Solutions ACT Logements abordable et renouvellement du quartier Creighton/Gerrish Halifax (Nouvelle-Écosse) L enjeu Même si quatre décennies de rénovation des quartiers et des logements ont eu un effet positif sur le quartier Peninsula North de Halifax, il reste des poches de taudis et de terrains sous-utilisés, de sorte que la rénovation du secteur reste incomplète. Un de ces secteurs délabrés était l îlot borné par les rues Creighton, Gottingen, Gerrish et Cunard. Les auteurs de projet souhaitaient construire un ensemble de logements de propriétaireoccupant modestes et abordables, dans l espoir de déclencher un processus qui puisse un jour revitaliser cet îlot. Le plan La société de logement sans but lucratif Harbour City Homes (HCH) a proposé d utiliser les fonds du programme ACT pour élaborer un plan de renouvellement d une parcelle de terrain centrée sur l intersection des rues Creighton et Gerrish. D après le plan proposé par un consultant, HCH a conclu qu un seul projet de démonstration n avait pas beaucoup de chances d enclencher un mouvement généralisé de revitalisation du quartier; il fallait un effort stratégique global et non morcelé pour réaménager le secteur. C est pourquoi HCH a constitué un partenariat qui a conçu un nouveau plan de réaménagement en cinq phases distinctes. L équipe de projet Bien que ce soit HCH qui ait lancé le projet en 1993, c est un partenariat composé de quatre organismes communautaires sans but lucratif, la Creighton/Gerrish Development Association (CGDA), qui en a pris la direction en 1995. La CGDA avait pour but de concevoir et construire le réaménagement ambitieux et polyvalent proposé pour l îlot Creighton/Gerrish pour ensuite remettre chaque nouveau bâtiment au partenaire en cause, clés en mains. Les résultats Le plan de la CGDA était surtout de nature résidentielle, mais il comportait aussi une composante institutionnelle et quelques locaux commerciaux. Chacun des cinq projets distincts devait être financé individuellement, mais aménagé en tant que partie interdépendante d un complexe dont la valeur totale était estimée à environ 7,5 millions de dollars (2002). Bien que la CGDA ait conçu ce plan en 1997, les premiers logements n ont été ouverts qu au début de 2002. Le montage financier, l acquisition du terrain, la démolition d un bâtiment existant et d importants travaux de dépollution du terrain ont occupé la plus grande partie du délai. La persévérance a cependant été récompensée lorsque des personnes seules à faible revenu ont commencé d emménager dans l immeuble de 18 logements en janvier 2002.
www.programmeact.com Administré par la Metro Non-Profit Housing Association, l immeuble dont les loyers sont proportionnés au revenu loge également les bureaux du centre d aide au logement de l organisme, qui aide les personnes sans abri et d autres personnes à surmonter les obstacles à leur bon fonctionnement en société. Bien que l ensemble Creighton/ Gerrish soit très différent de la proposition du consultant de HCH, les idées de modification des règlements contenues dans le rapport, pour promouvoir une utilisation plus intensive des terrains et des formes de logement plus variées, ont survécu. La ville de Halifax a adopté les modifications proposées à la réglementation, notamment des modifications aux normes d'occupation des sols, l'autorisation de réduire la taille et la façade des terrains et la possibilité de construire sur une plus grande surface. Ces modifications ont été intégrées au plan d aménagement détaillé de la ville. photo SCHL La residence de Metro Non-Profit qui a remplacé le bâtiment du Club 55. À l été de 2002, la CGDA avait commencé à planifier la phase suivante quelque 35 maisons en rangée de deux et trois chambres sur de petits terrains. Rapports connexes Étude de cas ACT : Logements abordable et renouvellement du quartier Creighton/Gerrish Halifax (Word-Works Communications Services, Ottawa 2002) Abordabilité et choix toujours Avez-vous une question au sujet des règlements de logement? ACT a peut être une solution qui pourrait vous aider! Obtenez plus de détails sur les projets de réforme de règlements entrepris partout au Canada : photo SCHL L ancien bâtiment du Club 55. La prochaine phase sera la construction de six maisons jumelées (trois bâtiments), possédant chacune trois chambres et des sous-sols pleinement accessibles pouvant servir de bureaux à domicile ou de logements locatifs accessoires. Les études de cas ACT peuvent être téléchargées du site Web ACT (consultez l encadré latéral), commandées en ligne à partir du site Web de la SCHL à l adresse www.schl.ca ou par téléphone en communiquant avec la SCHL au 1 800 668-2642. Toute personne intéressée peut emprunter les rapports des projets du Centre canadien de documentation sur l habitation (CCDH) de la SCHL à l adresse chic@cmhc-schl.gc.ca ou en composant le 1 800 668-2642 et en demandant le CCDH. ACT Administration du programme a/s Fédération canadienne des municipalités Tél : (613) 241-5221 p. 242 Téléc.: (613) 244-1515 Courriel : info@actprogram.com Solutions ACT en ligne! www.programmeact.com Le Centre des Nations Unies pour les établissements humains a désigné le programme ACT parmi les meilleures pratiques exemplaires au monde pour améliorer la qualité de vie. ACT est parrainé par le SCHL. Il pourrait vous aider!
a ct-étude de ca s Logements abordables et renouvellement du quartier Creighton/Gerrish Halifax toit, quartier, notre qualité de vie Notre notre 63351
A BORDABILITÉ ET CHOIX TOUJOURS (ACT) P ROJET DE DÉMONSTRATION É TUDE DE CAS Logements abordables et renouvellement du quartier Creighton/Gerrish Halifax Harbour City Homes et Creighton/ Gerrish Development Association, Halifax Préparé pour : Fédération canadienne des municipalités Association canadienne des constructeurs d habitations Association canadienne d habitation et de renouvellement urbain Société canadienne d'hypothèques et de logement Préparé par : Word-Works Communications Services Ottawa (Ontario) 2003
Cette étude de cas a été financée par la Société canadienne d'hypothèques et de logement, mais les opinions exprimées sont celles des auteurs et n engagent en rien la Société. Les intéressés peuvent obtenir les études de cas ACT de la SCHL en composant le numéro 1 800 668-2642, en consultant son site Web www.schl.ca ou en les téléchargeant depuis le site Web ACT www.programmeact.com.
AVANT-PROPOS Le projet documenté dans cette étude de cas a bénéficié d une aide financière en vertu du programme (ACT). Le programme ACT, une initiative de réforme de la réglementation municipale en matière d habitation, est parrainé par la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) et géré collectivement par la Fédération canadienne des municipalités (FCM), l Association canadienne des constructeurs d habitations (ACCH) et l Association canadienne d habitation et de rénovation urbaine (ACHRU). Le programme ACT, lancé en 1990, vise à favoriser la modification des règlements d urbanisme et de construction ainsi que des méthodes d approbation de projets d aménagement résidentiel, afin d améliorer l abordabilité, le choix et la qualité des logements. En 1998, le Centre des nations Unies pour les établissements humains a reconnu le programme ACT comme un «programme exemplaire» en ce qui concerne l amélioration du cadre de vie. Dans le cadre du programme ACT, on accorde des subventions aux municipalités, aux constructeurs et promoteurs privés et sans but lucratif, aux urbanistes et aux architectes pour qu ils entreprennent des projets de réforme de la réglementation et de simplification des méthodes d approbation de projets. Les subventions sont accordées suivant trois catégories : Projets de rationalisation du processus d approbation : il s agit de modifier la réglementation ou de simplifier le processus municipal d approbation de projets afin d améliorer l abordabilité et le choix en matière d habitation. Projets de promotion : des subventions sont accordées pour promouvoir les initiatives de réforme de la réglementation. Le changement et l innovation nécessitent la participation de tous les intervenants du secteur du logement. Le programme ACT fournit aux groupes locaux une occasion unique de travailler ensemble pour repérer les problèmes en habitation, parvenir à un consensus sur les solutions possibles et passer à l action. Tous les projets qui bénéficient d une subvention en vertu du programme ACT sont documentés afin que les solutions et les leçons tirées puissent être communiquées à d autres collectivités canadiennes. Les études de cas, les feuillets de la série Solutions ACT et autres renseignements relatifs au programme peuvent être consultés dans le site Web du programme ACT à l adresse www.programmeact.com Projets de démonstration : dans le cadre de ces projets, on construit des logements novateurs qui montrent comment des modifications aux règlements d urbanisme et de construction peuvent améliorer l abordabilité et le choix en matière d habitation.
Table des matières APERÇU................................................................... Le problème.............................................................. Le plan................................................................. L équipe du projet......................................................... Les résultats.............................................................. i i i i i 1.0 DESCRIPTION DU PROJET................................................ 1 Introduction............................................................. 1 1.1 Motivation.......................................................... 1 1.2 Objectifs du projet..................................................... 2 1.3 Méthodologie........................................................ 2 1.4 Plan d emplacement.................................................... 2 2.0 RÉSULTATS............................................................. 3 2.1 Première étude de faisabilité du secteur...................................... 3 2.2 Une importante réorientation stratégique.................................... 4 2.3 Nouvelle administration................................................. 5 2.4 Plan d activités révisé................................................... 5 2.5 Frustrations et persévérance.............................................. 7 2.6 Enfin!.............................................................. 8 3.0 COLLECTIVITÉ ET INTERVENANTS CLÉS................................... 9 3.1 Un secteur dans le besoin................................................ 9 3.2 Creighton/Gerrish Development Association.................................. 9 4.0 RÉPERCUSSIONS SUR L ABORDABILITÉ, LE CHOIX ET LA QUALITÉ............ 10 4.1 Un plus grand choix de logements locatifs et une meilleure abordabilité.............. 10 4.2 Des logements de propriétaire-occupant, un choix stratégique..................... 10 4.3 Leçons à tirer......................................................... 11 Stratégie............................................................ 11 Tactique............................................................ 11 ANNEXE............................................................... 12 Profils des partenaires Creighton/Gerrish Development Association................... 12
APERÇU Le problème Même si quatre décennies de rénovation des quartiers et des logements ont eu un effet positif sur le quartier Peninsula North de Halifax, il reste des poches de taudis et de terrains sous-utilisés, de sorte que la rénovation du secteur reste incomplète. Un de ces secteurs délabrés était l îlot borné par les rues Creighton, Gottingen, Gerrish et Cunard. Les auteurs de projet souhaitaient construire un ensemble de logements de propriétaire-occupant modestes et abordables, dans l espoir de déclencher un processus qui puisse un jour revitaliser cet îlot. Le plan La société de logement sans but lucratif Harbour City Homes (HCH) a proposé d utiliser les fonds du programme ACT pour élaborer un plan de renouvellement d une parcelle de terrain centrée sur l intersection des rues Creighton et Gerrish. D après le plan proposé par un consultant, HCH a conclu qu un seul projet de démonstration n avait pas beaucoup de chances d enclencher un mouvement généralisé de revitalisation du quartier; il fallait un effort stratégique global et non morcelé pour réaménager le secteur. C est pourquoi HCH a constitué un partenariat qui a conçu un nouveau plan de réaménagement en cinq phases distinctes. L équipe du projet Bien que ce soit HCH qui ait lancé le projet en 1993, c est un partenariat composé de quatre organismes communautaires sans but lucratif, la Creighton/Gerrish Development Association (CGDA), qui en a pris la direction en 1995. La CGDA avait pour but de concevoir et construire le réaménagement ambitieux et polyvalent proposé pour l îlot Creighton/Gerrish pour ensuite remettre chaque nouveau bâtiment au partenaire en cause, clés en mains. Les résultats Le plan de la CGDA était surtout de nature résidentielle, mais il comportait aussi une composante institutionnelle et quelques locaux commerciaux. Chacun des cinq projets distincts devait être financé individuellement, mais aménagé en tant que partie interdépendante d un complexe dont la valeur totale était estimée à environ 7,5 millions de dollars (2002). Bien que la CGDA ait conçu ce plan en 1997, les premiers logements n ont été ouverts qu au début de 2002. Le montage financier, l acquisition du terrain, la démolition d un bâtiment existant et d importants travaux de dépollution du terrain ont occupé la plus grande partie du délai. La persévérance a cependant été récompensée lorsque des personnes seules à faible revenu ont commencé d emménager dans l immeuble de 18 logements en janvier 2002. Administré par la Metro Non-Profit Housing Association, l immeuble dont les loyers sont proportionnés au revenu loge également les bureaux du centre d aide au logement de l organisme, qui aide les personnes sans abri et d autres personnes à surmonter les obstacles à leur bon fonctionnement en société. Bien que l ensemble Creighton/Gerrish soit très différent de la proposition du consultant de HCH, les idées de modification des règlements contenues dans le rapport, pour promouvoir une utilisation plus intensive des terrains et des formes de logement plus i
variées, ont survécu. La ville de Halifax a adopté les modifications proposées à la réglementation, notamment des modifications aux normes d'occupation des sols, l'autorisation de réduire la taille et la façade des terrains et la possibilité de construire sur une plus grande surface. Ces modifications ont été intégrées au plan d aménagement détaillé de la ville. La prochaine phase sera la construction de six maisons jumelées (trois bâtiments), possédant chacune trois chambres et des sous-sols pleinement accessibles pouvant servir de bureaux à domicile ou de logements locatifs accessoires. À l été de 2002, la CGDA avait commencé à planifier la phase suivante quelque 35 maisons en rangée de deux et trois chambres sur de petits terrains. ii
1.0 DESCRIPTION DU PROJET Introduction Lorsque Harbour City Homes de Halifax a reçu une subvention en 1993, personne ne s est rendu compte que c était le début d un marathon. On voulait élaborer un plan pour promouvoir l accession à la propriété de logements abordables dans un quartier décrépit du centre-ville ce qui n aurait été que quelques petits tours de piste en comparaison de ce qui s est effectivement produit. À mi-chemin de la décennie, le projet avait repris son élan après avoir failli mourir et était devenu un projet de réaménagement du quartier assez ambitieux pour exiger la création d une société sans but lucratif pour le gérer. Il a fallu attendre encore plusieurs années pour voir l achèvement des premiers logements abordables. Et le travail n est pas encore terminé.il s écoulera probablement encore trois ou quatre ans avant qu on coupe le dernier ruban et que le projet Creighton/ Gerrish franchisse enfin la ligne d arrivée. 1.1 Motivation Il y a déjà une quarantaine d années que la partie nord de la péninsule de Halifax fait l objet de programmes communautaires et de renouvellement résidentiel, selon une étude du quartier réalisée en 1995 par le professeur d architecture Grant Wanzel de l univesité Dalhousie, très engagé dans le logement social et qui deviendra président de la Creighton/Gerrish Development Association. Mêmes si l effet cumulatif de millions de dollars d investissements et de longes années d efforts a été positif et substantiel, il restait des poches de taudis et de terrains sous-utilisés, de sorte que la rénovation du secteur restait incomplète. Un de ces secteurs particulièrement délabrés était l îlot borné par les rues Creighton, Gottingen, Gerrish et Cunard. Principaux jalons du projet Creighton/Gerrish 1993 Harbour City Homes reçoit une subvention ACT. 1994 Harbour City fait rapport sur les perspectives de logements abordables de propriétaire-occupant à l angle des rues Creighton et Gerrish. 1995 Harbour City s associe à des partenaires en aménagement; formation de la Creighton-Gerrish Development. 1996 L association travaille à un nouveau plan d aménagement. 1997 L association présente le nouveau plan. 1998 Les négociations pour l achat de terrains et l approbation du plan par la ville se poursuivent. 1999 L achat des terrains est conclu, la ville approuve le contrat d aménagement, le dégagement du terrain pour la première phase est terminé. 2000 Les travaux commencent puis sont arrêtés. Le terrain s avère contaminé. Élaboration de plans de dépollution. 2001 L Initiative fédérale de partenariats en action communautaire (IPAC) accorde une subvention pour les premiers logements locatifs. Les travaux reprennent. 2002 Ouverture des premiers logements locatifs; les travaux se poursuivent sur les phases suivantes. «Ce secteur compromet ce qui a déjà été réalisé, et ralentit les efforts, tant publics que privés, pour y aménager et entretenir des logements convenables et abordables», écrit le prof. Wanzel. «L amélioration de cet îlot est essentiel pour le bien-être de la rue Gottingen, de tout le quartier North End et de l ensemble de la municipalité régionale de Halifax. L énorme investissement déjà fait dans le quartier ne sera préservé que si la revitalisation est menée à terme.» 1
L îlot visé comprenait deux terrains inoccupés, un grand et un petit. C est la chaîne des magasins d alimentation Sobeys qui était propriétaire du grand terrain. Il y avait plusieurs maisons de chambres délabrées de même que plusieurs maisons individuelles bien entretenues, certaines occupées par les propriétaires. Il apparaissait clairement aux auteurs du projet Creighton/Gerrish que les terrains inoccupés étaient la clé de la revitalisation. Ils estimaient que s ils arrivaient à construire des logements abordables sur au moins un de ces terrains, la tendance au délabrement s inverserait. Ils espéraient que ce petit pas pourrait enclencher un processus de renouveau. 1.2 Objectifs du projet La société sans but lucratif Harbour City Homes (HCH) proposait d utiliser sa subvention ACT pour explorer les moyens de permettre l accession à la propriété de logements abordables dans le centre-ville. Le projet devait faire partie d un «processus de planification secondaire» pour le secteur Peninsula North, mené par le service de développement et de planification de la ville. Le processus municipal était déjà en cours depuis plusieurs années et avait abouti à diverses propositions pour poursuivre le rajeunissement de tout le secteur. Harbour City voulait élaborer un plan de rénovaton, au moyen d un processus de participation communautaire et de consultation, pour le secteur centré sur l intersection des rues Creighton et Gerrish. Les proposants prévoyaient qu il faudrait probablement revoir le plan d aménagement municipal et les règlements d utilisation des sols pour encourager les logements abordables dans le secteur. En particulier, Harbour City prévoyait des réformes des règlements portant sur la taille des terrains, les façades, la surface construite et la forme des terrains, de même que des modifications des accords d aménagement afin de permettre une utilisation plus économique du terrain par l intensification et un accroissement de la densité et de paver la voie aux formes plus variées de logements 2 qui pourraient s avérer nécessaires. On espérait construire un logement de démonstration pour illustrer les conséquences pratiques de la réforme de la réglementation. 1.3 Méthodologie HCH prévoyait une démarche en deux temps, d abord des consultations de la collectivité puis l élaboration d un plan d emplacement. Consultation HCH a convenu de participer à des groupes de discussion avec des résidants du secteur. Le but des ces réunions, qui faisaient déjà partie du processus de planification de la ville, était de déterminer : Les problèmes des résidants en matière de logement et leurs préoccupations relativement à la rénovation du quartier La sorte de réaménagement nécessaire et les solutions de rechange possibles Les frontières de tout projet de rénovation. Cette phase comportait aussi des consultations régulières avec les urbanistes de la ville et les professeurs de l université technique de Nouvelle-Écosse pour leur demander conseil sur les formes d habitations convenant au secteur et pour cerner les obstacles à la mise en œuvre d un plan de réaménagement. 1.4 Plan d emplacement Cette phase du projet devait produire un plan d emplacement et proposer les modifications nécessaires de la réglementation pour permettre la réalisation du projet. Le plan devait comprendre des propositions pour la rénovation et la réutilisation des logements existants et la construction de logements intercalaires. Il devait aussi contenir des idées pour accroître l accession à la propriété dans le quartier et des moyens de stabiliser l occupation locative.
2.0 résultats 2.1 Première étude de faisabilité du secteur Harbour City a retenu les services du consultant Jim Duke pour coordonner une étude de faisabilité portant sur l utilisation d une propriété appartenant à la ville à l angle des rues Creighton et Gerrish pour des logements destinés à déclencher la rénovation de l îlot visé. Il s agissait aussi de voir si l accession à la propriété lancée, commanditée et appuyée par la ville serait abordable pour les résidants du secteur et pourrait être durable une fois terminée la participation de la ville. Au cours de la phase de recherche, le consultant a participé à une série d assemblées publiques et d auditions organisées par la ville dans le quartier. L enquête menée en 1994 par le consultant a révélé que le secteur avait la composition suivante : Sur quelque 180 logements, 20 étaient occupés par le propriétaire 14 logements étaient inoccupés et condamnés il y avait 25 logements publics, 27 logements appartenant à HCH, une coopérative de 22 logements et 85 logements locatifs privés dans des immeubles comptant de un à quatre logements un grand terrain inoccupé appartenant à la chaîne de supermarchés Sobeys deux terrains inoccupés sur la rue Creighton, que les voisins utilisaient pour le stationnement et comme espaces ouverts le secteur comprenait quelques petits commerces et une garderie et clinique d aide juridique installés dans une ancienne école. Les hypothèses quant à la disposition et l utilisation du terrain de Sobeys, la plus grande parcelle de terrain inoccupée dans le secteur, contribuaient à l impression d instabilité du quartier. Après avoir démoli une épicerie en 1990, l entreprise a conservé le terrain propre et a permis qu il soit utilisé comme stationnement pour la bibliothèque publique et le YM-YWCA. Une bonne utilisation de ce terrain était considérée comme la clé de la rénovation de la rue Gottingen et de l achèvement de la revitalisation du quartier Peninsula North. En avril 1994, l étude de HCH aboutissait à formuler des recommandations pour le terrain appartenant à la ville et pour le secteur avoisinant. Ces recommandations ont été transmises au comité consultatif d urbanisme de la ville, chargé de superviser le processus continu de planification du quartier Peninsula North. Pour éliminer les obstacles à la création de logements abordables de propriétaire-occupant dans le quartier, les auteurs de l étude recommandaient ce qui suit : Modifier le zonage des commerces existants en usage commercial accessoire et non plus usage commercial intensif. Les commerces du secteur sont surtout de petites entreprises au service du quartier plutôt que de l ensemble de la ville. Le zonage pour usage commercial intensif encourage les propriétaires à conserver leur terrain dans l attente de bénéfices futurs facteur qui contribue à la présence d un grand nombre de terrains inoccupés et d immeubles abandonnés et condamnés dans le quartier. Tant que l usage commercial intensif est autorisé, les propriétaires refusent de céder leur terrain à des prix qui permettent la création de logements abordables. Assouplir le zonage pour les terrains résidentiels et inoccupés existants. Ces terrains devraient porter une désignation résidentielle qui permette le maximum de souplesse pour la construction intercalaire, les conversions et les ajouts. Plus précisément, on recommandait de permettre des terrains plus petits, des ajouts et des prolongements des bâtiments existants, la réduction (ou l élimination) des marges de recul et une plus grande surface construite. 3
Favoriser l utilisation de la bicyclette et trouver une solution à l interdiction de stationnement en hiver, pour réduire les problèmes de stationnement et de circulation automobile. Quant au terrain appartenant à la ville où Harbour City envisageait un projet de démonstration, le rapport préconisait huit logements en propriété franche, «pour accédants à la propriété», avec espace pour le stationnement et l expansion future des logements. Le rapport comprenait un plan d implantation. De tels logements seraient abordables pour les ménages gagnant 46 000 $ par année, mais ce revenu est de beaucoup supérieur à la moyenne des résidants du quartier. Ils ne seraient abordables pour ceux-ci que si la ville fournissait le terrain pour une somme symbolique. Pour le cas où la ville aurait décidé de ne pas offrir le terrain, la question qui se posait était de savoir si des logements dans le secteur attireraient des ménages gagnant 46 000 $ par année. Plus précisément, le secteur attirerait-il les familles à recherche d une maison de bas de gamme? De tels logements pourraient-il enclencher un processus de régénération qui puisse être entretenu par des intérêts privés? Les auteurs du rapport en doutaient. Ils signalaient que plus de trois décennies d interventions subventionnées dans le quartier Peninsula North n avaient pas réussi à susciter un renouveau viable sans aide et n avait guère suscité l intérêt du secteur privé. Le simple fait de construire des terrains sur cet emplacement, sans contribution de la ville, n enrichirait guère les choix de logement des résidants locaux. Le rapport précisait toutefois que cela augmenterait le parc de logements abordables de la ville, ce qui serait un avantage en soi. 2.2 Une importante réorientation stratégique Peu après avoir publié cette étude, Harbour City faisait face à un dilemme. Selon Nancy Wooden, directrice générale de HCH, il n y avait pas d argent pour 4 construire les logements de démonstration. HCH doutait de sa capacité et de son désir de donner suite au projet Creighton/Gerrish, surtout compte tenu des ressources nécessaires pour trouver des capitaux privés. Le professeur Wanzel, directeur de l Affordable Housing Association de la Nouvelle-Écosse, accepta de se charger de la coordination du projet. Avec l appui d ACT, HCH modifia l orientation du projet. L étude du consultant avait bien fait ressortir que ce projet était plus complexe qu on ne l avait cru au départ. Parce que l étude avait conclu que qu une seule maison de démonstration ne suffirait pas à faire démarrer la rénovation du quartier, Harbour City a compris que la meilleure démarche serait de créer un plan pour tout l îlot, même si, concrètement, le réaménagement se ferait sans doute graduellement par petites étapes. Le fait de diviser le projet en ses composantes rendait toute l idée plus réalisable, chaque partie étant plus facile à financer ce qui était une considération importante pour des participants dépourvus d actifs hypothécables. Harbour City a tenu plusieurs rencontres avec des organismes des gouvernements fédéral et provincial, des prêteurs, des promoteurs, des directeurs des travaux et des spécialistes de la conception pour voir dans quelle mesure ils pouvaient être intéressés. En même temps, Harbour City a compris qu il fallait des partenaires et a fait une présentation à la Ville, la Metro Non-Profit Housing Society et le Black Community Work Group. Tous ont accepté de se joindre à une éventuelle initiative publique-privée en vue d un projet qui aurait des composantes commerciales, résidentielles et récréatives. Ensemble, ils ont conçu un nouveau plan pour le réaménagement de la totalité des terrains, soit 0,8 hectares (2 acres) sur trois ou quatre ans. Le plan comprenait cinq projets distincts, chacun aménagé d une manière indépendante par un des partenaires.
C étaient : Harbour City Homes 15 logements abordables en copropriété Metro Non-Profit Housing Society 20 logements locatifs pour personnes seules à faible revenu Harbour City Homes six logements abordables pour accédants à la propriété Black Community Work Group, coalition de 40 organismes différents un centre communautaire polyvalent Un immeuble commercial/résidentiel comprenant 40 logements locatifs, plus des commerces de détail. Collectivement, les partenaires ont convenu que les progrès dépendaient de la disposition du terrain de Sobeys. Ils ont offert les choix suivants à l entreprise : Sobeys agit comme maître d œuvre de l îlot complet, vendant diverses parties à d autres propriétaires selon les besoins. Sobey vend des parties du terrain individuellement aux partenaires pour leur permettre de procéder de concert avec les projets sur le terrain appartenant à la ville. Le partenariat achète tout le terrain de Sobeys. Comme il fallait le prévoir, Sobeys n était quère intéressée à faire partie d une entreprise sans lien avec son activité principale et a vendu la propriété intacte. 2.3 Nouvelle administration Disposant d un plan nouveau et ambitieux, les partenaires ont vite compris que l ampleur et la portée du projet exigeaient un mécanisme exclusif de supervision et de coordination. C est pourquoi, à la fin de 1995, la Creighton/Gerrish Development Association (CGDA) a été constituée sous la présidence du prof. Wanzel, sous forme de partenariat entre quatre groupes sans but lucratif. (Voir l annexe, Profils des partenaires, p. 12). Nancy Wooden, directrice générale de HCH, a déclaré que la CGDA, comme personne morale, entreprendrait le projet de son propre chef, ce qui signifiait que ni HCH ni aucun des autres partenaires, n était exposé à des risques légaux. 2.4 Plan d activités révisé En 1997, la CGDA a révisé le plan d activités pour l aménagement. Sa proposition prévoyait la participation et la coopération des trois paliers de gouvernement, mais la CGDA a déclaré qu elle pourrait réaliser son objectif dans une large mesure sans subvention permanente. En fait, elle prévoyait que l augmentation des recettes de l impôt foncier constituerait un gain pour la ville. Le plan révisé était surtout résidentiel, mais comportait aussi une composante institutionnelle et quelques locaux commerciaux. Cette composition, selon la CGDA, tenait compte du tissu et des usages actuels de la collectivité. Les cinq chantiers de construction envisagés dans le plan devaient être financées individuellement, mais aménagés en tant que parties interdépendantes d un tout dont la valeur estimative s élevait à 7,5 millions de dollars (2002). Les cinq projets étaient les suivants : 1. Un immeuble de 19 appartements, offrant des studios sans but lucratif à des personnes seules à faible revenu. 2. Six maisons jumelées de deux étages et trois chambres à coucher offrant la propriété franche à un prix abordable et un étage inférieur pleinement accessible pouvant servir de bureau à domicile ou d appartement locatif. 3. Deux immeubles de 20 logements en copropriété offrant à prix abordable l accession à la propriété de logements de deux ou trois chambres à coucher, sur deux étages, répartis en blocs de quatre logements. 5
4. Un centre polyvalent de trois étages pour le Black Community Work Group 1 812m 2 (19 500 pi 2 ) pour le commerce, l éducation, la formation au travail et le programmes culturels, à construire en deux étapes. 5. Six maisons jumelées de deux étages, avec deux chambres à coucher, de bas de gamme, offrant à prix abordable l accession à la propriété franche, avec un étage partiellement fini. La CGDA a déclaré pouvoir construire les logements et les vendre entre 65 000 $ et 90 000 $, de sorte que les mensualités seraient tout à fait dans les moyens des ménages locataires du quartier, dont le revenu annuel s échelonne entre 24 000 $ et 30 000 $. À mesure que le plan de la CGDA prenait forme, plusieurs facteurs ont contribué à assurer l abordabilité des logements. Le terrain Pour les cinq composantes, il fallait trois propriétés. La CGDA a utilisé un prêt sans intérêt du ministère provincial du logement et des affaires municipales pour acheter la plus grosse parcelle, soit le terrain de Sobeys, pour la somme 465 000 $. Même si la vente a été conclue plusieurs années après que le prix ait été convenu et que la valeur des terrains avait augmenté entre-temps, le prix convenu a été maintenu. Quant aux deux autres propriétés, appartenant à la ville, elles ont été cédées à la CGDA pour la somme de 1 $ chacune. La ville a accepté d exonérer toutes les propriétés d impôt foncier jusqu à ce qu elles soient réaménagées. Aide pour les coûts périphériques Avec l aide du Centre canadien du partenariat public-privé dans l'habitation (CCPPPH) de la SCHL, la CGDA a obtenu du prêt sans intérêt du Programme de financement pour la préparation de projet de la société fédérale. Ce prêt a permis à la CGDA de retenir les services des experts nécessaires pour la préparation d un plan détaillé. Les coûts périphériques sont également réduits parce que c est la CGDA qui agit comme promoteur, à titre non lucratif, et aussi parce qu elle a bénéficié gratuitement des services 6 du professeur Wanzel à plein temps pendant un an. Il était alors en congé sabbatique de l Université Dalhousie. Coûts matériels Ces coûts sont réduits par la gestion des travaux, qui permet à la CGDA d obtenir le meilleur produit possible au meilleur prix. L association compte une équipe d aménagement de premier ordre qui comprend un cabinet d architectes, un conseiller en aménagement, un comptable en construction, un directeur des travaux et des conseillers financiers et juridiques. Conception des logements Au départ, la CGDA a décidé que les logements seraient compacts. La taille de ceux qui sont offerts en vente, par exemple, s échelonne entre environ 74 m 2 et 93 m 2 (800 à 1 000 pi 2 ), mais la conception et la construction sont de première qualité. Un financement favorable Le prêteur de la CGDA, la League Savings and Mortgage Company de Halifax, a convenu de fournir le financement pour chacun des cinq projets à un taux qui peut aller jusqu à un pour cent de moins que son meilleur taux et a convenu que les prêts hypothécaires couvriraient le processus de construction. La SCHL a accepté d assurer les prêts pour les composantes résidentielles pour propriétaireoccupant. De même, le ministère provincial du logement a garanti l emprunt de la Metro Non-Profit Housing Society pour la construction de 19 logements locatifs pour les personnes seules à faible revenu et a promis de subventionner les loyers dans cinq des logements. Le ministère du renouveau économique de la Nouvelle-Écosse a promis une garantie de prêt pour le centre polyvalent du Black Community Work Group. Une aide financière considérable En fait, la Metro Non-Profit n a pas eu besoin d emprunter pour construire son immeuble locatif pour les personnes seules. En mars 2001, l association a reçu une subvention de 1,4 million de dollars de Développement des ressources humaines Canada dans le cadre du programme d Initiative de partenariats en action
communautaire (IPAC). La Nova Scotia Housing Development Corporation a ajouté 160 000 $ à la contribution fédérale, portant la subvention totale à 1,56 million de dollars. Cette somme a évité de contracter un emprunt hypothécaire pour l ensemble de logements et a aidé la CGDA à faire face aux coûts imprévus dont il est question à la section suivante. 2.5 Frustrations et persévérance Il a fallu environ trois ans pour organiser l achat des terrains et de la ville. Les auteurs du projet ont utilisé la technique que le prof. Wanzel appelle le «rochetage» ou escalade progressive; il s agit d obtenir des engagements intégrés, de sorte que lorsqu un élément se met en place, tout le reste suit. Même si la ville était en faveur du réaménagement du quartier Peninsula North, la CGDA s est néanmoins heurtée a une résistance lorsqu elle a voulu mettre la main sur les terrains de la ville. Sur un des terrains se trouvait un bâtiment de 160 ans, le Club 55, lieu de rencontres sociales pour la population locale. Le comité consultatif du patrimoine de la ville s opposait à la démolition de l immeuble, jusqu à ce qu il apprenne que celui-ci avait perdu une grande partie de sa valeur historique parce que le rez-de-chaussée avait dû être reconstruit à la suite d un incendie il y a plusieurs années. Finalement, en mai 1999, le conseil municipal a accepté de vendre les terrains à la CGDA. En même temps, la ville a approuvé le plan d activités de l association, qui contenait bon nombre des dispositions en matière de zonage figurant dans le rapport du consultant de 1994. Le plan d aménagement récemment adopté par la ville pour tout le secteur est rédigé en fonction des plans de la CGDA pour l îlot Creighton/Gerrish et s inspire directement du rapport du consultant financé par le programme ACT. «En somme, la réglementation a été modifiée en fonction de ce que nous voulions faire,» a déclaré le professeur Wanzel. Mais il y a eu d autres retards. Une grève des fonctionnaires municipaux, à l été de 1999, a retardé l émission des permis de démolition et de construction. La construction de la première phase l immeuble locatif pour les personnes seules à faible revenu devait commencer en mars 2000. Mais en enlevant les derniers éléments des fondations du Club 55, les ouvriers ont vu du pétrole à la surface des flaques d eau de pluie. La CDGA a fait venir une équipe de consultants en environnement. Après avoir étudié le problème, ils ont enlevé 26 tonnes de sol contaminé au mazout. Le processus a occupé plusieurs mois d un temps précieux et n a pas complètement résolu les problèmes de la CGDA. Les travaux ne pouvaient pas reprendre sans attestation que l emplacement était décontaminé et le resterait. Il était évidemment impossible de donner une telle attestation sans éliminer la source de la contamination. Les consultants étaient certains que le pétrole provenait d une propriété avoisinante, mais compte tenu des mois déjà perdus, la CGDA n était pas très chaude à l idée de prendre encore des mois en procédures pour forcer le propriétaire récalcitrant à nettoyer la source de la pollution. Heureusement, les consultants ont proposé une autre solution. La CGDA pouvait construire un barrage entre les propriétés pour empêcher le pétrole de traverser et cela pouvait se faire sans la collaboration de l autre propriétaire. Cette solution avait cependant le désavantage de coûter 120 000 $ une somme que la CGDA n avait tout simplement pas. Une autre année devait se terminer avant qu arrive le salut financier. En décembre 2000, la Metro Non- Profit a appris qu elle aurait la subvention de l IPAC. Cette somme allait non seulement payer l immeuble locatif sur l emplacement de l ancien Club 55, mais aussi payer le barrage. La contribution fédérale de l IPAC a été annoncée en mars 2001 et la CGDA a pu finalement aller de l avant. 7
2.6 Enfin! Figure 1 L ancien bâtiment du Club 55. Figure 2 La résidence de Metro Non-Profit qui a remplacé le bâtiment du Club 55 de la figure 1. photo SCHL Les travaux ont repris en juin 2001 et les occupants ont commencé à emménager le 15 janvier 2002. Le 25 janvier, la CGDA remettait l immeuble terminé à la Metro Non-Profit Housing Association. L ouverture officielle a eu lieu le 15 février. En plus de loger 18 locataires plus un travailleur de soutien habitant sur place, l immeuble offre des bureaux au centre d aide au logement de Metro, qui aide les personnes sans abri et d autres pesonnes à faire face aux problèmes qui restreignent leur capacité de fonctionner en société. Sur la lancée de ce succès visible et pour profiter de son élan, la CGDA a aussitôt commencé la phase suivante, la construction de six maisons jumelées (trois bâtiments), possédant chacune trois chambres à coucher et des sous-sols pleinement accessibles pouvant servir de bureaux à domicile ou de logements locatifs accessoires. Ces logements se vendront 90 000 $. photo SCHL À l été de 2002, la CGDA avait commencé à planifier la phase suivante, soit 35 maisons en rangée sur de petits terrains. Ces maisons de deux et trois chambres à coucher se vendront, en propriété franche, entre 79 000 $ et 80 000 $. Au départ, cette phase devait comprendre 40 logements en copropriété, mais la CGDA a décidé d en faire des propriétés franches, sur les conseils d experts qui recommandaient fortement cette solution si elle était possible. En effet, les logements en propriété franche sont plus faciles à vendre, et aussi sont plus intéressants pour les accédants à la propriété de moyens modestes : la propriété franche est moins compliquée que la copropriété et ne comporte pas de charges. 8
3.0 COLLECTIVITÉ ET INTERVENANTS CLÉS 3.1 Un secteur dans le besoin Dans le vieux quartier nord de Halifax, où se situe le projet Creighton/Gerrish, les valeurs immobilières et les revenus des ménages demeurent inférieurs au reste de la ville. Plus de 70 % des ménages du secteur ont un revenu inférieur à 30 000 $ par année et près du tiers doivent se contenter de moins de 10 000 $. Le secteur compte une proportion élevée de logements locatifs et de grands ensembles de logements publics de même qu un grand nombre de coopératives d habitation et d ensembles de logements sans but lucratif, surtout des tours d habitation et des maisons en rangée de deux et trois étages. L îlot de ce quartier maintenant connu sous le nom de secteur de planification Creighton/Gerrish compte une population d origine ethnique mixte habitant des maisons en rangée dont la plupart ont été construites vers 1900. Entouré d artères et de rues commerciales, le quartier a acquis une réputation d épicentre de décadence urbaine, pas seulement en raison des bâtiments en mauvais état et des terrains inoccupés, mais aussi des taux élevés de chômage, de criminalité et de toxicomanie. 3.2 Creighton/Gerrish Development Association À mesure que le projet Creighton/Gerrish prenait forme, c est la Creighton/Gerrish Development Association qui en a pris le commandement. Formée en 1995, la CGDA a été constituée en 1998 comme partenariat de quatre organismes communautaires sans but lucratif totalisant des décennies d expérience. Les membres, dont on trouvera un profil en annexe (p. 12), sont Harbour City Homes (qui a lancé le plan Creighton/Gerrish), le Black Community Work Group, la Metro Non-Profit Housing Association et l Affordable Housing Association de la Nouvelle- Écosse. La CGDA avait pour but de concevoir et construire le réaménagement ambitieux et polyvalent proposé pour l îlot Creighton/Gerrish pour ensuite remettre chaque nouveau bâtiment au partenaire en cause, clés en mains. Aux termes d un accord d aménagement avec la ville, le président de la CGDA, Grant Wanzel, et son conseil d administration engagent tous les consultants et sont seuls responsables de réaliser toutes les étapes du projet. 9
4.0 RÉPERCUSSIONS SUR L ABORDABILITÉ, LE CHOIX ET LA QUALITÉ En avril 2002, le bâtiment de la Metro Non-Profit Housing Association pour les personnes seules à faible revenu a remporté la médaille d architecture du lieutenant-gouverneur, la plus haute récompense décernée par l association des architectes de la Nouvelle-Écosse. Le projet Creighton/Gerrish sert d exemple pour des initiatives semblables partout au pays et aura les conséquences suivantes : Servir de catalyseur pour la rénovation de la rue Gottingen Aider à la rénovation des secteurs résidentiels adjacents, fortement améliorés Donner une petite démonstration de la manière et du lieu de la lutte contre l itinérance plus que les refuges Donner une forme concrète et une identité à une institution communautaire importante par la construction du centre polyvalent du Black Community Work Group Générer des recettes fiscales additionnelles considérables pour la municipalité Servir de laboratoire pour les études sur les partenariats communautaires et le développement communautaire durable. 4.1 Un plus grand choix de logements locatifs et une meilleure abordabilité L ouverture de 18 studios destinés aux personnes seules à faible revenu répondait à un besoin critique de logement dans le secteur nord. Selon le Centre d analyse de marché de la SCHL, la fin des années 90 marque une chute rapide du taux d inoccupation des logements locatifs à Halifax. Le taux d inoccupation pour les appartements d une chambre à coucher a chuté à 1,9 % en 1999. L année précédente, le taux était de 0,5 % pour les studios. En même temps, les loyers pour ces sortes de logements étaient généralement plus élevés qu ailleurs dans la ville. Dans le secteur nord, les chambres se louaient entre 280 $ et 360 $ par mois, certains bénéficiaires de l aide sociale payant jusqu à 490 $ par mois. L allocation de logement de l aide sociale, soit 225 $, était considérablement inférieure au loyer moyen. La totalité des 18 logements bénéficiant du supplément provincial au loyer, les loyers du bâtiment de Metro pour les personnes seules sont proportionnés au revenu des locataires. Puisque la société n a pas de prêt hypothécaire à rembourser et qu elle a construit sur un terrain donné par la ville, les dépenses se restreignent aux coûts de fonctionnement de l immeuble. Une portion importante des loyers est donc disponible pour subventionner les programmes de soutien et d extension de Metro à l intention des locataires et des résidants du quartier. 4.2 Des logements de propriétaireoccupant, un choix stratégique Dès le début du projet Creighton/Gerrish en 1993, Harbour City reconnaissait l importance de la composante de logements de propriétaire-occupant. La propriété d une maison responsabilise les gens, leur donne un enjeu dans la collectivité et aide à créer la fierté communautaire, disait Harbour City. Le rapport de 2002 du professeur Wanzel faisait état des défis que devait relever la CGDA alors qu elle travaillait à des plans pour créer des logements abordables dans un quartier pauvre de la ville. 10
«Si elle est abordable, la propriété est non seulement durable sans subventions, elle est aussi plus facile à comprendre et administrer que d autres formes d occupation», écrit-il. «La question qui se posait à nous était de savoir si nous pouvions produire des logements d une qualité suffisante qui seraient quand même abordables pour les ménages du quartier. Notre marché principal est un marché local, composé de ceux qui y vivent ou souhaitent y retourner. Nous savons que si nos prix sont trop élevés pour ce marché, nous n aurons aucun marché, parce que nous aurons construit des logements de haut de gamme au mauvais endroit.» 4.3 Leçons à tirer L expérience acquise par la CGDA à l occasion du projet Creighton/Gerrish peut être utile à d autres groupes qui tentent de lancer des projets de logements abordables. Stratégie Mettre au point une idée ou une vision qui peut intéresser un large public. S engager. Dans le doute, poser des questions; les promoteurs ne sont pas avares de conseils. Obtenez de petits engagements de tous les intervenants et additionnez-les. Soyez professionnels. Il s agit de travailler avec des gens, de constituer des partenariats et des réseaux. Retenez les services des meilleurs consultants, payez-leur ce qu ils demandent, mais exigez d eux un rendement de 150 %. Travaillez avec les fonctionnaires. Ils peuvent vous être utiles de nombreuses façons et ils le feront et pas toujours en vous donnant de l argent. Montrez-leur que les objectifs de votre projet sont complémentaires de ce qu eux essaient de faire. Mettez les médias dans le coup. Ils peuvent faire la promotion de votre projet et aussi éduquer le public sur les enjeux visés par votre projet. Tenez les politiciens au courant. À certains moments stratégiques, ils peuvent être très utiles. Tactique Obtenez le terrain. Sans terrain, vous n avez rien. Restez en mouvement : l élan est la clé de tout. Ne remettez jamais votre sort à une seule décision, ni entre les mains d un seul décideur. Prenez des décisions rapides. La chaîne de commandement doit être courte et rapide. L organisation doit être simple et efficace. Consignez tout par écrit. Tenez tout le monde au courant, même si c est seulement pour maintenir le contact. Soyez optimiste et confiant. C est plus facile à dire qu à faire, mais il est utile de travailler avec des gens solides et engagés. Pratiquez l escalade progressive; des engagements interreliés sont la clé du succès. À mesure que d autres seront intéressés à votre projet, vous pourrez souvent les persuader de risquer un peu plus pour vous. 11