitive, de son pouvoir 14 La volonté du Maire de faire participer l opposition aux débats s apprécie à la mesure du taux de présentéisme des élus de l opposition en commission d appel d offres : 10% en 2008 (3/30), 0% en 2009 (0/37), 0% en 2010 (0/26)... contre 83% en 2011 (19/23) après l intervention du Maire. Les chiffres sont suffisamment éloquents pour ne pas douter de l esprit d ouverture qui anime l exécutif. 37
d appréciation et de validation pour les opérations les plus importantes engageant la Collectivité sur les plans politique et financier. Il faut également noter que depuis la loi n 2009-179 du 17 février 2009 qui a modifié l article L2122-22 du Code Général des Collectivités Territoriales, il est prévu notamment la possibilité pour l Assemblée Délibérante de donner au Maire délégation de pouvoir pour : la passation des marchés publics sans limite de montant et pour la durée de son mandat, la passation des avenants quel que soit leur montant. Ce choix d étendre à la totalité des marchés publics passés par la ville de Sanary n a pas été celui de la Collectivité, ce qui montre clairement la volonté du Maire de préserver le droit de regard de l Assemblée Délibérante sur les procédures les plus importantes. Il faut par ailleurs noter que plus des trois-quarts des marchés passés par la Ville de Sanary-sur- Mer le sont selon la procédure adaptée et sont inférieurs au seuil des marchés formalisés (193.000 HT à cette époque). Dès lors, il apparaît tout à fait normal, en vertu des délégations données par le Conseil Municipal, que ce soit par décision du Maire ou des Adjoints délégués que ces marchés soient attribués. Il n y a là aucune volonté de ne pas soumettre à l approbation du Conseil Municipal des décisions qui emporteraient des conséquences financières importantes pour le budget communal, qui, nous le rappelons, est adopté par le Conseil Municipal après débat, et retrace l ensemble des dépenses d investissement et de fonctionnement que la ville prévoit de réaliser au cours de ou des exercices à venir. Une analyse de la procédure de dévolution de treize marchés a été effectuée ; parmi eux deux marchés appellent des observations concernant le choix de la procédure et les modalités de sélection des offres. Depuis 2008, début de ce mandat, mais on aurait pu remonter depuis plus longue date, aucun marché n a eu d observation du contrôle de légalité. Pendant la période 2004-2010, la commune a passé 679 marchés formalisés pour 70,2 M de montants minimum. La Chambre en critique 2, la Préfecture aucun. a) Le marché de rédaction du bulletin municipal Depuis plusieurs années, la commune de Sanary confie la réalisation de son bulletin municipal «Mieux vivre à Sanary» à des prestataires extérieurs, aussi bien pour la partie rédaction que pour la mise en page et la fabrication. La rédaction est confiée à un prestataire qui s'acquitte également de plusieurs autres missions ponctuelles, concernant la rédaction de brochures et divers documents. Des prestations encadrées par une simple convention Du 16 juillet 2008 au 16 juillet 2009, puis du 30 juillet 2009 jusqu'au 31 janvier 2010 («et au plus tard à la date d'entrée en vigueur du marché correspondant»), ces prestations ont fait l'objet d'une simple décision du maire assortie d'une convention. 38
La première décision dispose que la convention est conclue pour une durée d'un an pour un montant de 43 404 HT, soit 51 912 TTC pour 12 numéros. Les prestations ponctuelles sont prévues aux tarifs suivants : - 300 par jour de travail pour les expositions et brochures, - 600 pour quatre pages supplémentaires dans le bulletin, - 2 926 pour les brochures spécifiques. La deuxième portait sur un montant moindre avec seulement six numéros du magazine, soit un total de 21 702 FIT et 25 956 TTC, le prix des prestations ponctuelles demeurant inchangé. Les montants réellement versés au titre de ces conventions sont les suivants. Il est stipulé dans la convention que «du fait des caractéristiques de la mission et de ce que le titulaire de la mission est le seul prestataire à pouvoir assurer pour la commune un conseil en communication écrite sur les supports suivants : magazine municipal, expositions municipales, brochures spécifiques, notamment touristiques, les formalités de publicité et de mise en concurrence inhérentes aux marchés publics sont apparues comme manifestement inutiles ou impossibles à mettre en œuvre». Or, s'agissant des dérogations à l'obligation de mise en concurrence, seul l'article 35 du code des marchés publics mentionne plusieurs cas dans lesquels cette formalité ne s'impose pas, et en particulier «celui des marchés et les accords-cadres qui ne peuvent être confiés qu'à un opérateur économique déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits d'exclusivité». Les prestations de conseil en communication et notamment la rédaction d'un bulletin municipal ne rentrent manifestement pas dans cette catégorie, ainsi qu'en atteste le nombre important d'intervenants dans ce domaine. Aussi, le recours à une simple décision du maire et à une convention sans mise en concurrence constitue une violation manifeste des règles de la commande publique. La Chambre revient longuement sur ce marché. Il apparaît important de lever tous les soupçons entourant cette attribution. La réalisation du magazine municipal est externalisée depuis longtemps, tant au niveau de sa rédaction et sa mise en page que de son impression et sa distribution. Ne disposant pas des compétences en interne, la Collectivité a fait le choix de se tourner vers des prestataires externes spécialisés et compétents. Les prestations de rédaction du contenu du magazine et d autres supports ont effectivement fait l objet de plusieurs conventions annuelles avec une collaboratrice jusqu en 2009, la dernière s achevant au 31 janvier 2010. Ainsi, courant 2009, il a été décidé, sans aucune demande du service du contrôle de légalité de la préfecture, au vu des montants relatifs à cette prestation et des règles de la commande publique, d élaborer un cahier des charges et de lancer un marché public regroupant l ensemble des prestations nécessaires à la vie du magazine municipal. Décision a été prise de scinder ce marché en 3 lots correspondant aux différentes prestations utiles à la genèse du bulletin, rédaction, mise en page et distribution. 39
La passation d'un marché en procédure adaptée A compter de février 2010, ces prestations ont été effectuées dans le cadre d'un marché à procédure adaptée faisant l'objet de trois lots, le premier concernant la rédaction, le deuxième la mise en page et le troisième, la distribution. L'annonce a été publiée au BOAMP du 25 novembre 2009 pour une date prévisionnelle de début des prestations le 1 er février 2010. Le marché a été passé pour un an. Seul le lot rédaction a été examiné en détail. Selon le rapport d'analyse des offres, il apparaît que trois prestataires ont répondu à l'appel d'offres. Tous les candidats ont bien respecté les critères indiqués dans l'annonce. Concernant plus spécifiquement le lot n 1, la mise en concurrence, dans un domaine très spécifique, a permis de recevoir 3 offres. Ce résultat démontre, en premier lieu, que le cahier des charges était ouvert et pouvait, tout en détaillant précisément le besoin de la Ville en la matière, correspondre à une réalité économique dans ce secteur professionnel assez restreint, qui n est pas celui du journalisme, mais plutôt celui de la rédaction institutionnelle. En définitive, selon l'analyse de la chambre, il apparait que les critères ont été manipulés afin de retenir le prestataire habituel de la commune, déjà chargé de la réalisation de cette prestation les années antérieures, en dépit d'une offre sensiblement plus coûteuse ; en attestent le caractère peu discriminant du critère prix et, inversement, les écarts importants constatés sur les critères techniques que ne justifient pas de manière évidente les différences de prestations proposées. La commune s inscrit complètement en faux vis-à-vis de cette interprétation erronée et réitérée de la Chambre, alors qu elle s en était totalement justifiée d une façon exhaustive. Par respect pour les candidats dont les offres ont été analysées et retranscrites ci-dessous, nous ne révélerons pas leur identité publiquement. L analyse des offres reçues a été réalisée au regard des critères de choix affichés lors du lancement de la consultation et détaillés dans le règlement de consultation à savoir la valeur technique de l offre (pondération : 50%) et le prix (pondération : 50%). Concernant la comparaison des prix, les notes obtenues par les différents candidats résultent d une formule mathématique fondée sur la règle de l inversement proportionnel qui donne l avantage à l offre de prix la plus basse. L offre du prestataire qui a été retenu étant la plus élevée, y compris après négociation, celle-ci a obtenu la plus mauvaise note. Les observations de la Chambre sur ce marché remettent en cause l analyse de la valeur technique des offres qui a été faite par les services municipaux concernés et la commission ad hoc, en les soupçonnant de manipulation afin de favoriser l offre du prestataire anciennement en place au détriment des autres candidats. Il est impossible d accepter une telle remise en cause, car la ligne de conduite qui prévaut au sein de la Collectivité est d analyser toute offre, quelle qu elle soit, de manière objective et sans parti pris. 40
Tout d abord, s agissant des références des candidats, celles-ci sont jugées au stade de la candidature. Les 3 candidats présentaient des références et des expériences professionnelles satisfaisantes pour accomplir les prestations objet du marché, y compris pour la prestataire qui se prévalait de son travail pour la Mairie de Sanary-sur-Mer, ce qui était suffisant pour agréer sa candidature, et ce d autant plus que ce prestataire nous a toujours donné entière satisfaction. Ensuite, dans le cadre de ce marché, la valeur technique était jugée au regard de sous-critères visant à déterminer les capacités du candidat à exécuter correctement une prestation très particulière et exigeante. Pour ce faire, le choix a été de mettre en avant les qualités rédactionnelles des candidats à travers des exemples de publications auxquelles ceux-ci auraient participé, ainsi que la remise d un exercice de style imposé sous la forme d un texte d une quinzaine de ligne présentant de façon générale la Ville de Sanary-sur-Mer. Au regard de ces 2 sous-critères, il est ressorti de l analyse un net avantage de l offre du prestataire qui, au-delà sa très grande connaissance de la vie locale, a su mettre en avant tous les qualités de sa candidature, notamment ses compétence rédactionnelles, sa participation active et constructive à la rédaction du magazine municipal et surtout sa très grande disponibilité. En effet, sur ce dernier point, le prestataire fait valoir dans son mémoire technique ses possibilités de travail les week-ends et jours fériés, ce qui est primordial dans une collectivité qui organise, ici comme ailleurs, de nombreux évènements et manifestations, en particulier ces jours-là. Les notes accordées reflètent réellement la valeur de cette offre sur cet aspect technique, la distinguant nettement des 2 autres candidats. Une autre offre, bien qu intéressante, ne présentait pas tout à fait les mêmes qualités, tant sur le plan rédactionnel (style journalistique de type «interview»), que sur le manque de diversité du vocabulaire, qui supposerait un surcroît de travail en interne pour reprendre les phrases proposées (répétition de mots). Par ailleurs, après recherches, il s avère que le texte qui présente la ville est la reprise presque mot à mot d un texte apparaissant sur le site internet d une autre ville, ce qui met en exergue le manque de créativité de ce candidat et le côté totalement impersonnel de son travail. De plus, l organisation de l équipe en charge de la mission apparaissait trop imprécise et la présence d un intermédiaire entre les personnes chargées de la rédaction et de la mise en page et la Ville rendait la procédure de création du «Mieux Vivre» trop compliquée. Par ailleurs, l offre globale (rédaction + mise en page) présentée par ce candidat ne permettait pas de distinguer les modes opératoires propres à chacun des 2 lots (mémoire technique identique pour l un et l autre des lots). La dernière offre était, quant à elle, plus en retrait, en raison de son caractère trop général et peu précis quant à l organisation de la mission et le rendu de résultats. On nous proposait un gérant de société (formation journalistique radio ) comme intermédiaire et rédacteur sur une prestation qui doit, normalement, comme indiqué dans le cahier des charges, se faire en temps réel et surtout suppose un travail en direct du rédacteur et du maquettiste sans que la ville intervienne forcément dans le processus de construction. Il est possible de douter de la présence d un gérant de société à toutes les manifestations municipales, comme cela est exigé dans le cahier des charges. Par ailleurs, aucun des échantillons de textes fournis n était signé par le rédacteur proposé et rien ne permettait de le percevoir. Concernant le sous-critère «délais d exécution», les disparités de note entre les 3 candidats sont explicables. Quand bien même les deux premières offres proposaient un délai global identique de 2 semaines, la différence de note est motivée par la justification précise et détaillée, étape par étape, de ce délai proposé par le second candidat. Quant au dernier candidat, celui-ci n a proposé aucun 41
délai précis, ne répondant ainsi pas à ce sous-critère, mais se contentant de renvoyer à l établissement d un rétro planning, sans aucune précision quant à la souplesse d horaire de travail primordial dans ce type de prestation, «implacable» à réaliser par avance pour leur organisation, ce qui n est pas toujours possible. Beaucoup trop d imprévus peuvent se greffer dans la vie d une collectivité. La mauvaise note accordée à ce candidat se justifiait donc pleinement. Les offres remises au titre de ce marché ont été analysées avec beaucoup d intérêt et de précision, car elles constituaient également l occasion, pour la Ville, de faire la découverte éventuelle d un candidat qui aurait pu s avérer meilleur que celui retenu et qui aurait pu, peut-être, proposer un regard nouveau. Cela n a pas été le cas. De manière plus générale les prestations auraient dû être appréciées sur la durée car elles correspondaient à des besoins récurrents de la commune ; le montant du marché aurait ainsi dû être évalué pour un montant supérieur au seuil de 193 000 sur 4 ans et faire l'objet d'un appel d'offres. Le souci de respecter au mieux les dispositions du Code des marchés publics et les règles internes d achat que la Collectivité s est fixées, se retrouve dans la mise en œuvre de ce marché en 2009. Un marché à procédure adaptée (MAPA) a donc été lancé en novembre 2009 afin de pouvoir disposer de prestataires pour le début d année 2010. Le choix de lancer ce marché pour une seule année répondait surtout à un principe de précaution dans cette première tentative de mise en concurrence dans ce domaine, afin de tester auprès des prestataires ce cahier des charges entièrement revu pour le réajuster si besoin dans son contenu. Par ailleurs, la commune est libre de passer un MAPA d une durée d un an, même s il s agit de besoins récurrents. Même si en lançant un marché d une durée plus longue (qui aurait effectivement dû alors entrer dans la procédure de l appel d offres en raison des montants et de la récurrence du besoin), il aurait été possible de sortir du contrat en résiliant ou en ne reconduisant pas le marché à sa date anniversaire, il a cependant été privilégié la souplesse du marché annuel, afin de se garder la possibilité de faire évoluer le besoin en fonction des besoins de la Collectivité, quant au format ou au contenu du magazine municipal. b) Le marché de prestations juridiques Ce marché figure dans les comptes rendus faits par le maire de ses très nombreuses décisions prises dans le cadre des délégations qui lui sont accordées par le conseil municipal. C'est dans la masse de décisions dont le maire a rendu compte tardivement en septembre 2010 que le conseil municipal pouvait apprendre que le maire avait lancé en 2009 un marché à bons de commande sans minimum et sans maximum de prestations juridiques de conseil et de représentation de la ville de Sanary comprenant trois lots : droit administratif général, droit immobilier (droit de l'urbanisme, droit de la construction et droit de l'environnement) et droit des contrats publics ; tous trois ont été conclus pour une durée d'un an renouvelable trois fois maximum. 42
Cette répartition en lot correspond à des domaines de spécialités des avocats. Ce marché a été passé selon la procédure adaptée en application des dispositions des articles 28 et 30 du Code des marchés publics, alors même que ce marché, passé sous la forme d un marché à bons de commande, ne comportait ni montant minimum, ni montant maximum annuel. Ce marché prenait le relais de conventions annuelles portant sur le même objet et conclues avec l avocat historique de la Ville. Cette situation, semblable à celle connue dans de nombreuses collectivités locales en France, résulte d un passé récent qui excluait les prestations de conseil juridique ou de représentation en justice du champ de la mise en concurrence et des dispositions du code des marchés publics au profit d une relation intuitu personae qui régit la relation client/avocat. Cette conception est désormais révolue suite aux évolutions jurisprudentielles du Conseil d état d abord, puis à l intégration de cette obligation de mise en concurrence dans les textes réglementaires ensuite. Décision a donc été prise, suite également aux recommandations de la Préfecture du Var, sollicitée par la ville, de mettre en concurrence les prestataires dans ce domaine. Le montant prévisionnel annuel du marché avait été fixé par la commune à 110 000 par an (selon la fiche de lancement de la publicité rédigée par la commune) et le marché était prévu pour une durée de 4 ans résiliable à date anniversaire. Il convenait donc pour évaluer le seuil de passation de prendre en compte la totalité de la prestation, soit 440 000. La chambre a relevé que dans ce cas le maire avait outrepassé sa délégation qui était plafonnée en 2009 à 208 000 puis 193 000 à partir du 1 er janvier 2010, de surcroît la délibération du conseil municipal aurait dû être soumise au contrôle de légalité. L estimation du besoin se fondait sur la seule référence disponible au sein de la Mairie, à savoir le montant forfaitaire global payé annuellement à l avocat historique de la ville dans le cadre de la convention conclue avec lui, soit environ 110.000. Ce montant correspondait cependant à un éventail de prestations plus large que celui du marché, puisque la convention portait sur tout domaine juridique, y compris de droit privé. Cependant, étant donné que les prestations de services juridiques relèvent de l article 30 du Code des marchés publics, il a été décidé de lancer ce marché selon la procédure adaptée alors même que le montant estimatif du marché pouvait dépasser, sur sa durée totale, le montant de 206.000 HT alors en vigueur, seuil au-delà duquel une procédure formalisée est obligatoire. Néanmoins, la commune envisageait déjà d organiser son service juridique de manière à prendre directement en charge certains dossiers qui étaient auparavant confiés aux avocats, d où une forte présomption de ne pas dépasser les seuils de la délégation du Maire. Les faits donnent raison à la commune : les montants mandatés en 2010 et 2011 au titre de ce marché se sont élevés à 27 K HT par an, et à 15 K HT à ce jour sur 2012. A ce rythme, l exécution réelle du marché peut donc être estimée à 108 K, soit un montant moitié inférieur à la délégation du Maire. La Chambre appréciera donc que la commune ait généré des économies substantielles par la passation de ce marché dont le montant avait été justement évalué pour le choix de la procédure. 43
La procédure suivie pour attribuer le marché a été examinée par la chambre. De nombreux candidats ont répondu à la consultation. Les offres ont été classées selon deux critères : le prix (pondération de 40%), et la valeur technique (pondération de 60%). Un procès-verbal de dépouillement des offres et un rapport d'analyse des offres ont été rédigés par les services. La procédure ayant conduit au final au choix des 2 cabinets d avocats retenus pour les 3 lots a été menée dans le respect des dispositions applicables à la Commande publique et des règles fixées dans les documents de la consultation (avis d appel public à la concurrence et règlement de la consultation). La mise en concurrence a abouti, comme il fallait s y attendre, à la remise d un nombre d offres conséquent, 22 au total sur l ensemble des lots. Ces offres ont été minutieusement analysées au regard des critères de choix des offres indiqués lors du lancement de la consultation, valeur technique de l offre appréciée au moyen du mémoire technique représentant 60% de la note et prix des prestations pour 40% de la note, et ont donné lieu à un classement motivé par un rapport d analyse circonstancié qui vous a été communiqué. Conformément aux dispositions de l article 28 du Code des Marchés Publics et de l article 6.2 du Règlement de Consultation, il a été décidé de conduire une phase de négociation, pour les lots n 1 et 3, avec les candidats les mieux classés à l issue de la première analyse des offres, à savoir ceux situés dans la première moitié du classement. Celle-ci portait principalement sur le prix des prestations. La plupart des candidats ont fait évoluer leur offre de prix, ce qui a permis d établir un classement définitif des offres. La Commission d appel d offres s est ensuite réunie en séance plénière les 21 et 26 janvier 2010 pour attribuer les 3 lots de marché sur la base des rapports d analyse desdits lots. Le résultat de l attribution est celui que la Chambre connaît et a abouti, il faut bien le noter, au changement des prestataires chargés du Conseil juridique et de la représentation en justice de la Ville de Sanary-sur-Mer. Le maire aurait souhaité plutôt traiter avec le cabinet d'avocat prestataire habituel de la commune, pourtant mal classé et non sélectionnable selon son adjoint délégué à l'urbanisme, au juridique et au contentieux et à la valorisation du patrimoine communal. Ce dernier l'avait mis en garde contre les risques encourus, par un courrier du 15 décembre 2009 qui soulignait l'obligation de respecter le classement des offres effectué par la commission spécialisée. Si des discussions ont pu effectivement avoir lieu entre cet Adjoint, les services municipaux concernés et le Maire quant au choix final résultant de l analyse des offres, les trois autres personnes présentes à la commission ont attesté que le Maire avait bien précisé qu il ne voulait aucune pratique illicite. La Chambre aurait dû le préciser. Par ailleurs, ces discussions n ont jamais influé sur le choix souverain de la Commission d Appel d Offres. Pour preuve, celle-ci a attribué les 3 lots aux 2 candidats précités, en respectant le classement des offres initial et en écartant l avocat historique de la ville, ce que ne précise pas non plus le rapport. 44
c) Le recrutement du directeur de cabinet dans le cadre d'un marché à procédure adaptée (MAPA) lancé par le maire sur délégation du conseil municipal La ville de Sanary compte plus de 250 agents. Le seul commentaire de la Chambre sur la politique de recrutement du personnel porte donc sur une personne mais qui justement n avait pas la qualité d agent dans les faits reprochés, puisqu il était prestataire de services. Il est vrai qu assurer un service public de qualité avec un pourcentage aussi faible de charges de personnel appelle peu de commentaires. La Chambre avait pu noter la politique d externalisation d un certain nombre d activités plutôt que l embauche de titulaires, qui engage les finances communales à long terme, ce qu elle devrait saluer, puisqu on impute souvent aux collectivités d avoir embauché à tour de bras. Dans un premier temps, le directeur de cabinet a été recruté sur une mission de trois mois (du 1 er janvier au 31 mars 2010), sur simple décision du maire et dans le cadre d'une convention de prestations intellectuelles. La décision précisait «qu'il est de bonne administration de confier à un prestataire de service une mission de coordination, de développement, de conduite des relations internes et externes auprès du maire». Le prestataire en question est un auto-entrepreneur de la société Media M LIB. C'est ensuite dans le cadre d'un MAPA que celui-ci a poursuivi sa collaboration avec le maire de la commune. Il s'agit d'un marché formellement conforme à l'article 28 du code des marchés publics, ayant fait l'objet d'une publication au BOAMP (17 février 2010), d'un procès verbal d'ouverture des plis du 9 mars 2010, et d'un examen par une commission ad hoc du 23 mars 2010 qui a élaboré un rapport d'analyse des offres. Seul, le prestataire déjà en place a répondu à l'appel d'offres. La Chambre reconnaît que la procédure d attribution du marché s est faite conformément aux règles de publicité, et selon le Code des marchés publics. La ville a donné au marché toute la publicité nécessaire, mais elle n est pas responsable du nombre de candidatures déposées. Par ailleurs, la mission de courte période déjà effectuée début 2010 par le prestataire constitue une référence indéniable que ce candidat avait fait ses preuves dans un contexte similaire, puisque le pouvoir adjudicateur ne pouvait en ignorer la valeur technique. La mission est ainsi précisée : «- organisation, suivi des missions des collaborateurs du maire ; - réception, traitement, planification de la demande externe ; - prospective et développement dans l'environnement social - liaison interactive avec les délégations - gestion des moyens mis à disposition. La totalité des prestations décrites ci-dessus devront être exécutées par une personne nommément désignée. La personne désignée devra faire preuve d'une disponibilité permanente auprès du maire en étant présent quotidiennement en mairie et doit être capable de se rendre disponible le week-end en cas de besoin (réunion du maire, réception, inauguration)». 45
Par ailleurs, l'article 4 du cahier des clauses particulières précise que «pour l'exercice de sa mission, la mairie de Sanary met à disposition du prestataire les moyens nécessaires à l'exécution de celle-ci, notamment un bureau équipé de bureautique et une ligne téléphonique». Le marché a été passé pour une durée de deux ans, pour un montant forfaitaire global de 44 000 HT (erreur dans les montants relevés par la Chambre) (soit 6 000 HT par mois) et pouvait être résilié tous les six mois sans pénalité par l'une ou l'autre des parties avec un préavis de deux mois. Au vu des missions ainsi décrites, de la position du prestataire dans l'organigramme de la collectivité en tant que directeur de cabinet, et du fait même qu'il ait été désigné comme interlocuteur de la chambre tout au long des opérations de contrôle, il apparaît qu'il s'agit d'un emploi de collaborateur de cabinet, mais que celui-ci n'a pas été recruté selon la procédure prévue par les textes relatifs aux collaborateurs de cabinet. Ce montage a permis de contourner plusieurs règles. Tout d'abord, la limitation à deux du nombre maximal de collaborateurs de cabinet s'appliquant aux communes de 20 000 à 40 000 habitants. De surcroît, le recrutement a été effectué sans délibération du conseil municipal, mais dans le cadre de la délégation dont dispose le maire pour passer les MAPA, alors même que le conseil municipal doit délibérer sur le nombre de collaborateurs de cabinet. Ce collaborateur a mis fin à sa prestation au courant de l'année 2011. La commune souhaitait répondre à un besoin ponctuel. Ce caractère ponctuel est prouvé par le fait que les missions qui ont été confiées au prestataire n ont jamais été confiées à aucun autre agent ou prestataire depuis la fin de la prestation. Elle a donc imaginé cette solution inventive car précaire, et au coût à la charge de la ville voisin de celui qui aurait été payé par une procédure d embauche classique. Ce montage semblait donc parfaitement adapté, la ville n ayant jamais eu l intention de contourner quelconque règle en matière de nombre de collaborateurs de cabinet. 4.2. La délégation donnée à son maire-adjoint (en matière d urbanisme) L'adjoint à l'urbanisme compétent pour accorder les permis de construire en vertu d'une délégation de pouvoir du maire a par délégation accordé un permis de construire à ce dernier. Il s'agit du permis accordé le 23 novembre 2009 par l'adjoint à l'urbanisme en fonction à l'époque autorisant la construction sur un terrain de 1 511 m 2 situé lieu dit Beaucours et cadastré AZ n 437 de deux bâtiments de 5 logements pour une SHON de 374,78 m 2. La délégation de fonction à un adjoint intervient sur le fondement de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales. Or, cet article précise que le délégataire agit sous la 46
surveillance et la responsabilité du maire. En l'espèce, c'est comme si le maire se délivrait un permis de construire à lui-même, situation potentiellement assimilable à un conflit d'intérêt 15. Pour échapper à ce risque, l'article L. 421-2-5 du code de l'urbanisme dispose que le conseil municipal doit être saisi en cas de risque de conflits d'intérêts : Article L. 421-2-5 : "Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé à la délivrance du permis de construire, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis de construire". Il est par conséquent recommandé au maire de soumettre ce type de dossier à son conseil municipal. Pour être très bref sur les permis de construire, il y a eu sur la période 2001-2010 un total de 1885 demandes de permis de construire, dont 1731 ont eu une réponse favorable (92%), sans oublier 2751 demandes préalables. Sur un ensemble de plus de 4500 dossiers d urbanisme instruits au cours de la période passée sous revue, le seul cas étudié par la Chambre concerne le permis de construire personnel du Maire!!! Il est bien normal que le permis de construire d un Maire en exercice puisse susciter des oppositions politiques, des curiosités. Le Maire en a d ailleurs fait lui-même une large presse en Conseil Municipal. Mais il n a pas moins de droits que ses administrés à faire édifier une construction personnelle selon les règles en vigueur. La ville a donc pris ses dispositions en ce sens, dans le respect des textes prévoyant ce cas, et ce bien avant les recommandations de la Chambre dans le présent rapport. Le Maire insiste sur le fait que son permis initial a été déposé et accordé sur la base du POS (Plan d Occupation des Sols) de 1986 adopté avant sa 1 ère élection à la tête de la ville (1989), qu il n a suscité aucun commentaire de la part de la Préfecture, et que les recours des tiers ont été rejetés par le Tribunal Administratif de Toulon et la Cour Administrative d Appel de Marseille les 23 septembre 2010 et 16 février 2012 (recours Association Michel Pacha), et les 12 juillet 2010, 5 septembre 2011 et 14 mai 2012 (recours Emmanuel Serra). 5 LES FRAIS DE REPRESENTATION DU MAIRE ET L'UTILISATION DES MOYENS MIS A SA DISPOSITION Parmi ces charges (lesquelles?), les frais de représentation du maire qui représentent une faible part du total ont connu une certaine croissance en 2008 et 2009. 15 Voir en ce sens Permis de construire 13 ème législature Question écrite n 01653 de M. Jean-Louis Masson (Moselle - NI) publiée dans le JO Sénat du 30/08/2007 - page 1519 - Réponse du Ministère de la Justice publiée dans le JO Sénat du 29/01/2009 - page 255 47
Deux délibérations ont été communiquées, l'une du 12 avril 2001, l'autre du 2 avril 2008, fixant, pour chaque mandat, les modalités et le montant de l'indemnité de frais de représentation. Selon ces deux délibérations, «ces frais consistent en un crédit ouvert par l'assemblée au budget de fonctionnement et ont pour objet de couvrir les dépenses engagées par le maire et lui seul à l'occasion de ses fonctions et dans l'intérêt de la commune». Le montant de l'indemnité est fixé à 35 000 francs annuels en 2001 (soit 5 336 ) et à 9 000 en 2008. Selon deux réponses ministérielles, les indemnités de représentation d'un maire «peuvent prendre la forme d'une indemnité fixe et annuelle qui ne doit toutefois pas excéder les frais auxquels elles correspondent, sous peine de constituer un traitement déguisé. Tel serait le cas d'une indemnité attribuée en l'absence de toute justification des dépenses auxquelles elle a été destinée ou justifiée comme étant une rémunération du temps consacrée aux affaires municipales. Compte tenu du contrôle susceptible d'être exercé par le juge administratif et le juge des comptes, il est conseillé aux maires concernés de conserver par devers eux toute pièce justificative des dépenses qui ont fondé le bénéfice de l'indemnité dite de représentation». Interrogé personnellement sur les justificatifs de ces dépenses, l'ordonnateur a répondu par un courrier du 4 juillet 2011 : «en réponse à votre correspondance du 23 juin 2011, me demandant de justifier des dépenses effectuées dans le cadre du forfait annuel pour frais de représentation qui m'a été accordé, par délibérations du conseil municipal en dates des 12 avril 2001 et 27 mars 2008, je vous informe qu'il ne m'a pas semblé utile de conserver les justificatifs des frais engagés à ce titre en raison du caractère forfaitaire de cette dotation qui correspond bien sûr à couvrir les frais engagés et en rien à un salaire fictif. Je vous précise qu'à l'occasion des deux précédents contrôles de votre chambre, il ne m'a pas été mentionné qu'il m'appartenait de conserver ces justificatifs. Bien entendu j'en tiendrai compte pour l'avenir si nécessaire en modifiant la prochaine délibération en ce sens». Concernant les frais de représentation du Maire et l usage du véhicule municipal, le Maire tient à exprimer sa surprise devant le fait qu après 23 ans et 2 contrôles de la CRC, ces points deviennent brutalement d actualité. La Chambre a reproduit in extenso la réponse du maire, à savoir qu il n avait pas besoin de conserver les justificatifs de ses frais de représentation compte tenu de leur caractère forfaitaire, et que les deux précédents contrôles de la Chambre ne comportaient pas de mention en ce sens. La Chambre cite d ailleurs une réponse ministérielle indiquant que la conservation des justificatifs est «conseillée», mais pas obligatoire. En ce qui concerne les montants, la ville renvoie la Chambre à un ouvrage récent de Vincent Quivy sur la question, qui indique que les frais de représentation dépassent rarement 15 000 par an dans les grandes communes 16, mais avec de grandes disparités. «Ainsi, le maire de Marseille doit présenter des justificatifs pour chaque dépense prise en charge dans la ligne budgétaire "frais de représentation". Une manière de contrôler ces dépenses? Sans doute, sauf que ces frais s'élèvent à 52.600 par an, un record! ( ) Dans le sud de la France, les élus ne sont pas mal lotis : l'enveloppe annuelle du maire de Saint-Tropez s'élève à 18 000. (..) dans l'arrière-pays : le maire du village de Rocbaron perçoit 10 000 par an.» L ensemble des frais remboursés directement ou indirectement au Maire de Sanary (9.000 ) se trouve ainsi dans une fourchette tout à fait acceptable quand on les compare localement. 16 Parmi les 36.700 communes françaises, Sanary fait partie des 1000 (soit 2,7%) les plus peuplées, selon les dernières populations légales publiées par l Insee. 48
Le maire dispose également d'un véhicule de fonction (en réalité : de service, puisqu il utilise ce véhicule dans le cadre de ses missions d élu) et d'une carte d'autoroute (si nécessaire). Cette situation existe dans la plupart des collectivités. Le code général des collectivités territoriales ne prévoit pas l'attribution de voitures de fonction aux exécutifs locaux ; de même, la circulaire ministérielle du 15 avril 1992 relative aux exercices des mandats locaux ne reconnaît pas la possibilité, pour les assemblées locales, d'attribuer des voitures de fonction à leurs élus ; elle organise seulement la prise en charge des frais de route 17. Aucun des précédents exercices passés sous revue de la CRC depuis l élection du Maire en 1989 n ont jusqu alors indiqué que ce dernier n avait pas le droit d utiliser un véhicule municipal pour l exercice de ses fonctions. La commune de Sanary-sur-Mer, interrogée sur la gestion de son parc de véhicules, a précisé que le conseil municipal n'avait pas délibéré sur l'affectation des véhicules communaux. Cependant, deux véhicules apparaissent bien comme réservés à l'exécutif, l'un au maire avec carte d'autoroute et l'autre à la première adjointe. Le maire devrait pouvoir justifier de l'utilisation du forfait qui lui est attribué au titre des frais de représentation (il a d ailleurs exprimé qu il le ferait puisque cela semble éveiller des soupçons, même si cela relève d une préconisation, et non d une obligation). Pour ce qui concerne l'utilisation de son véhicule une délibération préalable fixant ses modalités d'utilisation est indispensable (elle sera prise très prochainement, afin qu il n y ait aucun doute possible sur l usage de ce véhicule pour les seuls besoins de ses déplacements en tant que Maire). De surcroît il a été relevé que des frais connexes à la mission de premier magistrat de la commune sont pris en charge par la collectivité par des mandats directs ou des remboursements, ces derniers faisant double emploi avec le paiement des frais de représentation. Le Maire a déjà eu l occasion de préciser ce point à la Chambre et à l administration fiscale : les frais en question relèvent essentiellement de «mandats spéciaux» qui sont prévus par les textes et deux délibérations de 2008, et qui demeurent complémentaires aux frais de représentation puisqu il s agit de frais spécifiquement engagés par le Maire en dehors de l exercice normal des fonctions de Maire (exemple : déplacements à Paris). 17 Voir dans ce sens la réponse (de la ministre de l'intérieur) à la question écrite au Sénat (QE 01308 du 27 septembre 2007) : «Conformément à un principe posé par la loi et régulièrement rappelé par le Conseil d'état, les fonctions d'élu local sont gratuites. Toute dérogation apportée à ce principe, qu'il s'agisse d'indemnités ou d'avantages en nature, doit dès lors être prévue par un texte exprès, dont la portée est strictement interprétée (CE 4 mai 1934, Syndicat des contribuables de l'arrondissement d Aix-en-Provence, Rec. p. 528 ; plus récemment, CE 21 juillet 2006, commune de Boulogne-sur-Mer ; CE 27 juillet 2005, M. Millon). Or, l'attribution, par une collectivité, d'un véhicule de fonction à un maire ou à un adjoint n'étant prévue par aucun texte, la délibération en cause encourt par conséquent l'annulation par le juge administratif. Cette irrégularité peut en outre être signalée par la chambre régionale des comptes, dans le cadre de ses compétences de contrôle de la qualité et de la régularité de la gestion. En qualité de juge des comptes, cette juridiction peut par ailleurs être amenée à demander le remboursement des avantages indûment perçus. Par contre, rien ne s'oppose à ce que les exécutifs locaux fassent usage d'un véhicule de service dont la collectivité se serait dotée, conduit par eux-mêmes ou par un chauffeur, sous réserve que cela soit strictement justifié par l'exercice des fonctions communales» 49
SYNTHÈSE L'examen de la gestion de la commune de Sanary-sur-Mer a révélé une situation financière en apparence équilibrée qui présentait néanmoins d'indéniables tensions : autofinancement net insuffisant, endettement élevé, trésorerie tendue si l'on s'en tient à un constat non retraité des éléments factuels fournis par la ville. Par ailleurs, la Chambre note au sein du même rapport la modération de la ressource fiscale (p. 8/39), la souplesse qu offre la limitation des charges de personnel (p. 24/39), l optimisation des dépenses du théâtre (p. 8/39), une dette sécurisée à 100% (p. 12/39) 18, la qualité des équipements (p. 4/39), ou encore l accroissement du patrimoine communal grâce aux opérations de baux à construction (p. 14/39). Le rétablissement de la sincérité comptable par la chambre sur les seuls exercices 2009 et 2010 révèle une situation qui aurait pu être bien plus préoccupante si la commune n y avait pas remédié elle-même. En effet, la situation de fin d'exercice est ou plutôt était en réalité fortement déséquilibrée par suite de plusieurs facteurs : la sous-estimation des dépenses (insuffisance de provision et créances irrécouvrables) est conjuguée à une surestimation des recettes (titres de recettes comptabilisés sans possibilité d'encaissement ou mauvaise répartition des recettes). S'y ajoutent des comptabilisations erronées (rattachement prématuré des recettes sur l'exercice). De surcroît, les restes à réaliser en recettes d'investissement s'avèrent surévalués à hauteur de 2 M en 2009 et 1,35 M en 2010. La chambre a en conséquence estimé a posteriori en accord avec la collectivité le déficit réel de la collectivité à 8,50 % des recettes de fonctionnement fin 2009 et sans remarque de la collectivité à 12,80 % fin 2010. Le Maire a eu l occasion de revenir largement et à maintes reprises, en Conseil Municipal (depuis sept 2010, soit bien avant que la commune ne soit informée d un prochain contrôle de la Chambre) et auprès de la population via les moyens de communication à sa disposition (bulletin municipal, site internet de la ville), sur les raisons ayant conduit à ces tensions au cours des années 2009 et 2010, mais surtout sur la manière dont la situation a pu être rétablie dès 2011. La commune a porté elle-même à la connaissance de la Chambre que certains éléments pouvaient être de nature à avoir affecté la sincérité comptable au sens technique. Le maire a tenu à préciser que, conscient de la situation, il avait dès (bien avant) l'ouverture du contrôle réorganisé son service des finances pour remédier aux insuffisances diagnostiquées en matière de rattachement de charges et de produits, améliorer le taux d'encaissement des subventions et réduire le volume important des recettes reportées (le montant des reports de recettes d'investissement non justifiés entre 2009 et 2010 a été réduit de 650 000 ). Par ailleurs des ouvertures de crédits pour un montant de 250 000 ont été autorisées à partir de 2010 pour des admissions en non valeur. Preuve est ainsi faite de la vérité énoncée par la commune, à savoir qu elle avait commencé à apurer la situation dès 2007, soit bien avant l arrivée de la Chambre à partir du 15 novembre 2010. 18 100% de la dette était à taux fixe ou taux variable simple aux conditions de marché au 31 décembre 2010, ce qui correspond à une classification IA selon la charte Gissler. Pour information, la ville ne détient plus à ce jour que de la dette à taux fixe, et n a jamais souscrit d «emprunts toxiques» contrairement à de nombreuses villes. 50
La réorganisation de la direction générale et du service des finances avait été décidée avant l arrivée de la CRC et les recrutements étaient soit déjà intervenus (contrôleuse de gestion en février 2009, nouveau directeur financier en octobre 2010) soit en cours (nouveau contrôleur de gestion en 2011). La ville se satisfait que la Chambre reconnaisse la régularisation d opérations réalisées entre 2009 et 2011 ; d autre part, la Chambre n a «décelé» que les éléments déjà décelés par la commune elle-même au moment de l instruction. Force est de constater que le conseil municipal a, depuis, été amené à se prononcer sur des régularisations très importantes, qui n ont même pas été mentionnées par la Chambre et qui sont soldées fin 2011. La commune use parfois en matière d'achat, de recrutement ou d'urbanisme de procédures atypiques (où est l atypicité d un MAPA, d un bail à construction, ou de la délivrance d un permis de construire?) qui ne sont pas sans risque juridique (cela ne transparaît pas dans le présent rapport). La Chambre développe à chaque fois une anecdote parmi la multitude d actes d achats, de recrutement et d urbanisme réalisés entre 2005 et 2010 par la commune, qu elle érige en généralité après en avoir fait une lecture toute subjective. C'est le cas par exemple du recrutement d'un directeur de cabinet considéré légalement comme un prestataire de service, sélectionné dans le cadre d'un marché public à procédure adaptée pour lequel il était le seul candidat (le marché a eu toute la publicité nécessaire, d autres candidats auraient pu faire une offre), alors que les caractéristiques de sa mission et notamment le lien de subordination à l'égard de son employeur auraient pu relever d'un contrat salarié si la commune en avait fait le choix. Il en est de même pour certaines opérations de baux à construction financées par des prêts à long terme alors qu'il s'agit pour la commune d'assurer un portage de court terme. La Chambre a ignoré, pendant toute la procédure, les explications formelles de la commune pourtant appuyées par des cabinets extérieurs, elle livre donc une vision erronée des choses. Le terme «parfois» est imprécis, et il contribue à généraliser la pratique courante, or rien n indique dans ce rapport que la Chambre ait trouvé plusieurs cas de figure relevant de la généralisation qu elle fait. L atypicité de la commune réside sans doute dans sa détermination et ses efforts pour ne pas faire comme les autres communes, mais mieux que les autres communes. La plupart des décisions importantes examinées dans le cadre du contrôle ont été prises non par le conseil municipal qui en aurait préalablement délibéré mais par le maire, dans le cadre de la délégation accordée par le conseil municipal. Ce qui est tout à fait légal. Sont notamment concernées la plupart des décisions de passation des marchés de la commune, le maire allant parfois même au-delà de la délégation qui lui est accordée. Dans le seul cas relevé par la Chambre, la commune a démontré qu il n en est rien dans la pratique. Dans ce cadre, les conditions d'attribution de certains contrats ou marchés peuvent de surcroît s'avérer discutables : il en est ainsi pour des conventions concernant la réalisation du bulletin municipal. Si les critères techniques sont libres, les notes attribuées et leur justification ne sont en aucun cas discutables, cette affirmation est gratuite, subjective et sans aucun fondement. A l'occasion du contrôle de la politique d'urbanisme de la ville, il a pu être relevé qu'un permis de construire avait été accordé en 2009 au maire par son adjoint à l'urbanisme agissant sur délégation, alors qu'il était nécessaire dans ce cas, comme le prévoit le code de l'urbanisme, d'en 51
saisir le conseil municipal pour qu'il en délibère et désigne un autre de ses membres pour délivrer le permis. Le maire s en était aperçu avant même que la Chambre ne lui recommande de redélibérer. Il l a d ailleurs fait pour son permis modificatif qui a désigné un élu signataire à l unanimité moins une voix. Sans oublier que, par une autre délibération en date du 28 juillet 2010, et donc avant l arrivée de la Chambre, le Maire a fait désigner un élu signataire de l ensemble des travaux situé dans un rayon de 150 mètres autour de la propriété du Maire, afin qu il n y ait aucune ambigüité. Il conviendrait enfin d'introduire davantage de rigueur dans les procédures qui régissent l'indemnité de représentation du maire ou certains remboursements de frais. Bien qu il ne soit pas nécessaire de justifier de factures réelles lorsque l indemnité relève d un montant forfaitaire, la Chambre reproduit un courrier du Maire qui s engage à le faire prochainement. En revanche, les remboursements de frais ne souffrent actuellement d aucun manque de rigueur, la Chambre mêlant les frais de représentation forfaitaires et les mandats spéciaux donnant lieu à remboursements au réel ou selon barèmes. De manière générale enfin, la ville rappelle, que la Chambre au terme du premier rapport indiquait une capacité de désendettement bien supérieure (71 ans!) ; en matière de variation de ratios, le tout est d en connaître la cause, et surtout le remède. Aujourd hui, la ville dispose toujours de marges de manœuvre. En aucun cas, depuis 23 ans, la ville n a sacrifié l intérêt du contribuable. Egalement, la commune s est efforcée d apurer les restes à réaliser en recettes d investissement, cette opération est terminée fin 2011. De même, elle s est appliquée à optimiser sa comptabilité d engagement, afin de pratiquer un rattachement des dépenses et des recettes respectant les principes de sincérité comptable et d annualité. Le rapport d observations définitives qui nous est présenté n apporte hélas aucun élément nouveau à la ville dans sa politique de gestion avec transparence des deniers publics à laquelle elle s est volontairement astreinte. La pertinence de ses processus, mis en œuvre en interne et certifiés en externe, a démontré la capacité collective de la ville à réagir positivement, à partir du moment où elle a dû identifier elle-même une anomalie dans sa gestion courante. Les anomalies identifiées par la collectivité ont échappé de toute évidence aux autorités de tutelle et de contrôle, dont nous reconnaissons cependant volontiers la baisse des moyens d action dont elles bénéficient. Comme la Chambre aura pu le constater tout au long de cette réponse, la ville s est efforcée et s efforce de prêter son concours aux autres administrations dans la mesure des moyens propres qu elle peut y consacrer. La commune a su gérer cet épisode ponctuel tout en maintenant un service de qualité auprès des usagers, sans recourir à une nouvelle pression fiscale auprès des contribuables, et ceci grâce à la force de ses fondamentaux de gestion. Nous observons en revanche qu aucun commentaire constructif n est apporté en matière de contrôle de gestion sur les dépenses, les recettes, les investissements, les infrastructures, le niveau de service public, la gestion interne des services de la ville, les actifs réalisables, etc Pourtant, la Chambre relève à plusieurs reprises la situation atypique de la ville. Sanary se singularise en effet dans la grille de lecture habituelle des communes que les magistrats ou les connaisseurs des finances locales peuvent en faire et apprécier. Nous aurions attendu une prise de recul objective. 52
Annexe A Courrier de la Chambre Régionale des Comptes du 23 décembre 2011 informant de l Ordonnance n 2011-0292 en date du 21 décembre 2011 53
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Annexe B Chronologie de l approbation du PLU CHRONOLOGIE APPROBATION DU PLU 18-déc-06 20-févr-09 Approbation du PLU Annulation du PLU par le Tribunal Administratif de Toulon 11-mars-09 Prescription de la révision du POS 25-mai-09 Débat sur les orientations générales du Projet d'aménagement et de Développement Durable 14-janv-10 1er arrêt du projet de PLU 16-juin-10 2ème arrêt du projet de PLU afin de prendre en compte l'approbation du SCoT Provence- Méditerranée ainsi que quelques avis des Personnes Publiques Associées 29-sept-10 3ème arrêt du projet de PLU : - suite à la mise en compatibilité du POS consécutivement à l'enquête publique relative au projet d'élargissement à 2x3 voies de l'autoroute A50 entre La Ciotat et Bandol ; - afin d'intégrer au projet de PLU le Plan de Prévention des Risques Inondation lié à la présence de la rivière de la Reppe (arrêté préfectoral du 25/03/2010) 1er février au 7 mars 2011 11-avr-11 Enquête publique relative au projet de PLU arrêté le 29/09/2010 Avis défavorable de la commission d'enquête 08-juin-11 4ème arrêt du projet de PLU suite à l'enquête publique portant sur le projet arrêté le 29/09/2010 et suite à l'avis défavorable des commissaires enquêteurs 26 septembre au 28 octobre 2011 Enquête publique relative au projet de PLU arrêté le 08/06/2011 22-nov-11 Avis favorable de la commission d'enquête 21-déc-11 Approbation du PLU par le Conseil Municipal 56
Annexe C Avis n 20091010-AR du 2 avril 2009 et n 20091492-AR du 30 avril 2009 rendus par la Commission d Accès aux Documents Administratifs (CADA) à l encontre d'un élu de l'opposition 57
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Annexe D Présentation en Conseil Municipal du 25/07/2012, où le choix 2 a été retenu à l UNANIMITÉ des conseillers municipaux. 61